Академія адміністративно-правових наук | Науково-дослідний інститут публічного права

 

У найзагальнішому значенні

адміністративне право охоплює усі норми,

що регулюють функціонування адміністрації.

П’єр Дельвольве (Pierre Delvolvé)

 

 

 

ЛЕКЦІЯ

ПІДЗАКОННІ НОРМАТИВНО-ПРАВОВІ АКТИ.

СПЕЦІАЛЬНІ ДЖЕРЕЛА АДМІНІСТРАТИВНОГО ПРАВА

ПЕРІОДУ ВОЄННОГО СТАНУ 

1. Адміністративна права природа підзаконного нормативно-правового акту як джерела адміністративного права

Підзаконні нормативно-правові акти видаються адміністра­тивними органами, які є суб’єктами підзаконної правотворчості на підставі законів, відповідно до законів і для їх виконання через їх уточнення та деталізацію.

Підзаконний нормативно-правовий акт – це акт, ухвалений (виданий) суб’єктом правотворчої діяльності на основі й на виконання Конституції України, законів, чинних міжнародних договорів України та спрямований на їх реалізацію. Підзаконні нормативно-правові акти мають відповідати Конституції України, законам, чинним міжнародним договорам України, підзаконним нормативно-правовим актам вищої юридичної сили та узгоджуватися між собою.

Підзаконний нормативно-правовий акт ухвалюється (вида­ється)  у визначеній Конституцією України та (або) законом формі. Що не є делегуванням законодавчих повноважень адміністративним органом щодо кола суспільних відносин, які може регулюватися виключно законом.

У  разі якщо законом передбачено ухвалення (видання) підзаконного нормативно-правового акта у формі положення, порядку, інструкції, правил або іншого виду акта, що містить норми права, такий акт затверджується суб’єктом правотворчої діяльності через підзаконний нормативно-правовий акт. Затверджений акт є невід’ємною складовою підзаконного нормативно-правового акта, яким його затверджено, та має силу такого підзаконного нормативно-правового акта.

У випадках та в межах, передбачених законом, актами Президента України, Кабінету Міністрів України, суб’єкти правотворчої діяльності можуть ухвалювати спільні підзаконні нормативно-правові акти.

Ознаками підзаконних нормативно-правових актів є таке:

 1. Мають подвійну юридичну природу:

по-перше, це вторинні, однак невід’ємні джерела адміністративного права;

по-друге, є правотворчим інструментом публічного адміністрування, що видається уповноваженими на те законом адміністративними органами, наділеними правами суб’єктів підзаконної правотворчої діяльності.

2. Видається виключно на основі законів з метою їх виконання шляхом уточнення та деталізації. Їх норми не можуть суперечити нормам законів України.
3. Ухвалюються у визначеній законодавством формі та відповідно до встановленої у Законі «Про правотворчу діяльність» процедури.
4. Їх норми можуть бути оскаржені повністю або частково до адміністративного суду як такі, що не відповідають законам України.
5. Мають ієрархічний статус:

а) на найвищому рівні це нормативно-правові укази Президента України, постанови Кабінету Міністрів України;

б) нижчими за рівнем ієрархії є нормативно-правові накази міністерств та інших центральних органів виконавчої влади;

в) адміністративно-територіальних одиницях видаються нормативно-правові накази та розпорядження місцевих виконавчих органів;

г) в установах, організаціях і на підприємствах можуть видаватися локальні підзаконні нормативно-правові акти.

5. Є обов’язковими до виконання адміністративними органами, а у випадку належної легалізації — також фізичними та юридичними особами.

Обов’язковими для виконання фізичними та юридичними особами  є так звані зовнішні  підзаконні нормативно-правові акти зовнішнього спрямування. Іншими словами які направлені не на підпорядкованих по службі осіб щодо суб’єкта їх видання, а на приватних чи публічних фізичних і юридичних осіб.

 Такими як правило є усі нормативно-правові укази Президента України та постанови Кабінету міністрів України. Нормативно-правові накази міністерств та центральних органів виконавчої влади які пройшли обов’язкову реєстрацію Міністерства юстиції України. Нормативно-правові накази місцевих органів виконавчої влади які пройшли реєстрацію у відповідних підрозділах Міністерства юстиції України.

Підзаконні нормативно-правові акти територіальних громад у формі рішень міської селищної чи сільської ради зареєстровані і оприлюднені установленому законом порядку.

Модельний підзаконний нормативно-правовий акт – це документ, що визначає типові, стандартизовані форми нормативно-правових актів чи інших документів. Модельний підзаконний акт може оформлюватися як додаток до іншого нормативно-правового акту або затверджуватися підзаконним нормативно-правовим актом. Модельний акт ухвалюється (видається) у формі зразкового документа, типового документа, типової угоди (договору) або в іншій формі, визначеній законом[1].

Особливо вагому роль підзаконні нормативно-правові акти відіграють у системі джерел адміністративного права виходячи з динамічності регулювання правовідносин цієї галузі права та відсутності єдиного кодифікованого акта.

Вторинність підзаконних нормативно-правових актів не означає їхню необов’язковість до виконання. Вони є обов’язковими до виконання поки не будуть оскарженні системи адміністративного судочинства, або якщо не будуть прямо порушувати право на життя і здоров’я громадян передбачені конституцією, законами України або гуманітарним природні правом.

3. Класифікація підзаконних нормативних актів на види здійснюється за відповідними критеріями

За суб’єктами видання:

– постанови Кабінету Міністрів України;

– укази Президента України;

– розпорядження голів обласних, районних державних адміністрацій нормативного характеру;

– рішення, нормативні ухвали, звернення органів місцевого самоврядування;

– рішення виконавчих комітетів місцевих рад;

– інструкції, накази (нормативно-правові) керівників міністерств та інших центральних органів виконавчої влади;

– накази (нормативно-правові) керівників управлінь і відділів місцевих державних адміністрацій та виконавчих комітетів місцевих рад нормативного характеру;

– накази (нормативно-правові), інструкції адміністрацій підприємств, установ, організацій при виконанні ними делегованих державних виконавчих функцій.

За юридичною силою:

– загальні (як приклад, постанова Кабінету Міністрів України від 28 лютого 2018 р. № 151 «Про затвердження Технічного регламенту безпечності іграшок»);

– відомчі (як приклад, наказ Міністерства фінансів України від 29 вересня 2011 р. № 1217 «Про затвердження Кодексу етики працівників підрозділу внутрішнього аудиту»);

– місцеві (як приклад, рішення Київської міської ради від 5 жовтня 2023 р. № 7124/7165 «Про затвердження Порядку проведення в місті Києві електронних консультацій з громадськістю та вивчення громадської думки в електронній формі щодо формування та реалізації питань місцевого значення»).

Отже, підзаконні нормативно-правові акти – це вторинні джерела адміністративного права, що видаються адміністративними органами в ході розпорядчої діяльності на підставі законів, відповідно до законів до моменту їх правозастосування[2].

3. Ієрархічність підзаконних нормативно-правовий актів системі джерел адміністративного права

(на прикладі забезпечення безпеки дорожнього руху Національною Поліцією)

 

Закон України «Про дорожній рух» регулює суспільні відносини, пов’язані з організацією та забезпеченням безпеки дорожнього руху, визначаючи права, обов’язки й відповідальність усіх його учасників. Норми цього Закону поширюються на фізичних і юридичних осіб, міністерства, інші центральні органи виконавчої влади та об’єднання незалежно від форм власності. Закон закріплює правові основи публічного адміністрування у сфері дорожнього руху, визначаючи компетенцію органів публічної влади. Особлива увага приділяється узгодженню норм із підзаконними актами, які видаються відповідно до нього[3] Шляхом уточненням та деталізацію вище зазначено та інших законів видано: .

 ⇓ 

Постанова Кабінету Міністрів України від 10 жовтня 2001 р. № 1306, яка  затверджує ПРАВИЛА ДОРОЖНЬОГО РУХУ, які встановлюють єдиний порядок пересування транспортних засобів і пішоходів на території України. Що розроблено на виконання Закону України «Про дорожній рух» і спрямовано на забезпечення безпеки, правопорядку та організованості дорожнього процесу. Норми Правил мають обов’язковий характер для всіх учасників дорожнього руху незалежно від форми власності транспортних засобів[4].  Іншими словами на рівні Кабінету міністрів України шляхом уточнення і деталізації законів України як правило затверджується «правила» і «порядки», як матеріальні норми адміністративного права підзаконного характеру.

⇓ 

Інструкція з оформлення поліцейськими матеріалів про адміністративні правопорушення у сфері забезпечення безпеки дорожнього руху, зафіксовані не в автоматичному режимі. Затверджена Наказом Міністерства внутрішніх справ України від 7 листопада 2015 року № 1395, зареєстрована в Міністерстві юстиції України 10 листопада 2015 року за № 1408/27853.Визначає процедуру оформлення матеріалів про адміністративні правопорушення.Розроблена на нормах Кодексу України про адміністративні правопорушення, законів «Про центральні органи виконавчої влади», «Про дорожній рух» і «Про Національну поліцію», а також до постанов Кабінету Міністрів України.Її норми регламентують діяльність поліцейських підрозділів та посадових осіб. Забезпечує єдині стандарти документування порушень, фіксації доказів, складання протоколів і передачі матеріалів до суду. Деталізують взаємодію між поліцейськими та органами виконавчої влади[5]

Інструкція з оформлення поліцейськими матеріалів про адміністративні правопорушення у сфері забезпечення безпеки дорожнього руху, зафіксовані в автоматичному режимі. Затверджена Наказом Міністерства внутрішніх справ України від 13 січня 2020 року № 13, зареєстрована в Міністерстві юстиції України 3 лютого 2020 року за № 113/34396.Визначає порядок дій поліцейських під час фіксації адміністративних правопорушень.Розроблена на нормах Кодексу України про адміністративні правопорушення, законів України «Про Національну поліцію», «Про дорожній рух», «Про електронні документи та електронний документообіг», а також на постановах Кабінету Міністрів.Визначає процедуру взаємодії поліцейських із громадянами у випадках автоматичної фіксації порушень.Встановлює алгоритм оформлення адміністративних матеріалів, включаючи фіксацію, обробку, передачу та зберігання даних[6].

 

Тим самим, на рівні центральних органів виконавчої влади як правило затверджується процедурні аспекти діяльності адміністративних та правоохоронних органів у формах: «процедури»; «порядку дій»; «алгоритму діяльності».

Отже, схема підзаконної правотворчості має,

як правило дворівневу ієрархічну структуру:

 

Закони України що містить норми адміністративного права

⇓

Постанови Кабінету України що затверджують матеріальні норми адміністративного права підзаконного характеру у формі : «правил», «порядків», “регламентів”

⇓

Накази центральних органів виконавчої які затверджують процедурні аспекти діяльності адміністративних та правоохоронних органів у формах: «процедур»; «порядку дій»; «алгоритму діяльності»

 

 

4. Спеціальні джерела адміністративного права періоду воєнного стану

Починаючи від початку повномасштабної агресії рф на території нашої держави, особливу роль як джерело адмі­ністративного права відіграє Закон України «Про затвердження Указу Президента України «Про введення воєнного стану в Україні»», ухвалений у терміновому порядку Верховною Радою України саме в день початку повномасштабної війни на території України – 24 лютого 2022 р. – за № 2102-IX[7]. Цей Закон ухвалено відповідно до вимог пункту 31 частини першої статті 85 Конституції та статті 5 Закону «Про правовий режим воєнного стану» від 12.05.2015 р. № 389-VIII[8], яким визначено зміст правового режиму воєнного стану, порядок його введення та скасування, правові засади діяльності органів державної влади, військового командування, військових адміністрацій, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ та організацій в умовах воєнного стану, гарантії прав і свобод людини і громадянина та юридичних осіб. Законом було закріплено норми, ухвалені на рівні Указу Президента України відповідно до перерахованих вище нормативно-правових актів.

Так, першим і головним нормативно-правовим актом, ухваленим у відповідь на повномасштабні воєнні дії на території України з боку сусіда-агресора, став Указ Президента України від 24 лютого 2022 року за № 64/2022 «Про введення воєнного стану в Україні»[9], уведений спершу на 30 днів, відповідно до норм чинного законодавства, на підставі пропозиції Ради національної безпеки і оборони України, відповідно до пункту 20 частини першої статті 106 Конституції та Закону «Про правовий режим воєнного стану». Власне, цим нормативно-правовим актом були закладені правові основи щодо обмеження доступу до публічної інформації, закриття реєстрів і цілий комплекс інших заходів обмежувального та примусового порядку, спрямованого на захист нашої Вітчизни на період дії воєнного стану, передбачаючи потребу невідкладного формування й реалізації цілого комплексу заходів на рівні уповноважених державних органів.

Відповідно до зазначених нормативно-правових актів органи державної влади, органи місцевого самоврядування, військове командування та обласні адміністрації діють в умовах воєнного стану, і їх роль посилюється внаслідок надання їм додаткових повноважень. Водночас, для забезпечення дії Конституції та законів щодо запровадження та здійснення заходів правового режиму воєнного стану, оборони, цивільного захисту, громад­ського порядку та безпеки, охорони прав, свобод та законних інтересів людини і громадянина (біженців, переселенців, внутрішньо-переміщених осіб тощо) разом із військовим командуванням утворюються тимчасові військової адміністрації. Військове командування разом з органами виконавчої влади, військовими адміністраціями та органами місцевого само­врядування запроваджуються та здійснюють заходи дотримання порядку щодо захисту прав громадян на особисту недоторканність у період дії правового режиму воєнного стану.

По-перше, визначаються завдання та повноваження для забезпечення єдиного управління визначеними силами та засобами Держспецтрансслужби, Національної гвардії, Держ­прикордонслужби, Національної поліції, СБУ, ДПС, Держ­митслужби, ДСНС, військових адміністрацій та координації їх дій під час здійснення заходів правового режиму воєнного стану щодо Порядку перевірки документів у осіб, огляду речей, транспортних засобів, багажу та вантажів, службових приміщень і житла громадян, а також охорони їх прав, свобод і законних інтересів. Право на проведення такої перевірки та забезпечення захисту прав громадян надається відповідним органам та уповноваженим особам Нацполіції, СБУ, Нацгвардії, Держприкордонслужби, Держмитслужби та ЗСУ, які обов’язково мають бути визначені в наказі коменданта відповідної території. Уповноважена особа може застосовувати технічні прилади та технічні засоби для виявлення вибухонебезпечних предметів і речей (речовин), обіг яких заборонено чи обмежено, фото-, аудіо-, відеофіксацію[10].

По-друге, в умовах дії правового режиму воєнного стану стосовно дотримання порядку захисту прав громадян запро­ваджується комендантська година та контроль за її дотриманням. Постановою Кабінету Міністрів України від 08 липня 2020 р. № 537 затверджено «Порядок здійснення заходів під час запровадження комендантської години та встановлення спеціального режиму світломаскування в окремих місцевостях, де введено воєнний стан». Визначається час, упродовж якого діють комендантська година та спеціальний режим світломаскування, межі території їх запровадження, способи (засоби) здійснення заходів щодо підтримання правопорядку та забезпечення права громадян на особисту недоторканність. Органи місцевого самоврядування сприяють доведенню положень наказу військової адміністрації про запровадження комендантської години до жителів відповідної територіальної громади[11]. Патрулям на території, де запроваджено комендантську годину, надано право здійснювати окремі адміністративно-примусові заходи відповідно до Порядку, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 8 липня 2020 р. за № 573[12].

По-третє, дотримання порядку захисту права громадян на особисту недоторканність у період дії правового режиму воєнного стану має відбуватися відповідно до адміністративної процедури. Як приклад, це встановлення заходів особливого режиму в’їзду та виїзду громадян, а також обмеження свободи пересування громадян, іноземців та осіб без громадянства, руху транспортних засобів в Україні або в її окремих місцевостях, де введено воєнний стан[13]. Військове командування разом із військовими адміністраціями із залученням органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування негайно доводить через медіа-засоби до відома населення інформацію щодо ухваленого рішення про заборону чи обмеження вибору місця перебування чи місця проживання громадян. У рішенні зазначаються обставини, що склалися в Україні або в її окремих місцевостях, а також несприятливі чинники воєнного стану, які створюють загрозу та істотно знижують рівень забезпечення життєдіяльності для громадян, права громадян на особисту недоторканність і шляхи протидії таким чинникам[14].

 

Питання для поглибленого вивчення:

1. Дайте визначення поняття підзаконного нормативно-правового акта
2. Охарактеризуйте місце підзаконного нормативно-правового акта у системі джерел адміністративного права.
3. Поясніть, чому підзаконні нормативно-правові акти вважаються вторинними джерелами права.
4. Які адміністративні органи мають право видавати підзаконні нормативно-правові акти в Україні. Наведіть приклад.
5. Назвіть основні ознаки підзаконного нормативно-правового акта та розкрийте їх зміст.
6. Проаналізуйте, чи можуть підзаконні нормативно-правові акти самостійно, без норм законів, урегульовувати адміністративно-правові відносини. Аргументуйте відповідь.
7. Наведіть приклад модельного підзаконного нормативно-правового акта та поясніть його призначення.
8. Поясніть різницю між внутрішніми і зовнішніми підзаконними нормативно-правовими актами. Наведіть приклади.
9. Здійсніть поділ підзаконних нормативно-правових актів за суб’єктами видання та за юридичною силою.
10. Визначте, які види підзаконних актів затверджуються на рівні Кабінету Міністрів України, і наведіть приклади.

 

11. Розкрийте зміст та юридичне значення інструкцій МВС України, що регулюють діяльність у сфері дорожнього руху.
12. Поясніть, у чому полягає дворівнева ієрархічна структура підзаконної правотворчості.
13. Визначте, що становлять собою спеціальні джерела адміністративного права періоду воєнного стану, та наведіть їх приклади.
14. Проаналізуйте значення Закону України «Про правовий режим воєнного стану» як джерела адміністративного права.
15. Розкрийте, як в умовах воєнного стану реалізуються адміністративно-правові заходи щодо забезпечення громадського порядку, захисту прав і свобод громадян.

[1] Про правотворчу діяльність. Закон України від 24 серпня 2023 року № 3354-IX.

[2] Вторинність підзаконних нормативно-правових актів не означає їхню необов’язковість до виконання Вони є обов’язковими до виконання поки не будуть оскарженні системи адміністративного судочинства або якщо не будуть прямо порушувати право на життя і здоров’я громадян.

[3] Про дорожній рух: Закон України від 30 червня 1993 року № 3353-XII. Верховна Рада України. 2024. URL: https://zakon.rada.gov.ua/go/3353-12

[4] Про Правила дорожнього руху: Постанова Кабінету Міністрів України від 10 жовтня 2001 року № 1306. Законодавство України. Верховна Рада України. 2024. URL: https://zakon.rada.gov.ua/go/1306-2001-п

[5] Про затвердження Інструкції з оформлення поліцейськими матеріалів про адміністративні правопорушення у сфері забезпечення безпеки дорожнього руху, зафіксовані не в автоматичному режимі: Наказ Міністерства внутрішніх справ України від 7 листопада 2015 року № 1395. Зареєстровано в Міністерстві юстиції України 10 листопада 2015 року за № 1408/27853. Законодавство України. Верховна Рада України. 2024. URL: https://zakon.rada.gov.ua/go/z1408-15

[6] Про затвердження Інструкції з оформлення поліцейськими матеріалів про адміністративні правопорушення у сфері забезпечення безпеки дорожнього руху, зафіксовані в автоматичному режимі: Наказ Міністерства внутрішніх справ України від 13 січня 2020 року № 13. Зареєстровано в Міністерстві юстиції України 3 лютого 2020 року за № 113/34396. Законодавство України. Верховна Рада України. 2024. URL: https://zakon.rada.gov.ua/go/z0113-20

[7] Про затвердження Указу Президента України «Про введення воєнного стану в Україні»: Закон України від 24.02.2022 р. № 2102-IX.

[8] Про правовий режим воєнного стану: Закон України від 12.05.2015 р. № 389-VIII.

[9] Про введення воєнного стану в Україні: Указ Президента України від 24.02.2022 р. № 64/2022.

[10] Діхтієвський П.. Адміністративно-правові засоби забезпечення права громадян на особисту недоторканність в період режиму воєнного стану. № 6 2022. DOI: https://doi.org/10.54929/2786-5746-2022-6-01-13

[11] Порядок перевірки документів в осіб, огляду речей, транспортних засобів, багажу та вантажів, службових приміщень і житла громадян під час забезпечення заходів правового режиму воєнного стану. Затверджено постановою Кабінету Міністрів України від 29 грудня 2021 року № 1456. t

[12] Порядок здійснення заходів під час запровадження комендантської години та встановлення спеціального режиму світломаскування в окремих місцевостях, де введено воєнний стан : затверджено постановою Кабінету Міністрів України від 8 липня 2020 року № 573. zakon.rada.gov.ua. t

[13] Порядок встановлення особливого режиму в’їзду і виїзду, обмеження свободи пересування громадян, іноземців та осіб без громадянства, а також руху транспортних засобів в Україні або в окремих її місцевостях, де введено воєнний стан : затверджено постановою Кабінету Міністрів України від 29 грудня 2021 року № 1455.

[14] Порядок встановлення заборони або обмеження на вибір місця перебування чи місця проживання осіб на території, на якій діє воєнний стан: затверджено постановою Кабінету Міністрів України від 29.12.2021 № 1450.