Матеріал подано з метою ознайомлення з видатною французькою спадщиною
в галузі адміністративного права українською мовою.
Упорядники не несуть відповідальності за автентичність перекладу.
За точністю змісту рекомендуємо звертатися до оригінального джерела за посиланням.
Шарль-Жан Боннен (Charles-Jean Baptiste Bonnin) (4.10.1772, Париж — 27.05.1846, Бур-ла-Рен) є одним з перших мислителів, який системно виклав теоретичні основи адміністративного права. Його праця «Principes d’administration publique» (1808) вважається першим у європейській правовій традиції трактатом, де адміністративне право представлено як самостійна наука. Після закінчення Колежу Чотирьох Націй (Collège des Quatre-Nations) працював у державній адміністрації. Події Великої Французької революції змінили його інтереси на користь права. Він захоплювався працями Монтеск’є, Маблі, Бекона, Фенелона та Корнеліуса, що вплинуло на формування його світогляду. У 1829 році познайомився з Огюстом Контом, з яким підтримував дружні стосунки. Його ідеї сприяли розвитку науки адміністративного права спочатку в Франції, а потів у всьому світі.
.
Управляти це загальне правило;
судити — це правило виняткове[1].
[1] Цей вислів Шарль-Жан Боннена має фундаментальне значення: він підкреслює пріоритетність адміністративної функції держави над судовою, тобто публічне адміністрування — первинне й постійне, тоді як судочинство — вторинне й застосовується лише у випадках порушення.
ПЕРЕДМОВА
Елементи наук ґрунтуються на дуже малій кількості фундаментальних принципів. Саме ці принципи впорядковують і класифікують науки, водночас забезпечуючи їхню користь у практиці, роблячи їх доступними для всіх і спрощеними в засвоєнні.
Однак під час їхнього відкриття виникає чимало зусиль наосліп: постає багато сумнівів, помилкові уявлення змішуються з кількома щойно поміченими істинами; з’являються гіпотетичні системи, довільні та ідеалізовані теорії, які змінюють одна одну, зіштовхуються, конфліктують, руйнуються в сумнівах щодо істини і в напружених пошуках, які веде людський розум. Це триває доти, доки розум, який у своїх операціях є нічим іншим, як аналізом фактів, застосованим через судження, не проривається до ясності, не руйнує поширених забобонів, не вступає у боротьбу з помилками перших авторів, не виявляє хибність і порожнечу їхніх гіпотез, не висуває істину як справжній об’єкт досліджень і творення.
Так розум повертає всі міркування до кількох фундаментальних принципів, суворо доведених, і веде генія у його пошуках — водночас простих і піднесених. Такий природний шлях духу в усьому, що належить до сфери інтелекту.
Коли ж публічне адміністрування розглядається не як право, а як передане повноваження, і якщо судочинство не є просто наслідком виконавчої функції, — тоді уявлення про систему публічного адміністрування, хоч і витончене, але соціально хибне, виявляється неспроможним перед обличчям історії всіх часів. Це демонструє не що інше, як яскраву, але пусту уяву.
Подібно до тих мандрівників, які відхиляються від істинного шляху, звертаючи на манівці, що зрештою лише віддаляють їх від мети, ці автори нічого не робили, окрім як передавали з покоління в покоління ті самі помилки.
Отже, якщо в епоху, що передувала революції, замість повернення до вихідних принципів у науках, зокрема — у законодавстві, не досліджували природи суспільних зв’язків між людьми з метою з’ясування, які закони найкраще їх упорядковують, а натомість підміняли позитивне знання теоріями, а фундаментальні засади — гіпотезами, не варто дивуватись стану справ у сфері публічного адміністрування.
Бо, судячи лише з зовнішності фактів, ці мислителі помилково ототожнювали здійснення політичних прав народом та його участь у справах республіки з інституцією самого публічного адміністрування. Якщо деякі з них зробили перші спроби, якщо дехто подекуди зумів побачити шлях — і якщо саме так їхні думки дійшли до нас, і якщо покоління передають ці ідеї одне одному, — то слід зберігати про них пам’ять лише як про джерело, з якого виросло нове, а не як об’єкт бездумного захоплення, що стримує будь-який подальший поступ і може вбити генія і розум. Такою ж залишалася й наука законодавства аж до сучасних часів.
Справді, якщо науки загалом зобов’язані своїм виникненням стільки випадковості, що їх породила, скільки й потребам людей, які поспішили скористатися їхнім відкриттям, то так само правдою є й те, що найчастіше найгрубіші помилки закладалися вже у самих витоках. Ця істина особливо стосується законодавчої науки. Пристрасті людей з одного боку, а з іншого — гіпотетичні системи публіцистів завжди накладали найгустішу темряву на цю галузь.
Лише очевидність могла привести до істини. Але аж до того моменту, коли смак і вивчення позитивного знання та фактів узяли гору, людина не осягала істини навіть у її тіні — з більшою пристрастю, ніж тому, що ця тінь була істинною, — а лише тому, що вона була більше вражена тим, що здавалося, ніж тим, що було насправді. Вона могла надати цій тіні, своєму витвору, такої форми, якої їй бажалося, — відповідно до того, що приваблювало її дух. Саме ця здатність уяви, часто надмірна у деяких людей, і породила всі помилки — як у політиці, так і в моралі. Звідси — ця схильність до побудови систем, що суперечить поступові розуму, яка, будучи слабкістю духу та результатом гордині, й призвела до того, що з покоління в покоління повторювались ті самі теорії, до яких щоразу додавалося ще й усе те, що людина, з її природною схильністю, додає до помилки так само, як і до істини.
Легко розуму помилятися, коли він не звертається до розуму й досвіду. Але нинішній час — уже не той, коли гіпотетичні думки могли б переважити над розумом і очевидністю у сфері публічного адміністрування та врядування. Більше немає місця порожнім теоріям, витонченим, але хибним системам, які, хоч і блискучі, проте менш міцні, — щоб могли задовольнити людський дух. Їхня порожнеча та ілюзії могли тішити гординю їхніх авторів і припадати до душі умам, що блукали у морі гіпотез і абстракцій.
Сьогодні ж духові потрібне навчання істинніше, міцніше, суттєвіше. Люди відчувають нагальну потребу зосереджуватися лише на позитивному знанні й визнавати тільки його. Отже, це вже не ті часи:
– коли Гоббс змальовував людину як істоту без стримувань;
– коли Гроцій, сумніваючись у власній системі, відступав від своїх політико-правових принципів;
– коли Пуфендорф, тлумачачи ці принципи, додавав до них власні помилки[3];
– коли Макіавеллі зводив злу волю й подвійність до рівня науки про державу;
– коли Вольф плутався у власних принципах і визначеннях права[4];
– коли Маблі, вслід за мріями Платона, бажав, щоб управління великими державами Європи здійснювалося згідно з правопорядком, мораллю, звичаями й промисловістю, як це буцімто було у суворих звичаях малих грецьких держав[5];
– і коли Руссо, — завжди у протиріччях він сам, у своїх писаннях, сповнених парадоксів і сумнівів, упорядковував людину, суспільство та публічне адміністрування відповідно до своїх пристрастей; де Бурламаркі[6], Воттель[7] і д’Агессо[8], йдучи за його прикладом, змішували право, справедливість і закон; де Монтеск’є, зрештою, освячував усі давні помилки своїм генієм, і, подібно до всіх своїх попередників, плутав державу з урядом, встановлював три форми правління за Арістотелем і залежно від них визначав свободу народів[9]; де цей мислитель визнавав існування трьох гілок влади в державі — так, ніби виконання законів було. …влада, а не дароване право; і якби право судити не було простим наслідком цього виконання; і якби в його витонченій, але соціально хибній теорії кліматів — спростованій, до речі, історією всіх часів — не було нічого, окрім яскравої уяви.
Подібні до тих мандрівників, які збиваються з правильного шляху, звертаючи на обхідні дороги, що зрештою віддаляють їх від мети подорожі, ці мислителі лише відтворювали, з віку в вік, одні й ті самі помилки.
Отже, якщо в ті часи, що передували революції, замість повернення до вихідних засад наук — зокрема законодавчої —і замість дослідження природи суспільних відносин між людьми з метою з’ясування, які закони найкраще ці відносини врегульовують, — надавали перевагу теоріям замість позитивного знання, а гіпотезам — замість чітких засад, то не варто дивуватися станові речей.
Франція, в якій законодавство завжди залишалося позаду, але також — порадіймо за поступ розуму, за те, що розчароване зловживаннями духу системотворення мислення більше не схиляється до самих лише систем, а тяжіє винятково до позитивного[10].
Справжнє навчання — це те, яке має не лише практичну мету, а й базується на знанні конститутивних принципів речей, адже лише тоді воно робить людину справді підготовленою і корисною для держави, і дозволяє її розумові розширювати межі власних уявлень та пришвидшувати поступ розуму.
Проте, якщо законодавча наука багато чим завдячує публікації наших цивільних і кримінальних законів, якщо навіть раніше розумні уми вже кидали світло на ці закони[11] , то такого ж не сталося у сфері адміністративних питань, які завжди залишалися в руках уряду і залишались невідомими для публіцистів
Ті, хто писав про адміністрацію від часу революції (епохи, коли законодавець почав займатись цією галуззю суспільної науки), або ж торкалися лише деяких її аспектів, або не вибудовували раціональної системи публічного адміністрування. Одні й інші не змогли осягнути точку, в якій адміністрація відрізняється від уряду, з якого вона, справді, походить, але з яким не повинна бути ототожненою; вони не визнали також і межі, яка природно відділяє адміністративні закони від законів політичних і судових.
Так, усі вони вводили до рамок адміністративного права закони або предмети, які повністю йому чужі, і плутали адміністративні закони з іншими частинами законодавства, хоча ці закони, безумовно, мають необхідний зв’язок із законодавством загалом. Вони, отже, не зрозуміли сутність цього різновиду законів.
Адміністративні закони, власне, не розглядають підданих як членів родини або як індивідів у державі, ані в межах здійснення ними своїх політичних прав, а як членів суспільства у їхніх публічних відносинах — відносинах, необхідних для самого підтримання суспільства. Вони регулюють власність лише в її відношенні до громадського порядку та публічного багатства, але не як володіння або передачу індивідуального майна; а також промисловість і торгівлю — лише як об’єкти виробництва, споживання обміну, але не як підставу для укладення договорів у комерційних транзакціях. Таким чином, змішуючи все це у своїх творах, вони лише ще більше посилили невизначеність у вивченні адміністрування та породили ще більше відчуження щодо цієї науки.
Один із цих авторів дотримувався методу доктрини, в якій розглядав людину від її народження до смерті, змушуючи її проходити всі прямі чи опосередковані зв’язки, які вона може мати з адмініструванням протягом усього свого життя[12] .
Але ця методологія, яка, до того ж, ніколи не може слугувати класифікаційною основою для жодного виду права, має ваду — надмірне захоплення систематичними теоріями. І хоч дуже правдиво сказано, що людина від моменту народження до моменту смерті перебуває під впливом адміністрування, ця методика хоч і блискуча та витончена, більше інтелектуально винахідлива, ніж точна з точки зору законодавства: вона не позначає тієї необхідної відмінності, яка існує між адміністративним правом і цивільним правом, до якого вона так само може бути застосована через безліч відносин.
Отже, цей автор, вартісний завдяки своїм знанням у сфері адміністрування, був змушений — у рамках розробленого ним плану — законів, які абсолютно не належать до адміністративного порядку, таких як політичні закони, цивільні закони, фінансові, комерційні та інші закони.
Інші ж, прості компілятори, представили — під назвами більш-менш точними — неоформлені збірки адміністративних законів, і їхні збірки, без порядку чи методу, єдиною заслугою яких, утім, мало би бути прагнення до суто дослідницької роботи та класифікації, мають таке саме поширення, як і самі закони[13].
Отже, якщо у всіх цих текстах і збірках зустрічаються справжні адміністративні закони й принципи, то швидко стає зрозуміло, що ці закони й ці принципи породжують нове змішування понять і нові труднощі для того, хто прагне займатися вивченням адміністрування.
Однак через брак чітких правил, або ж через сліпе дотримання рутини у веденні справ, або ж через повільність, що тоді неминуча, наражається на небезпеку публічний або приватний інтерес; через неспроможність сформувати правильні уявлення про адміністрування, невизначеність і невизначеність панує в цій дорогоцінній частині здійснення публічної влади; і ця невиразність, ця непевність, впливаючи на поведінку адміністратора та його агентів, так само впливає на суспільний порядок, осіб і власність.
Ті, хто писав про адміністрування, справді надали б велику послугу цій ще новій ділянці науки законів, якби вони намагалися встановити сталі принципи в адмініструванні, поклавши в їх основу ті, що вже закладені в чинних законах, щоб не заблукати в системах, які завжди суперечать поступу науки; адже в усьому, що стосується міркування, необхідно звертатися до позитивного (досвідного), щоб відкрити істину або встановити й узгодити принципи.
Автори простих збірок також могли б надати послугу, якби, зібравши закони й декрети, що стосуються адміністрування, вони принаймні зробили це в методичному порядку, що полегшило б знання й вивчення.
Лише одна праця, хоч і обмежена в своєму предметі (Інструкція, надана префектом департаменту Сена і Марна мерам цього департаменту), заслуговує бути згаданою — або як зразок інструкції, або через перевагу бути методичною те, чого ці автори й компілятори не зробили, я спробував здійснити у своїх попередніх виданнях[14].
Але, навіть тоді, розглядаючи створення Адміністративного кодексу як основу всієї науки, й переконаний, що принципи адміністрування не можуть бути сталими та чітко визначеними, поки Законодавець сам не закріпить їх у законах, — я спершу опублікував, у 1808 році, «Міркування щодо необхідності адміністративного кодексу», а не методичний трактат з адміністративної тематики.
На запрошення кількох державних службовців я в другому виданні, у 1809 році, подав навіть проєкт самого кодексу, відповідно до плану, який я окреслив раніше, доповнивши його новими розробками до основних принципів[15]. Цей нарис був по суті лише новою ідеєю, яку я насмілився запропонувати.
Подаючи тоді проєкт адміністративного кодексу на розгляд Державної ради та адміністраторів, я аж ніяк не сподівався, що ця праця, яка без сумніву потребувала б участі багатьох, могла бути досконалою. Можна було б розробити більш методичний план, точніше класифікувати розділи; упорядкувати деталі, не залишивши жодної прогалини, і, зрештою, надати стилю ті стислість і ясність, що є характерними ознаками мови законів.
Але я прагнув лише показати можливість існування такого кодексу (мета, яку я тоді особливо ставив перед собою у своїх Принципах публічного адміністрування), а також продемонструвати, наскільки адміністративний кодекс міг би бути корисним для впорядкування адміністрування та для вивчення законів.
Я також хотів привернути увагу тих, хто раніше над цим не замислювався, і, можливо, переконати тих, хто ніколи не хотів бачити в адмініструванні нічого, крім рутини й обставин, що публічне адміністрування може і має бути врегульоване позитивними законами, визначеними принципами і підпорядковане єдиній, сталій системі дій.
Повертаючись знову до своєї першої праці, я зауважив, що в теперішньому стані адміністративного законодавства, яке поступово вдосконалюється завдяки широким баченням великого законодавця Франції — баченням, що частково змінюють його структуру, — було ще важливішим, особливо для тих, хто готується до адміністративної кар’єри, не лише розглядати адміністрацію саму по собі, а й викладати нові міркування та пропонувати нові розробки щодо адміністративного кодексу. Такий кодекс, безсумнівно, одного дня стане предметом спеціальної праці Державної ради. Отже, головне полягало не стільки в тому, щоб зібрати в одному проєкті всі положення чинного адміністративного законодавства, скільки передусім у тому, щоб встановити й зафіксувати загальні принципи цієї сфери — адже саме вони є основою будь-якого законодавства.
Що таке закон, по суті, якщо не досвід, піднесений до рівня обов’язкового правила, що має юридичну силу? Від того моменту, як принципи визнаються або встановлюються постійною практикою — чи через офіційне закріплення, чи через постійне застосування, — вони стають законами. В умовах, коли адміністративне законодавство ще перебуває в стані нестабільності, я обмежився виправленням свого першого плану адміністративного кодексу, аби кожна тема була краще впорядкована і краще відповідала тій законодавчій системі, яку я сформував для себе, і краще відповідала загальній координації. План такого кодексу, до речі, був єдиним справді складним пунктом у цій проблемівирішити, оскільки матеріали, з яких має складатися цей кодекс, переважно вже містяться в чинних законах. Але, розглядаючи свою першу працю з іншої точки зору, я трактував публічне адміністрування як науку.
Публічне адміністрування — це наука про відносини між суспільством і тими, ким управляють, а також про засоби збереження цих самих відносин через дію публічної влади на осіб і власність — усього того, що стосується соціального порядку[16].
Отже, адміністративна наука може розглядатися або як пізнання певних соціальних зв’язків, тобто як теорія і аналіз цих зв’язків, або ж як застосування до людей і речей таких правил, які впорядковують ці зв’язки в інтересах спільного блага.
Згідно з цим визначенням, яке базується на самій природі речей, ми бачимо, що з першого погляду адміністративна наука демонструє механізм соціальної дії, а з другого — є мистецтвом втілювати цю дію на практиці.
Довести існування науки публічного адміністрування — без сумніву, означало б вирішити одне з великих питань соціальної науки, частиною якої вона є, і водночас навіть тепер варто було б спростувати хибні твердження рутинерів і поверхневих умів, які завжди бачили в адміністрації лише бюрократію або свавілля влади; це означало б, нарешті, зруйнувати ще одну тим більш фатальну помилку, оскільки ця помилка в усі часи ставала причиною зловживань владою, нарікань з боку народів і, надто часто, причиною революцій у державах.
Справді, яке питання може бути важливішим для особистого щастя, для громадського спокою і підтримки соціального порядку, ніж те, відповідь на яке могла б переконати людей у причинах їхньої безпеки в державі, а уряди — в мотивах шукати поваги і громадського визнання у спільному добробуті? Можливо, немає жодного питання, що є більшим за своїм предметом, кориснішим за своїм результатом і яке більше заслуговує на увагу державного діяча. Адже все, що існує на землі — чи розглядати його з фізичної, чи з моральної точки зору, — хіба не підпорядковується владі законів? Або, радше, хіба не входить воно в те, що ми називаємо соціальним порядком, оскільки люди можуть жити лише в суспільстві, і все, що є в їхній владі, і вони самі, — отже, підпорядковані владі суспільства, з якого вони виникають, так само як і правилам, що це суспільство організовують і підтримують?
Виходячи з цієї незаперечної істини, слід насамперед повернутися до первісного принципу, з якого походять усі вторинні принципи могли б потім витікати як необхідні наслідки цього первинного принципу, я прагнув звести елементи адміністративної науки до спільної основи, до їхнього джерела, подібно до того, як науки мають вихідну точку, з якої народжуються розділення, які розум може потім установити шляхом судження, залежно від природи предметів, охоплюваних кожною з цих галузей. Інакше кажучи, це означало б залишатися в стані невизначеності, бо розуму бракувало б першої ланки в ланцюзі ідей, і він не мав би більше фіксованої точки, до якої міг би зводити всі свої судження, всі міркування, які він здатен здійснювати.
Цей первинний принцип, по-перше, міститься в соціальних відносинах, які виникають із природного права — спільного джерела всіх законів; це право, будучи притаманним людині, є причиною і предметом загального законодавства, а отже, і адміністративних законів.
По-друге, воно міститься в уряді (Gouvernement), як елементі та рушії адміністрації. Однак, не зупиняючись на хибному визначенні терміна “природне право”, то трактуючи його як набір ідей, то вживаючи для вираження цілком протилежних думок[17], я намагався з’ясувати, в чому полягає це право, щоб зрозуміти, якими є публічні взаємовідносини індивідів із державою, а згодом вивести з цього принципи адміністрації. Водночас я виявив також помилки публіцистів щодо суспільств, коли вони намагалися надати суспільствам те, що вони називали природним правом, правом природи, ніби природа, суто інтелектуальне буття і проста узагальнююча назва, була правом або тим паче мала право.
Отже, кажуть, що людина діє так чи інакше згідно із законами природи, тобто відповідно до законів її організації. Природні закони виражають і не можуть виражати нічого іншого, окрім законів природи — не в тому сенсі, що це закони, приписані природою (бо це було б ще однією помилкою), а в тому, що це закони, яким усе, що існує, підпорядковується згідно з природою.
Люди могли б жити інакше, ніж у суспільстві; коли стверджували, що людина спочатку жила у стані природи і без спілкування зі своїми подібними, — ніби такий стан не був несумісним з природою її буття. Коли говорили, що саме родина була колискою та зразком політичних товариств[18] не формувалися в державі, а поза нею. І якщо можна було уявити родину без суспільства; що власність була першопричиною об’єднання людей — не усвідомлюючи, що це означає визнання речей і дій, що передували цьому об’єднанню, без якого вони не могли існувати, бо власність виникла внаслідок об’єднання людей. Що стан війни був первісним станом людини і причиною та мотивом політичних об’єднань — не розглядаючи, що ідея війни тягне за собою ідею загальних, а не індивідуальних відносин, які, знову ж таки, не могли існувати в тій ізоляції, в якій уявляли людину[19]
У всьому, що стосується мислення, лише аналіз може встановити прості й ясні принципи, вивести з них справедливі наслідки, здійснити суворі доведення, застосувати їх природним чином до фактів і визначити ступінь їхньої достовірності в самих речах, які розум не завжди може повністю охопити. Досліджуючи, в чому полягає природне право як джерело адміністративних законів, я не відокремлював людину від поняття суспільства, адже людина — не абстрактна істота; і саме в її природі, як соціальної істоти, виявляється разом із походженням природного права розвиток її фізичних і моральних здібностей, якими й керують ці закони[20] в інтересах спільного блага. Нарешті, людина — перша з істот у природному порядку, перша у зв’язках, які об’єднують усі істоти в природі, і яка, досконала у своїх пропорціях, ще й вражає своєю розумовою здатністю. Так само я прагнув визначити уряд: у чому його суть, яка мета його інституціонального призначення — щоб можна було точно визначити й саму адміністрацію[21].
В ім’я спільного інтересу; людина, нарешті, є першою серед істот у природному порядку, першою у системі зв’язків, що поєднують усі істоти в природі, і яка, будучи досконалою у своїх пропорціях, також заслуговує на визнання завдяки своєму розуму. Так само я прагнув дати визначення Уряду — яка його суть і яка мета його створення, аби мати змогу визначити і саму адміністрацію.
Науки, загалом, можуть існувати лише тоді, коли знайдено їхні принципи, і саме ці принципи треба насамперед установити; але вже потім розум, схильний до порядку, покликаний їх впорядкувати. Аналіз готує матеріали й розташовує їх, а далі навчає методу, що відповідає їхній класифікації. Без методу навіть найрозумніші книги не можуть навчити. Метод має незаперечну перевагу — він дозволяє одразу охопити як ціле, так і деталі, і значно полегшує вивчення. Лише тоді, коли ідеї впорядковані в методичному порядку, можна побачити, чи вони добре координуються між собою, чи не бракує деяких проміжних ідей для їх зв’язку, чи вони послідовні й не розрізнені, і чи можна їх також охопити, оцінити й зробити своїми та знайомими через навчання; так само, як лише тоді, коли деталі механізму зібрані та змонтовані, можна судити про цей механізм і переконатися, чи його частини не заважають одна одній у загальному функціонуванні, чи вони ці частини добре підігнані одна до одної, якщо тільки не бракує кількох елементів, і лише тоді можна пізнати призначення, корисність і якість цього механізму.
Класифікуючи таким чином адміністративні предмети за окремими розділами, які, хоча й узгоджуються в загальній системі, все ж відображають унікальним чином специфіку кожного з цих напрямів, я дотримувався аналітичного порядку, визначеного самою природою речей, що становлять адміністративну науку.
Отже, після того як я подав у вступі стислий огляд адміністрації до сучасного часу, а також огляд конституційних законів Імперії, я даю визначення публічної адміністрації в першій книзі Про адміністрацію і пояснюю, чим вона відрізняється від Уряду та правосуддя; я аналізую, яка мета її інституційного устрою в соціальній організації, — це дослідження має стати основою всієї науки, адже без цього попереднього знання неможливо було б зрозуміти, які саме закони виконує адміністрація, і, як наслідок, — яка роль цих законів щодо осіб і власності в різних підходах до розуміння людей і майна в адміністрації.
Переходячи до адміністративних законів, адже адміністрація була б суто інтелектуальним утворенням без законів, які надають дію, я аналізую, що це за закони, якою є їх природа, відповідно — яку мету вони переслідують і чим вони відрізняються від інших видів законів у загальному законодавстві.
Але закони — це правила, встановлені для підтримання суспільного порядку, — є речами суто моральними: вони за своєю природою пасивні, в тому сенсі, що існують лише умовно, без осіб, уповноважених на їх виконання. Тому я далі розглядаю адміністративний персонал. Ця перша книга таким чином охоплює елементи адміністративної науки, а наступні книги є лише її подальшим розвитком.
У другій книзі я розглядаю адміністративну організацію, тобто інституціонування влади й дорадчих органів, у яких містяться дія, судження й аналіз — три елементи органічної частини публічної адміністрації, бо насамперед важливо було визначити суб’єктів, що забезпечують реалізацію адміністративних законів щодо осіб і майна, перш ніж перейти до вивчення механізму цієї дії.
Тематика, викладена в третій книзі — адміністративні відносини; у четвертій книзі — діяльність адміністрації щодо осіб; а в п’ятій — діяльність адміністрації щодо власності, — фактично формує галузь публічної адміністрації.
Саме тут адміністративна діяльність здійснюється безпосередньо й законно щодо осіб і речей у їхніх зв’язках із загальним інтересом; адміністративний суб’єкт розглядається в межах його соціальних зв’язків, які є вимушеними й необхідними, а також з урахуванням різних способів, у які його можна розглядати як частину суспільства, щодо впливу цього суспільства на нього; і власність розглядається як така, що має важливе значення в цих самих соціальних відносинах. Йдеться не про окрему людину, індивіда, чий інтерес є особистим або обмежується родиною, — йдеться про людину у її абсолютному зв’язку з іншими людьми, яка бере участь у спільному інтересі й підтримці суспільства через свої соціальні зв’язки; не про власність як приватну власність, а про користування цією власністю в інтересах усіх. Це — величезна тема, яка по суті й становить сферу публічної адміністрації та вміщує її дію щодо осіб і речей.
Осіб можна розглядати адміністративно як членів суспільства, або лише як індивідів; звідси — публічно-адміністративні або цивільно-адміністративні правовідносини.
Публічно-адміністративні правовідносини — це ті, які неминуче пов’язують адміністративних суб’єктів між собою та з державою: це тісний зв’язок, з якого випливає загальний інтерес, охорона якого безпосередньо належить публічній адміністрації. Якщо закон регулює адміністрованих у тих чи інших із цих відносин, ця дія завжди має на меті підтримання гармонії між усіма членами Держави та залучення їх до співпраці в публічній справі. Шедевр соціального устрою — ці відносини, без яких суспільство не могло б існувати, прив’язують кожну особу до Держави й роблять її необхідним членом великої родини, дозволяють брати участь у перевагах послуг або допомоги, наданої суспільству, і роблять з індивіда людину, необхідну для фізичного та морального збереження інших людей! Це — величезний ланцюг зв’язків, де адміністративні закони формують різні ланки, і публічна адміністрація створена для того, щоб запобігти розриву цього ланцюга.
Адміністративні цивільні відносини, навпаки, — це ті, за якими адміністрований, хоч і розглядається в особистому вимірі, все ж підпорядковується дії адміністрації, бо навіть тоді адміністративний закон має за мету інтерес суспільства. Отже, все те, що становить ці відносини, хоч і суто особисте щодо індивіда, належить до сфери адміністрації, як таке, що зачіпає суспільний порядок.
Адміністративна дія поширюється також на власність (публічну, комунальну, приватну) і супроводжує її в усіх її рухах та змінах. Але в адміністрації власність, будучи в деякому роді абстракція володіння, у тому сенсі, що не це є тим, що власне становить володіння, яке належить до сфери адміністративних законів, але лише його використання, бо саме воно становить інтерес для суспільства; дія адміністрації не поширюється на власність, окрім випадків, коли ця власність стосується загального інтересу.
У книзі VI я розглядаю Адміністративну поліцію — дію адміністрації щодо осіб і власності, яка також присутня в поліції, що є доповненням цієї дії і водночас її санкцією, але тоді ця дія стосується більше фактів, що пов’язані з адміністрованими, ніж із їхньою особою чи майном. Усі випадки деталей, усі конкретні чи загальні факти у цьому сенсі належать до адміністративної дії в поліційній сфері. Це — саме та поліція, яку не слід плутати з судовою поліцією, що надає адміністрації й самому Урядові характер передбачення та турботи, на яких ґрунтується індивідуальна й загальна безпека.
Тут припиняється пряма й правова дія адміністрації щодо осіб і власності. Ця дія більше не здійснюється інакше, як опосередковано — стосовно і тих, і інших — у сфері громадських робіт, витрат і бухгалтерського обліку, які є предметом розгляду у книгах VII та VIII. Тому мені довелося розділити ці питання у послідовності ідей як змішаних адміністративних питань; адже тут не зустрічаються ті необхідні зв’язки осіб і речей із суспільством загалом — зв’язки, які визначають механізм дії адміністративної діяльності й без яких неможливо уявити суспільство, якими б важливими не були інші ці питання.
Але адміністрація — це не лише дія: вона також є правосуддям. Якщо дія становить її власну сутність, то судження є ще одним з її атрибутів. Логіка викладу вимагала, отже, розглядати судження в адміністрації лише після дії, тобто визначити здійснення цієї дії стосовно осіб і речей перед тим, як розглядати, який саме різновид правосуддя покликаний висловлюватися у випадках адміністративних спорів. Звідси — адміністративне правосуддя, книга IX, що є доповненням до позитивного у публічному адмініструванні.
Наука адміністратора не зводиться лише до знання законів, які він має виконувати, і які регулюють прямі зв’язки адміністрованих із суспільством. Існують й інші способи розглядати адміністрованих; є такі речі, які, хоча й не становлять для нього юридичного обов’язку, все ж мають фокусувати його увагу та бути об’єктом його турботи, як-от: питання громадської гігієни, відкриттів у науках і прикладних мистецтвах, заохочень, инагороди — всі ці питання становлять мораль в адмініструванні, що є предметом книги X. Тут уже не йдеться про правову дію адміністрації щодо осіб, а отже — про їхні адміністративні відносини, про які йшлося у книзі III, ані про спосіб розгляду адміністрованих осіб і речей у державі, як у книгах IV, V та VI, а про адміністративний вплив на осіб і речі, аби змусити їх служити найбільшому добробуту суспільства.
Але існує особливий обов’язок, покладений Урядом на адміністратора, — складання статистики свого департаменту. Це питання, що є предметом книги XI, становить другу частину адміністративної науки й насправді є завершенням обов’язків адміністратора.
У книзі XII, останній, я розглядаю адміністратора та різні обов’язки, що є для нього особистими. Ось такий план я сформулював для Трактату з адміністрування і такий порядок тем я дотримав у цьому новому виданні моїх Principes d’administration publique.
У прикладних науках, де загальні принципи мають щоденне застосування [22]надзвичайно важливо головне — добре їх викласти і впорядкувати методично, адже лише тоді вони зможуть упорядкуватися в думці, буде можливо звернутися до них за потреби, і вони проллють яскраве світло на закони. Ці основоположні елементи не можуть бути надто простими й надто зрозумілими, як і не може бути надмірним спрощення вже й так складного вивчення адміністрації.
Тож я намагався чітко визначити публічне адміністрування, провести межу між ним, урядуванням і правосуддям; окреслити мету його інституціоналізації в організації держави; у чому воно відрізняється від спеціальних адміністрацій; уточнити юрисдикцію префекта, субпрефекта, мера[23]; спеціальну компетенцію кожної адміністративної ради; визначити форму адміністративного провадження; вказати публічні відносини й цивільні відносини адміністрованих; дію адміністрації щодо власності; окреслити випадки юрисдикційних конфліктів між адміністрацією та правосуддям — конфліктів, що зникнуть, коли закони стануть точнішими у визначенні відповідних повноважень; і, нарешті, окреслити таблицю знань, які формують мораль в адмініструванні.
Я не залишив поза увагою різноманітні спеціальні адміністрації щоразу, коли мав справу з відносинами цих адміністрацій із публічною адміністрацією; адже, навіть якщо їхня організація, функції й компетенція є особливими і врегульованими власними законами, загальні принципи адміністрування не меншою мірою до них застосовні, оскільки ці адміністрації є лише підрозділами публічного адміністрування.
У цьому Трактаті не буде наведено чинних законів, а лише принципи, що з них випливають, узгоджені з цими законами, і викладені в такому порядку, який я вважав відповідним для адміністративної науки[24]. Ще менше це є коментар до законів; адже якщо закони прості й зрозумілі, то коментар лише затемнить їх і не допоможе у вивченні, а навпаки — затьмарить їхній зміст, або ж прагнутиме подати всі можливі випадки, до яких вони можуть бути застосовані. А якщо закони не є ні чіткими, ні точними — жоден коментар не зможе заповнити брак ясності. Але я особливо прагнув показати, що публічне адміністрування є принципом усякого порядку в державі та гарантом безпеки осіб і власності. Навіть у тих сферах, де його дія є менш безпосередньою, ця дія видається менш застосовною або такою, що має менш виражений вплив на осіб і власність.
Отже, обмеживши розгляд у чітких, але всеосяжних рамках усіх питань, які я мав висвітлити, я прагнув бути якомога яснішим, адже ясність — головна якість письменника; і я намагався не надавати своїм визначенням і міркуванням більшого розмаху й обсягу, ніж це потрібно для доброго розуміння, бо справді корисними є лише ті книги, які можуть служити навчанню.
Питання, що розглядаються в цій праці, власне й становлять науку про адміністратора. Ця наука — безмежна, безперечно; але яке знання може бути чужим для публічної особи? Усе, що стосується загального порядку, все, що сприяє зміцненню зв’язків громадян із Державою, гармонізації осіб, волі, дій, забезпеченню спокою, збереженню та моральності людей, вільному користуванню власністю в суспільному інтересі — хіба не є це обов’язком і призначенням адміністратора? Усе, що стосується людства й публічного порядку — хіба не повинно бути його постійним предметом вивчення, хіба не є це першим його обов’язком, найважливішою з його справ, найнагальнішою з його вимог?
Деякі з питань, викладених у цій праці, не входять спеціально до його функцій, визначених законом, проте він повинен, незважаючи на це, у цих питаннях скеровувати осіб і речі через свій вплив, через інспекцію і свої поради. Хіба ж він не є спільним батьком адміністрованих, довірених його опіці? Хіба він не адміністратор публічної власності? Хіба не входить до його прямих повноважень — турбота про покинутих дітей, над якими він є законним опікуном? Усе, що може спрямовувати адміністратора в його важливих функціях, неодмінно належить до тих знань, які він має засвоїти. Початкова освіта, громадське здоров’я, служби допомоги, відкриття, застосовні до щоденних потреб — усе це, щонайменше, становить моральну частину його обов’язків, бо все, що зміцнює зв’язки адміністрованих із Державою, усе, що може слугувати їх збереженню, їхній безпеці, їхньому добробуту навіть у повсякденному житті — належить до його компетенції.
Адже хіба адміністративні закони не мають на меті встановлення та впорядкування відносин осіб із Державою, а також призначення правил, необхідних для більшості їхніх дій у суспільному житті й у тривалості існування народів, так само як і мистецтво адміністрування має на меті не допустити розриву ланцюга цих відносин і дбати, щоб правила, що скріплюють гармомонії не були порушені? Хіба ці закони не є водночас і причиною, і наслідком фізичного та морального збереження людини, і всієї поліції загалом? А адміністратор, наділений частиною такої дорогоцінної публічної влади, — хіба може він їх ігнорувати? І, зокрема, не володіти тією наукою, яка визначає саму природу його функцій?
Але як же йти впевнено й не блукати серед такої множини шляхів без надійного провідника, який би вказував дорогу? Як охопити адміністративну кар’єру — кар’єру величезну й таку складну — без попередньої підготовки, необхідної для адміністратора? Як гідно виконувати адміністративні функції, не знаючи їх добре? Ці функції — такі широкі, такі численні, що охоплюють усе людство й утворюють безліч точок дотику між державою та адміністрованими. Чи можна вважати, що людина здатна навчитися цьому вже після того, як вона буде призначена до адміністрації, коли всі її години будуть присвячені публічним справам? І яким чином вона зможе навіть виправдати довіру уряду? Хіба ж людина не може займатися навіть механічними ремеслами — які майже не мають значення для суспільства — без попереднього навчання? А в адміністрації не потрібно знати того мінімуму, що відкриває до неї доступ! І все ж, людині доручається частина публічної влади; від її рішень залежатиме спокій громадян прийматиме, і ці рішення мають зовсім іншу вагу, ніж ті, що ухвалюються цивільними судами[25]), оскільки вони стосуються питань загального інтересу; безпека, добробут і порятунок Держави частково залежать від тієї частки влади, яку буде реалізовано, а вона є однією з гілок пучка публічної влади. Хіба застосування не повинне завжди освітлюватися теорією? Хіба теорія не готує засобів для застосування, адже вона навчає, якими є ці засоби, і скеровує їхнє використання? Хіба теорія й практика не мають прагнути до взаємного виправлення й очищення одна одної[26] ? «Найважче мистецтво — це єдине, яке, здається, не слід вивчати», — говорив Мірабо. Щоб бути справжнім адміністратором, недостатньо знати лише основні адміністративні закони яка є природою його функцій, публічна особа повинна завжди прагнути бути вищою за ту посаду, яку обіймає, щоб мати змогу добре її виконувати. Адже адміністратор — це державний діяч, і саме в адміністрації, яку можна назвати розсадником державних діячів, формуються ті, хто покликаний керувати публічними справами або обговорювати великі інтереси суспільства, бо лише тут вони можуть здобути відповідні знання для цього майбутнього.
Адміністратор, безперечно, повинен діяти лише згідно з законом; і навіть у тих справах, де здавалося б, що через змінність потреб держави він міг би керуватися політичними міркуваннями, під впливом обставин, з огляду на необхідність часу й місця, він усе одно повинен співвідносити свої дії та рішення з законом, інакше це вже будуть не закон і суспільний інтерес, які диктують рішення, а пристрасті чи особисті інтереси. Тому важливо, щоб він знав ці речі. Але як він їх знатиме, якщо не знає сталих принципів адміністрування, коли і як необхідно поєднувати ці принципи з публічним інтересом — інтересом, який завжди змінюється залежно від засобів, що його забезпечують, не втрачаючи при цьому своєї постійної природи як мети законодавства? Щодня в управлінні публічними справами виникають ситуації, коли адміністратор, з огляду на публічний інтерес, здається, повинен відхилитися від самого закону, який регулює цей самий інтерес. Чому? Тому що передусім необхідно, щоб адміністрація діяла, і щоб публічна справа не була скомпрометована самими ж правилами, які повинні її гарантувати.
Отже, найважче в адміністрації — це знати, у яких випадках і за яких обставин можна, заради самого добра Держави, певною мірою відступити від закону та принципів, і до якої межі це необхідно, не порушуючи при цьому формально самого закону та його духу. Якщо так багато речей належать і повинні належати до сфери обачності й розсудливості адміністратора, то це тому, що дія адміністрації часто стосується речей, які за своєю природою є змінними, і повинна змінюватися сама — навіть коли цього вимагає публічний інтерес[27].
Але для того, щоб не зловживати цим правом, він також не повинен ніколи забувати, що лише суспільний інтерес може його виправдати; без цього виникатиме свавілля, а відтак — усі зловживання й утиски, які воно неминуче спричиняє. Адміністратор повинен бути глибоко переконаний у тому, що, в принципі, має діяти тільки закон; що лише те є законним, що відповідає духові закону; що тільки закон може зробити дії адміністрації активними, рішучими й послідовними, завжди повертати їх до сталості принципів, які гарантують публічну довіру та розсудливе управління — інакше він буде лише сліпим виконавцем, а не свідомим службовцем, чиновником, а не публічною особою, часто — радше паном, ніж батьком. Тому, коли адміністратор змушений унаслідок визнаної необхідності тимчасово відступити від закону, цей відступ повинен бути в самому інтересі закону; отже, його дії повинні спрямовуватись на підтвердження закону, навіть у випадках, коли формально від нього відступають; адже кожне його рішення, кожен його вчинок часто зачіпає велику кількість адміністрованих, і хня єдність у поводженні, відверта вказівка, в якому напрямі слід діяти? Але ж ці правила вже існують! Чим є наші адміністративні закони, якщо не саме цими правилами? І хіба вони не є обов’язковими як для влади, так і для адміністрованих? Чи їх впорядкування в повну систему, утворення з них фундаментального закону Держави — змінило би тим самим його природу й суть[28] Інакше, якщо б влада могла на власний розсуд надавати законам тлумачення, які спотворюють або послаблюють їхній зміст чи дух, то закони — не будучи формально скасованими — втратили б свою силу, і їхня дія була б знецінена в очах суспільства.
Ось якою є важливість адміністративної науки: без неї не залишається нічого, крім рутини, здобутої в практиці справ. Рух стає завжди непевним, бо бракує надійного провідника. То ми йдемо, не замислюючись, якою дорогою слід триматися, то хочемо іти, але боїмося кроку вперед. Або надто обережні, або надто сміливі — і в обох випадках помилки неминучі, а ці помилки завжди шкодять як публічному, так і приватному інтересу. Натомість точне знання своїх обов’язків дозволяє дотримуватися золотої середини; і тоді всі обдумані дії надають адміністраторові ту думку про мудрість і ту довіру до кожного його вчинку, якої публічна особа обов’язково потребує, бо ця довіра й думка пов’язані з його владою так само, як із його особистістю. Але без точного знання своїх обов’язків не можна заслужити на звання адміністратора, і мистецтво адміністрування саме по собі перетвориться на сліпу рутину.
Який же адміністратор не повинен поспішати здобути ті знання, що самі по собі можуть зробити його владу сьогодні корисною й гідною поваги! Які подвиги здійснювали в ім’я своєї держави Сюллі, Кольбер і Тюрго — ці адміністратори, дорогі Франції, імена яких пов’язано з такою кількістю великих і корисних ідей, з численними досягненнями, сприятливими для добробуту та слави Держави![29] Якщо приклад, який вони залишили, був згодом втрачений, — тим більше слід пошкодувати за ті часи, коли добро надто часто стримувалося верховною владою; але сьогодні адміністратор може радіти, що має змогу діяти самостійно і що Уряд сам схвалює його поведінку, навіть якщо вже не є її безпосереднім регулятором.
Тож хай він ніколи не забуває, що саме його турботам, навіть більшою мірою, ніж його формальній владі, довірено долю багатьох людей — його співгромадян; що саме з мудрості його адміністрування можуть виникнути підстави, які змусять людей любити Уряд, під яким вони живуть, поважати й цінувати закони, що ними керують, і того службовця, якому доручено ці закони втілювати. Хай він завжди пам’ятає, що саме завдяки адміністрації існує й зберігається порядок; що особи та власність захищені; що серед громадян панує злагода; що забезпечуються їхнє здоров’я, спокій, потреби й добробут; що світло знання поширюється в усі верстви населення; що корисні відкриття стають спільними для всіх частин території; сільське господарство, промисловість і торгівля розквітають і збагачують Державу; жебрацтво зникає; праця вшановується, а заслуги винагороджуються; сама Держава убезпечена від нападів ворогів і замислів чужоземців. Які могутні мотиви для шляхетної людини, що присвячує весь свій час добробуту співгромадян! Для публічної особи, натхненної цим благородним ентузіазмом, що змушує її жертвувати власним спокоєм, інтересом, задоволенням і прив’язаністю — заради загального добра!
«Тільки доброчесні люди вміють управляти за законами, — казав Мірабо, — але тільки чесні люди вміють їм коритися»[30]. Саме для того, щоб виховувати таких людей, адміністратор повинен прикладати всі свої зусилля, оскільки це й є мета, до якої він прагне сам, і це є шляхетною справою для того, хто робить її предметом своїх думок і підпорядковує їй свої дії.
Дати адміністраторові цілісну систему його функцій; нагадати йому про знання, необхідні для здійснення багатьох адміністративних заходів; одним словом — окреслити публічній особі методичну схему її обов’язків, а керованим — схему їхніх соціальних зобов’язань — таким є план, який я склав для свого трактату з адміністрації. Виконання цього плану, безперечно, вимагало б таланту, здатного охопити цілість, і передусім того аналітичного розуму, який уміє впорядковувати .всі частини — методично, аби їх міг у підсумку усвідомити та реалізувати державний діяч. Але, вступивши до цієї справи першим, я знову прошу поблажливості — тієї, що завжди необхідна на перших спробах. Якщо я й не розв’язав цілковито проблему, яку собі поставив — осмислити адміністрацію як науку, — то, принаймні, сподіваюся, що зумів частково скоротити шлях пошуків для адміністратора, кожна хвилина якого на рахунку й цілковито належить виконанню таких важливих обов’язків його посади.
[1] Шарль-Жан Боннен (Charles-Jean Baptiste Bonnin) (4.10.1772, Париж — 27.05.1846, Бур-ла-Рен) є одним з перших мислителів, який системно виклав теоретичні основи адміністративного права. Його праця «Principes d’administration publique» (1808) вважається першим у європейській правовій традиції трактатом, де адміністративне право представлено як самостійна наука. Після закінчення Колежу Чотирьох Націй (Collège des Quatre-Nations) працював у державній адміністрації. Події Великої Французької революції змінили його інтереси на користь права. Він захоплювався працями Монтеск’є, Маблі, Бекона, Фенелона та Корнеліуса, що вплинуло на формування його світогляду. У 1829 році познайомився з Огюстом Контом, з яким підтримував дружні стосунки. Його ідеї сприяли розвитку науки адміністративного права спочатку в Франції, а потів у всьому світі.
[2] Цей вислів Шарль-Жан Боннена має фундаментальне значення: він підкреслює пріоритетність адміністративної функції держави над судовою, тобто публічне адміністрування — первинне й постійне, тоді як судочинство — вторинне й застосовується лише у випадках порушення.
[3] Самуель фон Пуфендорф (1632–1694) — видатний німецький юрист, філософ і історик, один із засновників теорії природного права та раннього європейського Просвітництва. Освіту здобув у Лейпцизькому та Єнському університетах під впливом ідей Гроція, Гоббса та Декарта. Обіймав професорські посади в Лейдені, Гейдельберзі та Лунді, заснував першу кафедру природного права в Європі, був історіографом у Швеції та радником у Бранденбурзі. У своїх працях Пуфендорф обґрунтував природне право як раціональну основу суспільного договору, за якого держава постає внаслідок двох етапів домовленості — між громадянами та між ними й владою, при цьому схвалюючи ідею абсолютизму. Його головні твори, серед яких «Про право природи і народів» (1672) та «Про обов’язки людини і громадянина» (1673), мали значний вплив на подальший розвиток правової думки та концепцію прав людини.
[4] Крістіан Вольф (1679–1754) — німецький філософ, математик і вчений, один із провідних представників німецького Просвітництва, який послідовно розвивав ідеї раціоналізму Лейбніца та передував Кантові. У своїй творчості він прагнув створити універсальну філософську систему, побудовану на логіко-дедуктивному методі, подібному до математичного, і поділив філософію на теоретичну та практичну частини. Його викладацька діяльність у Галле і Марбурзі, численні праці, зокрема «Раціональна філософія», «Онтологія» та «Практична філософія», сприяли широкому поширенню філософії раціоналізму в Європі. Вольф здійснив вагомий внесок у систематизацію філософського знання, незважаючи на опір з боку релігійних ортодоксів, і залишив помітний слід у становленні новочасної німецької філософії.
[5] Габрієль Бонно де Маблі (1709–1785) — французький філософ, політичний мислитель і представник республіканського крила Просвітництва, який виступав із критикою соціальної нерівності, приватної власності та моральної деградації модерних суспільств. У своїх працях Маблі ідеалізував античні держави, зокрема Спарту, вбачаючи в них зразок громадянської чесноти, суворого законодавства та гармонійного співіснування. Він вважав, що закони повинні бути не лише юридичними нормами, а й моральними засобами формування чесного громадянина. У праці Шарля-Жана Боннена Маблі постає як утопіст, який намагався механічно перенести платонічні ідеали на сучасні європейські держави, і тому піддається критиці за відрив від реальних засад публічного адміністрування.
[6] Жан-Жак Бурлама́кі (1694–1748) — швейцарський юрист і філософ, представник традиції природного права, який розвинув ідеї Гуго Гроція та Самуеля фон Пуфендорфа в дусі просвітницької раціональності. Вихований у протестантському середовищі Женеви, він здобув визнання як викладач права й етики, а згодом — як автор популярних праць про природне й політичне право. У своїй теорії Бурламакі стверджував, що природне право базується на розумі та прагненні людини до щастя, а держава виникає як результат суспільного договору для захисту цих природних прав. Він наголошував на важливості поділу влади та стримувань і противаг, а його ідеї вплинули на формування американської правової думки, зокрема на концепт «права на щастя» в Декларації незалежності США
[7] Емер де Ваттель (1714–1767) — швейцарський юрист, дипломат і філософ, один із засновників сучасного міжнародного права, чия праця «Право народів» (1758) заклала основи теорії державного суверенітету, рівності націй та їхніх природних прав. Він розглядав держави як моральні особистості, що мають право на самозбереження, незалежність і зобов’язані дотримуватись міжнародних договорів. Його ідеї відіграли важливу роль у формуванні дипломатичної думки Європи XVIII століття та справили значний вплив на засновників США, зокрема Бенджаміна Франкліна й Джорджа Вашингтона.
[8] Анрі-Франсуа д’Агессо (1668–1751) — видатний французький юрист, філософ і державний діяч, який двічі обіймав посаду канцлера Франції й відіграв ключову роль у реформуванні правової системи держави. Він прагнув гармонізувати різнорідні правові традиції, захищав незалежність судової влади та виступав проти свавілля монархії. Його філософія була тісно пов’язана з ідеями природного права, згідно з якими закони мають ґрунтуватися на моральних принципах і служити загальному благу. Д’Агессо залишив помітний слід у європейській правовій думці завдяки глибоким юридичним і політико-філософським працям.
[9] Пояснення від Шарль-Жан Боннен:
Оскільки деякі народи залишили за собою право вирішувати на публічних зборах питання про закони, податки, мир, війну і навіть про судові рішення — і таким чином брати участь у виконанні законів, тоді як інші передали це право корпораціям або вождям, — усі публіцисти, не розрізняючи цих історичних фактів, ототожнювали державу з урядом, тобто — націю з публічною владою. Вони хибно визнавали існування трьох видів правління та пов’язували з ними — як і з територіальним обсягом — більший або менший рівень публічної свободи.
Вони діяли так, ніби те, що вони називали демократією й аристократією, справді було формами правління, хоча в дійсності у всіх народів завжди був один або кілька магістратів, відповідальних за публічне адміністрування у вузькому значенні, тобто — за виконання законів. Адже що, врешті, являли собою ті форми соціальної організації, як не невиразну попередню стадію системи представництва та монархії — єдиної форми правління, що зустрічається у всіх народів, незалежно від назви публічної влади чи кількості магістратів, яким було доручено виконання законів? Проте саме на цій плутанині в устрої народів давнини ґрунтуються всі теоретичні системи публіцистів. …у сфері публічного адміністрування, бо, судячи лише за зовнішніми ознаками фактів,
вони дійшли помилкового висновку, ототожнивши здійснення політичних прав народом і його участь у публічних справах із самою інституцією влади. І якщо ці автори зробили перші спроби, якщо дехто з них іноді вказував на можливий напрямок, і якщо саме так їхні думки дійшли до нас, і якщо століття одне від одного успадковують ці ідеї, то пам’ятати про них слід лише з цієї точки зору — а не через бездумне захоплення, бо саме воно заважатиме подальшому поступу і вбиватиме генія та розум.
[10] Ця щаслива революція в уявленнях розуму розпочалася з природничих наук, прогрес яких був швидким, а результати — достеменними, з того моменту, коли увага зосередилася лише на фактах. Саме ілюстрований Лавуазьє, той великий розум, якого можна вважати творцем фізичних наук, став тим, кому людство завдячує. До нього люди більше займалися побудовою систем щодо походження речей, ніж вивченням законів природи і їх застосуванням до потреб суспільства.
Антуан-Лоран Лавуазьє (1743–1794) — французький хімік, філософ природи та державний діяч, який здійснив наукову революцію в хімії та вважається засновником її сучасної форми. Він довів закон збереження маси, спростував флогістичну теорію, описав природу горіння як окиснення, ввів сучасну хімічну номенклатуру та заклав основи експериментального методу в природничих науках. Освіту здобув у Колежі Мазаріні, був членом Академії наук і активним реформатором у фінансовій сфері Франції. Його праця Traité élémentaire de chimie (1789) закріпила наукову мову хімії. Лавуазьє загинув під час Французької революції, але залишив глибоку спадщину в історії науки як один з основоположників наукового Просвітництва.
[11] Особливо варто згадати пана сенатора Пасторе, у його чудовій праці «Закони кримінальні» (Des Lois pénales).
Клод-Еммануель Жозеф П’єр, маркіз де Пасторе (24 грудня 1755, Марсель — 28 вересня 1840, Париж) — французький юрист, письменник і політичний діяч. Він обіймав посади президента Законодавчих зборів (1791) та президента Ради п’ятисот (1796), а також був канцлером Франції та президентом Палати перів (1829–1830). Пасторе був членом кількох академій, включаючи Академію написів та красного письменства (з 1784 року), Французьку академію (з 1820 року) та Академію моральних і політичних наук (з 1832 року). Його наукові інтереси охоплювали право, філософію та історію законодавства. Серед його головних праць — «Des lois pénales» (1790), двотомне дослідження, присвячене кримінальному праву, та «Histoire de la législation» (1817–1837), одинадцятитомна історія законодавства.
[12] М. Портьє з Уази, у своїй Курсі адміністративного законодавства (Cours de législation administrative)
Луї-Франсуа Порт’є де Л’Уаз (1765–1810) — французький юрист, політичний діяч і науковець, один із перших теоретиків адміністративного права у Франції. Учасник революційних подій, депутат Національного Конвенту та Ради п’ятисот, він поєднав політичну практику з глибокими науковими дослідженнями. У 1808 році опублікував двотомну працю Cours de législation administrative, де систематизував адміністративне законодавство та розкрив його зв’язок із соціальною гармонією й громадянськими інститутами. Як перший професор адміністративного права Паризької школи права, Порт’є заклав основи викладання цієї дисципліни, а його праці стали вагомим внеском у формування європейської традиції публічного адміністрування.
[13] М. Флєюрігон, у своїй компіляції, помилково названій Code administratif (Адміністративний кодекс), яка є лише збіркою у формі словника, не має ні заслуги, ні корисності, і стосується всіх, хто публікував збірки цього роду.
[14] Я вважав своїм обов’язком кілька разів навести цю чудову інструкцію, написану паном Лагардом.
[15] Я ще раз користуюся цією нагодою, щоб висловити особливу подяку пану державному раднику Фрошо, префекту департаменту Сени; панам сенаторам Пасторе і Ланжюне; пану Лебрену, головному скарбнику Імперії; пану Февалю, декану Рахункової палати; і пану Седійє — за доброзичливі поради, які вони мені надали, а також усім, хто мав добру волю висловитися з цього приводу. Я знову згадаю тут, як свідчення моєї вдячності їхній пам’яті, я згадую імена пана Кретте, міністра внутрішніх справ, і пана Фуркруа, державного радника, а також пана Портьє з Уази, професора і директора Паризької школи права, якого смерть забрала від дружби, що єднала нас протягом десяти років.
Нікола Терез Бенуа Фрошо (1761–1828) — французький державний діяч, перший префект департаменту Сена (1800–1812), який відіграв ключову роль у формуванні інфраструктури й соціальної системи Парижа початку XIX століття. Серед його ініціатив — реорганізація лікарень і в’язниць, упорядкування міського простору, створення нових кладовищ, зокрема Пер-Лашез. Під час революційних подій був депутатом Генеральних штатів, а згодом — членом Законодавчого корпусу. Хоча через помилкову реакцію на змову генерала Мале втратив посаду, Фрошо зберіг авторитет і титул почесного радника. Його діяльність заклала основу для подальших реформ міського управління у Франції.
Амеде Давид де Пасторе, Жан-Дені Ланжюне, Жан-Батист-П’єр Лебрен, Феваль і Седійє належали до кола провідних державних діячів Франції періоду 1812 року. Пасторе, що походив з аристократичної родини, згодом став сенатором Другої імперії та культурним меценатом. Ланжюне, активний учасник революції, обіймав посаду сенатора за часів Наполеона і вирізнявся ліберальними переконаннями. Феваль, як декан Рахункової палати, мав вирішальне значення в утвердженні принципів публічного контролю за фінансами, закладених Наполеоном у 1807 році. Усі вони в тій чи іншій мірі сприяли формуванню інституційної та адміністративної системи Франції на зламі імперської епохи.
Еммануель Кретте (1747–1809) — французький політик і фінансист, перший міністр внутрішніх справ Наполеона, відомий активною участю в розвитку інфраструктури та фінансової системи Франції. До революції зробив кар’єру в банківській сфері, пізніше — член Державної ради. Як міністр, він сприяв реалізації великих державних проєктів і модернізації адміністративного апарату.
Антуан-Франсуа Фуркруа (1755–1809) — видатний французький хімік і державний діяч, співавтор хімічної номенклатури разом із Лавуазьє, пізніше — державний радник і директор загальної освіти. Відзначився реформою освітньої системи у Франції, зокрема заснуванням ліцеїв. Його наукова і адміністративна діяльність зробила значний внесок у розвиток науки й освіти доби Наполеона.
Луї-Франсуа Портьє де Л’Уаз (1765–1810) — французький юрист, політичний діяч і вчений, депутат Національного конвенту, учасник голосування за страту Людовіка XVI, пізніше — професор і перший декан Паризької школи права. Автор першого систематизованого курсу з адміністративного права у Франції, що заклав підвалини для формування окремої галузі юридичної науки.
[16] Не слід плутати ці відносини з тими, що є предметом політичних законів, як це буде показано в ході цієї праці. Це помітна річ, що майже всі помилки та хибні визначення, які утвердилися в законодавстві, походять від римських законів. Також їхнє вивчення більше зашкодило розвитку законів, ніж коли-небудь сприяло їхньому прогресу. Ці закони визначають природне право, те, чому навчила природа всіх тварин, як таке, що не належить лише до людського роду, але до всіх тварин, які народжуються в небі, на землі та в морі.
Отже, природне право полягало б не в тому, що відрізняє людину від усіх видів, а в тому, що вона має спільного з твариною, як-от пиття, їжа; сон, розмноження, рух. Потім ці закони додають: право — це наука про справедливе та несправедливе. Яка ж аналогія може існувати між ідеєю природних здібностей та ідеєю справедливого та несправедливого? Між тим, що є суттю людського виду, і суто інтелектуальною сутністю, як розум? Якщо право виражає природні здібності людини, як воно може одночасно бути вираженням цих здібностей, які за своєю природою пов’язані з її фізичною організацією, і наукою, тобто чимось, що, навпаки, по суті є досвідом та міркуванням? Безперечно, розум може направляти людей у використанні їхніх здібностей стосовно себе та собі подібних, але він не є цим використанням, і це не він навчає їх цьому, бо вони знають це саме тому, що природно мають почуття самозбереження.
Інші називали природне право, застосоване до націй, правом народів, а д’Агессо — правом між народами, тобто не лише правом людей, а й правом не тільки націй, але й між націями. Потім, застосовуючи це саме слово «право народів» до наслідків реалізації природного права, врегульованого законами, як, наприклад, обмін, купівля, продаж тощо, вони сплутали те, що належить до природного права, з тим, що належить до галузі законів. Далі поділили право народів на природне і позитивне, на публічне право та приватне право; на внутрішнє позитивне право та зовнішнє позитивне право — для того, щоб відрізнити природне право, справедливість і конституційні закони держави від того, що становить право між націями.
Право або є самим законом, або є елементом закону; але воно не може бути одночасно і тим, і іншим. Якщо воно є елементом закону, тобто передує всім законам, то його не можна вживати і для позначення принципу, і для позначення закону, що з нього випливає. Якщо ж праву приписують лише значення породжуючого принципу, то чому не застосовують його до всіх типів законів? І чому тоді потрібно дві назви, щоб висловити одне поняття? Саме з цієї причини й виникають терміни політичне право, цивільне право — оскільки в них висловлюються не закони, а людські здатності, і тому слово “право” не означає нічого іншого, як таку здатність.
Отже, це слово означає або здатність, що виникає з закону, або ж сам закон, або ж і те, й інше — що суперечить ясності. Через ці плутанини та марні відмінності у визначеннях природного права перші поняття законодавчої науки залишаються нечіткими, а ідеї — непевними.
[17] Ніколи не слід забувати, що лише через правильну та необхідну відповідність слів до ідей, які вони виражають
[18] Яка ж усе-таки різниця! Влада батька над своїми дітьми надає йому священного характеру, дарованого природою, — сили, пом’якшеної в серці людини приємним почуттям батьківства, і схваленої розумом, який навчає, що досвід має пильнувати над слабкістю. Із природного зв’язку батька і дітей виникає взаємність ніжних і незнищенних почуттів, незважаючи на пристрасті, коли серце не зіпсоване. Який же зв’язок можна знайти між родиною і державою?
Між тим, що є найніжнішим у серці, і управлінням народами? Між тим, що найменше залежить від нас і наших пристрастей, і законами — виразом людських угод? Жодного. Адже батьківська влада — це природне право; а державна влада — це угода, встановлена волею людей, тобто законом, угода сама по собі. Після смерті батька його владу наслідують лише частково й лише через представництво. У державі влада, пов’язана з публічними посадами, не припиняється, бо саме посада надає право, тоді як у родині влада є притаманною самій особі. У родині всі діти підвладні батькові або родині до того віку, коли вони можуть самі дбати про власне збереження; тоді вони вступають у союз з іншими родинами, і з часом їхнє первісне походження губиться. У державі ж громадянин усе життя перебуває в залежності від публічної влади, чи залишається держава нацією, чи приєднується до іншої держави.
[19] Усі ці теорії про причини виникнення суспільств мають своє коріння в самих помилках щодо природи людини. Ці помилки полягають у наступному:
1) в тому, що людину розглядали завжди ізольовано і виходили із систематичного знання про людину, щоб застосувати його до людей загалом і з цього вивести суспільство, тоді як слід було починати з аналізу стосунків між людьми в суспільстві та необхідного зв’язку цих стосунків із соціальним станом, щоб на цій основі сформулювати невелику кількість простих і очевидних принципів і застосувати їх до суспільства;
2) у тому, що людину або надто індивідуалізували, або надто узагальнювали: два хибні способи сприйняття, які є крайнощами в мисленні і це є хибою судження; бо коли узагальнювати надто широко — істину спотворюють; коли надто конкретизувати — її перекручують.
[20] 3) розглядати людину лише з морального боку, тим самим поділяючи її на дві істоти та розділяючи те, що може бути добре пізнане лише у взаємозв’язку — фізичне і моральне. Насправді, фізичне і моральне в людині — це лише дві сторони її пізнання; і щоб правильно зрозуміти людину, необхідно досліджувати її одночасно в обох вимірах, бо фізичне і моральне безперервно й безпосередньо впливають одне на одне, діють і взаємодіють постійно, спонтанно й несвідомо в кожну мить життя — і в спокої, і навіть у сні. Було б помилкою судити про наслідки, не звертаючись до причин, що їх породжують. Але «дух системи» є абсолютним у своїх принципах і у способі їх викладу. Коли він переважає, помилки та певні думки, щойно вони були прийняті та закріплені, стають такими ж важкими для подолання, як і забобони в масовій свідомості.
[21] Науки, загалом, можуть існувати лише тоді, коли встановлено їхні принципи — саме їх і треба насамперед сформулювати; а вже потім — завдяки здатності до впорядкування — розмістити в належному порядку. Аналіз готує матеріали та упорядковує їх, а потім навчає методу їхньої класифікації. Без методу навіть найрозумніше написані книги не можуть навчати. Метод має незаперечну перевагу: він дозволяє одразу охопити загальну картину і деталі, полегшує навчання. Лише коли ідеї впорядковані у методичній послідовності, можна побачити, чи вони добре координуються між собою, чи не бракує деяких проміжних ідей для зв’язку між ними, чи слідують вони одна за одною, чи не є розрізненими, і чи можна їх охопити, оцінити, зробити зрозумілими й доступними завдяки навчанню — так само, як можна оцінити механізм лише тоді, коли всі його частини зібрані та змонтовані.
[22] У більшості наук майже немає нічого, крім елементів, що є корисними». — М. Седілліє.
[23] Я спеціально не розглядав діяльність префекта, директорів і генеральних та спеціальних комісарів поліції, які є лише винятком із загального правила щодо префектуральної та муніципальної компетенції, і для яких, зрештою, принципи в поліційній сфері є тими самими
[24] Можливо, колись у цьому й полягатиме вся цінність цієї праці. Я лише прагнув вказати шлях; інші зможуть його виправити й прикрасити
[25] Кримінальні закони, навпаки, стосуються публічного порядку, і суди, що покликані їх застосовувати, належать до цього порядку.
[26] Вважати, що в адміністрації можна обійтися без теорії — це означає відмовитися собі в надійних засобах знання і правильного дії. Адміністратором не стають лише через адміністрування, а й постійна робота над справами не замінить попередньої підготовки. Ба більше, ведення публічних справ вимагає найбільшої гарантії від тих, хто ними займається, і ще важливіше для держави мати добрих адміністраторів, ніж добрих суддів; адже чим розумнішою й твердішою буде адміністрація, тим більш
[27] Ця змінність в адмініструванні слугувала приводом для найбільш спокусливого заперечення проти адміністративного кодексу, а отже — і проти фіксації принципів в адмініструванні. Казали, що уряд не повинен себе обмежувати чи створювати перешкоди, які завадять йому діяти. Але хіба це обмеження — лише окреслити для себе план дій, визнаний розумом і державним інтересом? Хіба не корисно попередити публіку, що саме за цим планом діятимуть? Усі закони, усі інституції — що це таке, як не встановлені правила для дії у визначених випадках, що зобов’язують владу й громадян до дотримання? Якщо ці правила й попередження не хочуть визнавати в адміністрації, то чому їх тоді визнають у правосудді? І чому взагалі мають існувати адміністративні закони? Хіба їхнє призначення — не встановлювати фіксовані норми, які скеровують владу, допомагають упорядкувати систему…
[28] Їхня єдність у поводженні, відверта вказівка, в якому напрямі слід діяти? Але ж ці правила вже існують! Чим є наші адміністративні закони, якщо не саме цими правилами? І хіба ці правила не є обов’язковими як для влади, так і для адміністрованих? Узгодити їх між собою в цілісну систему, утворити з них фундаментальний закон Держави — хіба це означає змінити його природу та обсяг дії?
[29] Сюллі, Кольбер і Тюрго — провідні реформатори французького абсолютизму, які, обіймаючи ключові державні посади, заклали підвалини модерної адміністративної системи Франції. Максимільєн де Бетюн, герцог Сюллі (1559–1641), головний міністр Генріха IV, упорядкував державні фінанси, розвинув інфраструктуру та утвердив централізовану модель управління. Жан-Батист Кольбер (1619–1683), міністр фінансів Людовіка XIV, провадив політику меркантилізму, реформував податкову систему, сприяв економічному зростанню й посиленню держави. Анн Робер Жак Тюрго (1727–1781), міністр фінансів Людовіка XVI, виступав за економічний лібералізм, скасував феодальні обмеження, зменшував державні витрати та підвищував ефективність управління. Їхні ідеї та реформи мали глибокий і довготривалий вплив на французьке публічне адміністрування, слугуючи взірцем раціональної державної політики для наступних поколінь.
[30] Оноре Ґабрієль Рікеті, граф Мірабо (1749–1791) — видатний французький політичний діяч, оратор і публіцист, який відіграв ключову роль у період початку Французької революції. Народився 9 березня 1749 року в Ле-Біньйоні у знатній родині, Мірабо швидко здобув популярність завдяки блискучим промовам і активній політичній участі. У 1789 році він був обраний депутатом від Третього стану до Генеральних штатів і невдовзі став одним із лідерів Національних зборів. У своїй діяльності він рішуче підтримував ідею конституційної монархії, намагаючись примирити революційні перетворення з збереженням основ королівської влади за зразком британської системи.