Serrand, P. Droit administratif. Tome I : Les actions administratives. 5e édition mise à jour. Paris : Presses Universitaires de France (PUF), coll. « Manuels », 2024. 326 р. ISBN 978-2-13-086288-8.
Серран, П’єр. Адміністративне право. Том I : Адміністративні дії. 5-те оновлене видання. Париж : Presses Universitaires de France (PUF), серія «Підручники», 2024. ISBN 978-2-13-086288-8.
П’єр Серран — французький науковець у галузі публічного права, професор університету Орлеана, який спеціалізується на адміністративному праві та теорії адміністративної діяльності. Він здобув юридичну освіту у Франції та пов’язав свою академічну кар’єру з викладанням і науковими дослідженнями у сфері дії адміністрації та публічної влади. Протягом багатьох років П’єр Серран викладає курси з адміністративного права для студентів юридичних факультетів. Його педагогічна діяльність поєднується з активною участю у наукових дискусіях французької адміністративно-правової доктрини.
Наукові праці П’єра Серрана присвячені аналізу форм і способів адміністративної дії, зокрема односторонніх адміністративних актів, публічної служби та адміністративних договорів. Його підручник Droit administratif. Tome I : Les actions administratives став одним із усталених навчальних видань у французьких університетах. Автор послідовно поєднує класичні підходи французької доктрини з сучасною судовою практикою Державної ради Франції. Значну увагу він приділяє еволюції правового режиму адміністративних актів і межам дискреції адміністрації.
Урок 1 / Представлення адміністративного права ………… 13
Розділ I – Визначення ………………………………………… 13
- Про право ……………………………………………………………… 13
II. Адміністративне …………………………………………………… 17
Розділ II – Походження ………………………………………. 21
- Історичне походження ……………………………………………. 21
II. Нормативне походження ………………………………………… 27
ПЕРША ЧАСТИНА ДІЯЛЬНІСТЬ
Урок 2 / Місії публічної служби …………………………. 35
Розділ I – Ідентифікація …………………………………….. 36
- Загальний інтерес …………………………………………………. 38
II. Контроль за діяльністю Адміністрації …………….. 45
III. Прерогативи публічної влади …………………………. 46
Розділ II – Розмежування …………………………………… 50
- Розмежування між SPA та SPIC ………………………… 51
II. Розмежування між національними
та місцевими публічними службами ……………………. 59
Розділ III – Управління …………………………………….. 60
- Безпосереднє управління ………………………………… 61
II. Делеговане управління …………………………………… 65
Урок 3 / Місії адміністративної поліції …………….. 69
Розділ I – Ідентифікація …………………………………….. 69
- Публічний порядок …………………………………………….. 70
II. Запобігання посяганням на публічний порядок ….. 73
Розділ II – Розмежування …………………………………… 77
- Загальна адміністративна поліція ……………………. 78
II. Спеціальні адміністративні поліції ……………….. 82
Розділ III – Поєднання повноважень ………………… 86
- Поєднання загальних поліцій …………………………. 87
II. Поєднання загальної та спеціальної поліції ….. 88
III. Поєднання спеціальних поліцій ……………………. 91
ДРУГА ЧАСТИНА СУБ’ЄКТИ
Урок 4 / Адміністрація ……………………………………. 95
Розділ I – Представлення ………………………………….. 95
- Юридичні особи …………………………………………………. 96
II. Адміністративні органи …………………………………….. 103
Розділ II – Ситуації ………………………………………….. 110
- Вертикальна ситуація …………………………………………. 110
II. Горизонтальна ситуація ……………………………………… 112
Урок 5 / Адміністрований …………………………………. 118
Розділ I – Користувач публічної служби …………. 118
- Принципи, на які можуть посилатися користувачі ………………………..120
Розділ II – Публіка ……………………………………………. 144
- Публіка та адміністративна поліція …………………. 144
II. Публіка та публічна служба ……………………………… 150
ТРЕТЯ ЧАСТИНА АКТИ
Урок 6 / Ідентифікація одностороннього адміністративного акта …183
Розділ I – Поняття …………………………………………….. 183
- Юридичний акт …………………………………………………….. 183
II. Адміністративний акт …………………………………………. 199
Розділ II – Розмежування …………………………………… 213
- Органічне розмежування …………………………………… 213
II. Формальне розмежування ……………………………….. 216
III. Матеріальне розмежування ……………………………. 221
Урок 7 / Правовий режим одностороннього адміністративного акта226
Розділ I – Підготовка акта ………………………………… 226
- Правила компетенції ………………………………………… 226
II. Процедурні та формальні правила …………………. 230
Розділ II – Застосування акта ………………………….. 232
- Набрання чинності …………………………………………….. 232
II. Часова дія акта …………………………………………………. 239
III. Примусове виконання ……………………………………… 241
Розділ III – Припинення дії акта ………………………. 243
- Припинення дії акта, що створює права ………. 245
II. Припинення дії акта, що не створює прав ….. 249
Урок 8 / Ідентифікація адміністративного договору ……………….256
Розділ I – Поняття …………………………………………….. 257
- Функціональний критерій …………………………………. 258
II. Матеріальний критерій …………………………………….. 264
III. Органічний критерій ………………………………………… 267
Розділ II – Розмежування …………………………………… 276
- Договори публічних закупівель ………………………… 276
II. Інші адміністративні договори ………………………. 282
Урок 9 / Правовий режим адміністративного договору ……………..284
Розділ I – Укладення договору ……………………….. 285
- Згода ……………………………………………………………………. 286
II. Процедура укладення ……………………………………….. 292
Розділ II – Виконання договору ………………………. 298
- «Звичайне» виконання договору ……………………. 298
II. «Порушене» виконання договору ………………… 304
Розділ III – Розірвання договору …………………….. 309
- Розірвання відповідно до загального права … 309
II. Розірвання, що виходить за межі загального права ……………………312
АДМІНІСТРОВАНИЙ
Норми адміністративного права часто регулюють становище адміністрованого таким чином, що останній нині є справжнім центральним суб’єктом цього права.
Адміністрований фактично перебуває у правовому зв’язку публічно-правового характеру з Адміністрацією.
Цей правовий зв’язок визначається текстами, які частково кодифіковані в межах Кодексу відносин між публікою та адміністрацією (CRPA). Протягом тривалого часу адміністрований ототожнювався з користувачем публічної служби (Розділ I). Він і досі таким є, про що свідчить ордонанс № 2014-1330 від 6 листопада 2014 року «щодо права користувачів звертатися до адміністрації електронним шляхом». Однак, як це випливає з назви згаданого кодексу, адміністрований нині ширше ототожнюється з публікою (Розділ II).
Користувач публічної служби
Користувачами є ті особи, які користуються публічними службами і отримують від них користь. Приклади: користувачами публічної служби вищої освіти є, таким чином, «одержувачі послуг навчання, наукових досліджень і поширення знань» (ст. L. 811-1 Кодексу освіти), тобто студенти; хворі є користувачами публічної лікарняної служби; пасажири є користувачами публічних транспортних служб.
Користувачі перебувають у різних правових ситуаціях залежно від того, чи є вони користувачами SPA[1] або SPIC[2].
1° Користувачі SPA в принципі перебувають у «законодавчо-регламентарній» ситуації публічного права. Це означає, що їх становище щодо служби односторонньо визначається законами та підзаконними нормативними актами. Так, наприклад, студенти вищої освіти регулюються законодавчими та регламентарними положеннями Кодексу освіти. Так само і в разі, коли надання послуг супроводжується оплатою. Отже, жодні договірні відносини не виникають із факту сплати плати за користування деякими мостами чи автострадами (TC, 20 листопада 2006 р., SA EGTL та Société des autoroutes Esterel Côte d’Azur Provence Alpes (ESCOTA), № C3569) або плати за перебування в лікарнях. Державна рада вказує в цьому сенсі, що надання допомоги вдома центром комунальної соціальної допомоги, який є EPA, «має характер адміністративної публічної служби»; отже, «користувачі цієї публічної служби не можуть розглядатися як такі, що перебувають у договірній ситуації щодо відповідного закладу, навіть якщо вони укладають з ним “договір перебування” або якщо на їхню користь складається “індивідуальний документ прийняття під опіку”» (CE, 5 липня 2017 р., Mme B., № 399977).
Інакше є лише щодо деяких користувачів SPA. Коли користувач SPA перебуває в договірній ситуації, зазвичай ідеться про договірну ситуацію публічного права. Договір є адміністративним, якщо SPA управляється публічною особою і, відповідно, публічна особа є стороною договору. Інакше є, якщо служба управляється приватною особою і договір, відповідно, укладений між двома приватними особами. Користувачі приватних медичних закладів перебувають, таким чином, у договірній ситуації приватного права, оскільки договір госпіталізації та лікування, який пов’язує їх із закладом, є договором приватного права (Cass. civ. I, 4 червня 1991 р., № 89-10.446; Cass. civ. I, 18 липня 2000 р., № 99-12.207). Наймачі житла HLM, яким управляє приватна організація, також перебувають у договірній ситуації приватного права. Користувачі SPIC перебувають у договірній ситуації приватного права. Вони пов’язані з керуючим службою договором приватного права (TC, 17 грудня 1962 р., Dame Bertrand, Rec., с. 831, висн. Chardeau). Так є, зокрема, щодо користувачів служб розподілу води або міського транспорту.
«ЗАКОНИ ПУБЛІЧНОЇ СЛУЖБИ». — Це основоположні принципи, які утворюють спільний фундамент, покликаний спрямовувати та регулювати функціонування всієї сукупності публічних служб. Їх чотири: безперервність, рівність, нейтральність і змінюваність. Натомість не існує принципу безоплатності публічної служби. Це, очевидно, має місце щодо SPIC з огляду на їхній спосіб фінансування користувачами. Але це також справедливо і щодо SPA (CE, Ass., 10 липня 1996 р., Société Direct Mail Promotion, № 168702; RFDA, 1997, с. 115, висн. Denis-Linton). Відсутність такого принципу безоплатності не означає, однак, що всі публічні служби є платними. Обов’язкові публічні служби за загальним правилом є безоплатними. Так є, зокрема, щодо публічної освіти в дошкільних і початкових школах (ст. L. 132-1 Кодексу освіти).
ПРИНЦИП БЕЗПЕРЕРВНОСТІ. — Цей принцип означає, що служба повинна функціонувати регулярно і безперервно, без інших перерв, окрім тих, що передбачені та дозволені нормативними актами…
ПУБЛІКА. у розумінні CRPA публіка охоплює: з одного боку, «кожну фізичну особу»; з іншого боку, «кожну юридичну особу приватного права, за винятком тих, які наділені місією публічної служби, коли йдеться про здійснення цієї місії» (ст. L. 100-3 CRPA)[3].
Поза цим останнім винятком, який легко зрозуміти, оскільки юридична особа приватного права тоді підпорядковується Адміністрації, усі згадані кодексом особи підтримують правові відносини з Адміністрацією. Вони, отже, виступають як адміністровані. Адміністративне право регулює відносини, які Адміністрація підтримує з публікою при здійсненні двох відомих нам адміністративних місій: адміністративної поліції (I) та публічної служби (II).
ПРАВО НА ДОТРИМАННЯ ПУБЛІЧНОГО ПОРЯДКУ. — «Безпека є основоположним правом» (ст. L. 111-1 CSI). Адміністрований має право на дотримання цього права. Натомість «держава зобов’язана забезпечувати безпеку, дбаючи на всій території Республіки про захист інституцій і національних інтересів, дотримання законів, підтримання миру і публічного порядку, захист осіб і майна» (ст. L. 111-1 CSI). Відтак, коли публічний порядок перебуває під загрозою, компетентний орган поліції повинен втрутитися, вживаючи необхідних заходів.
Адміністративне право регулює відносини, які Адміністрація підтримує з публікою при здійсненні двох адміністративних місій, які нам відомі: адміністративної поліції (I) та публічної служби.
Публіка та публічна служба. ПРАВА. — Відносини, які публіка підтримує з органами, уповноваженими здійснювати місії публічної служби, головним чином регулюються CRPA. Ці відносини підпорядковуються трьом основним вимогам: прозорості, змагальності та участі публіки. Ці вимоги покладаються на Адміністрацію. Вони відповідають різним правам, визнаним за публікою. Це є проявом еволюції адміністративного права, яке зазнає поступового зміщення від Адміністрації до Адміністрованого.
АДМІНІСТРАТИВНА ПРОЗОРІСТЬ. — Принцип прозорості був закріплений законодавцем ще у 1978 році. Його було підтверджено законом № 2000-321 від 12 квітня 2000 року щодо прав громадян у їхніх відносинах з адміністраціями, численні положення якого були кодифіковані в межах CRPA. Його метою є поставити під сумнів традицію секретності, яка тривалий час була характерною для Адміністрації.
У цьому сенсі тексти визнають низку прав на користь публіки: право доступу до норм права, право доступу до комп’ютеризованих файлів, право доступу до адміністративних документів, право використовувати публічну інформацію, право на адміністративну прозорість, а також право на мотивування певних адміністративних рішень. Розглянемо їх послідовно.
[1] SPA означає адміністративну публічну службу, тобто форму діяльності публічної влади, спрямовану на задоволення загального інтересу. Така служба здійснюється без комерційної мети та фінансується переважно з публічних коштів. Її правовий режим підпорядковується нормам публічного права, зокрема адміністративному праву. Відносини між SPA та користувачами за загальним правилом мають публічно-правовий характер. Класичними прикладами SPA є освіта, правосуддя, поліція, соціальне забезпечення.
[2] SPIC означає промислово-комерційну публічну службу, яка також спрямована на задоволення загального інтересу, але діє за логікою господарської діяльності. Така служба фінансується переважно за рахунок платежів користувачів, а не з бюджету. Для SPIC характерне застосування норм приватного права у відносинах з користувачами та персоналом. Юрисдикційно спори зі споживачами SPIC зазвичай підвідомчі судам загальної юрисдикції, а не адміністративним судам. Класичні приклади SPIC — громадський транспорт, водопостачання, енергопостачання.
Правовий статус SPIC визначається його подвійною природою, оскільки він поєднує публічну мету із приватноправовими формами діяльності. З одного боку, SPIC є публічною службою, створеною або визнаною публічною владою для задоволення загального інтересу. З іншого боку, у своїй щоденній діяльності він функціонує за правилами, подібними до комерційного підприємства. Саме тому SPIC не підпорядковується в повному обсязі класичному режиму адміністративного права. Така подвійність зумовлює застосування змішаного правового режиму залежно від характеру правовідносин. Правове регулювання SPIC ґрунтується на розмежуванні сфер застосування публічного та приватного права. Відносини SPIC з користувачами та з персоналом, як правило, регулюються нормами приватного права, а спори розглядаються судами загальної юрисдикції. Водночас акти організації служби, рішення щодо створення, структури або припинення SPIC залишаються актами публічної влади і підпадають під контроль адміністративних судів. Крім того, SPIC зобов’язаний дотримуватися основоположних принципів публічної служби, зокрема рівності користувачів і безперервності функціонування. Таким чином, SPIC є класичним прикладом гібридної конструкції французького адміністративного прав. SPIC є публічною службою, створеною або організованою публічним суб’єктом, але яка здійснює діяльність економічного характеру. Класичним прикладом SPIC є громадський транспорт (RATP, SNCF), водопостачання, електро- та газопостачання, порти та аеропорти. Визначальною є судова практика Tribunal des conflits, 22 janvier 1921, Bac d’Eloka, яка визнала можливість існування публічної служби з приватноправовим режимом. Саме з цього рішення походить категорія SPIC у сучасному розумінні. З того часу SPIC визнається повноцінною формою публічної служби поряд зі SPA. SPIC: правове регулювання (закони + суди).
Правовий режим SPIC базується передусім на судовій практиці, а не на одному кодифікованому законі. Ключовим є рішення Conseil d’État, 16 novembre 1956, Union syndicale des industries aéronautiques (USIA), яке закріпило три критерії розмежування SPA і SPIC: об’єкт діяльності, джерела фінансування та способи функціонування. Відповідно до цього режиму, трудові відносини персоналу SPIC за загальним правилом регулюються Code du travail, а не публічною службою. Спори між користувачами та SPIC розглядаються судами загальної юрисдикції (Tribunal judiciaire). Водночас рішення про створення, організацію або припинення SPIC залишаються адміністративними актами і підлягають контролю Conseil d’État. Дуже коротка схема (як у підручнику). SPA → публічне право → адміністративні суди. SPIC → приватне право (переважно) → суди загальної юрисдикції. Основа режиму SPIC → судова практика, а не кодекс
[3] ст. L. 100-3 CRPA) — це посилання на статтю L.100-3 Кодексу відносин між публічною адміністрацією та публікою (Code des relations entre le public et l’administration, CRPA).
Що це означає по суті (у підручниковому сенсі): Стаття L.100-3 CRPA визначає, на які органи та діяльність поширюється дія CRPA. Вона встановлює, що норми цього кодексу застосовуються не лише до класичних органів державної влади, а й до осіб публічного права та осіб приватного права, якщо вони здійснюють місію публічної служби. Таким чином, стаття формує функціональний критерій адміністрації, а не суто організаційний. Саме через цю норму положення CRPA можуть застосовуватися до суб’єктів, які формально не є адміністративними органами. У доктрині адміністративного права це положення безпосередньо пов’язується з концепцією публічної служби (service public), зокрема SPA і SPIC. Чому ця стаття важлива для SPA і SPIC: Посилання на ст. L.100-3 CRPA означає, що навіть SPIC, який у багатьох аспектах підпорядковується приватному праву, може підпадати під дію норм CRPA, коли він здійснює публічно-владні або організаційні функції. Саме ця стаття юридично обґрунтовує застосування правил про мотивування рішень, доступ до адміністративних документів, права користувачів тощо. Тому в підручниках з французького адміністративного права вона часто згадується при аналізі сфери дії адміністративного права поза межами класичної адміністрації.