Академія адміністративно-правових наук | Науково-дослідний інститут публічного права

Наведений нижче узагальнений виклад наукових і навчальних положень упорядковано українською мовою у стислому, систематизованому вигляді на основі класичної французької науково-освітньої публікації з адміністративного права — Droit administratif. Упорядкування матеріалу здійснено виключно з просвітницькою та науково-освітньою метою — для популяризації досягнень французької доктрини публічного та адміністративного права, а також наукових здобутків Жоржа Веделя та П’єра Дельвольве як ключових представників класичної та модернізованої школи адміністративного права Франції. Матеріал підготовлено виключно для використання українськими науковцями, дослідниками, викладачами, аспірантами та практиками — членами Академії адміністративно-правових наук — лише українською мовою та для науково-освітнього простору України.

Використання ідей, наукових підходів і доктринальних положень здійснено з дотриманням принципів добросовісного використання з огляду на їхній науковий, освітній і некомерційний характер. Публікація не має на меті отримання будь-якої фінансової, матеріальної чи іншої вигоди та не спрямована на заміщення, дублювання або відтворення оригінального підручника. Усі викладені положення мають характер узагальненого науково-інформаційного викладу й не є дослівним перекладом або повним відтворенням тексту першоджерела. Дотримання авторського права забезпечується шляхом обов’язкового посилання на оригінальне наукове видання із зазначенням авторів, назви, видавця, року, обсягу та сторінок.

Жорж Ведель (Georges Vedel) народився 22 липня 1910 року у місті Нім (Nîmes), Франція. Він прожив довге наукове життя й помер 21 лютого 2002 року у Франції. Ведель належить до покоління французьких учених, що сформували післявоєнну доктрину публічного та адміністративного права. Його біографія тісно пов’язана з Паризьким університетом, де він був почесним деканом факультету права та економічних наук. Дати його життя reminder-ять період становлення сучасної французької держави та еволюції принципу законності.

П’єр Дельвольве (Pierre Delvolvé) народився у 1937 році у Франції. Він є представником наступного покоління французької науки адміністративного права. Його життєвий і професійний шлях пов’язаний з Університетом Пантеон-Ассас (Paris II). П. Дельвольве став ключовою фігурою в оновленні класичного курсу Droit administratif після Жоржа Веделя. Саме різниця поколінь між цими вченими дозволила поєднати класичну доктрину з новими тенденціями публічної влади.

 

РОЗДІЛ

АДМІНІСТРАТИВНІ АКТИ
LES ACTES ADMINISTRATIFS

 Підрозділ 1. Розмежування односторонніх адміністративних актів, виконавчих рішень та інших односторонніх актів Адміністрації
(Sous-section 1 / Distinction des actes administratifs unilatéraux, des décisions exécutoires et des autres actes unilatéraux de l’Administration) (234)

1. Односторонні адміністративні акти є юридичними актами адміністративного органу, які завдають шкоди (Les actes administratifs unilatéraux sont des actes juridiques de l’autorité administrative qui font grief) ( 235)
2. Виконавчі рішення є різновидом односторонніх адміністративних актів (Les décisions exécutoires sont une variété d’actes administratifs unilatéraux) (243)
3. Не всі акти Адміністрації є односторонніми адміністративними актами (Les actes de l’Administration ne sont pas tous des actes administratifs unilatéraux) (248)

Визначення (265)

Підрозділ 2. Різні односторонні адміністративні акти (Sous-section 2 / Les divers actes administratifs unilatéraux) (265)

1. Класифікація з формального погляду (Classification selon le point de vue formel) (265)
2. Класифікація з матеріального погляду
   (Classification selon le point de vue matériel) (269)
3. Поєднання формального і матеріального поглядів
   (La combinaison des points de vue formel et matériel) (273)

Підрозділ 3. Правовий режим односторонніх адміністративних актів
(Sous-section 3 / Le régime juridique des actes administratifs unilatéraux) (276)

1. Підготовка односторонніх адміністративних актів
   (L’élaboration des actes administratifs unilatéraux) (276)
2. Оприлюднення односторонніх адміністративних актів (La publicité des actes administratifs unilatéraux) (296)
3. Дія в часі односторонніх адміністративних актів (Les effets dans le temps des actes administratifs unilatéraux) (303)
4. Юридична сила виконавчих рішень: авторитет вирішеної справи (La force juridique des décisions exécutoires : l’autorité de chose décidée) (320)
5. Проблема примусового виконання (Le problème de l’exécution forcée) (322)

 

ОДНОСТОРОННІ АДМІНІСТРАТИВНІ АКТИ (1 / LES ACTES ADMINISTRATIFS UNILATÉRAUX)

Серед прерогатив публічної влади, якими наділена Адміністрація, найбільш характерною є, без сумніву, прерогатива приймати виконавчі рішення, тобто односторонньо породжувати обов’язки і, за потреби, права на користь або на шкоду третім особам без їхньої згоди. Саме в цьому полягає привілей виконавчого рішення (privilège de la décision exécutoire).

Ця прерогатива, яку також називають прерогативою службової дії (prérogative d’action d’office), є чітко екзорбітантною щодо загального права Якщо в приватному праві й існують односторонні акти, вони не можуть покладати обов’язки або надавати права повнолітнім третім особам без їхньої згоди.

Важливість цього привілею була підкреслена Державною радою Франції (Conseil d’État) у рішенні від 2 липня 1982 року, Huglo, де було визнано, що виконавчий характер є фундаментальним правилом публічного права.

Водночас ця формула має свої межі, оскільки вона застосовується лише до адміністративних рішень, що мають виконавчий характер, і тим самим передбачає, що не всі адміністративні рішення є виконавчими. Це спонукає до їх розмежування з метою визначення застосовного правового режиму.

1. Односторонні адміністративні акти є юридичними актами адміністративного органу, які завдають шкоди (Les actes administratifs unilatéraux sont des actes juridiques de l’autorité administrative qui font grief)[1]

 

Односторонні адміністративні акти є юридичними актами (actes juridiques). Ця формула є тавтологічною, оскільки сам вислів «односторонній адміністративний акт» очевидно передбачає, що йдеться про акт, а коли говорять про акт — мають на увазі саме юридичний акт.

Проте слід нагадати, що юридичні акти є проявами волі, спрямованими на створення правових наслідків (effets de droit). Односторонній адміністративний акт повністю відповідає цьому визначенню й навіть є тим юридичним актом, який найсильніше виявляє волю породити юридичні наслідки.

Це спостереження зумовлює певні виключення та потребує уточнень.

Виключення стосується матеріальних фактів, що ненавмисно здійснюються Адміністрацією (faits matériels involontaires), наприклад аварії, спричиненої транспортним засобом чи спорудою. Такі факти можуть мати правові наслідки (передусім відповідальність Адміністрації), однак їм бракує елемента волі, характерного для юридичного акта.

Так само матеріальні дії, навіть добровільні, самі по собі не є адміністративними актами, наприклад виконання робіт. Проте вони передбачають попереднє рішення, а отже — юридичний, і більш конкретно — адміністративний акт.

Воля, що проявляється в адміністративному акті, може бути:

– виражена явно (декрет, наказ);

– мати менш класичну форму (лист);

– або навіть бути неформалізованою, коли тривала мовчанка Адміністрації означає мовчазне рішення, позитивне чи негативне залежно від випадку.

 Односторонні адміністративні акти походять від АДМІНІСТРАТИВНОГО ОРГАНУ (émanent de l’autorité administrative).

Визначення односторонніх адміністративних актів через посилання на адміністративний орган ґрунтується, зокрема, на ордонансі від 31 липня 1945 року щодо Державної ради.

Поняття «адміністративний орган» є двозначним, оскільки воно одночасно означає:

1) повноваження,

2) та органи, які їх здійснюють.

Саме в цьому подвійному значенні адміністративний акт походить від адміністративного органу: він ухвалюється ним одноосібно, хоча може бути прийнятий і різними органами.

Односторонні адміністративні акти походять від адміністративного органу одноосібно.

Позитивно ця теза означає, що адміністративний акт ухвалюється виключно волею Адміністрації та нав’язується іншим без їхньої згоди — саме тому він є одностороннім.

Розмежування одностороннього акта і договору

Розмежування між одностороннім актом і договором інколи є складним, особливо в сфері економічного адміністрування, де Адміністрація часто погоджує свої рішення з заінтересованими особами до їх ухвалення.

Якщо ж такі заходи можуть юридично ґрунтуватися лише на волі Адміністрації, вони залишаються односторонніми актами, навіть за наявності консультацій або домовленостей.

Негативно, акт, що є результатом узгодження волі кількох осіб, не може бути одностороннім актом.

Водночас акт може бути результатом декількох волевиявлень, не втрачаючи одностороннього характеру, наприклад міжміністерський наказ, який юридично виражає єдину волю держави.

Справжні адміністративні акти, підлягають контролю адміністративного судді (juge administratif).

Судові органи не обмежуються лише ухваленням судових рішень. Вони можуть, поза межами суто юрисдикційних актів, видавати односторонні адміністративні акти (actes administratifs unilatéraux).

Таке вирішення є досить зрозумілим, коли йдеться про адміністративні юрисдикції, оскільки вони беруть участь в Адміністрації у широкому значенні. Тому пояснюється, що їхні заходи, які не спрямовані на вирішення спору, є адміністративними актами. Так, ухвала, якою голова адміністративного трибуналу визначає та оподатковує витрати на експертизу, має адміністративний, а не юрисдикційний характер.

Рішення є більш несподіваним щодо заходів, що походять від судових органів. Проте й вони не обмежуються лише вирішенням спорів.

Комісія, сформована з магістратів, може ухвалювати акти, що мають виключно адміністративний характер[2]. Записки, які голови судів адресують членам своєї юрисдикції, рішення судді у справах неповнолітніх щодо умов нагляду за свободою а також колись — рішення судді з виконання покарань, що визначають умови пенітенціарного режиму, належать до адміністративної, а не судової функції: їх автори є справжніми адміністративними органами, а їхні акти — адміністративними.

Більше того, органи приватного права, коли вони беруть участь у діяльності Адміністрації, зокрема наділені місією публічної служби та прерогативами публічної влади (prérogatives de puissance publique), також можуть ухвалювати адміністративні акти.

Однак, навіть будучи односторонніми, акти приватних осіб не є адміністративними, якщо вони стосуються виключно відносин приватного права.

Рішення від 15 травня 1991 р., Association « Girondins de Bordeaux Football Club » (Rec., p. 180, concl. Pochard; D., 1992.4, note Lachaume; RFDA, 1992.203, note Simon) є показовим прикладом одночасно адміністративного акта, що походить від приватної організації, і підготовчого акта (acte préparatoire), який не породжує несприятливих правових наслідків (ne faisant pas grief).

Односторонні адміністративні акти породжують несприятливі правові наслідки (Les actes administratifs unilatéraux font grief)

Вираз «акт, що породжує несприятливі правові наслідки» (acte faisant grief) використовується насамперед у контексті прийнятності скарги про перевищення влади (recours pour excès de pouvoir), щоб підкреслити можливість його оскарження.

Поняття акта, що породжує несприятливі правові наслідки, постає передусім як процесуально-спірне поняття (notion contentieuse). Однак це не перешкоджає його використанню для ідентифікації адміністративного акта, оскільки скарга про перевищення влади є прийнятною лише щодо адміністративного акта.

Більше того, умова «акта, що породжує несприятливі правові наслідки» не є зовнішньою умовою прийнятності, а стосується самої природи акта. Акт, ухвалений адміністративним органом, є адміністративним актом лише тоді, коли він породжує такі наслідки.

Залишається з’ясувати, у чому саме акт породжує несприятливі правові наслідки і для кого він їх породжує.

Суттєвим є питання з’ясування, у чому саме акт породжує несприятливі наслідки. Загалом можна відповісти, що акт породжує такі наслідки тоді, коли він впливає на правопорядок (ordonnancement juridique), тобто на правові норми, що визначають становище осіб, які їм підпорядковуються, їхні права та обов’язки.

Акт також породжує несприятливі наслідки тоді, коли він зачіпає ці права або обов’язки, наприклад відмова змінити класифікацію професійної категорії в реєстрі, або відмова виправити відомості, зазначені в картці колишнього інтернованого-резистента.

У багатьох випадках акт не лише стосується правопорядку, але й змінює його, створюючи нові права або покладаючи нові обов’язки. У такому разі можна говорити про безпосереднє породження несприятливих наслідків шляхом трансформації вже існуючого правопорядку. Саме тоді йдеться про виконавче рішення у вузькому значенні (décision exécutoire stricto sensu). Найпростішим прикладом є декрет, що змінює Кодекс дорожнього руху.

Іноді акт не має такого модифікуючого ефекту: він сам по собі не змінює чинного стану права, але ставить його під сумнів і все ж таки впливає на права та обов’язки заінтересованих осіб. У такому разі він також породжує несприятливі наслідки й, отже, є адміністративним актом. Наприклад, відмова у визнанні кваліфікації кандидатів для отримання акредитації в галузі архітектури породжує несприятливі правові наслідки (fait grief), оскільки такий захід впливає на професійні можливості заінтересованих осіб.

Так само, декрет, який перелічує положення, щодо яких закон проголосив їх несумісність із прийнятими ним рішеннями, не додає нічого до того, що сам закон уже встановив: дотримуючись закону, він лише уточнює те, що правопорядок уже містив; не можна сказати, що такий декрет його змінює, але він його конкретизує. Отже, він породжує несприятливі правові наслідки.

Питання про те, кому саме акт породжує несприятливі правові наслідки, є другорядним з погляду визначення адміністративного акта.

Головним, як ми щойно бачили, є те, що акт впливає на правопорядок (ordonnancement juridique). Але, впливаючи на нього, акт неминуче стосується тієї чи іншої особи або осіб, які підпорядковуються цьому правопорядку.

 Ці особи можуть бути дуже різними:

– це можуть бути фізичні особи (наприклад, звичайний приватний індивід або службовець);

– юридичні особи — як публічного, так і приватного права.

Зокрема, акт, ухвалений органом держави, може впливати на права й обов’язки децентралізованої адміністративної одиниці.

Це є доказом того, що законодавець не мав наміру використовувати цей вираз як характеристику самих актів. Іноді, навпаки, його застосовують для кваліфікації акта з метою визначення його природи або, принаймні, його характеру. Так, згідно з позицією Державної ради, міністерське рішення, яким наказано не надавати подальшого ходу рішенню, що надавало персоналу, який перебуває у страйку, право на безкоштовне харчування, «має виконавчий характер».

Так само, відмова надати доступ до оцінки, здійсненої службою державного майна, становить рішення, яке є «виконавчим». Рішення Huglo[3], також говорить про «адміністративне рішення, що має виконавчий характер». У всіх цих випадках цей вираз застосовується до акта з метою підкреслити зміни, які він, сам по собі та в силу своєї владної природи, вносить у правопорядок.

У такому значенні цей вираз зазнає нового спотворення. Вираз «виконавче рішення» було використано як синонім одностороннього адміністративного акта. Його сформулював Моріс Оріу [4]: «Виконавче рішення — це будь-яке волевиявлення, спрямоване на створення правового ефекту щодо адміністрованих осіб, видане адміністративним органом, тобто у формі, яка тягне за собою примусове виконання».

За винятком останнього члена цього речення, який є невдалим як з огляду на байдужість форми акта, так і з огляду на те, що примусове виконання відповідає гіпотезі, яку автор не мав на меті позначити, ця формула залишається прийнятною. Проте з цієї запропонованої дефініції вважали можливим вивести визначення всіх односторонніх адміністративних актів; і тоді стали говорити не стільки про односторонні адміністративні акти, скільки про виконавчі рішення, які охоплюють усі такі акти й відрізняються лише від адміністративних договорів.

Аналіз, підкріплений судовою практикою, нині приводить до проведення такого розрізнення: виконавчі рішення безумовно є односторонніми адміністративними актами, але не всі односторонні адміністративні акти є виконавчими рішеннями.

 Виконавчі рішення є односторонніми адміністративними актами[5]

Якщо відновити елементи визначення, запропонованого Оріу (Hauriou), за винятком останнього члена фрази, то у виконавчому рішенні виявляються всі ознаки одностороннього адміністративного акта.

Виконавче рішення справді є актом, за допомогою якого адміністративний орган односторонньо виражає свою волю з метою спричинення правових наслідків щодо керованих осіб.

Як рішення, воно фіксує позицію, вирішує питання, визначає рішення.

Як виконавче, воно саме по собі спричиняє свою реалізацію в силу привілею, який дозволяє Адміністрації ухвалювати його та безпосередньо надавати йому юридичну дію. Точніше, це привілей попереднього виконання, який безпосередньо спричиняє результат, що ним приписується, і який зобов’язує адресатів до його дотримання, за винятком можливості подання скарги проти нього.

Наприклад, декрет, що регламентує певну діяльність, з одного боку, безпосередньо змінює умови здійснення цієї діяльності, а з іншого — зобов’язує тих, хто її здійснює, підпорядковуватися йому; так само призначення посадової особи саме по собі надає їй права й обов’язки, покладає на Адміністрацію обов’язок установити її на посаді та покладає на заінтересовану особу обов’язок приступити до виконання своїх функцій.

Можна сказати, що виконавче рішення є квінтесенцією одностороннього адміністративного акта — водночас за своєю владною природою та за своїми наслідками: воно не обмежується впливом на правопорядок, воно його змінює. Якщо можна так висловитися, це посилений односторонній адміністративний акт.

Односторонні адміністративні акти не всі є виконавчими рішеннями

Розрізнення, у межах односторонніх адміністративних актів, між виконавчими рішеннями та іншими актами, які не є виконавчими рішеннями, може ґрунтуватися на рішенні Державної ради від 23 січня 1970 року, Міністр держави, відповідальний за соціальні справи проти Амороса, у якому визнано, що рішення, яке не спричиняє змін у правовій або фактичній ситуації порівняно з тією, що існувала раніше, не становить виконавчого рішення, не заперечуючи при цьому його характеру одностороннього адміністративного акта[6].

У цій справі йшлося про збереження рішення регіонального інспектора охорони здоров’я, який відмовився зарахувати студентів-медиків до категорії осіб, що можуть бути призначені зовнішніми співробітниками, а також про рішення декана медичного факультету, який відмовив заінтересованим особам у наданні інформації про їхні оцінки; таке рішення «не спричиняло жодної зміни у правовій або фактичній ситуації заінтересованих осіб».

Рішення від 20 червня 1975 року, Натаф і Феррарі, відтворює ту саму формулу щодо збереження рішення технічного комітету торговельної біржі, який відмовився встановити компенсаційні курси; див. також рішення Державної ради від 13 листопада 1987 року, Міністр внутрішніх справ проти Тан Кам Кеунга.

Рішення від 25 жовтня 1978 року, Міністр економіки та фінансів проти Дам Мадр, могло б поставити під сумнів розрізнення, започатковане попередньою судовою практикою, оскільки воно визнає «виконавчим» відмову надати результати оцінок, здійснених службою доменів; проте, як і в попередніх випадках, це рішення не спричиняє жодної зміни у правовій або фактичній ситуації, яка існувала раніше.

Однак цю формулу можна пояснити тим, що вона зосереджується не на змінювальному характері акта, який не проявляється у цьому випадку, а на його обов’язковому характері, що і є однією з ознак адміністративного акта.

Більше того, у згаданому вище рішенні Huglo Державна рада згодом говорить про «адміністративне рішення, яке має виконавчий характер». Відсутність коми перед словом «яке» є істотною. Вона означає, що існують адміністративні рішення, які не мають виконавчого характеру.

Зіставлена з попередніми рішеннями 1970 та 1975 років, ця формула підтверджує, що в межах односторонніх адміністративних актів існують виконавчі рішення та інші акти, які не є виконавчими рішеннями.

Необхідно відокремити ці останні від виконавчих рішень. Вони випливають з аналізів, проведених вище.

Якщо виконавчі рішення є тими односторонніми адміністративними актами, які змінюють правопорядок, то інші акти — це ті, які, хоча й впливають на правопорядок (інакше вони не були б адміністративними актами), його не змінюють, тобто не спричиняють жодної трансформації порівняно з попередньою правовою ситуацією.

Найкращим прикладом цього є відмови, надані у відповідь на заяву: як уже зазначалося, ці відмови перешкоджають заявникам здійснювати певну діяльність, але їхня ситуація сама по собі не змінюється, оскільки вони не можуть робити нічого більшого після цього, ніж до нього.

Вони лише призводять до того, що ситуація заінтересованих осіб зазнає впливу таких відмов, оскільки ті перешкоджають здійсненню відповідної діяльності.

Порушувалося також питання «про виконавчий характер адміністративних дозволів». Дійсно, ці дозволи не мають обов’язкового характеру, оскільки їхній бенефіціар цілком може відмовитися від їх використання.

Проте вони не меншою мірою мають змінювальний характер, оскільки безпосередньо дозволяють своїм бенефіціарам розпочати діяльність, на яку вони поширюються. У цьому сенсі вони справді є виконавчими рішеннями.

Значення розрізнення виконавчих рішень у межах односторонніх адміністративних актів

Значення розрізнення виконавчих рішень у межах односторонніх адміністративних актів не є суто теоретичним і абстрактним. Це розрізнення має процесуальні наслідки.

Серед односторонніх адміністративних актів лише виконавчі рішення можуть бути підставою для зупинення виконання з боку судді, коли вони є предметом скарги про перевищення влади (див. т. 2, Частина IV).

Натомість односторонні адміністративні акти, які не становлять виконавчих рішень, можуть, безперечно, бути оскаржені шляхом скарги про перевищення влади; однак вони не можуть призводити до зупинення виконання.

АКТИ АДМІНІСТРАЦІЇ НЕ ВСІ Є ОДНОСТОРОННІМИ АДМІНІСТРАТИВНИМИ АКТАМИ

Відтворюючи елементи, що характеризують односторонні адміністративні акти, можна визначити a contrario, які акти Адміністрації не належать до цієї категорії.

Не є односторонніми адміністративними актами акти, що є результатом узгодження волевиявлень

Це положення є достатньо очевидним і не потребує тривалих роз’яснень: коли акт ухвалюється внаслідок зустрічі волі Адміністрації та іншої сторони, йому бракує одностороннього характеру, необхідного для одностороннього адміністративного акта.

Таким чином, адміністративні договори не є односторонніми адміністративними актами, оскільки вони є результатом згоди волі сторін.

Те саме стосується угод, укладених Адміністрацією в межах приватноправових відносин, навіть якщо ці угоди спрямовані на досягнення публічних цілей.

У цих випадках Адміністрація діє не шляхом одностороннього припису, а через договірний механізм, який передбачає прийняття взаємних зобов’язань.

Саме ця відсутність односторонності пояснює, чому такі акти не підпадають під режим односторонніх адміністративних актів і не користуються властивими їм прерогативами.

Не є односторонніми адміністративними актами внутрішні заходи:

До цієї категорії належать акти, що регулюють внутрішню організацію або функціонування адміністративних служб і які не мають зовнішнього впливу на правове становище керованих осіб. Такі акти спрямовані виключно на внутрішній порядок і дисципліну в межах адміністративного апарату. Вони не змінюють правове становище третіх осіб і, відповідно, не можуть бути кваліфіковані як односторонні адміністративні акти.

Саме з цієї причини внутрішні заходи традиційно вважаються такими, що не підлягають оскарженню шляхом скарги про перевищення влади, за винятком випадків, коли вони істотно впливають на права або свободи осіб.

Не є односторонніми адміністративними актами інформаційні та підготовчі акти:

До цієї категорії належать акти, які не мають самостійного правового значення та не спричиняють жодних юридичних наслідків. Йдеться, зокрема, про висновки, пропозиції, звіти, думки або рекомендації, які передують ухваленню рішення або супроводжують його, але самі по собі не змінюють правове становище заінтересованих осіб.

Такі акти не можуть бути кваліфіковані як односторонні адміністративні акти, оскільки вони не містять владного припису і не мають обов’язкового характеру.

Вони лише інформують адміністративний орган або готують прийняття майбутнього рішення, яке вже саме по собі може набути характеру одностороннього адміністративного акта.

З цієї причини інформаційні та підготовчі акти, як правило, не можуть бути предметом скарги про перевищення влади, за винятком випадків, коли вони безпосередньо впливають на права чи законні інтереси осіб.

Отже, не всі акти Адміністрації підпадають під режим односторонніх адміністративних актів, навіть якщо вони є частиною адміністративної діяльності. Лише ті акти, які одночасно є односторонніми та спричиняють юридичні наслідки шляхом зміни правопорядку, можуть бути кваліфіковані як односторонні адміністративні акти в повному розумінні цього поняття.

Наприклад, Професійна докерська картка, яка, хоча й визначає умови здійснення приватної діяльності заінтересованих осіб [7], «ухвалюється адміністративними органами … в межах їхньої місії адміністративної публічної служби» і з цієї підстави «становить адміністративні рішення». Разом з тим, існують також акти, які, хоча й ухвалюються органами Адміністрації, не належать до виконання місії публічної служби та стосуються виключно приватноправових відносин: Адміністрація не ухвалює їх як адміністративна влада; вони не є адміністративними актами.

Так, зокрема, йдеться про акти консулів щодо інвентаризації майна французів за кордоном (Державна рада, 12 листопада 1971 року, Dame Dons-Möller), про рішення щодо виплат соціального забезпечення, належних публічним службовцям (Державна рада, 13 грудня 1972 року, Dame Barbecanne; 8 лютого 1978 року, Isaac), а також про рішення муніципальної ради, яка діє як повірений власників майна комуни (Державна рада, 11 липня 1986 року, Rust).

Нарешті, органи Адміністрації можуть здійснювати повноваження, що належать до законодавчих або юрисдикційних повноважень: у такому разі, діючи як публічні органи, вони вже не є адміністративними органами; акти, ухвалені в такій якості, не є адміністративними актами.

Винятковими є випадки, коли органи, що зазвичай належать до Адміністрації, можуть здійснювати законодавчу владу й ухвалювати законодавчі акти.

Історія, однак, знає такі приклади: так звані «акти-закони» уряду Віші (Державна рада, 22 березня 1944 року, Vincent), ордонанси Тимчасового уряду Французької Республіки 1944–1945 років (Державна рада, 22 лютого 1946 року, Botton), ордонанси, ухвалені на підставі статті 92 Конституції 1958 року (Державна рада, 12 лютого 1960 року, Société Eky).

Так само рішення, ухвалені на підставі статті 16 тієї ж Конституції та прийняті в сфері закону, не є адміністративними актами (Державна рада, 2 березня 1962 року, Rubin de Servens).

Справа Dlle Arbousset (Rec., с. 190; RDP, 1973, с. 1066, висновок Бребана), що стосувалася рішень департаментських комісій з розгляду спорів щодо працівників з інвалідністю; справа Державної ради від 20 січня 1984 року, Міністр містобудування та житлового будівництва проти Société Stribick (Rec., с. 11): ордонанс голови адміністративного суду, яким експертам надається аванс у рахунок їхніх гонорарів, є юрисдикційним актом.

Адміністрація може брати участь у здійсненні судової діяльності: заходи, яких вона вживає з цією метою, є не адміністративними актами, а «актами адміністрації, спрямованими на забезпечення функціонування публічної судової служби» (Трибунал з вирішення конфліктів, 8 листопада 1982 року, Bau проти Commune de Saint-Broing, Rec., с. 551).

Так само йдеться про акти, які є підготовчим етапом судової діяльності: обшуки та вилучення (Державна рада, 20 квітня 1956 року, Société “Les Quatre Frères”), порушення кримінального переслідування (Державна рада, 11 травня 1962 року, Salan; 1 грудня 1976 року, Association des concubins et concubines de France).

Проте і в цьому випадку адміністративний акт може з’явитися знову — або, загалом, у всьому, що стосується організації публічної судової служби (див. вище, с. 153), або щодо відмови ініціювати судову діяльність (наприклад, відмова порушити кримінальне переслідування: Державна рада, 26 травня 1965 року, Kutschera; 10 січня 1979 року, Kalkowski).

Не є односторонніми адміністративними актами акти Адміністрації, які не завдають шкоди (не мають неспритливих наслідків для приватних осіб – уточнення наше)

З аналізу, проведеного вище, випливає, що акти, ухвалені Адміністрацією, навіть одноосібно, які не завдають шкоди, оскільки не впливають на правопорядок, не можуть розглядатися як адміністративні акти. Однак складність полягає у визначенні того, нижче якого порогу слід вважати, що акт не впливає на цей правопорядок. Дієслово «впливати» є приблизним (і навмисно використане саме в такому значенні): залежно від обставин справи.

У деяких випадках можна вагатися щодо того, чи ставить певний захід під сумнів права та обов’язки керованих осіб; найкращим доказом цього є те, що судова практика змогла щодо деяких заходів еволюціонувати та послідовно визнавати, що спочатку вони не були, а згодом стали адміністративними актами, здатними бути предметом оскарження. Часто йдеться про питання конкретного випадку.

Проте можна надати загальні орієнтири, розрізняючи заходи, які супроводжують адміністративний акт, циркуляри та заходи внутрішнього порядку.

Заходи, які супроводжують адміністративний акт, можуть його передувати або слідувати за ним:

1. Заходи, що передують актові, можуть обмежуватися простим інформуванням або оголошенням проєкту. Маючи лише орієнтовне значення, вони не є адміністративними актами (наприклад, вказівка, надана міністром щодо змісту майбутнього декрету: Державна рада, 12 травня 1976 року, Mirande).

Вони можуть іти далі та сприяти підготовці майбутнього акта. Але доти, доки вони є лише підготовчими, вони не перетинають порогу адміністративного акта: такою є, зокрема, ситуація з відкриттям розслідування (наприклад, Державна рада, 23 січня 1970 року, époux Neel), оголошенням конкурсу заявок (Державна рада, 21 жовтня 1988 року, T. F. 1), висловленням думок і побажань (Державна рада, 24 травня 1957 року, Chougny; 27 травня 1987 року, S. A. Laboratoires Goupil; висновок Комісії з безпеки споживачів; 11 липня 1988 року, André — висновок муніципальної ради щодо догани, яку слід накласти на службовця; 1 лютого 1989 року, société France-Antilles; 22 лютого 1989 року, Société Presse — попередження щодо неправомірності операції, запланованої пресовим підприємством), пропозиціями (Державна рада, 9 липня 1958 року, Dhamelincourt), зайняттям позицій щодо рішень, які будуть ухвалені (Державна рада, 14 грудня 1962 року, Syndicat national de la presse quotidienne — міністерський декрет, що встановлює перелік економій або відчужень державного майна, які належить здійснити), і навіть нарадами Ради міністрів.

2. Заходи, що слідують за актом, зазвичай полягають у його виконанні або роз’ясненні та самі по собі не мають характеру адміністративного акта, якщо вони не виходять за межі того, що передбачено первинним рішенням.

Так само рішення, яким ухвалюється принципове рішення (Державна рада, 25 листопада 1977 року, Compagnie des architectes en chef des bâtiments civils et palais nationaux), не є адміністративним актом, що завдає шкоди.

Тим більше це стосується простих думок, висловлених Адміністрацією (Державна рада, 11 січня 1985 року, Banque de Bary), а також повідомлень, що оголошують про майбутні заходи (Державна рада, 9 грудня 1988 року, Ville d’Amiens et Chambres de commerce et d’industrie d’Amiens et de Rouen).

Зокрема, повідомлення, за допомогою якого Прем’єр-міністр оприлюднив трасування лінії швидкісного поїзда TGV-Nord, саме по собі не має юридичних наслідків і має розглядатися як проста декларація намірів Уряду.

Таким чином, циркуляри, які обмежуються тлумаченням чинних норм або інформуванням підпорядкованих служб про стан права, не є односторонніми адміністративними актами, що завдають шкоди, оскільки вони не створюють нових прав чи обов’язків для керованих осіб.

Натомість, коли циркуляр виходить за межі простого тлумачення і встановлює нові правила поведінки або імперативні приписи, він може набути характеру адміністративного акта, що завдає шкоди, і, відповідно, підлягати оскарженню.

Аналогічне розрізнення застосовується й до заходів внутрішнього порядку: якщо вони обмежуються внутрішньою організацією служби та не впливають на права або обов’язки осіб, вони не є адміністративними актами, що завдають шкоди.

Однак судова практика визнає можливість оскарження таких заходів, коли з огляду на їхній характер або наслідки вони істотно впливають на правове становище заінтересованих осіб.

Отже, кваліфікація акта як одностороннього адміністративного акта, що завдає шкоди, залежить не від його форми або назви, а від реальних юридичних наслідків, які він спричиняє.

Цей підхід дозволяє судді забезпечити ефективний судовий захист прав і свобод осіб, не розширюючи при цьому надмірно коло актів, що підлягають судовому контролю.

Отже, поступово склалася судова практика, яка відмовляється від суто формального підходу та зосереджується на реальному впливі акта на правове становище заінтересованих осіб.

Суддя перевіряє, чи має оскаржуваний захід самостійні юридичні наслідки, тобто чи здатний він змінити права або обов’язки адресатів, незалежно від його найменування чи зовнішньої форми.

Якщо такий захід лише готує майбутнє рішення, супроводжує його або обмежується внутрішнім функціонуванням служби без впливу на правове становище третіх осіб, він не може бути кваліфікований як адміністративний акт, що завдає шкоди.

Натомість, коли навіть формально другорядний захід фактично впливає на права, свободи або законні інтереси осіб, судова практика визнає можливість його оскарження в порядку скарги про перевищення влади.

Цей еволюційний підхід дозволяє узгодити вимоги ефективного судового захисту з необхідністю забезпечення належного функціонування адміністрації.

Він також запобігає тому, щоб адміністративні органи шляхом формальних прийомів або класифікацій уникали судового контролю за актами, які фактично мають обов’язковий і змінювальний характер.

Отже, межа між актами, що можуть бути предметом судового оскарження, і тими, що не підлягають йому, визначається насамперед їхніми наслідками, а не їхньою назвою або процедурним контекстом ухвалення.

Звідси випливає, що контроль судді за допустимістю скарги про перевищення влади ґрунтується не на абстрактній класифікації актів, а на конкретному аналізі їхніх юридичних наслідків.

Суддя перевіряє, чи оскаржуваний акт здатний сам по собі вплинути на правове становище заінтересованих осіб, створюючи для них нові обов’язки, обмеження або, навпаки, позбавляючи їх певних прав чи можливостей.

Якщо такого впливу немає, акт не може бути визнаний таким, що завдає шкоди, навіть якщо він виходить від адміністративного органу і був ухвалений в односторонньому порядку.

Навпаки, коли захід, з огляду на свій зміст або практичні наслідки, істотно впливає на поведінку адресатів або на умови здійснення ними прав і свобод, він підлягає судовому контролю.

Такий підхід дозволяє уникнути як надмірного розширення сфери судового втручання в адміністративну діяльність, так і необґрунтованого звуження права на ефективний судовий захист.

У підсумку, поняття адміністративного акта, що завдає шкоди, формується судовою практикою як функціональна категорія, тісно пов’язана з оцінкою конкретних наслідків відповідного акта. Саме через таку оцінку забезпечується баланс між вимогами законності, ефективності публічного адміністрування та захистом прав і свобод адміністрованих осіб.

Циркуляр Прем’єр-міністра від 15 червня 1987 року щодо міністерських циркулярів[8]. Сам циркуляр 1987 року формально втратив практичне значення, оскільки його положення були уточнені та фактично замінені пізнішими актами Прем’єр-міністра, насамперед циркуляром від 18 січня 2013 року [9], а також сучасною судовою практикою (лінія Duvignères )[10]. Водночас його доктринальний зміст залишається актуальним, оскільки базові принципи — заборона нормативного «маскування» циркулярів і можливість їх судового контролю — зберігають повну дію в сучасних умовах

 1. Судова практика дає на поставлену таким чином проблему такі відповіді:

Циркуляри можуть, залежно від обставин, аналізуватися або як адміністративні акти, або як акти, що не мають такого характеру.

Критерій розмежування між циркулярами, які мають або не мають характеру адміністративного акта, не пов’язується з формою розглядуваного акта чи з його назвою. Він випливає виключно зі змісту та юридичної дії акта.

Цей зміст і ця юридична дія повинні оцінюватися з огляду на відповідь на таке питання: чи додає циркуляр, чи ні, щось до правил, що застосовуються до керованих осіб?

Слід вважати справжніми адміністративними актами ті циркуляри, зміст яких відповідає одній із трьох таких характеристик :

1) Міністр, прикриваючись службовими інструкціями, фактично сам ухвалює рішення, яке його підлеглі зобов’язані виконувати, не маючи справжньої дискреції у прийнятті рішення (наприклад, циркуляр міністра керівникам закладів середньої освіти, що приписує ліквідацію капеланій, які не відповідають певним чітким умовам).

2) Міністр додає нові приписи до тих, що випливають із законів і регламентів. Проте, якщо нові формальності, покладені на керованих осіб циркуляром, не супроводжуються санкціями, циркуляр не є регламентарним.

3) Міністр покладає нові обмеження або надає нові гарантії керованим особам.

Можливість протиставляти циркуляр або, навпаки, посилатися на неї породжує питання: чому ж тоді протиставляють регламентарну циркуляр і нерегламентарну циркуляр, що може навести нефахівців на думку, ніби нерегламентарна циркуляр є такою, що містить лише рішення індивідуального характеру?

Насправді, у двозначній мові, пастку якої щойно було показано, нерегламентарною є та циркуляр, яка, хоча й містить положення загального й безособового характеру, не має якості регламенту, оскільки не становить адміністративного акта.

Це підтверджує той факт, що, як буде сказано далі, регламент є лише різновидом адміністративного акта. Якщо ця мовна двозначність змогла виникнути, то це тому, що вкрай рідко індивідуальні заходи ухвалюються шляхом циркуляра, що й зумовлює те, що питання, яке фактично стоїть на першому плані розмежування, полягає не в загальному чи індивідуальному характері положень, а в наявності або відсутності рішення. Інакше кажучи, нерегламентарна циркуляр є не просто «нерегламентом», як могла б бути індивідуальна адміністративна дія; вона є «не-рішенням».

Друга складність полягає в тому, що проблема прийнятності скарги проти циркуляра повинна оцінюватися з точки зору, яка пов’язана з проблемою його законності, але не зливається з нею.

Так, наприклад, циркуляр, якою міністр установлює правила, що перевищують його повноваження, не повинна розглядатися зворотно — мовляв, оскільки міністр не мав повноважень ухвалювати такий регламент, циркуляр не є регламентарною, що потягло б відхилення скарги як неприйнятної; навпаки, логіка адміністративного судді полягає в тому, що міністр мав намір ухвалити й фактично ухвалив регламент, отже, скарга є прийнятною і, якщо буде встановлено перевищення повноважень, циркуляр підлягає скасуванню, інакше кажучи, в такому разі існує регламент, але він є незаконним.

Декрет від 28 листопада 1983 року, що стосується відносин між Адміністрацією та користувачами, дозволяє (стаття 1) будь-якій заінтересованій особі посилатися проти Адміністрації на інструкції, директиви та опубліковані циркуляри, якщо вони не суперечать законам і регламентам[11]. [12]

Отже, він виходить за межі класичного розмежування між регламентарними циркулярами та інтерпретаційними циркулярами, дозволяючи протиставляти Адміністрації як другі, так і перші.

Така можливість протиставлення може створити враження, що усі циркуляри є регламентарними. Проте їхній автор може не мати регламентарної влади; у такому разі циркуляри є протилежними законам і регламентам — гіпотеза, за якої декрет виключає можливість їх протиставлення.

Цей еволюційний підхід був чітко закріплений у рішенні Державної ради Duvignères від 18 грудня 2002 року, яким було остаточно відмовлено від традиційного розрізнення між регламентарними та інтерпретаційними циркулярами.

Відтепер суддя перевіряє, чи містить циркуляр положення імперативного характеру загального значення, незалежно від того, чи подається вона як проста інтерпретація чинних норм. Якщо такі імперативні положення наявні, циркуляр визнається адміністративним актом, що завдає шкоди, і може бути предметом скарги про перевищення влади. Натомість положення, які обмежуються рекомендаціями, порадами або простим викладом стану чинного права без встановлення обов’язкової поведінки, не підлягають судовому оскарженню.

Отже, критерій імперативності замінює собою попередні формальні класифікації та дозволяє більш точно визначити, чи має циркуляр реальний вплив на правове становище керованих осіб. Це рішення водночас розширює судовий захист прав і свобод та запобігає тому, щоб адміністрація могла уникати судового контролю шляхом формального маскування своїх приписів під виглядом інтерпретаційних документів.

Тим самим, класичне сучасне адміністративне право Франції виходить із функціонального підходу, в межах якого вирішальним є не форма акта, а його фактичні юридичні наслідки.

Судова практика має вкрай практичне підґрунтя: звільнити адміністративного суддю від розгляду скарг, поданих проти рішень незначної ваги. Теоретично її складно обґрунтувати, оскільки восьмиденні арешти, накладені на молодшого офіцера, не завдають йому меншої «шкоди», ніж чимало інших дисциплінарних рішень, які Державна рада, однак, не розглядає як заходи внутрішнього порядку. Проте це рішення можна пояснити, виходячи з того, що юридичний статус заінтересованої особи не ставиться під сумнів, навіть якщо її фактичне становище зазнає змін. Так, у рішенні Attard, згаданому вище, зазначено, що переведення учня до іншого класу є «таким, що не впливає на його подальші можливості орієнтації».

Те саме пояснення не може застосовуватися до внутрішніх регламентів, ухвалених місцевими зборами з метою організації їхньої діяльності та функціонування; Державна рада не визнавала, що вони можуть бути предметом скарги про перевищення влади. Водночас не можна стверджувати, що йдеться про дрібні заходи. Саме тому закон від 6 лютого 1992 року[13] [14]поклав край судовій практиці Charbonnel[15]: внутрішні регламенти місцевих зборів можуть бути передані на розгляд адміністративного суду.

 ВИЗНАЧЕННЯ. У підсумку, з урахуванням наведених вище положень, на думку Жорж Ведель та П’єр Дельвольве: Односторонній адміністративний акт є юридичним актом, ухваленим в односторонньому порядку адміністративним органом і таким, що завдає шкоди остільки, оскільки він «впливає» на правопорядок.

Виконавче рішення є одностороннім адміністративним актом, який змінює правопорядок через обов’язки, що він покладає, або через права, які він надає.

 ПІДРОЗДІЛ

РІЗНОВИДИ ОДНОСТОРОННІХ АДМІНІСТРАТИВНИХ АКТІВ

Односторонні адміністративні акти можна класифікувати, виходячиз:

1) формальної точки зору (органи та процедура, що призводять до їх ухвалення);

2) матеріальної точки зору (їхній зміст).

 З ФОРМАЛЬНОЇ ТОЧКИ ЗОРУ основним елементом класифікації є врахування органу, який ухвалює виконавче рішення.

За часів Третьої Республіки «декретами» називали акти, що приймалися Президентом Республіки і скріплювалися підписом одного або кількох відповідальних міністрів. За Четвертої Республіки передання Президенту Ради Міністрів статусу керівника виконавчої влади спричинило, поряд із декретами Президента Республіки, які зберігали свій предмет у певних сферах (наприклад, призначення окремих високих посадових осіб), появу декретів, підписаних Президентом Ради Міністрів і скріплених підписами заінтересованих міністрів.

Цей термінологічний дуалізм зберігся і за П’ятої Республіки, хоча й у межах досить відмінного правового режиму (зокрема через те, що формальність контрасигнації, яка раніше забезпечувала певну формальну єдність між різними декретами, більше не є уніфіковано обов’язковою).

1. Декрети Президента Республіки і декрети Прем’єр-міністра

Президент Республіки видає два види декретів:

— Перші не потребують контрасигнації Прем’єр-міністра. Вони перелічені у статті 19 Конституції і не становлять предмет адміністративного права, оскільки стосуються відносин Глави держави з Урядом або з Парламентом (призначення Прем’єр-міністра, розпуск Національних зборів тощо) або здійснення надзвичайних повноважень, наданих Главі держави статтею 16 Конституції (див. вище, с. 45).

— Усі інші декрети Президента Республіки скріплюються підписом Прем’єр-міністра і, «за потреби, відповідальними міністрами»; див.: Державна рада, 27 травня 1960 року, Lagail-larde, Rec., с. 369.

Прем’єр-міністр також видає декрети. Вони скріплюються підписами, «за потреби, міністрів, відповідальних за їх виконання»

Відповідальні міністри» — це ті, які, як основне завдання, відповідають за підготовку та застосування декретів

«Міністри, відповідальні за виконання», — це ті, які є компетентними підписувати або контрасигнувати регламентарні чи індивідуальні заходи, необхідні для виконання відповідних актів.

 Обидва ці поняття значною мірою перетинаються, але не є тотожними.

2. Розмежування повноважень щодо декретів між Президентом Республіки та Прем’єр-міністром — Декрети, які повинні бути підписані Президентом Республіки

Усі декрети, які відповідно до Конституції або органічних законів належать до його компетенції;

Усі декрети, які повинні бути обговорені в Раді міністрів на підставі конституційної, законодавчої або навіть регламентарної вимоги (наприклад, декрети про призначення окремих високих посадових осіб).

Прем’єр-міністр є компетентним щодо всіх інших декретів.

Отже, декрети, які обговорюються в Раді міністрів без того, щоб якийсь текст зобов’язував це робити, залишаються декретами Прем’єр-міністра, навіть якщо вони підписані Президентом Республіки; їх контрасигнація належить «міністрам, відповідальним за їх виконання», а не «відповідальним міністрам» (Державна рада, 16 жовтня 1987 року, Syndicat autonome des enseignants de médecine, Rec., с. 311; див. також R. Chapus, Le statut des décrets réglementaires délibérés en Conseil des ministres, D., 1988, хрон., с. 199)[16].

А fortiori, декрети, не обговорені в Раді міністрів і щодо яких жоден текст не вимагає, щоб вони приймалися Президентом, але які, однак, фактично підписані ним, кваліфікуються як акти Прем’єр-міністра, за умови що вони контрасигновані міністрами, відповідальними за їх виконання (Державна рада, 27 квітня 1962 року, Sicard, згадане рішення). P. Avril, Les décrets réglementaires du Président de la République non délibérés en Conseil des ministres, AJ, 1976.116.

3. Допоміжні форми. Деякі декрети повинні передуватися консультацією з тим чи іншим органом (наприклад, Вищою радою національної освіти). Найбільш урочистою формою є наказ, який зазвичай містить «візи» (згадування законів і регламентів, що слугують підставою для прийняття рішення) та «резолютивну частину», інколи поділену на статті.

Найважливішою є вимога в окремих сферах попереднього розгляду Державною радою

► Акти міністрів Вони набувають різних форм (депеші, листи, записки, циркуляри).

Форма наказу не має сакраментального характеру, за умови, що міністр є автором заходу і що цей захід був належним чином оприлюднений. «Регламентарні приписи, які міністр ухвалює шляхом циркуляра, мають таку саму юридичну силу, як і ті, які він може ухвалювати у формі наказу»

Наказ, підписаний кількома міністрами, називається «міжміністерським наказом» (arrêté interministériel).

Слід зауважити, що коли Прем’єр-міністр діє з метою організації своїх служб так, як це міг би зробити будь-який інший міністр, він, за відсутності протилежного законодавчого припису, діє шляхом простого наказу.

Акти різних адміністративних органів

Різні адміністративні органи в межах здійснення своїх повноважень ухвалюють рішення під різними найменуваннями: найчастіше — «накази», коли йдеться про одноособові органи (префект, мер), або «рішення», коли йдеться про колегіальні органи (генеральна рада, муніципальна рада, регіональна рада).

Коли жоден текст не встановлює обов’язкової форми, рішення може бути ухвалене простою службовою запискою або простим листом. Існують навіть суто усні адміністративні акти (R. Odent наводить дуже цікавий приклад затвердження обрання особи до Французької академії: аудієнція, надана Президентом Республіки цій особі, становить затвердження обрання без опублікування відповідного декрету, як це передбачено для інших академій, що входять до Інституту: Cours, 1976–1981, с. 1118).

Більше того, можуть існувати акти, які не мають жодної вираженої форми: це мовчазні (tacites) акти або акти, імпліцитно виявлені або через добровільні, або через сплив певного строку.

КЛАСИФІКАЦІЯ ЗА МАТЕРІАЛЬНОЮ ТОЧКОЮ ЗОРУ

Матеріальна точка зору зосереджується на змісті акта.

Регламентарні акти та нерегламентарні акти

Вважають РЕГЛАМЕНТАРНИМИ актами, або «регламентами», загальні та безособові адміністративні акти. наприклад, Кодекс дорожнього руху в його частині «декрети», муніципальний наказ, що встановлює односторонній рух на вулиці).

 НЕРЕГЛАМЕНТАРНІ АКТИ — ЦЕ ІНДИВІДУАЛЬНІ АКТИ що стосуються:

А) однієї або кількох осіб:

Б) або колективні (що стосуються кількох осіб, індивідуально визначених і чиї ситуації є солідарними);

В) або, за відсутності кращого виразу, особливі (що стосуються індивідуалізованої ситуації, але мають наслідки для невизначеного кола осіб.

Потрібно добре розуміти, що відмінність між регламентарними та нерегламентарними актами є якісною, а не кількісною.

Рішення, яке встановлює надбавку за виконання функцій префекту Парижа, є регламентарним, оскільки має загальний і безособовий характер і не спрямоване на конкретну особу, а на категорію; натомість рішення про надання відзнаки кільком сотням осіб не є регламентарним, оскільки, навіть якщо воно охоплює багатьох заінтересованих осіб, кожна з них є індивідуалізованою.

Як було зазначено вище, відмінність між регламентарними та нерегламентарними актами передбачає застосування двох критеріїв:

По-перше, регламент повинен становити адміністративний акт. У цьому сенсі відмінність, як це було показано щодо циркулярів, здійснюється не між регламентарними актами і нерегламентарними актами, а між заходами, що становлять адміністративні акти, і заходами, які такими не є.

По-друге, якщо припустити, що ми маємо справу з адміністративним актом, регламент існує лише тоді, коли цей акт має загальний і безособовий характер. Цей другий критерій протиставляє регламенти нерегламентарним адміністративним актам. Проте таке розмежування є складним у прикордонних випадках. Наприклад, природа декларацій суспільної корисності тривалий час залишалася невизначеною: питання було вирішене на користь нерегламентарного характеру.

Рішення щодо землевпорядних поділів (lotissements) є регламентарними тією мірою, якою вони мають загальні та безособові наслідки, але не тією мірою, якою вони лише дозволяють поділ земель з метою їх продажу

Префектурний наказ, що встановлює класифікацію мебльованого будинку для застосування регулювання цін, був визнаний таким, що має регламентарний характер. Так само й наказ, що встановлює ціну відчуження державного підприємства, який «спричиняє наслідки щодо будь-якої особи, здатної придбати один із виставлених на продаж цінних паперів», а також акредитування, надане міністром спортивній федерації

У цілому, розмежування є доволі емпіричним. Проте, загалом, регламентарними є акти, які мають «нормативний характер» (висн. Rigaud), а також ті, що мають «за предмет організацію навіть однієї публічної служби». Як приклад акта, кваліфікованого як регламентарний у зв’язку з організацією публічної служби, щодо регламенту персоналу S. N. C. F.

У межах нерегламентарних актів необхідно провести підрозмежування.

Індивідуальні рішення — це ті, що стосуються однієї або кількох осіб і, в останньому випадку, без солідарності між їхніми відповідними ситуаціями: наказ про призначення службовця; рішення екзаменаційної комісії щодо кількох кандидатів.

Колективні рішення неминуче стосуються кількох осіб, але їхні ситуації є солідарними в тому сенсі, що вони впливають одна на одну: таблиця просування по службі корпусу службовців; рішення про ранжування кандидатів, які склали конкурс.

Це підрозмежування має важливе практичне значення: зокрема щодо правил опублікування або повідомлення, можливостей часткового скасування рішення адміністративним суддею тощо.

Рішення «особливі» — це акти, які, застосовуючись до конкретної ситуації, не встановлюють правил, але, однак, можуть торкатися невизначеного кола осіб: за першим аспектом вони наближаються до індивідуального рішення, за другим — до регламентарного рішення, але не є ані тим, ані іншим. Найкращим прикладом є декларація суспільної корисності, яка охоплює цілком визначену операцію, але може зачіпати кількість власників, ще не визначених наперед: уже зазначалося, що це нерегламентарний акт, але в межах цієї категорії він посідає особливе місце. Це не єдиний приклад: Державна рада, 18 листопада 1988 року, Commune de Mireval (акт створення Z. A. D.); Державна рада, 30 листопада 1990 року, Association « Les Verts », Rec., 339; RFDA, 1991.571, висн. Pochard; AJDA, 1991.114, хрон. Honorat і Schwartz: декрет, що здійснює кантональне перекроювання, не має ані регламентарного, ані індивідуального характеру.

З деяких поглядів «особливий» акт розглядається як регламентарний акт (опублікування, відсутність набутих прав, відсутність обґрунтування), з інших — як індивідуальний акт (спірність: компетенція, заперечення незаконності).

Значення розмежування між регламентарними актами і нерегламентарними актами

На думку деяких авторів, регламенти є «матеріальними законами», оскільки за своїм змістом (матеріальний критерій) вони мають ті самі ознаки, що й закон: загальність, відсутність індивідуалізації адресатів. Ця точка зору, хоча і не є хибною, однак не має тієї ваги, яку їй іноді надають.

Наше право, як уже зазначалося, надає більшого значення формальним розмежуванням і критеріям, ніж матеріальним. Відмінності, що розділяють закон і регламент, важливіші, ніж подібності, що їх зближують: закон не підлягає жодному адміністративному оскарженню; його жодним чином не можна оскаржити перед судом загальної юрисдикції щодо відповідності праву; він не може бути джерелом відповідальності за вину. Регламент, навпаки, може бути скасований суддею з питань перевищення влади, може бути предметом заперечення незаконності, може бути винним і спричиняти обов’язок адміністрації відшкодувати завдану шкоду.

Насправді регламент має правовий режим, ближчий до режиму нерегламентарних рішень, ніж до режиму закону. Регламентарний акт є лише різновидом адміністративного акта; це адміністративний акт серед інших; він жодним чином не бере участі ні в суверенітеті, ні в юридичній непомильності закону.

Між регламентарними актами і нерегламентарними актами існують відмінності юридичного режиму, які, хоча й не є сутнісними, проте є щонайменше відчутними:

1. Спосіб оприлюднення (Mode de publicité) : звичайним способом оприлюднення регламентарного акта є публікація (publication); для нерегламентарного акта — залежно від випадку — повідомлення (notification) або публікація
2. Оцінка законності та тлумачення судами загальної юрисдикції (Appréciation de légalité et interprétation par les tribunaux judiciaires) :
3. Не існує набутих прав (droits acquis) на збереження регламентарних актів; водночас можуть існувати набуті права на збереження нерегламентарних актів

4 . Перед адміністративним суддею (Devant le juge administratif) виняток незаконності (exception d’illégalité) є безстроковим щодо регламентів, але тимчасовим щодо нерегламентарних актів

5. У деяких випадках застосування законів є підпорядкованим публікації регламентів; воно лише у виняткових випадках може бути підпорядковане виданню нерегламентарних актів.
6. Регламентарні акти міністрів завжди підвідомчі Державній раді (Conseil d’État) як суду першої й останньої інстанції у справах про перевищення повноважень
7. Відповідно до декрету від 28 листопада 1983 року (décret du 28 novembre 1983, infra, с. 316), компетентний орган зобов’язаний задовольнити будь-яку вимогу, спрямовану на скасування незаконного регламенту; цей обов’язок не поширюється на нерегламентарні акти[17].
8. Закон від 31 грудня 1987 року, що здійснив реформу адміністративного судочинства (contentieux administratif), дозволив передавати до адміністративних апеляційних судів апеляції на рішення, що стосуються нерегламентарних актів, але не регламентарних актів[18]

ПОЄДНАННЯ ФОРМАЛЬНОГО ТА МАТЕРІАЛЬНОГО ПІДХОДІВ (LA COMBINAISON DES POINTS DE VUE FORMEL ET MATÉRIEL)

Адміністративний акт є повністю охарактеризованим лише тоді, коли визначено формальну та матеріальну категорії, до яких він належить.

Наприклад: префектурний наказ (arrêté préfectoral) — регламентарний за матерією (matière) і є формою (forme);

декрет Прем’єр-міністра (décret du Premier Ministre) — може бути формою (forme) нерегламентарного за матерією акта.

Досить показово, що незалежність понять “декрет” і “регламент” вислизає від розуміння багатьох.

Однак речі є доволі простими:

— декрет може бути регламентом (наприклад, Кодекс дорожнього руху — Code de la route) або не бути регламентом (наприклад, призначення посадової особи);

— регламент може бути декретом (знову ж таки, Code de la route),

або не бути декретом (наприклад, муніципальний наказ, що встановлює почергове паркування (arrêté municipal instituant le stationnement alterné)).

Колишній “регламент публічного адміністрування”

Регламент публічного адміністрування (règlement d’administration publique) був особливо важливою різновидністю адміністративного акта.

Численні закони містили статтю такого змісту: «Регламент публічного адміністрування визначить умови застосування цього закону».

Регламент публічного адміністрування визначався одночасно формальними та матеріальними характеристиками.

 1. Формальні характеристики (Caractéristiques formelles)

— регламент публічного адміністрування приймався на підставі прямого припису законодавця;

— він мав форму декрету (décret).

— Він ухвалювався після отримання висновку звичайної або пленарної Загальної асамблеї Державної ради, за винятком випадку протилежного рішення віце-президента, який міг передати консультацію до менш урочистих формацій.

Державна рада розглядала себе як «співавтора» регламенту. Її неучасть у консультації обтяжувала акт не пороком форми, а некомпетентністю (t. 2, IIIe Partie).

2. Матеріальні характеристики. — Це був регламент (загальні та безособові приписи).

— Його предметом було визначення заходів щодо застосування закону.

У принципі, публікація регламенту або регламентів публічного адміністрування, передбачених законом, зумовлювала набрання ним чинності. Проте це був лише окремий випадок загального принципу, відповідно до якого закон набирає чинності лише тоді, коли ухвалено регламентарні заходи, необхідні для його застосування.

=3. Юридичний режим. — Протягом тривалого часу регламенти публічного адміністрування вважалися такими, що мають законодавчу природу й тому захищені від будь-якого судового оскарження.

Починаючи з рішення Державної ради від 6 грудня 1907 р. (Comp. des Chemins de fer de l’Est, S., 1908.3.1, concl. Tardieu, note Hauriou, GA, no 19), вони розглядаються як адміністративні акти, підконтрольні адміністративному судді та такі, що можуть бути скасовані за перевищення влади[19].

Часто писали, що запрошення законодавця до Уряду ухвалити один або кілька регламентів публічного адміністрування для застосування закону мало не лише наслідком відтермінування набрання законом чинності до публікації приписаних регламентів, але й надання Уряду ширшої регламентарної влади, ніж та, якою він міг би скористатися спонтанно для забезпечення виконання закону. Втім, ця можливість мала межі

Регламенти у формі регламентів публічного адміністрування, як це випливало з їхньої назви, мали форму регламенту публічного адміністрування (урочиста консультація Державної ради), але не мали його матеріального змісту: вони не були регламентами.

Питання постало одразу після ухвалення Конституції 1958 р. — чи, з урахуванням статті 37 ще було можливим для законодавця передбачати регламенти публічної адміністрації Справді, з огляду на обсяг регламентарної влади, який визнається за ним Конституцією, Уряд не має потреби в спеціальному наділенні повноваженнями для прийняття регламентів, необхідних для застосування закону[20].

Справді, з огляду на обсяг регламентарної влади, яка визнається за ним Конституцією, Уряд не потребує спеціального уповноваження для прийняття регламентів, необхідних для застосування закону. Але такий спосіб постановки питання був помилковим. Справді, навіть за дії Конституції 1875 року та Конституції 1946 року Уряд міг, у силу своєї загальної виконавчої місії, встановлювати деталі застосування закону. У цьому сенсі Конституція 1958 року, яка вводить визнання існування «первинної» регламентарної влади (pouvoir réglementaire initial), не вводить нововведення, коли йдеться про заходи, спрямовані на виконання закону. Отже, не видно, чому законодавець не міг би скористатися можливістю приписувати регламенти публічної адміністрації.

Справжні мотиви вагань з огляду на чинну Конституцію полягали в тому, що, з одного боку, законодавча клаузула, яка зобов’язувала звертатися до регламентів публічної адміністрації, змушувала Уряд, до втручання декрету від 30 липня 1963 року, консультуватися з Державною радою в Загальній асамблеї, тоді як, виходячи з його звичайної регламентарної влади, він не був до цього зобов’язаний, і що, з іншого боку, зазначена клаузула створювала обов’язок для Уряду, тоді як без неї він міг би самостійно оцінювати доцільність видання регламентації.

До цього додавалися положення статті 37, абзац 2, які дозволяли змінювати закони, що передували Конституції, у сфері регламентарного регулювання шляхом декрету в Державній раді, а також положення декрету від 30 липня 1963 року (статті 21–30), які усували обов’язкове втручання Загальної асамблеї для регламентів публічної адміністрації, що загалом вело до зникнення переваги й особливості цього виду регламентів і до перетворення їх лише на різновид декрету в Державній раді[21].

На практиці використання регламентів публічної адміністрації мало тенденцію, зокрема з огляду на пильну позицію Генерального секретаріату Уряду, до скорочення. Вони фактично перетворювалися на форму нагляду (surveillance).

Саме тому їх скасування могло бути вирішене без перешкоджання режиму застосування законів: воно навіть спростило відтепер здійснення урядової регламентарної влади. Це було реалізовано законом від 7 липня 1980 року, органічним законом від 21 липня 1980 року та декретом від 31 липня 1980 року, які відповідно замінили в законах, органічних законах і чинних регламентарних текстах будь-яке посилання на регламент публічної адміністрації або на декрет у формі регламенту публічної адміністрації — посиланням на декрет у Державній раді[22].

Підрозділ

ЮРИДИЧНИЙ РЕЖИМ ОДНОСТОРОННІХ АДМІНІСТРАТИВНИХ АКТІВ

Дослідження юридичного режиму односторонніх адміністративних актів стосується передусім їх підготовки, їх оприлюднення, їх дії в часі, їх авторитету та, у зв’язку з цим, їх примусового виконання.

1. Підготовка односторонніх адміністративних актів

Підготовка односторонніх адміністративних актів охоплює:

1) формальні елементи:

2) та матеріальні елементи.

 Елементи формального характеру (у широкому розумінні) — це компетенція (повноваження одного або кількох авторів приймати рішення) та форми (процедура, відповідно до якої рішення приймається). Вони стосуються зовнішньої законності актів.

Елементи матеріального характеру — це мотиви або підстава рішення (фактичні або правові елементи, на які рішення повинно відповідати: наприклад, поліцейський регламент має своїм мотивом — або підставою — таку загрозу публічному порядку); предмет (зміст рішення); мета (публічний інтерес). Вони стосуються внутрішньої законності.

З огляду на тісний зв’язок, водночас історичний і практичний, що існує між правилами, які визначають умови чинності адміністративних актів, і судовим контролем за перевищенням повноважень, треба робити відсилання до частини щодо вивчення різних вад, які можуть уражати елементи виконавчого рішення. Тут обмежуються лише вказівкою на деякі питання, що стосуються зовнішньої законності актів.

Автори односторонніх адміністративних актів. Проблема делегування

Односторонні адміністративні акти приймаються адміністративними органами в межах компетенції, яка була їм надана матеріально, територіально та в часі. Ці компетенції зазвичай визначаються нормативними текстами; трапляється, однак, що тексти мовчать, і тоді певні принципи дозволяють визнати наявність компетенції у відповідного органу. Зокрема принципи паралелізму компетенцій; ієрархічної влади; безперервності публічних служб.

У принципі орган не може розпоряджатися компетенцією, яка надана йому Конституцією, законом або регламентами, і, відповідно, не може її делегувати. Однак на практиці така можливість делегування є бажаною з метою розвантаження міністрів, префектів або керівників служб від надмірного обсягу завдань.

Існує два види делегувань, які надаються вищим органом на користь підпорядкованих органів:

– з одного боку — делегування компетенції,

– з іншого — делегування підпису.

Загальна ідея цього розмежування полягає в наступному: делегування компетенції передбачає справжню передачу повноваження від одного органу до іншого. Натомість делегування підпису не позбавляє вищий орган його повноваження, а лише передає підпорядкованому органу матеріальне виконання акту підписання.

Отже, навіть якщо умови, за яких можуть надаватися обидва види делегування, є значною мірою подібними, їхні правові наслідки є принципово різними.

 1 . Загальні умови

Передусім делегування можливе лише за наявності нормативного тексту — законодавчого або регламентарного — який дозволяє його здійснення.

По-друге, делегування повинні бути оприлюднені, принаймні в тих випадках, коли рішення, до яких вони застосовуються, мають бути протиставними третім особам.

Нарешті, певні делегування за будь-яких обставин є забороненими: це ті, які або передбачали б повну передачу всіх повноважень від органу, що делегує, до органу, який приймає делегування, або ті, що стосувалися б передання окремих повноважень вищого органу, здійснення яких самим цим органом є гарантією для керованих осіб.

Головною метою є запобігання порушенню системи компетенцій шляхом фактичного заміщення вищого органу нижчим, а також недопущення того, щоб таким чином було позбавлено змісту гарантії, які законодавець пов’язує із здійсненням повноважень саме вищим адміністративним органом.

 2. Делегування компетенції

Делегування компетенції полягає у передачі повноваження від органу, який його первісно отримав, до іншого органу, що набуває право діяти від власного імені. Унаслідок такого делегування делегуючий орган втрачає можливість здійснювати передане повноваження, за винятком випадку відкликання делегування. Отже, акти, ухвалені органом, якому передано компетенцію, є його власними актами. Саме тому делегування компетенції має бути чітко передбачене нормативним актом і тлумачиться обмежувально.

У французькому адміністративному праві делегування компетенції є відносно рідкісним, оскільки воно істотно змінює систему розподілу повноважень між адміністративними органами. Найчастіше воно допускається у сфері територіальної децентралізації або у випадках створення спеціалізованих адміністративних органів. Судова практика суворо контролює умови, за яких таке делегування можливе, зокрема щодо його обсягу та предмета.

Делегування компетенції повинно бути точним і обмеженим, як щодо повноважень, так і щодо часу його здійснення. Воно не може мати загального характеру і не може охоплювати всі повноваження органу, який делегує. Крім того, делегування компетенції не може стосуватися повноважень, здійснення яких самим первісним органом є суттєвою гарантією для керованих осіб.

Акти, ухвалені органом, якому передано компетенцію, підлягають оскарженню на загальних підставах, так само, як і будь-які інші адміністративні акти. У разі незаконності делегування всі акти, ухвалені на його підставі, також можуть бути визнані незаконними. Таким чином, законність делегування компетенції має визначальне значення для правомірності всієї подальшої адміністративної діяльності.

3. Делегування підпису

На відміну від делегування компетенції, делегування підпису не призводить до передачі повноваження. Орган, який делегує підпис, зберігає свою компетенцію і продовжує нести повну відповідальність за ухвалені рішення. Делегування підпису має на меті лише полегшення адміністративної діяльності шляхом доручення підписання актів підлеглим посадовим особам.

Акти, підписані на підставі делегування підпису, юридично вважаються актами органу, який делегував підпис, а не особи, що його здійснила. Саме тому такі акти повинні чітко зазначати існування делегування підпису. Відсутність або неправильне оформлення делегування може призвести до некомпетентності автора акта.

Делегування підпису є широко поширеним у практиці французької адміністрації, особливо в міністерствах і великих адміністративних службах. Воно дозволяє забезпечити оперативність адміністративної діяльності, не порушуючи при цьому принципів законності та ієрархічної підпорядкованості.

Насамкінець, і це матиме важливе значення у позовному плані, делегування повноважень робить делегата реальним автором адміністративного акта, тоді як делегування підпису зберігає за органом, що делегує, роль реального автора акта.

Консультативні процедури

Консультативні процедури мають на меті прояснити для компетентного органу рішення, яке він має ухвалити. Вони включають певні способи (modalités), що дозволяють дійти до рішення.

1. Способи здійснення консультативних процедур регулюються нормами, притаманними окремим типам рішень.

Інші нормативні тексти мають більш загальну сферу дії, зокрема Декрет від 28 листопада 1983 року щодо відносин між адміністрацією та користувачами, зокрема його розділ III, присвячений «функціонуванню консультативних органів, створених при органах державної влади та державних адміністративних публічних установах»

Поза межами нормативних текстів судова практика сформувала численні правила, спрямовані на забезпечення:

ефективності,

щирості, ї

регулярності

та неупередженості консультації.

Проте обставина, що певна особа вже раніше була обізнана зі справою, не перешкоджає її участі в обговоренні консультативного органу, якщо вона залучена до нього в іншій якості
2. Результат консультативних процедур не завжди є однаковим.

Слід розрізняти:

– необов’язковий висновок,

– обов’язковий висновок,

– пропозицію,

– погоджувальний висновок (avis conforme).

Необов’язковий висновок — це такий висновок, який адміністрація не зобов’язана запитувати; однак якщо він запитується, то має бути отриманий належним чином, без того, щоб дміністрація зобов’язана враховувати лише початковий текст або зміни, запропоновані у висновку:
 Обов’язковий висновок — це той, який має бути обов’язково отриманий; адміністрація може його не дотримуватися, але вона зобов’язана ухвалити акт, який відтворює або початковий текст, поданий на розгляд консультативного органу, або текст, запропонований цим органом, або комбінацію обох; при цьому вона не може ухвалювати положення, які не були предметом консультації (усталена судова практика).

Обов’язкова консультація з Conseil d’État. Коли органом, висновок якого є обов’язковим, виступає Державна рада (Conseil d’État), відсутність консультації або її нерегулярність розглядається не як просте порушення форми, а як некомпетентність, яку суд може встановити з власної ініціативи.Пропозиція, коли вона є обов’язковою, не позбавляє орган, наділений повноваженнями прийняття рішення, можливості відхилити запропоноване, але не дозволяє, в принципі, ухвалювати рішення у напрямі, який не був запропонований, якщо тільки не звернутися за новими пропозиціями.

Практичне застосування процедури пропозиції. Ця процедура часто застосовується при призначенні осіб: консультативний орган пропонує декілька кандидатів, серед яких орган, наділений повноваженнями прийняття рішення, здійснює свій вибір

Погоджувальний висновок (avis conforme) фактично є «дозволом». Орган, що приймає рішення, зобов’язаний не лише отримати такий висновок, але й може ухвалити рішення лише у межах цього висновку, за винятком випадку, коли він відмовляється від прийняття передбаченого рішення
Висновок Конституційної ради. Втручання Конституційної ради перед внесенням змін шляхом декрету до законодавчих текстів, що стосуються сфери регламентарного регулювання
Узагальнюючий висновок. Насправді, у разі пропозиції або погоджувального висновку, процедура є менш консультативною, ніж «співвирішальною», оскільки консультативний орган бере участь у прийнятті рішення передбачають обговорення (яке, втім, не обов’язково є усним), що дає змогу висловити заперечення, а за потреби — опозицію щодо проєкту.

Вони бувають то колективними, то індивідуальними.

1. Колективні змагальні процедури

Колективні змагальні процедури призначені для збирання думки громадськості. Вони здійснюються у формі публічних розслідувань.

Такі розслідування передбачені окремими спеціальними законодавствами, серед яких найважливішими є законодавства щодо експропріації, класифікованих об’єктів, містобудування та довкілля.

Закон від 12 липня 1983 року щодо демократизації публічних розслідувань посилив вимоги до процедури цих розслідувань з метою забезпечення реального інформування громадськості та надання їй можливості ефективно оскаржувати проєкти, що підлягають розслідуванню[23].

Судова практика стежить, як і щодо консультативних процедур, за ефективністю, щирістю, регулярністю та неупередженістю розслідувань.

Однак вона може робити це лише в межах текстів, які такі процедури організовують. Поза ними немає обов’язку піддавати розслідуванню будь-який проєкт, яким би важливим він не був

2. Індивідуальні змагальні процедури

Індивідуальні змагальні процедури повинні надавати особі, щодо якої має бути ухвалене рішення, можливість подати свої зауваження.

Вони насамперед призначені для гарантування прав на захист, які є складовою загальних принципів права і застосовуються, навіть за відсутності спеціального тексту, до будь-якого адміністративного органу.

Змагальна процедура має дотримуватися у певній кількості випадків; вона повинна включати певні модальності.

Вона насамперед є обов’язковою незалежно від наявності тексту для будь-якого заходу, що зачіпає особу, щодо якої він застосовується.

Такою є, очевидно, ситуація щодо санкцій. Саме з цього приводу права на захист були первісно сформульовані

Той самий обов’язок поширюється на будь-який захід, який, навіть якщо він не є санкцією, ухвалюється «з урахуванням особи, якої він стосується»

Нарешті, змагальна процедура є обов’язковою і в таких випадках, коли, не будучи точно санкцією і без безпосереднього поставлення під сумнів особи заінтересованого, захід ґрунтується на оцінці його діяльності та завдає їй серйозної шкоди.

Змагальна процедура, таким чином, є обов’язковою у всіх випадках, коли адміністративне рішення може завдати серйозної шкоди особі, щодо якої воно ухвалюється, навіть якщо це рішення формально не має характеру санкції.

Водночас вона не є обов’язковою щодо заходів загального характеру, які не спрямовані проти конкретної особи, а також щодо заходів, які не ґрунтуються на оцінці індивідуальної поведінки.

Так само змагальна процедура не застосовується, коли адміністрація діє у сфері чистої дискреції, за відсутності будь-якого індивідуального зв’язку між рішенням і особою, на яку воно може опосередковано впливати.

Однак навіть у цих випадках законодавець може прямо передбачити обов’язок дотримання змагальної процедури, і тоді адміністрація зобов’язана її виконувати у точній відповідності до тексту.

Отже, змагальна процедура становить одну з основних гарантій законності адміністративної діяльності, але її застосування визначається поєднанням судової практики та нормативних приписів, а не загальним і безумовним правилом.

 Змагальна процедура повинна, крім того, включати певні модальності, без яких вона втрачає свій реальний зміст і перетворюється на суто формальну вимогу.

Насамперед заінтересованій особі має бути повідомлено про намір адміністрації ухвалити щодо неї рішення, а також про підстави, на яких це рішення може бути прийняте.

Вона повинна мати достатній строк для підготовки своєї позиції та можливість ознайомитися з матеріалами справи, на яких адміністрація має намір ґрунтуватися.

Змагальність передбачає також реальну можливість подати письмові пояснення, а в певних випадках — і усні зауваження, якщо цього вимагає характер справи.

Адміністрація не зобов’язана приймати аргументи заінтересованої особи, але вона повинна фактично їх розглянути перед ухваленням рішення.

Недотримання цих вимог тягне за собою незаконність адміністративного акта, якщо порушення змагальної процедури позбавило особу гарантії, яку ця процедура мала їй забезпечити.

Отже, змагальна процедура виступає не лише формальним етапом ухвалення рішення, а й суттєвим елементом захисту прав особи у відносинах з адміністрацією.

 Строки охоплюють період, протягом якого акт може бути ухвалений. Адміністративний орган уповноважений приймати свої рішення протягом цього періоду; до його початку і після його закінчення він уже не може або більше не може їх приймати.

Однак це положення потребує уточнення. Деякі строки є лише орієнтовними: Адміністрацію запрошують діяти протягом зазначеного періоду, але вона зберігає право приймати акти й пізніше. Так, як правило, відбувається щодо всіх строків, установлених законом для прийняття підзаконних нормативно-правових актів, до яких він відсилає

Натомість інші строки є імперативними: вони встановлюються під загрозою преклюзії (жодне рішення більше не може бути прийняте після їх закінчення) або недійсності (акти, ухвалені після спливу строку, є незаконними). Найкращим прикладом є ордонанси, передбачені статтею 38 Конституції, які можуть бути прийняті лише протягом строку делегування повноважень, визначеного законом. Існують також інші приклади щодо індивідуальних актів

Іноді строки охоплюють період, після закінчення якого акт вважається ухваленим. Їх сплив, за відсутності попередньої реакції Адміністрації, зумовлює прийняття акта. Акт є результатом закінчення строку. Йдеться про всі випадки мовчазних, імпліцитних рішень, які, як буде показано, залежно від нормативно-правових актів, можуть бути рішеннями про відмову або про надання дозволу

Тоді постає питання про спосіб обчислення строків.

 Спосіб обчислення строків не становить труднощів, коли вони передбачають фіксовану дату: вони починаються з першого зазначеного дня о 0 годині і закінчуються в останній день о 24 годині.

Початковий момент пов’язаний із дією з боку адресата адміністративного акта (що може охоплювати як випадок строку, протягом якого Адміністрація обмежена у можливості ухвалити рішення, так і випадок строку, після спливу якого рішення вважається імпліцитно ухваленим). Принцип полягає в тому, що строк починає свій перебіг з наступного дня після того, коли дія (повідомлення про проєкт, подання заяви) надійшла до її адресата або до осіб, уповноважених її передати, о 0 годині, і спливає в останній день строку о 24 годині. Так, для заяви, датованої 5 липня і отриманої її адресатом 16 липня, строк починається 17 липня о 0 годині; якщо він становить два місяці, то спливає 16 вересня о 24 годині.

Уже згаданий декрет від 28 листопада 1983 року, що стосується відносин між Адміністрацією та користувачами, запровадив правила обчислення строків за умов, про які не можна сказати, що вони спростили ситуацію.

Він застосовується у цій сфері лише до адміністративних служб держави та її публічних установ, за винятком тих, які перебувають під владою міністра юстиції, і не стосується відносин служби з її агентами.

Він також застосовується лише до строків, які можуть бути протиставлені адміністрації, після подання заяви до неї, а не до строків, які можуть бути протиставлені самій адміністрації. Він не застосовується у разі подання скарги в порядку адміністративного або ієрархічного оскарження: підтвердження отримання, яке зазначає строки, не є необхідним для того, щоб ці строки почали свій перебіг

Коли застосовується декрет 1983 року, строки починають свій перебіг лише з дати направлення автору заяви підтвердження отримання, в якому зазначаються служба або посадова особа, відповідальні за розгляд справи, строк, після закінчення якого, за відсутності прямого рішення, виникає імпліцитне рішення, а також строки та способи оскарження такого рішення[24]. Деякі додаткові, що зводяться, зокрема, до вимог щодо підтвердження отримання, яке відтерміновує початок перебігу строку, позбавляють рішення тієї спрощеності, яку декрет мав на меті запровадити

ФОРМА ОДНОСТОРОННІХ АДМІНІСТРАТИВНИХ АКТІВ

Зазвичай односторонні адміністративні акти є явними та мають письмову форму. Однак можуть існувати акти усної форми.  Існують, з іншого боку, імпліцитні рішення, що є наслідком мовчання Адміністрації протягом певного строку.

Одні з них є рішеннями про відмову. Мовчання Адміністрації протягом чотирьох місяців щодо поданої до неї заяви прирівнюється до відмови у задоволенні цієї заяви, принаймні в тих сферах, де звернення до суду з оскарженням не може бути подано інакше як після попереднього рішення Адміністрації (якщо повідомлення, адресоване Адміністрації, не потребує жодної відповіді з її боку, її мовчання не становить рішення про відмову

Імпліцитні рішення можуть також бути рішеннями про надання згоди[25]. Вони охоплюють дві серії гіпотез. Перша стосується схвалення органом нагляду акта децентралізованого органу, яке набувається мовчазно після спливу встановленого строку унаслідок спливу строку, протягом якого перша з них не проявилася. Таке рішення застосовувалося в численних випадках; нині ж воно може зберігатися лише в текстах, спеціально передбачених для окремих публічних установ.

Друга серія гіпотез є значно поширенішою: вона охоплює мовчазний дозвіл на здійснення певної діяльності, що також випливає з мовчання Адміністрації протягом визначеного часу.

Численні положення передбачили таке рішення в різних сферах (здійснення професійної діяльності; дозволи на ліцензування; містобудування: дозволи на будівництво, на знесення; сільське господарство: укрупнення господарств, розкорчовування, лісові насадження та посіви тощо), причому з різними строками залежно від випадків.

Такі положення мають обмежену сферу дії: якщо вони не застосовуються, заява про надання дозволу не може мати наслідком, після спливу встановленого ними строку, виникнення мовчазного дозволу.

Натомість, коли вони застосовуються, сплив установленого ними строку автоматично тягне за собою ухвалення передбаченого ними рішення: компетентний орган вважається таким, що втратив можливість діяти (dessaisi).  

Мотивування є формулюванням мотивів, які лежать в основі рішення. У такий спосіб воно стосується зовнішнього аспекту акта, а правила, що його визначають, належать до зовнішньої законності акта, тоді як мотиви становлять сукупність фактичних і правових підстав, які обґрунтовують рішення та належать до внутрішньої законності акта. Рішення завжди має мотиви (добрі чи погані), однак воно не завжди підлягає мотивуванню, тобто не завжди ці мотиви виражаються назовні.

Проблема мотивування полягає саме в з’ясуванні того, чи зобов’язаний автор рішення висловлювати мотиви, які спонукали його до ухвалення такого рішення. Мотивування є сприятливим для адресатів адміністративних актів, які вже з моменту ухвалення рішення знають причини, що його зумовили, і можуть легше його оскаржити. Воно також полегшує роботу судді, який не змушений ініціювати витребування мотивів у адміністрації. Крім того, мотивування не є зайвим і для самої адміністрації, яка, формулюючи свої мотиви, змушена чітко визначити власну правову позицію.

Упродовж тривалого часу обов’язок мотивування залишався обмеженим: він встановлювався нормативно-правовими актами лише щодо окремих рішень (наприклад, декретів про розпуск муніципальних рад, муніципальних поліцейських розпоряджень), а судова практика поширила його на заходи, ухвалені деякими колегіальними професійними органами з огляду на особливості їх складу та правил функціонування[26].

Колегіальні професійні органи, з огляду на особливості, пов’язані з їх складом і правилами функціонування, були зобов’язані мотивувати свої рішення. Подаючи спірну скаргу (recours contentieux), адресати адміністративних актів могли домогтися повідомлення мотивів рішення адміністрацією. Однак було незадовільно, щоб лише такі засоби судового захисту могли змусити адміністрацію викладати причини своїх рішень.

Прагнення органів публічної влади відтепер забезпечити «прозорість» діяльності адміністрації призвело до розширення обов’язку мотивування.

Окрім випадків, у яких мотивування вже було необхідним, воно є обов’язковим для всіх індивідуальних рішень, що є несприятливими, а саме: таких, що обмежують здійснення публічних свобод або, загалом, становлять поліцейський захід; накладають санкцію; ставлять надання дозволу в залежність від обмежувальних умов або встановлюють обтяження; скасовують або анулюють рішення, яке створює права; перешкоджають перебігу строку давності або спричиняють його втрату; відмовляють у наданні переваги, якщо її надання становить право; відмовляють у наданні дозволу.

Виняток становлять випадки, коли повідомлення мотивів може завдати шкоди одному із секретів або інтересів, що підлягають захисту відповідно до законодавства про доступ до адміністративних документів.

Отже, у Франції в кінці ХХ століття зберігалась значна кількість актів, що не підлягають обов’язку мотивування: регламентарні акти; акти, які, не будучи регламентарними, не є індивідуальними наприклад, декларація суспільної корисності; акт, що створює зону впорядкованої забудови; префектурний наказ, що визначає периметр антисанітарії, а також індивідуальні акти, які ні несприятливі, ні дерогаційні.

Сфера застосування того закону була уточнена таким чином:
— Оцінка сприятливого чи несприятливого характеру рішення повинна здійснюватися з урахуванням лише тих осіб, фізичних або юридичних, які є безпосередньо заінтересованими

Серед рішень, що обмежують здійснення публічних свобод і які, відповідно, повинні бути мотивовані, зокрема, є: декрети про екстрадицію; декрети про розпуск асоціацій; вето, висловлене адміністрацією щодо рішення загальних зборів акціонерів про розподіл дивідендів; наказ про заборону імпорту  або експорту; відмова у зарахуванні учня до підготовчого класу; відмова дозволити створення або розширення великої торговельної поверхні

Натомість не обмежують здійснення публічної свободи і, відповідно, не підлягають обов’язку мотивування: відмова у прийнятті до початкової школи дитини .

Обов’язок мотивування також не поширюється на акти, які мають суто підготовчий характер, тобто не створюють самі по собі правових наслідків. Так, зокрема, попередній висновок, який передує прийняттю остаточного рішення, не підлягає мотивуванню, навіть якщо він має вирішальний вплив на зміст майбутнього акту

Аналогічно, процедурні акти, що лише організовують перебіг адміністративного провадження, не повинні бути мотивовані, оскільки вони не змінюють правового становища адресатів. До таких актів, зокрема, належать рішення про відкриття процедури, про призначення доповідача або експерта, а також про проведення перевірки чи розслідування.

Натомість, коли акт, формально маючи проміжний характер, фактично визначає результат провадження або істотно впливає на права та інтереси особи, суд може вимагати його мотивування, виходячи не з формальної класифікації акту, а з його реальних правових наслідків. Тим самим, адміністративний суд віддає перевагу матеріальному підходу перед формальним.

Що стосується індивідуальних актів, то обов’язок мотивування поширюється лише на ті з них, які прямо підпадають під категорії, визначені законом. За межами цих випадків адміністрація в Франції зберігага  свободу не викладати мотиви своїх рішень, якщо інше прямо не передбачено спеціальними нормативно-правовими актами.

Разом із тим, навіть за відсутності загального обов’язку мотивування, адміністрація може добровільно викладати мотиви своїх рішень. Така практика, хоча й не є юридично обов’язковою, сприяє підвищенню прозорості адміністративної діяльності та полегшує судовий контроль за законністю актів.

У всіх випадках, коли мотивування є обов’язковим, воно повинно бути письмовим і достатньо точним, щоб підстави рішення чітко проступали. Воно не може полягати у простому посиланні на висновок Воно також не може (за винятком двох випадків, передбачених законом) надаватися після прийняття акта.

 

ПУБЛІЧНІСТЬ ОДНОСТОРОННІХ АДМІНІСТРАТИВНИХ АКТІВ

( La publicité des actes administratifs unilatéraux)

Публічність є операцією, за допомогою якої акти доводяться до відома заінтересованих осіб.

2.1. Публікація та повідомлення (Publication et notification)

Публікація є способом безособової публічності: внесення до офіційного збірника (наприклад, Journal officiel), вивішування, публічне оголошення. У деяких випадках закон вимагає визначеного способу публікації (зокрема, публікації в Journal officiel для декретів). Правило, що застосовується у разі мовчання текстів, полягає в тому, що публікація повинна бути адаптованою до предмета акта: захід, що стосується працівників національної освіти, буде належним чином опублікований у Bulletin officiel de l’Éducation nationale; він не був би таким, якби публікація здійснювалася шляхом простої циркулярної інструкції, яка не має достатнього поширення.

Щодо необхідності забезпечення «належної публічності», судова практика встановила, що захід публічності може навіть діяти проти майбутніх заінтересованих осіб. Непублікований декрет не може бути протиставлений третім особам, і вони не можуть на нього посилатися. Тим самим, відсутність належної публікації позбавляє акт його юридичної ефективності щодо адресатів.

Повідомлення є способом персональної публічності: наприклад, лист, адресований заінтересованій особі (доказ повідомлення здійснюється або через повідомлення про вручення рекомендованого листа, або через розписку, або через відповідь самої заінтересованої особи). Тим самим, публічність через пресу або радіомовлення не може замінити повідомлення, якщо закон або характер акта вимагає саме персонального доведення до відома.

2.2. Сфера застосування цих двох способів публічності (Champ d’application de ces deux modes de publicité)

За загальним правилом, публікація застосовується до регламентарних актів, а повідомлення — до актів нерегламентарного характеру.

Індивідуальне повідомлення, яке вимагається законом для попередження заінтересованих осіб про дату, на яку ревізійна рада повинна була ухвалити рішення за їхньою скаргою

Якщо нормативний текст передбачає повідомлення про індивідуальний захід (notification d’une mesure individuelle) певним особам, це не перешкоджає тому, щоб цей захід також був повідомлений самій особі, яка є його безпосереднім об’єктом.

У деяких випадках повідомлення індивідуального акта одному адміністрованому може бути достатнім для того, щоб спричинити повідомлення іншому адміністрованому (наприклад, повідомлення роботодавцем працівникові адміністративного дозволу на його звільнення:

 2.3. Сфера застосування цих двох способів оприлюднення (Champ d’application de ces deux modes de publicité)

У принципі, опублікування (publication) застосовується до регламентарних актів (actes réglementaires), а повідомлення (notification) — до нерегламентарних актів (actes non réglementaires).

Декрети повинні бути опубліковані в Офіційному журналі (Journal officiel), незалежно від того, мають вони регламентарний характер чи ні; відповідно до Містобудівного кодексу (Code de l’urbanisme), нещодавно зміненого з цього питання декретом від 28 квітня 1988 року, дозволи на будівництво, попри їхній індивідуальний характер, підлягають, крім повідомлення (notification), також вивішуванню в мерії та безпосередньо на місцевості.

Закон від 6 лютого 1992 року передбачив, що регламентарні акти органів комун з чисельністю населення понад 3 500 мешканців, департаментів, регіонів, а також публічних установ співробітництва, що їх об’єднують, публікуються у збірнику адміністративних актів (recueil des actes administratifs).

 2.4. Значення оприлюднення (Importance de la publicité)

Оприлюднення зазвичай визначає момент набрання актом чинності. Крім того, строк для подання спору в адміністративному судочинстві (délai du recours contentieux) починає спливати лише з дня, коли заявник міг дізнатися про існування та зміст акта внаслідок належного оприлюднення (publicité adéquate).

Нарешті, дострокове застосування регламентарного тексту, який ще не є застосовним відповідно до загальних правил оприлюднення, здатне спричинити відповідальність.

2.4. Випадок актів, які не підлягають жодному оприлюдненню (Le cas des actes qui ne sont susceptibles d’aucune publicité)

За своєю природою деякі рішення не підлягають жодному оприлюдненню або повідомленню (publication ou notification) (наприклад, рішення префекта про прийняття покинутої дитини під опіку Служби публічної допомоги. Ці рішення не меншою мірою є виконавчими (exécutoires), однак строки для подання судового спору починають спливати лише з дня, коли потенційні заявники могли про них дізнатися.

Нарешті, деякі мовчазні акти (actes implicites), що виникають унаслідок спливу певного строку без реакції з боку Адміністрації, не породжують підстав для оприлюднення, що має наслідки для режиму їх відкликання (régime du retrait).

2.5. Оприлюднення та свобода доступу до адміністративних документів (Publicité et liberté d’accès aux documents administratifs)

Проблема свободи доступу до адміністративних документів  перетинається з проблемою оприлюднення, оскільки в обох випадках ідеться про доведення до відома до відома адресатів. Проте перше поняття є ширшим за друге. З одного боку, доступ до адміністративних документів може стосуватися документів, які не мають характеру адміністративного акта; отже, їх оприлюднення не є необхідним для спричинення юридичних наслідків, адже ці документи їх у будь-якому разі не породжують; ознайомлення з ними лише дозволяє краще зрозуміти наміри, поведінку та дії адміністрації. З іншого боку, доступ до адміністративних документів, з огляду на право, яке він надає адресатам, залишає простір для їхніх ініціатив; натомість оприлюднення адміністративних актів має здійснюватися з ініціативи адміністрації.

З метою забезпечення «прозорості» адміністрації, що призвело до розширення обов’язку мотивувати адміністративні акти щоб полегшити доступ адресатів до адміністративних документів. У його змісті можна розрізнити положення, що більш спеціально стосуються оприлюднення адміністративних актів, та інші положення, які більш загально регулюють доступ до адміністративних документів.

Що стосується оприлюднення, то закон формулює для індивідуальних рішень правило, яке вже випливало з судової практики: «За відсутності положення, що передбачає імпліцитне рішення про відмову або мовчазну згоду, будь-яке індивідуальне рішення, ухвалене від імені держави, територіальної громади, публічної установи або органу, навіть приватно-правового, на який покладено управління публічною службою, є таким, що не може бути протиставлене особі, якої воно стосується, якщо це рішення не було попередньо повідомлене».

Закон не встановлює паралельно, що регламентарне рішення є таким, що може бути протиставлене лише після публікації, однак це рішення очевидно й надалі застосовується. Крім того, передбачає регулярну публікацію, поза межами регламентарних актів, директив, інструкцій, циркулярів, записок і міністерських відповідей, які містять тлумачення чинного права або опис адміністративних процедур. Така публікація, до речі, є однією з форм доступу до адміністративних документів.

Якою б широкою не була ця категорія, і зокрема ширшою за поняття адміністративного акта, вона не охоплює всіх документів, що можуть мати зв’язок з адміністрацією: з неї виключаються договори приватного права публічних колективів, нотаріальні акти та акти цивільного стану, судові рішення, ухвали та постанови, а також рішення професійних орденів, які не стосуються публічної служби, управління якою на них покладено.

Не можна говорити про адміністративні документи щодо суто гіпотетичних документів. Натомість адміністративними документами є акти приватних організацій, пов’язані з публічною службою, управління якою на них покладено, копії іспитів та конкурсів, адміністративні звіти, на підставі яких було встановлено податок платника, протоколи консультативних органів.

Що стосується документів неномінативного характеру (de caractère non nominatif), то доступ до них становить свободу, яка випливає з права кожної особи на інформацію. Закон надав цим документам особливо широке перерахування: досьє, звіти, дослідження, протоколи, статистичні матеріали, директиви, інструкції, циркуляри, записки та міністерські відповіді, що містять тлумачення чинного права або опис адміністративних процедур, висновки — за винятком висновків Державної ради та адміністративних судів, — прогнози та рішення, оформлені у письмовій формі, звуко- або відеозаписи, автоматизовані обробки неномінативної інформації.

Будь-яка особа, яка звертається з відповідною вимогою, має право на отримання цих документів, за єдиним винятком тих, що мають «чутливий» характер, зокрема стосуються нарад уряду та органів, відповідальних за здійснення виконавчої влади, державної оборони та зовнішньої політики, безпеки держави і публічної безпеки. Цей виняток застосовується, наприклад, до циркуляра щодо методів податкового шахрайства та їх контролю, до звіту про додаткові винагороди державних службовців, поданого Прем’єр-міністрові, а також до поліцейського звіту щодо запиту на дозвіл
для набуття вогнепальної зброї, а також до документів, що стосуються дій, здійснених французьким Урядом у відносинах з іноземним урядом.
Переліки документів, що не підлягають наданню, встановлюються міністерськими наказами після отримання висновку Комісії з доступу до адміністративних документів (Проте ці переліки не вичерпують усієї сукупності документів, які з огляду на свій предмет або характер не можуть бути надані публіці.

Право доступу до документів іменного характеру (documents de caractère nominatif) відкрито лише для осіб, яких вони безпосередньо стосуються, — за винятком спеціальних умов, що стосуються медичних справ. Так, якщо кандидати на іспит або конкурс можуть вимагати надання своїх власних робіт і оцінок, вони не можуть вимагати надання робіт інших кандидатів. Заінтересовані особи можуть скористатися допомогою особи за власним вибором.

У всіх випадках запити про надання адміністративних документів мають бути достатньо точними, щоб орган, до якого вони подаються, міг точно ідентифікувати відповідні документи Такі запити є безпредметними, якщо відповідний документ уже було оприлюднено

Мовчання органу влади, який понад один місяць не відповідає на запит про надання документа, вважається рішенням про відмову (тоді як у загальному праві мовчазне рішення про відмову вважається таким, що настало лише після чотирьох місяців).

У разі явної або мовчазної відмови заінтересована особа має строк у два місяці для звернення до Комісії з доступу до адміністративних документів , органу, створеного як незалежний адміністративний орган. Звернення до цієї комісії є обов’язковою попередньою умовою будь-якого судового оскарження

 3. Часова дія односторонніх адміністративних актів

Проблема полягає у визначенні того, з якого моменту односторонній адміністративний акт набирає чинності та з якого моменту його дія припиняється.

3.1. Початковий момент дії

1) Принцип незворотної дії адміністративних актів

Адміністративні акти не можуть, за винятком дозволу законодавця, породжувати правові наслідки, що поширюються на момент, який передує їх виданню.Наслідки не можуть передувати акту, який є їх причиною

Винятків із цього правила три:

— зворотна дія певного адміністративного рішення у деяких випадках допускається або навіть вимагається законом. Якщо цього вимагає закон, Державна рада враховує цю підставу з власної ініціативи. Конституційна рада визнала, що принцип незворотної дії є обов’язковим для законодавця лише у репресивній сфері; в усіх інших галузях він може сам установлювати або дозволяти Уряду запроваджувати заходи зі зворотною дією (Конст. рада, 22 липня 1980 р., AJ, 1980, с. 480; JCP, 1981.II.19603, прим. Нгуєн Куок Віня)[27].

— Виконання рішень про скасування або правомірне відкликання може змусити адміністрацію поставити під сумнів правові ситуації, що існували до рішення або до відкликання, наприклад, перекласифікація службовців після скасування заходу, який прямо чи опосередковано вплинув на їх кар’єр.

— Зворотна дія також допускається щодо актів, необхідних для врегулювання ситуації, яка виникла до їх ухвалення: зокрема, щодо декретів, що встановлюють ціни кампанії виробництва, або регламентують службу державних службовців, обов’язки яких не були визначені на момент їх призначення

Йдеться про ситуації усунення правового вакууму, що виник через відсутність необхідного регулювання; якщо таке регулювання з’являється із запізненням, воно має поширюватися на початок періоду, коли потреба в ньому виникла, тим більше що заінтересовані особи від самого початку знали про його неминучість, що пом’якшує ефект зворотної дії.

Слід розрізняти зворотну дію у строгому розумінні, яка за загальним правилом заборонена, від негайного застосування нового акта до ситуацій, що виникли в минулому.

У другому випадку формально не йдеться про зворотну дію, оскільки акт застосовується на майбутнє; однак таке негайне застосування до ситуацій, що мають юридичну основу в минулому, може порушувати набуті права.

Саме міркування про набуті права є визначальним: новий акт не може застосовуватися до ситуацій, що виникли в минулому і створили набуті права; натомість він застосовується до ситуацій, щодо яких права ще не набуті

3.2. Роль публічності у набранні чинності адміністративного акта

 Це питання остаточно не вирішене ні в доктрині, ні в судовій практиці. Проте можна прийняти такі правила:

— Рішення не може бути протиставлене заінтересованим особам або третім особам і не може створювати для них обов’язки до моменту його оприлюднення

Індивідуальні рішення, ухвалені на підставі неопублікованого регламентарного акта, позбавлені правової основи

— Нерегламентарне рішення може надавати права ще до свого оприлюднення

Натомість регламентарне рішення не може породжувати права до своєї публікації

3.3. Тривалість дії одностороннього адміністративного акта

Теорія набутих прав: доктрина: Мюзеллек; Талліно; Батайє; Обі; Гійон і Брінґ’є; Ле Мір; Овре[28]

У деяких випадках дія адміністративного акта має строк, визначений законом або самим актом, наприклад, тимчасовий дозвіл на роботу іноземця у Франції

Так само, якщо закон або регламент цього не забороняє, рішення може бути обтяжене відкладальною або розв’язальною умовою.

Однак у більшості випадків рішення має постійну дію, тобто його наслідки тривають доти, доки воно не стало предметом скасування (abrogation) або відкликання (retrait). Ці два види заходів, які можуть застосовуватися лише за певних умов, слід чітко розрізняти.

1) Скасування і відкликання. Скасування припиняє дію рішення на майбутнє і не ставить під сумнів минулу ситуацію.

Відкликання, навпаки, є анулюванням, що діє ab initio і, якщо воно правомірне, знищує акт від самого початку та, відповідно, усуває його юридичні наслідки як майбутні, так і минулі.

2) Поняття набутих прав. Правовий режим скасування і, ще більше, відкликання визначається міркуванням про набуті права, повага до яких, за потреби, перешкоджає застосуванню цих заходів.

Поняття набутих прав складно окреслити: воно визначається передусім своїми наслідками, тобто неможливістю поставити під сумнів ці права та акти, що їх створили. Проте саме це міркування не пояснює причину їх недоторканності.

Лише конкретний аналіз кожного рішення дозволяє визначити, чи є воно таким, що створює права. Для спрощення інколи кажуть, що регламенти ніколи не створюють прав, а лише індивідуальні рішення можуть (але не обов’язково) їх створювати. Це неточно. Насправді мається на увазі, що ніхто не має права на збереження регламенту, тобто не може правомірно заперечувати проти його скасування; однак регламенти можуть створювати права на минуле, наприклад, право службовця на виплати, передбачені регламентом), і тоді їх відкликання підпорядковується правилам щодо актів, які надали права

Акти, які не є ані регламентарними, ані індивідуальними і які з цієї причини називають «особливими», також не є такими, що створюють права

Серед індивідуальних актів, що не створюють прав, зокрема, належать:

— акти, одержані шляхом обману;

— неіснуючі акти;

— поліцейські дозволи;

— акти, що обмежуються констатацією;

— акти, обтяжені умовою, яка не була виконана;

— прийняття пропозиції у процедурі укладення договору;

— акти щодо виконання службових обов’язків публічними агентами;

— акти, щодо яких тексти спеціально передбачають ієрархічне оскарження, — вони не створюють прав доти, доки вищий орган не ухвалив рішення

Навпаки, інші індивідуальні акти є такими, що створюють права: зокрема, акти про призначення, підвищення, нагородження  і, загальніше, — на відміну від декларативних актів — атрибутивні акти.

Це розмежування особливо застосовується до грошових актів: настільки, наскільки вони обмежуються ліквідацією сум, належних на підставі текстів, і за відсутності у їх автора дискреційних повноважень, вони не створюють прав ; але настільки, наскільки вони надають перевагу, щодо якої адміністрація мала дискрецію, вони створюють права  Скасування несприятливого заходу саме по собі може створювати права на користь осіб, яких він стосується

Характер акта — такий, що створює або не створює права, — має оцінюватися не лише стосовно адресата акта, а й стосовно третіх осіб. Саме тому негативні акти, які часто вважаються такими, що не створюють прав, можуть створювати їх через наслідки, які вони мають для інших осіб. Так, відмова у наданні постійного статусу в певному корпусі створює права на користь членів цього корпусу; так само відкликання дозволу на будівництво саме по собі створює права.

3. Правила відкликання

Увесь правовий режим відкликання домінантно визначається розмежуванням між рішеннями, які надали права, і рішеннями, які прав не надали.  Щодо рішень, які не надали прав, відкликання є можливим у будь-який час і без будь-яких умов. Такою є ситуація, зокрема, для регламентарних актів, які не були предметом фактичного застосування, а також для негативних індивідуальних заходів, які не принесли вигоди третім особам.

Так, наприклад, адміністрація може в будь-який момент знищити з самого початку, а не лише на майбутнє, дисциплінарне стягнення, яке не було супроводжене призначеннями на користь інших службовців і яке, таким чином, не спричинило набуття прав жодною особою.

 Натомість, щодо рішень, які надали права, відкликання можливе лише за двох умов

По-перше, відкликання має бути обґрунтоване необхідністю усунення незаконності, а не простими міркуваннями доцільності. Так, наприклад, відкликання призначення службовця є виправданим, якщо службовець не мав законного віку для призначення, але не є виправданим лише тим, що адміністрація шкодує про свій вибір

По-друге, відкликання має відбутися у період, коли ще можливе судове скасування рішення, яке підлягає відкликанню.

Оскільки строк судового позову становить два місяці з моменту опублікування або повідомлення рішення, відкликання актів, що надали права, зазвичай можливе лише протягом цього строку.

Проте всі підстави, які продовжують цей строк, відповідно продовжують і строк відкликання: зокрема, подання адміністративної скарги — як благальної, так і ієрархічної.

благальна або ієрархічна скарга, зокрема. Так само, якщо суддя був залучений до розгляду спору шляхом подання позову по суті (навіть особою, яка не має якості для його ініціювання, адміністрація може здійснити відкликання доти, доки суд не виніс остаточного рішення.

Проте строк відкликання зберігається лише щодо тих підстав незаконності, для яких сам строк подання позову по суті також зберігається.

Підстави цих правил, що мають суто судово-прецедентне походження, легко зрозуміти: в принципі, в інтересах правової визначеності, акти, які надали права, слід вважати остаточними.

Водночас є бажаним, щоб адміністрація могла сама скасовувати незаконні рішення, які вона ухвалила. Однак їй не можна визнавати повноваження, ширші за повноваження судді, спеціально покликаного стежити за дотриманням законності.

Звідси випливають дві щойно сформульовані правила:

1) відкликання має ґрунтуватися на незаконності, яка сама по собі могла б обґрунтувати судове скасування;

2) воно має відбуватися лише доти, доки судове скасування ще можливе, тобто поки не сплив строк позову по суті незаконне рішення у межах строку подання позову по суті.

Так само журі, яке (внаслідок плутанини, спричиненої омонімією) незаконно присвоїло оцінки кандидатові, могло переглянути своє рішення вже після того, як кандидати не отримали свої оцінки понад два місяці до дати нового засідання; воно змогло, таким чином, виключити заінтересовану особу зі списку допущених кандидатів

Особлива складність виникає тоді, коли, всупереч загальному правилу, мовчання адміністрації прирівнюється не до відмови, а до прийняття відповідної вимоги. Судова практика врегулювала режим відкликання залежно від того, чи підлягає таке мовчазне рішення правилам публічності.

Якщо рішення не підлягає жодній формі публічності, визнання можливості його відкликання дозволило б адміністрації здійснювати відкликання без обмеження в часі, оскільки, як щойно зазначалося, період відкликання зазвичай визначається строком судового оскарження, а за відсутності публічності цей строк не може початися. Таке рішення ігнорувало б норму, яка обмежила в часі компетенцію адміністрації щодо ухвалення негативного рішення.

Саме тому щодо мовчазних рішень, не підпорядкованих правилам публічності, відкликання є неможливим  щодо зв’язку цього рішення з некомпетентністю ratione temporis).

Натомість, коли, як у випадку з дозволом на будівництво, мовчазне рішення підпорядковане правилам публічності, дотримання яких запускає перебіг строку судового оскарження, відкликання залишається можливим протягом цього строку, а у разі подання позову — протягом його тривалості та в межах провадження.

Слід зауважити, що відкликання незаконного акта за щойно викладених умов є для адміністрації не лише правом, а й обов’язком. Таке рішення вже випливало з судової практики: «Коли остаточне судове рішення, ухвалене адміністративними судами або Державною радою, скасувало регламентарний акт з мотивів незаконності регламенту, на підставі якого цей акт був застосований, компетентний орган зобов’язаний, незважаючи на сплив строків оскарження, задовольнити будь-яку вимогу з ідентичним предметом і засновану на тому самому мотиві, якщо відповідний акт не створив прав на користь третіх осіб».

Отже, це положення зобов’язує здійснювати відкликання актів, прийнятих на підставі регламенту, визнаного незаконним з нагоди скасування ідентичного акта, без дотримання строку судового оскарження; однак воно не дозволяє цього зробити, якщо акт створив права на користь третіх осіб.

По суті, це не додає багато нового до попереднього стану права, який, як ми бачили, вже допускав відкликання без обмеження строком за відсутності набутих прав, уже враховував інтереси третіх осіб у частині набутих прав і зобов’язував відкликати незаконні акти, коли умови відкликання були дотримані.

Нарешті, якщо відкликання обґрунтовується пороком форми, ніщо не перешкоджає тому, щоб адміністрація ухвалила нове рішення, засноване на тих самих фактах, за умови дотримання належних форм.

Отже, відкликання незаконного акта, що надав права, можливе лише за суворого дотримання умов, встановлених судовою практикою та нормативними положеннями. Ці умови спрямовані на забезпечення рівноваги між вимогами законності та необхідністю стабільності правових ситуацій.

Судова практика наполягає на тому, що адміністрація не може довільно ставити під сумнів правові ситуації, які вона сама створила, навіть якщо ці ситуації ґрунтуються на незаконному акті. Захист довіри адресатів адміністративних рішень становить один із ключових елементів правової визначеності.

Водночас цей захист не є абсолютним. Коли незаконність є особливо серйозною або коли акт не створив прав на користь третіх осіб, адміністрація зберігає можливість і навіть обов’язок втрутитися для відновлення законності.

Саме в цьому сенсі режим відкликання адміністративних актів відображає фундаментальну напругу, притаманну адміністративному праву: напругу між стабільністю правових ситуацій і динамікою публічної дії.

Завдання судді полягає в тому, щоб контролювати дотримання цієї рівноваги, не допускаючи ні закріплення незаконних ситуацій, ні надмірного підриву правової визначеності на шкоду адресатам адміністративних рішень.

Водночас слід чітко відрізняти відкликання адміністративного акта від його скасування. Якщо відкликання має зворотну дію і спрямоване на усунення акта ab initio, то скасування діє лише на майбутнє і не ставить під сумнів правові наслідки, що вже настали.

Це розмежування має вирішальне значення з точки зору захисту набутих прав. Навіть коли відкликання неможливе через сплив строків або через наявність прав третіх осіб, адміністрація може вдатися до скасування акта, якщо цього вимагають інтереси законності або належного функціонування публічної служби.

Скасування, на відміну від відкликання, не обмежується тими ж суворими умовами, оскільки воно не посягає на стабільність минулих правових ситуацій. Саме тому судова практика допускає значно ширше використання цього інструменту.

Однак і в цьому випадку адміністрація не може діяти довільно. Скасування акта має бути обґрунтоване міркуваннями законності або публічного інтересу і не повинно використовуватися для обходу правил, що захищають надані права.

Отже, співвідношення між відкликанням і скасуванням ілюструє складність режиму адміністративних актів, у межах якого різні правові механізми поєднуються з метою забезпечення одночасно ефективності адміністративної дії та правової визначеності.

Розмежування між відкликанням і скасуванням має також важливі процесуальні наслідки. Якщо відкликання, як правило, підпорядковується суворим строковим обмеженням, пов’язаним із можливістю судового оскарження, то скасування може бути здійснене у будь-який час, за умови дотримання вимог законності. Це пояснюється тим, що скасування не ставить під сумнів правові наслідки, які вже настали, і тому не посягає на принцип правової визначеності в тій самій мірі, що й відкликання. Воно спрямоване виключно на припинення дії акта на майбутнє. З цієї причини адміністрація зберігає широкі повноваження щодо скасування власних актів, зокрема тоді, коли вони стали недоцільними або несумісними з новими обставинами фактичного чи правового характеру.

Однак навіть у такому випадку адміністрація повинна поважати загальні принципи права, зокрема принцип рівності та заборону зловживання владою. Скасування не може бути використане як засіб обходу гарантій, що надаються адресатам адміністративних актів.

Отже, режим скасування адміністративних актів доповнює режим їх відкликання, утворюючи разом з ним узгоджену систему, покликану забезпечити водночас гнучкість адміністративної дії та захист прав осіб.

Таким чином, режим відкликання та скасування адміністративних актів дозволяє адміністрації пристосовувати свою діяльність до вимог законності та змін обставин, не руйнуючи при цьому надмірно стабільності правових ситуацій.

Цей режим ґрунтується на тонкому розмежуванні, виробленому судовою практикою, між актами, що створюють права, і тими, що таких прав не створюють, а також між наслідками, які випливають з відкликання та скасування.

З одного боку, адміністрація не може бути повністю позбавлена можливості виправляти власні помилки, зокрема у випадку незаконності. З іншого боку, адресати адміністративних актів мають право очікувати певної стабільності правового становища, яке було створене на підставі цих актів.

Саме з метою поєднання цих двох вимог адміністративне право встановлює різні режими правових наслідків для відкликання і скасування, підпорядковуючи їх різним умовам і строкам.

Отже, правила, що регулюють зміну або припинення дії адміністративних актів, є одним із ключових елементів загальної теорії адміністративних актів і відіграють визначальну роль у забезпеченні рівноваги між ефективністю публічної діяльності та правовою визначеністю

Судова практика, що стосується відкликання та скасування адміністративних актів, поступово уточнювалася з метою уникнення надмірної жорсткості правил і водночас — запобігання довільному втручанню адміністрації у вже сформовані правові ситуації.

Ключове значення має рішення Despujol, яке вперше чітко сформулювало принцип обов’язку адміністрації скасовувати регламентарні акти, що стали незаконними внаслідок зміни обставин. Це рішення заклало підґрунтя для подальшого розвитку судової практики в цій сфері. Надалі суддя розширив цю логіку на інші категорії адміністративних актів, зокрема на індивідуальні акти, які не створюють прав. Такий розвиток сприяв посиленню вимог законності, покладаючи на адміністрацію активний обов’язок реагувати на виявлену незаконність.

Водночас судова практика постійно наголошує на необхідності врахування прав та законних інтересів осіб, на користь яких були ухвалені відповідні акти. Саме з цієї причини правила відкликання залишаються суворо обмеженими, коли йдеться про акти, що створили права.

Отже, режим відкликання і скасування адміністративних актів є результатом поступового й зваженого розвитку судової практики, спрямованого на досягнення балансу між вимогами законності, ефективністю публічної діяльності та захистом правової визначеності.

Необхідність адаптації регламенту до нових обставин і дотримання правил строків. Водночас постала й обов’язок адміністрації, належним чином зверненої з відповідною вимогою, змінити або скасувати регламент, який

В економічній сфері Державна рада обмежила застосування теорії зміни обставин випадками непередбачуваного потрясіння, спричиненого причинами, незалежними від волі заінтересованих осіб.  

Декрет від 28 листопада 1983 року поширив обов’язок скасування незаконного регламенту на випадки, коли ця незаконність є наслідком правових або фактичних обставин, що виникли після його ухвалення. Він усунув строкові обмеження, які юриспруденція Despujol встановлювала у разі зміни правових обставин. Відтепер, коли зміна обставин впливає на законність чинного регламенту, вимога про його скасування може бути подана у будь-який час. Рішення від 3 лютого 1989 року у справі Compagnie Alitalia підтвердило це положення як таке, що випливає із загального принципу, на який декрет лише спирається. Декрет не уточнює, що вимога має бути подана особою, яка має юридичний інтерес, тоді як юриспруденція Despujol таке уточнення містила[29].

Чи означає це, що відтепер врахування інтересу заявника не повинно братися до уваги? Це одне з питань, які судова практика має вирішити щодо цього відомого декрету  безпосередньо спричиняти скасування акта, викликаючи його непридатність до застосування. Вона може, зокрема, бути заявлена шляхом винятку незаконності щодо регламенту, який застосовується. Суддя може встановити, що її наслідком є перешкоджання такому застосуванню.

Що стосується нерегламентних актів, застосування теорії зміни обставин має бути обмежене набутими правами, які не можуть бути поставлені під сумнів. У цьому рішенні зазначено: «Кожна заінтересована особа має право вимагати від компетентного органу здійснити скасування незаконного нерегламентного рішення, яке не створило прав, якщо це рішення стало незаконним унаслідок змін правових або фактичних обставин, що настали після його ухвалення».

Однак рішення, чинне щодо регламентних актів, не є цілком ідентичним для нерегламентних актів. Для останніх обов’язок скасування на вимогу заінтересованої особи виникає лише за умови, що такі акти не створюють прав і що їхня незаконність є наслідком зміни обставин. Навпаки, щодо нерегламентних актів, які створюють права, не існує жодної можливості їх скасування так само, як не існує можливості їх відкликання. Навіть для нерегламентних актів, що не створюють прав, обов’язок скасування не виникає, якщо їх незаконність існувала ab initio і не була оскаржена в межах строку судового оскарження. Це пояснюється тим, що виняток незаконності щодо нерегламентного акта сам по собі обмежений строком судового оскарження.

4. Юридична сила виконавчих рішень: авторитет вирішеної справи

З огляду на юридичну силу виконавчих рішень, фундаментальною характеристикою яких є зміна правового порядку, є підстави розглядати їх окремо. Юридичну силу виконавчого рішення можна осягнути шляхом порівняння між юридичною силою, притаманною судовим рішенням, і тією, яка властива одностороннім рішенням приватних осіб.

4.1. Виконавче рішення ніколи не набуває сили, співмірної з авторитетом судоого рішення!

Коли судове рішення стає остаточним і не підлягає жодному засобу оскарження (апеляції або касації), воно набуває авторитету вирішеної справи. Воно має силу «юридичної істини»; його резолютивна частина остаточно інтегрується у правовий порядок, і те, що ним вирішено, більше не може бути поставлене під сумнів ані безпосередньо, ані опосередковано, за винятком того, що, за загальним правилом, дія авторитету вирішеної справи є відносною і поширюється лише на сторони судового провадження.

Можна було б спокуситися думкою, що коли виконавче рішення захищене від будь-якого оскарження, зокрема через сплив строку подання скарги на перевищення влади, воно набуває певного різновиду авторитету вирішеної справи. Однак це не відповідає дійсності.

По-перше, судове рішення, що набрало сили вирішеної справи, ніколи не може бути відкликане, навіть якщо суддя згодом змінить свою позицію. Натомість виконавче рішення може бути відкликане або скасоване за умов, визначених у попередньому параграфі.

4.2. Судове рішення, що набрало сили вирішеної справи, не може бути піддане критиці навіть опосередковано з огляду на його силу «юридичної істини».

Воно не лише не може бути оскаржене безпосередньо, але й під час розгляду іншої справи його обґрунтованість і правильність не можуть бути поставлені під сумнів.

Натомість, навіть якщо виконавче рішення, у зв’язку зі спливом строку, захищене від скарги на перевищення влади, воно може бути піддане критиці в межах іншого засобу правового захисту. Так, наприклад, регламент, щодо якого строк подання скарги на перевищення влади сплив, може стати предметом винятку незаконності під час оскарження акта його застосування .

Аналогічно, якщо особа, якій було завдано шкоди незаконним рішенням, пропустила строк подання скарги на перевищення влади, що дозволяє домогтися скасування цього акта, вона не позбавляється при цьому права вимагати відшкодування завданої шкоди. На підтвердження такої вимоги вона може посилатися на незаконність відповідного рішення, навіть якщо ця незаконність уже не може бути санкціонована шляхом його скасування

Інакше кажучи, сплив строків оскарження щодо виконавчих рішень має суто процесуальний, а не матеріально-правовий ефект. Він перешкоджає поданню відповідного засобу правового захисту через пропуск строку, але не надає рішенню презумпції законності по суті; якщо ж інший засіб правового захисту не обмежений спливом строку, незаконність рішення може бути заявлена на його підтримку.

4.3. Нарешті, як буде показано далі, тоді як виконання судових рішень із застосуванням примусу є правом, примусове виконання виконавчих рішень підпорядковується обмежувальним умовам

Отже, виконавче рішення, навіть якщо воно набуло остаточного характеру внаслідок спливу строків судового оскарження, не користується ані авторитетом вирішеної справи, ані незаперечною силою юридичної істини. Воно зберігає лише презумпцію законності, яка може бути спростована в межах інших правових засобів, ніж скарга на перевищення влади.

Ця особливість зумовлює принципову різницю між виконавчим рішенням і судовим рішенням: перше завжди залишається потенційно вразливим щодо перевірки його законності, тоді як друге, після набуття сили вирішеної справи, остаточно стабілізує правову ситуацію.

Саме з цієї причини виконавче рішення не може вважатися остаточним актом у матеріально-правовому сенсі, навіть якщо воно більше не може бути безпосередньо оскаржене. Його юридична дія зберігається доти, доки воно не буде скасоване, відкликане або визнане незаконним у межах іншого провадження.

Це пояснює, чому в адміністративному праві поняття стабільності правовідносин не має такого самого значення, як у судовому праві: адміністрація зберігає можливість перегляду власних рішень у межах, визначених законом і судовою практикою.

У результаті юридична сила виконавчих рішень характеризується подвійністю:

1) з одного боку, вони підлягають виконанню та створюють правові наслідки з моменту набуття чинності,

2) а з іншого — вони не набувають абсолютної незаперечності й можуть бути поставлені під сумнів у спосіб, відмінний від прямого оскарження.

Отже, юридична сила виконавчих рішень має істотно відмінний характер порівняно з юридичною силою судових рішень. Якщо останні, після набуття сили вирішеної справи, остаточно стабілізують правову ситуацію, то виконавчі рішення такої стабілізуючої дії не мають.

Це означає, що виконавче рішення, навіть коли воно стало остаточним у процесуальному сенсі, зберігає лише відносну обов’язковість. Воно підлягає виконанню, але не позбавляє заінтересованих осіб можливості ставити під сумнів його законність у межах інших правових процедур.

Звідси випливає, що адміністративне право допускає існування певної нестабільності правових ситуацій, створених виконавчими рішеннями. Така нестабільність є наслідком необхідності поєднання принципу законності з вимогами ефективності адміністративної діяльності.

Адміністрація, з одного боку, повинна мати можливість діяти оперативно й забезпечувати виконання своїх рішень, а з іншого — ці рішення не можуть бути повністю виведені з-під контролю права, навіть після спливу строків їх прямого оскарження.

Саме тому юридична сила виконавчих рішень визначається як проміжна: вони не є ні простими фактичними діями, ні актами, наділеними абсолютною незаперечністю. Вони становлять особливу категорію правових актів, властиву адміністративному праву.

Отже, виконавчі рішення посідають особливе місце в системі правових актів: вони є обов’язковими та підлягають виконанню, однак не наділяються тією стабільністю, яка притаманна судовим рішенням, що набрали сили вирішеної справи.

Ця особливість зумовлює специфічний баланс між необхідністю ефективної адміністративної дії та вимогами принципу законності. Адміністрація повинна мати змогу діяти та забезпечувати виконання своїх рішень, але при цьому не може бути звільнена від контролю за їх відповідністю праву.

Саме тому в адміністративному праві допускається можливість подальшого перегляду виконавчих рішень — або самою адміністрацією, або суддею — за умов і в межах, визначених законом і судовою практикою.

Така можливість перегляду не означає заперечення обов’язкової сили виконавчих рішень. Навпаки, вона становить один із механізмів забезпечення законності адміністративної діяльності, запобігаючи остаточному закріпленню незаконних правових ситуацій.

Отже, юридична сила виконавчих рішень характеризується поєднанням двох елементів: негайної обов’язковості для адресатів і відсутності абсолютної незмінності, що відрізняє їх від судових рішень у строгому розумінні цього поняття.

Ця специфіка юридичної сили виконавчих рішень безпосередньо позначається на режимі їх виконання. На відміну від судових рішень, виконання яких за загальним правилом може бути забезпечене шляхом примусу, адміністративні виконавчі рішення не завжди можуть бути реалізовані примусовим шляхом.

Французьке адміністративне право виходить із принципу, згідно з яким адміністрація, хоча й наділена правом ухвалювати обов’язкові рішення, не завжди має право вдаватися до примусу для забезпечення їх виконання. Примус допускається лише за наявності чітко визначених умов.

Зокрема, адміністрація може застосувати примусове виконання лише тоді, коли таке повноваження прямо передбачене законом або коли відсутність негайного виконання створює загрозу для публічного порядку чи безперервності публічної служби.

У всіх інших випадках адміністрація зобов’язана звертатися до судді для отримання дозволу на застосування примусових заходів. Такий підхід спрямований на забезпечення балансу між ефективністю адміністративної дії та гарантіями захисту прав приватних осіб.

Отже, режим виконання виконавчих рішень ще раз підтверджує їх проміжний характер: вони є актами влади, здатними породжувати обов’язкові правові наслідки, але водночас підпорядкованими суворому контролю з боку права та судової влади.

Тим самим, примусове виконання виконавчих рішень не є загальним правом адміністрації. Воно становить виняток, допустимий лише за умов, чітко визначених правопорядком, і підлягає суворому тлумаченню.

Такий підхід випливає з необхідності захисту індивідуальних свобод і прав приватних осіб. Надання адміністрації необмеженого права на примусове виконання її рішень призвело б до надмірної концентрації влади та ослаблення судових гарантій.

Саме тому судовий контроль відіграє вирішальну роль у сфері виконання адміністративних рішень. Суддя покликаний забезпечити, щоб застосування примусу відбувалося лише тоді, коли воно є справді необхідним і пропорційним поставленій меті.

Отже, режим виконання виконавчих рішень ілюструє одну з фундаментальних рис адміністративного права: постійне прагнення поєднати ефективність публічної дії з повагою до принципу законності та захисту прав людини.

У підсумку, виконавчі рішення є інструментом публічної влади, здатним забезпечити реалізацію адміністративної політики, але їхня юридична сила та способи виконання завжди залишаються обмеженими вимогами правової держави.

 

 

 

[1] Переклад дослівний. Виходячи з сутності трактування більш правильним є переклад «які породжують несприятливі (обтяжливі) правові наслідки для приватних осіб.

Переклад “які завдають шкоди” є неточним за сутністю, і коректніше вживати формулу “які породжують несприятливі (обтяжливі) правові наслідки для приватних осіб”. Формула font grief є терміном судової та доктринальної мови, а не загальновживаним словосполученням. Вона не означає “шкоду” у цивільно-правовому сенсі (dommage, préjudice), тобто не передбачає: ані заподіяння майнової шкоди, ані наявності делікту, ані обов’язку відшкодування.

У французькій доктрині адміністративного права та практиці acte qui fait grief означає акт, який: змінює правове становище адресата;  погіршує його правову сферу; покладає обов’язки, обмежує права або інтереси. І саме тому може бути предметом оскарження.

[2] У французькому праві комісія, сформована з магістратів, зазвичай означає адміністративну колегіальну комісію з квазісудовими повноваженнями, яка діє у складі професійних суддів адміністративної або судової юрисдикції. Такі комісії створюються для розгляду індивідуальних справ (дисциплінарних, виборчих, статусних тощо) та можуть ухвалювати адміністративні акти рішення, що мають обов’язкову юридичну силу. Вони не є судами в повному розумінні, однак зобов’язані дотримуватися основних процесуальних гарантій, зокрема принципів змагальності та неупередженості. Юриспруденція Conseil d’État визнає допустимість таких комісій за умови, що їхні акти підлягають подальшому судовому контролю.

[3] Рішення Huglo означає прецедентне рішення Conseil d’État від 2 липня 1982 року, у якому було сформульовано один із фундаментальних принципів французького адміністративного права. Йдеться про те, що адміністративні акти є виконавчими за своєю природою (caractère exécutoire), тобто підлягають негайному виконанню з моменту набрання чинності, навіть якщо вони оскаржуються. Суд підкреслив, що цей принцип є необхідною умовою існування публічної влади та ефективності публічного адміністрування. Водночас його застосування обмежується судовим контролем, зокрема можливістю зупинення дії акта судом у виняткових випадках.

[4] Цей принцип сформулював Моріс Оріу — Maurice Hauriou — у праці Précis de droit administratif (11-те видання, с. 358) як одну з базових засад французького адміністративного права. Учений обґрунтував, що адміністративний акт має виконавчу силу з моменту ухвалення, без потреби попереднього звернення до суду. Це пояснюється необхідністю забезпечення безперервності та ефективності публічного адміністрування. Водночас Оріу наголошував, що така виконавчість не є абсолютною і врівноважується подальшим судовим контролем за законністю акта.

[5] Односторонній адміністративний акт, який сам по собі змінює правопорядок і має обов’язкову юридичну силу з моменту набрання чинності, без потреби згоди адресата

[6] У рішенні Державної ради Франції від 23 січня 1970 року у справі Міністр держави, відповідальний за соціальні справи, проти Амороса (*CE, 23 janvier 1970, Ministre d’État chargé des affaires sociales c. Amoros), Conseil d’État розглянула питання про те, чи має адміністративний акт характер такого, що зачіпає правове становище особи (fait grief), а отже може бути оскаржений. Суд виходив з того, що не кожна дія або позиція адміністрації становить оскаржуване рішення, а лише та, яка самостійно змінює права або обов’язки адресата. У цій справі було встановлено, що спірний акт мав реальний юридичний вплив на становище Амороса, а не лише інформаційний або підготовчий характер.

[7] Під професійною докерською карткою у цьому контексті розуміється індивідуальний адміністративний акт, виданий адміністративним органом, який дозволяє або обмежує доступ особи до здійснення професійної діяльності докера. Хоча відповідна діяльність за своєю природою є приватною (трудовою), сама картка визначає юридичні умови її здійснення та безпосередньо впливає на правовий статус особи. Видача, відмова у видачі або анулювання такої картки змінює можливість особи працювати за професією, а отже має характер акта, що зачіпає правове становище (fait grief)

[8] Циркуляр Прем’єр-міністра Франції від 15 червня 1987 року щодо міністерських циркулярів — це програмний адміністративний акт, яким Premier ministre упорядкував правову природу, призначення та межі використання циркулярів міністерствами. У ньому чітко розмежовано інтерпретаційні (пояснювальні) циркуляри, що лише тлумачать чинні норми і не створюють нових прав чи обов’язків, та нормативні циркуляри, які фактично встановлюють нові правила і тому можуть бути визнані незаконними та оскаржені. Циркуляр наголосив, що міністерства не вправі підміняти закон або регламентарні акти шляхом циркулярів, а адресатами таких документів є насамперед підпорядковані адміністративні органи, а не приватні особи. За змістом він закріпив доктринальну лінію Conseil d’État щодо підконтрольності циркулярів адміністративному суду, якщо вони мають нормативний характер або «завдають шкоди» (font grief).

[9] Циркуляр Прем’єр-міністра Франції від 18 січня 2013 року — це ключовий акт, яким Premier ministre оновив і систематизував режим циркулярів та інструкцій, що видаються центральними органами виконавчої влади. У ньому закріплено принцип, за яким циркуляри мають виключно інтерпретаційний та організаційний характер і не можуть створювати нові норми права. Документ спрямований на забезпечення правової визначеності та прозорості адміністративної діяльності. Особливий акцент зроблено на підпорядкуванні циркулярів ієрархії нормативно-правових актів. Таким чином, циркуляр 2013 року став інструментом дисциплінування нормотворчої практики міністерств. Другий блок циркуляра присвячений обов’язковості оприлюднення циркулярів, які містять загальні вказівки для адміністрації. Встановлено правило, що неопублікований циркуляр не може застосовуватися до адресатів, навіть усередині адміністрації. Для цього створено єдиний електронний ресурс, на якому циркуляри мають бути доступні публічно. Такий підхід безпосередньо пов’язаний із вимогами доступності та передбачуваності права. У такий спосіб циркуляр 2013 року посилив гарантії захисту приватних осіб від «прихованого» адміністративного регулювання. Третій аспект стосується судового контролю за циркулярами та їх співвідношення з адміністративною юриспруденцією. Циркуляр прямо спирається на практику Conseil d’État, згідно з якою циркуляри, що містять імперативні приписи, можуть бути оскаржені як такі, що завдають шкоди (font grief). Натомість суто пояснювальні циркуляри не породжують самостійних правових наслідків і не підлягають оскарженню. Документ остаточно закріпив відмову від старої формули «нормативних циркулярів» на користь критерію імперативного характеру приписів. У сучасних умовах саме цей циркуляр є чинною рамковою основою для використання циркулярів у французькому адміністративному праві.

[10] «Лінія Duvignères» у судовій практиці означає доктрину, сформульовану Conseil d’État у рішенні CE, Sect., 18 décembre 2002, Mme Duvignères, яка докорінно змінила підхід до оскарження адміністративних циркулярів. Її сутність полягає у відмові від формального поділу циркулярів на «інтерпретаційні» та «нормативні» і переході до критерію імперативного характеру приписів. Відтепер вирішальним є не форма документа, а те, чи містить він обов’язкові для застосування приписи. Якщо циркуляр встановлює імперативні правила поведінки, він вважається таким, що завдає несприятливих правових наслідків (fait grief), і може бути предметом позову про перевищення влади. Натомість циркуляри, які лише тлумачать чинне право або дають рекомендації без обов’язкової сили, не підлягають судовому оскарженню. Таким чином, «лінія Duvignères» посилила судовий контроль за внутрішньоадміністративними актами. Вона також підвищила рівень правової визначеності для приватних осіб, які можуть захищатися від прихованого нормотворення адміністрації. У сучасному французькому адміністративному праві ця доктрина є базовою для оцінки юридичної природи циркулярів та інструкцій

[11] Декрет від 28 листопада 1983 року був базовим актом, який уперше системно закріпив загальні принципи відносин між адміністрацією та приватними особами. Ним були сформульовані вимоги щодо обов’язку мотивації адміністративних рішень, дотримання змагальності, права бути вислуханим та поваги до прав адресатів адміністративних актів. Декрет мав на меті обмежити дискрецію адміністрації та підвищити рівень правових гарантій для громадян у повсякденній адміністративній практиці. Його положення були інкорпоровані та кодифіковані в подальшому законодавстві, насамперед у Кодексі відносин між публічною адміністрацією та публікою (CRPA), який набрав чинності у 2016 році.

[12] Кодекс відносин між публічною адміністрацією та публікою, що набрав чинності у 2016 році, має на меті систематизувати та уніфікувати правила взаємодії адміністрації з приватними особами. Його призначення полягає у забезпеченні прозорості, передбачуваності та доступності адміністративної діяльності. Кодекс закріплює сучасне бачення адміністрації як служби, орієнтованої на права та інтереси адресатів її дій. Він також спрямований на зміцнення довіри між адміністрацією та публікою шляхом встановлення чітких процедур і гарантій. У цьому сенсі CRPA є фундаментальним інструментом реалізації принципу правової держави у сфері публічного адміністрування.

CRPA охоплює норми, що регулюють адміністративні процедури, обмін інформацією, доступ до адміністративних документів та порядок прийняття рішень. У ньому кодифіковано принципи, раніше розпорошені у законах, декретах і судовій практиці, зокрема право особи бути вислуханою та обов’язок адміністрації мотивувати свої рішення. Кодекс визначає правила мовчазної згоди або відмови, строки розгляду звернень і порядок повідомлення адресатів. Значне місце відведено вимогам щодо публічності та оприлюднення адміністративних актів.

У частині, що стосується односторонніх адміністративних актів , Кодекс закріплює правила їх прийняття, набрання чинності, оприлюднення та повідомлення адресатів. Він встановлює загальний обов’язок мотивації несприятливих рішень, що впливають на права або обов’язки приватних осіб. Кодекс також регулює можливість відкликання або скасування адміністративних актів залежно від того, чи створюють вони права. Окрему увагу приділено принципу правової визначеності та захисту довіри адресатів адміністративних рішень. У підсумку CRPA формує єдину нормативну рамку для розуміння та застосування односторонніх адміністративних актів у сучасному французькому адміністративному праві.

[13] Йдеться про закон Франції від 6 лютого 1992 року № 92-125 «Про територіальне адміністрування Республіки» (Loi relative à l’administration territoriale de la République). Цей закон став ключовим етапом децентралізації, оскільки закріпив принципи територіальної організації публічної адміністрації, розмежував повноваження між державою та територіальними колективами і посилив роль префекта як представника держави на місцях. Він також упорядкував механізми співпраці між різними рівнями публічної влади та встановив засади адміністративної координації на територіальному рівні. Закон мав на меті підвищити ефективність публічного адміністрування та наблизити адміністративні рішення до громадян. У сучасних умовах цей закон не діє як самостійний акт, оскільки більшість його положень були змінені, доповнені або кодифіковані в подальшому законодавстві, зокрема у Загальному кодексі територіальних колективів, однак його нормативний зміст збережений опосередковано.

[14]  Загальний кодекс територіальних колективів є кодифікованим актом, який визначає правові засади організації та функціонування територіальних колективів Франції. Його головне призначення полягає у впорядкуванні системи місцевого самоврядування та взаємодії між державою і місцевими рівнями влади. Кодекс охоплює комуни, департаменти, регіони та міжмуніципальні об’єднання як публічно-правові утворення. Він встановлює рамки здійснення їхніх повноважень у межах децентралізованої адміністративної системи.

Кодекс містить норми щодо статусу органів територіальних колективів, порядку формування представницьких і виконавчих органів та розподілу компетенції між ними. У ньому врегульовано фінансові основи діяльності територіальних колективів, включно з бюджетами, місцевими податками та контролем за фінансами. Значне місце відведено питанням державного нагляду та адміністративного контролю за діяльністю місцевих органів. Кодекс також визначає правові механізми міжтериторіального співробітництва та делегування повноважень..

У частині, що стосується односторонніх адміністративних актів, Кодекс закріплює повноваження органів територіальних колективів приймати індивідуальні та нормативні адміністративні рішення у межах їхньої компетенції. Він визначає умови набрання чинності таких актів, зокрема вимоги щодо оприлюднення та повідомлення адресатів. Кодекс також встановлює механізми державного контролю за законністю актів місцевих органів, зокрема через інститут префекта. Особливу увагу приділено співвідношенню місцевих адміністративних актів із актами державної влади та принципу ієрархії норм.

[15] Судова практика Charbonnel походить із рішення Conseil d’État і стосується визначення правової природи адміністративних актів, які формально не змінюють чинне право, але впливають на правове становище адресатів. Вона використовується у французькому адміністративному праві для уточнення критерію акта, що завдає несприятливих правових наслідків (acte faisant grief). Ця практика є частиною ширшої еволюції судового контролю за адміністративною діяльністю.

У рішенні Charbonnel Державна рада виходила з того, що адміністративний акт може бути оскаржуваним, навіть якщо він не створює нових норм і не змінює прямо правопорядок. Суд наголосив, що вирішальним є не зовнішня форма акта, а його вплив на права, обов’язки чи законні інтереси осіб. Якщо акт фактично визначає умови здійснення професійної або іншої діяльності, він вважається таким, що завдає несприятливих наслідків. Таким чином, практика Charbonnel розширила коло актів, які підлягають судовому контролю. Вона посилила захист приватних осіб від прихованих або опосередкованих форм адміністративного впливу.

Практика Charbonnel має безпосереднє значення для односторонніх адміністративних актів, оскільки дозволяє визнавати їх оскаржуваними за критерієм фактичного впливу, а не лише за формальними ознаками. Вона підтверджує, що навіть акти пояснювального чи організаційного характеру можуть бути адміністративними актами, якщо вони впливають на правовий статус осіб. Такий підхід обмежує можливості адміністрації обходити судовий контроль шляхом використання «нейтральних» формулювань.

[16] Йдеться, про рішення Conseil d’État від 16 жовтня 1987 року, Syndicat autonome des enseignants de médecine (Rec., p. 311), у якому Державна рада роз’яснила правовий режим регламентарних декретів, ухвалених у Раді міністрів. Суд підтвердив, що такі декрети мають посилену юридичну силу, оскільки їх форма зумовлена участю Президента Республіки, і вони не можуть бути змінені або скасовані простим декретом Прем’єр-міністра. По-друге, це науковий коментар René Chapus «Le statut des décrets réglementaires délibérés en Conseil des ministres» (D., 1988, chron., p. 199), у якому автор системно проаналізував цю судову практику та обґрунтував її значення для ієрархії адміністративних актів. Саме рішення 1987 року не втратило чинності, оскільки залишається орієнтиром судової практики щодо статусу регламентарних декретів. Його підхід не був скасований, а підтверджений і розвинений подальшою практикою Державної ради та сучасним конституційно-адміністративним розумінням ролі декретів, ухвалених у Раді міністрів.

[17] Декрет від 28 листопада 1983 року (décret du 28 novembre 1983 relatif aux relations entre l’administration et les usagers) стосувався загальних правил взаємовідносин між адміністрацією та адресатами адміністративних рішень. Ним уперше в узагальненому вигляді були закріплені принципи обов’язку мотивації несприятливих адміністративних актів, права бути вислуханим, дотримання змагальності та процедурної справедливості. Цей декрет мав фундаментальне значення для режиму односторонніх адміністративних актів, оскільки обмежував адміністративну дискрецію процедурними гарантіями. Нині він не є чинним як самостійний нормативний акт, оскільки його положення були поступово інкорпоровані до кодифікованого законодавства. Фактично він був замінений не одним новим декретом, а кодифікацією відповідних норм.

Заміна відбулася шляхом ухвалення та набрання чинності у 2016 році Code des relations entre le public et l’administration (CRPA), який узагальнив і підвищив нормативний рівень положень декрету 1983 року. Новий кодекс закріпив обов’язок мотивації адміністративних рішень, що завдають несприятливих правових наслідків, право особи бути вислуханою перед прийняттям індивідуального рішення та вимоги до повідомлення й оприлюднення актів. Він також систематизував правила щодо набуття чинності, відкликання та скасування односторонніх адміністративних актів. Окрему увагу приділено принципу правової визначеності та захисту законних очікувань адресатів адміністративних рішень.

[18] Йдеться про Закон Франції від 31 грудня 1987 року № 87-1127 «Про реформу адміністративного судочинства» (loi portant réforme du contentieux administratif). Цей закон мав системоутворююче значення, оскільки створив адміністративні апеляційні суди (cours administratives d’appel) і тим самим завершив формування трирівневої системи адміністративної юстиції: адміністративні суди → апеляційні адміністративні суди → Conseil d’État. Він також перерозподілив компетенцію між рівнями судів і розвантажив Державну раду, яка відтоді зосередилася переважно на функціях касаційного суду. Як окремий закон у первісному вигляді він нині не застосовується, оскільки його норми були кодифіковані. Його положення були інкорпоровані до чинного Code de justice administrative (CJA), який набрав чинності у 2001 році та є основним джерелом адміністративного процесуального права.

У чинному Кодексі адміністративної юстиції (CJA) положення реформи 1987 року отримали розвиток і систематизацію. Кодекс закріплює юрисдикцію адміністративних судів щодо спорів, пов’язаних з односторонніми адміністративними актами, адміністративними договорами та відповідальністю публічної адміністрації. Він чітко визначає повноваження судів першої інстанції, апеляційних адміністративних судів і Державної ради як касаційної інстанції. Окремо врегульовано процесуальні інструменти контролю адміністративної діяльності, зокрема позов про скасування (recours pour excès de pouvoir) та повний юрисдикційний спір (plein contentieux). Таким чином, питання contentieux administratif, започатковані реформою 1987 року, сьогодні повноцінно врегульовані та діють через Кодекс адміністративної юстиції, який замінив закон у нормативному сенсі.

[19] Рішення Conseil d’État від 6 грудня 1907 року у справі Compagnie des chemins de fer de l’Est стало ключовим прецедентом для формування доктрини адміністративної відповідальності без вини у французькому адміністративному праві. Державна рада визнала, що держава може нести відповідальність за шкоду, заподіяну приватному суб’єкту, навіть за відсутності будь-якої протиправної поведінки, якщо шкода є прямим наслідком законних дій публічної влади. У справі йшлося про збитки, завдані залізничній компанії внаслідок дій держави, здійснених в інтересах публічної безпеки, що створили особливий і надмірний тягар для конкретного суб’єкта. Суд обґрунтував відповідальність держави принципом рівності перед публічними тягарями (égalité devant les charges publiques), який вимагає компенсації, якщо один суб’єкт непропорційно страждає від заходів загального інтересу. Цей прецедент залишається чинним і сьогодні, але застосовується у чітко окреслених межах: лише тоді, коли шкода є особливою, серйозною та несе надмірний характер порівняно з тягарем, який зазвичай мають нести інші учасники суспільства

[20] Стаття 37 Конституції Франції (1958 р.) «Питання, що не належать до сфери закону, мають регламентарний характер». Тексти законодавчої форми, прийняті з цих питань, можуть бути змінені декретами, виданими після висновку Державної ради. Тексти, ухвалені після набрання чинності цією Конституцією, можуть бути змінені декретами лише у випадку, якщо Конституційна рада визнає, що вони мають регламентарний характер відповідно до попереднього абзацу.

[21] Декрет від 30 липня 1963 року, зокрема його статті 21–30, істотно реформував процедуру участі Державної ради Франції у підготовці регламентарних актів, насамперед регламентів публічної адміністрації (règlements d’administration publique). Ним було скасовано обов’язкове звернення до Загальної асамблеї Державної ради (Assemblée générale du Conseil d’État) для цієї категорії актів, замінивши його гнучкішою процедурою консультативного розгляду. Така зміна послабила формалізм у нормотворчій діяльності Уряду та наблизила регламенти публічної адміністрації до звичайних декретів у Державній раді. Унаслідок цього було поставлено під сумнів особливий статус регламентів публічної адміністрації як самостійного різновиду регламентарних актів. Саме ця еволюція процедури стала одним із чинників поступового згортання практики використання регламентів публічної адміністрації.

Він втратив чинність, а відповідні положення були інтегровані та систематизовані в Кодексі адміністративного судочинства Франції (Code de justice administrative), ухваленому ордонансом від 4 травня 2000 року. Новий кодифікований акт відмовився від спеціального процесуального режиму регламентів публічної адміністрації як окремої категорії. Натомість він закріпив єдину модель участі Державної ради як консультативного органу при підготовці декретів, коли це прямо передбачено Конституцією, законом або органічним законом. Таким чином, питання обов’язковості чи факультативності консультації вирішується не за видом регламентарного акта, а за приписом конкретної норми права. Це остаточно ліквідувало інституційну відмінність між регламентами публічної адміністрації та іншими декретами в Державній раді. У сучасному правопорядку Франції відповідні процедури розглядаються як елемент загального механізму нормотворчості, а не як спеціальний різновид регламентарної влади

[22] «Закон про скасування регламентів публічної адміністрації» (Loi du 7 juillet 1980 relative à la suppression des règlements d’administration publique), започаткував остаточну відмову французького правопорядку від інституту регламентів публічної адміністрації як самостійної категорії регламентарних актів. Ним було передбачено заміну всіх посилань у чинному законодавстві на регламенти публічної адміністрації посиланнями на декрети, зокрема декрети, ухвалені в Державній раді. Закон мав на меті спростити процедуру нормативної діяльності Уряду та усунути надмірний формалізм, пов’язаний з обов’язковою участю Загальної асамблеї Державної ради. У такий спосіб він сприяв уніфікації регламентарних форм та посиленню ролі загального регламентарного повноваження Уряду. Цей закон став ключовим елементом демонтажу історично сформованого, але вже застарілого механізму регламентів публічної адміністрації.

2.«Органічний закон про внесення змін до органічних законів у зв’язку зі скасуванням регламентів публічної адміністрації» (Loi organique du 21 juillet 1980 relative à la suppression des règlements d’administration publique), забезпечив узгодження органічного законодавства з реформою, започаткованою законом від 7 липня 1980 року. Його основним завданням було вилучення з органічних законів усіх положень, які передбачали застосування регламентів публічної адміністрації. Натомість у відповідних нормах було закріплено використання декретів у Державній раді як універсальної форми регламентарної імплементації законів. Таким чином, органічний закон усунув конституційно чутливу асиметрію між різними видами регламентарних актів. Він остаточно закріпив нову модель співвідношення закону і регламенту відповідно до логіки Конституції 1958 року.

3. Декрет від 31 липня 1980 року «Декрет про приведення чинних нормативних актів у відповідність до скасування регламентів публічної адміністрації» (Décret du 31 juillet 1980 portant adaptation des textes réglementaires à la suppression des règlements d’administration publique, мав техніко-правовий, але водночас системоутворювальний характер і був спрямований на практичну реалізацію законодавчої реформи 1980 року. Ним було здійснено масове редагування чинних регламентарних актів з метою заміни згадок про регламенти публічної адміністрації на декрети, ухвалені в Державній раді. Декрет забезпечив нормативну узгодженість правопорядку та уникнення колізій у застосуванні регламентарних норм. Він закріпив єдиний процедурний підхід до участі Державної ради у нормотворчій діяльності Уряду. У результаті цей декрет завершив інституційний перехід до уніфікованої системи урядових декретів.

Усі три акти не є чинними, але їх правові наслідки є чинними й сьогодні. Вони не були замінені, оскільки виконали структурну реформу, а не створювали новий тривалий режим. У сучасному правопорядку Франції питання регламентарної діяльності Уряду врегульоване безпосередньо Конституцією 1958 року (статті 21 і 37) та загальним режимом декретів, зокрема декретів у Державній рад

[23] Закон від 12 липня 1983 року про демократизацію публічних розслідувань (loi n° 83-630 du 12 juillet 1983 relative à la démocratisation des enquêtes publiques et à la protection de l’environnement) не є чинним у своєму первісному вигляді, оскільки його положення були інтегровані, кодифіковані та замінені нормами Екологічного кодексу Франції (Code de l’environnement), насамперед статтями L.123-1 і наступними, а також відповідними регламентарними положеннями. За змістом цей закон запровадив принципову вимогу участі громадськості у прийнятті адміністративних рішень, що мають істотний вплив на довкілля або умови життя, через механізм публічного розслідування перед ухваленням адміністративного акта. Він визначав процедуру призначення незалежного комісара з розслідування, порядок інформування населення, доступ до матеріалів справи та можливість подання зауважень і пропозицій, які адміністрація зобов’язана була врахувати. У сучасних умовах ці самі підходи відтворені й розвинуті в Екологічному кодексі, а також у Кодексі відносин між публічною адміністрацією та публікою (CRPA), де вони трансформовані в загальний принцип прозорості та участі громадськості. Отже, хоча закон 1983 року формально втратив самостійне застосування, його нормативна логіка збережена й діє через чинні кодифіковані акти, які регулюють підготовку односторонніх адміністративних актів із суттєвими суспільними та екологічними наслідками.

[24] Йдеться про декрет від 28 листопада 1983 року, який встановив загальні правила адміністративної процедури у відносинах між адміністрацією та приватними особами й, зокрема, уніфікував регулювання процесуальних строків. Цим декретом були замінені раніше розпорошені та несистемні норми, що містилися у численних спеціальних текстах і судовій практиці, щодо строків набрання чинності адміністративними актами, строків їх виконання та строків реагування адміністрації. Він закріпив принцип, за яким адміністративне рішення не може вважатися таким, що породжує правові наслідки, до його належного доведення до відома адресата, а перебіг відповідних строків пов’язується саме з цим моментом. Також декрет уточнив строки, протягом яких адміністрація повинна відповісти на звернення, і заклав основу для подальшого формування правил «мовчання адміністрації» як юридично значущого факту. Надалі ці положення були кодифіковані та розвинуті, передусім у Кодексі відносин між публічною адміністрацією та публікою (CRPA), який зберіг логіку декрету 1983 року, але виклав її у сучасній, системній формі

[25] Імпліцитні рішення про надання згоди (décisions implicites d’acceptation) — це різновид адміністративних рішень, які вважаються ухваленими внаслідок мовчання адміністрації після спливу встановленого законом або підзаконним нормативно-правовим актом строку розгляду заяви. Їх юридична природа полягає в тому, що вони є односторонніми адміністративними актами, які породжують правові наслідки так само, як і письмові експліцитні рішення, попри відсутність формального волевиявлення. Такі рішення створюють суб’єктивні права або законні очікування для адресата (наприклад, право здійснювати певну діяльність), що відрізняє їх від імпліцитних рішень про відмову. Водночас імпліцитні рішення про надання згоди підлягають судовому контролю на загальних підставах адміністративного судочинства, зокрема щодо компетенції органу, дотримання процедури та відповідності закону. Саме ця рівність правових наслідків із явними адміністративними актами зумовила розвиток доктрини й судової практики, проаналізованих у праці Mme Pauti, де підкреслюється їх ключова роль у балансі між ефективністю публічного адміністрування та захистом прав приватних осіб.

[26] Закон від 11 липня 1979 року про обов’язок мотивування адміністративних актів (loi n° 79-587 du 11 juillet 1979 relative à la motivation des actes administratifs) закріпив принцип, за яким певні індивідуальні адміністративні акти, що є несприятливими для адресата або відхиляють його вимоги, обов’язково мають бути мотивовані. Під мотивацією закон розумів письмове викладення фактичних обставин і правових підстав, на яких ґрунтується рішення адміністрації, щоб адресат міг зрозуміти його логіку та, за потреби, ефективно його оскаржити. Цей закон вимагав, аби адміністративний акт був не довільним, а результатом правового міркування, що спирається на норми права та перевірювані факти. Нині цей закон втратив самостійне застосування, оскільки його положення були кодифіковані та замінені Кодексом відносин між публічною адміністрацією та публікою (CRPA), який набрав чинності у 2016 році. Саме CRPA сьогодні є чинним нормативним актом, що комплексно регулює обов’язок мотивування адміністративних рішень.

Відповідно до чинних норм CRPA, адміністративний акт, який підлягає мотивуванню, повинен чітко й зрозуміло зазначати норми права, на які спирається адміністрація, без загальних або абстрактних формулювань. У мотивації мають бути відображені конкретні фактичні обставини справи, індивідуалізовані щодо адресата, а не лише стандартні посилання на закон чи підзаконний акт. Мотивація повинна дозволяти встановити логічний зв’язок між фактами, правовими нормами та прийнятим рішенням. Вона має бути викладена у самому тексті акта або в документі, на який акт прямо посилається. Відсутність або формальний характер мотивації робить адміністративний акт уразливим для скасування судом. Крім того, CRPA виходить з того, що мотивація має не лише інформативну, а й гарантійну функцію у відносинах між адміністрацією та приватною особою. Вона забезпечує прозорість публічної влади та унеможливлює приховану дискрецію. Закон вимагає, щоб мотивація була доступною для розуміння пересічного адресата, а не лише для фахівця-юриста. У разі, якщо мотивація є недостатньою, особа має право вимагати її уточнення у встановлені строки. Таким чином, за чинним правом мотивування адміністративного акта є обов’язковим елементом його юридичної якості та законності, а не формальною процедурною вимогою.

[27] Рішення Конституційної ради від 22 липня 1980 року

Йдеться про рішення Conseil constitutionnel, ухвалене 22 липня 1980 року, відоме як рішення «Validation d’actes administratifs», яке має фундаментальне значення для французького адміністративного та конституційного права. У цьому рішенні Конституційна рада вперше чітко вивела з принципу поділу влад і зі статті 16 Декларації прав людини і громадянина 1789 року конституційну вимогу незалежності адміністративної юстиції. Було визнано, що законодавець не може втручатися у здійснення адміністративного правосуддя таким чином, який позбавляє суди можливості перевіряти законність адміністративних актів. Таким чином, контроль за адміністрацією було визнано необхідною гарантією прав і свобод, що має конституційну природу. Це рішення заклало доктринальну основу для визнання адміністративної юстиції як складової конституційного ладу Франції. Рішення Конституційної ради від 22 липня 1980 року залишається чинним і не було скасоване чи замінене, оскільки рішення Конституційної ради мають остаточний і обов’язковий характер. Його положення були розвинуті та уточнені подальшою конституційною юриспруденцією, зокрема рішенням Conseil constitutionnel від 23 січня 1987 року («Conseil de la concurrence»), у якому адміністративна юстиція була визнана «ядром компетенції» адміністративних судів. Саме це пізніше рішення конкретизувало межі втручання законодавця та закріпило виключну роль адміністративних судів у контролі за публічною владою

[28] Доктрина «теорії набутих прав» (théorie des droits acquis) сформувалася у французькому публічному праві як інструмент обмеження ретроактивної дії нових нормативно-правових актів і рішень адміністрації щодо правового становища приватних осіб. Її сутність полягає в тому, що права, які були остаточно й індивідуально сформовані за чинним на момент їх виникнення правом, не можуть бути скасовані або поставлені під сумнів пізнішими змінами законодавства чи адміністративної практики. Доктрина була систематизована працями таких авторів, як Мюзеллек, Талліно та Батайє, які розглядали її як прояв принципу правової визначеності. У межах цієї теорії чітко розрізняються набуті права та прості правові сподівання (espérances légitimes), що ще не досягли стадії остаточного закріплення. Відповідно, лише перші користуються підвищеним захистом від одностороннього втручання публічної влади. Подальший розвиток доктрини пов’язаний із працями Обі, Гійон, Брінґ’є та Ле Мір, які звернули увагу на її функціональні межі в адміністративному праві. Вони підкреслювали, що теорія набутих прав не є абсолютною забороною змін, а радше механізмом балансу між стабільністю правового становища особи та публічним інтересом. У цьому сенсі доктрина поступово зблизилася з принципом правової безпеки (sécurité juridique), який отримав ширше визнання у сучасній юриспруденції. Саме тому в новітньому праві теорія набутих прав застосовується вибірково й обережно, переважно щодо індивідуальних адміністративних актів, що створили суб’єктивні права. Її значення сьогодні полягає не в самостійності, а в інтеграції до ширшої системи гарантій стабільності та передбачуваності публічного адміністрування.

[29] Декрет від 28 листопада 1983 року. Йдеться про Décret n° 83-1025 du 28 novembre 1983 relatif aux relations entre l’administration et les usagers, який кодифікував низку гарантій у відносинах «адміністрація — адресат». Декрет закріпив обов’язок адміністрації скасовувати або змінювати чинні регламенти, якщо вони стали незаконними внаслідок зміни правових або фактичних обставин, незалежно від часу їх ухвалення. Цим він усунув часові обмеження, вироблені практикою Despujol, у випадку подальших змін правового середовища. Декрет виходив із загального принципу законності, але не деталізував процесуальну вимогу наявності юридичного інтересу заявника. Нині цей декрет втратив самостійне значення, оскільки його положення інтегровані до кодифікованого законодавства.

2) Рішення від 3 лютого 1989 року, Compagnie Alitalia. Рішення ухвалене Conseil d’État 3 лютого 1989 року у справі Compagnie Alitalia стало фундаментальним прецедентом. Суд визнав, що з загального принципу законності випливає обов’язок адміністрації скасовувати незаконні регламенти не лише первісно незаконні, а й ті, що стали незаконними через зміну обставин. При цьому Суд підтвердив, що вимога про скасування може бути заявлена у будь-який час, без строкових бар’єрів. Рішення надало принципу пряму судову силу, незалежну від формулювань підзаконного акта. Також було підтверджено процесуальну рамку розгляду вимоги, узгоджену з традиційною вимогою юридичного інтересу.

3) Чинність і заміна декрету (норма права, що його замінила). Положення декрету 1983 року кодифіковані та нині діють у Code des relations entre le public et l’administration (CRPA). Ключовою є стаття L. 243-2 CRPA, яка покладає на адміністрацію обов’язок скасовувати або змінювати незаконні регламенти, у тому числі ті, що стали незаконними згодом. Кодекс усунув сумніви щодо строків, підтвердивши відсутність давності для вимоги скасування у разі зміни обставин. Таким чином, декрет замінений кодифікованою нормою з вищою системною стабільністю. Регулювання стало чіткішим і універсальнішим у застосуванні.

4) Чинність і заміна рішення (судовий прецедент, що його замінив/розвинув). Рішення Compagnie Alitalia не втратило юридичної сили і залишається базовим прецедентом адміністративного права Франції. Воно інтегроване та розвинуте подальшою практикою Conseil d’État, яка послідовно підтверджує обов’язок скасування незаконних регламентів. Кодифікація в CRPA не замінила, а закріпила доктрину Alitalia на рівні закону. Сьогодні прецедент діє паралельно з кодексом, забезпечуючи тлумачення і практичну реалізацію норми.

 

Класична юридична природа адміністративного акту за поглядами французьких вчених Жорж Ведель та П’єр Дельвольве