Академія адміністративно-правових наук | Науково-дослідний інститут публічного права

 

Наведені нижче наукові та навчальні положення взято й упорядковано українською мовою у стислому обсязі з підручника професора Бенуа Плессі: Benoît Plessix, Droit administratif général. 5ᵉ édition. Paris : LexisNexis, 2024, 1805 p. ISBN 978-2-7110-1762-x. Це упорядкування здійснено виключно з просвітницькою метою — задля популяризації французького адміністративного права загалом та доктринальних поглядів одного з його провідних сучасних представників, професора Бенуа Плессі, винятково для членів Академії адміністративно-правових наук, виключно на території України та українською мовою. Використання фрагментів оригінального джерела здійснено з дотриманням принципів добросовісного використання відповідно до чинного законодавства України та Французької Республіки, зокрема з огляду на їхнє освітнє, наукове та некомерційне призначення. Матеріал оприлюднено без будь-якої мети отримання прибутку чи іншої фінансової або матеріальної вигоди, а його розповсюдження не порушує авторського права, що підтверджується вимогами статті 22 Закону України «Про авторське право і суміжні права» від 1 грудня 2022 року № 2811-IX. Відомості Верховної Ради. 2023. № 57, ст. 166. Усі навчальні або наукові тези запозичені  тут мають містити посилання на автора підручника Бенуа Плессі згідно з оригіналом[1].

[1] Benoît, Plessix. Droit administratif général. 5ᵉ édition. Paris : LexisNexis, 2024, 1805 p. ISBN 978-2-7110-1762-x.

Упорядник не несе відповідальності за точність перекладу. Наведені положення є адаптованим перекладом українською мовою. Для точного розуміння та академічно достовірного відтворення авторських суджень професора Бенуа Плессі слід звертатися безпосередньо до оригінального французького видання[1].

[1] Benoît, Plessix. Droit administratif général. 5ᵉ édition. Paris : LexisNexis, 2024, 1805 p. ISBN 978-2-7110-1762-x

 

Професор Бенуа Плессі (Benoît Plessix) є одним із провідних сучасних французьких учених у сфері публічного та адміністративного права. У 2001 році Б. Плессі здобув ступінь доктора юридичних наук, захистивши дисертацію на тему взаємозв’язку цивільного та адміністративного права. У 2004 році успішно склав конкурс на звання агрégé de droit public — найвищий науково-педагогічний ступінь у системі вищої освіти Франції. Відтоді він обіймає посаду професора адміністративного права в Університеті Париж–Пантеон–Ассас (Université Paris II Panthéon-Assas). Його наукова діяльність пов’язана з розробкою загальної теорії публічного права, а також із розвитком інституційних підходів до регулювання діяльності адміністрації.

Бенуа Плессі очолює Центр досліджень адміністративного права (Centre de recherche en droit administratif — CRDA), який є провідним дослідницьким підрозділом факультету права в Paris II. Він є співзасновником і активним учасником Французької асоціації досліджень адміністративного права (Association française pour la recherche en droit administratif — AFDA). Також професор є членом редколегії фахового журналу Droit administratif, що видається LexisNexis. Його участь у наукових заходах включає керівництво колоквіумами з проблем адміністративної поліції, цифрового права, екологічної юстиції та реформ інституцій. Плессі виступає за міждисциплінарний підхід до публічного права, підкреслюючи необхідність поєднання традиційного адміністративного аналізу з сучасними викликами. Зокрема, він вивчає питання медіації в адміністративному процесі та цифрової трансформації адміністративної діяльності.

Одним з найвагоміших наукових доробків професора є п’ять видань фундаментального підручника Droit administratif général, останнє з яких вийшло у 2024 році у видавництві LexisNexis. Книга охоплює понад 1800 сторінок і є однією з найцитованіших праць у галузі адміністративного права Франції. Крім того, Плессі є автором короткого вступу Le droit public у серії «Que sais-je?» (PUF, 2022), де популяризує основи публічного права для широкого кола читачів. У 2003 році вийшла його дисертаційна монографія L’utilisation du droit civil dans les rapports juridiques administratifs, яка стала основою його подальших досліджень. Б. Плессі відомий як педагог, який поєднує фундаментальну доктрину з аналітикою сучасного французького адміністративного простору.

Наукові погляди професора Плессі вирізняються еклектичністю та критичністю щодо однобоких інтерпретацій адміністративного права. Він визнає наявність у цій галузі так званих «непродуманих зон» (impensés), які виникають унаслідок однобічної інституалізації адміністративної доктрини. У своїх працях він наполягає на важливості поєднання юридичного формалізму з політико-соціальним аналізом. Професор обґрунтовує необхідність оновлення інструментарію адміністративної науки шляхом залучення до неї елементів цифрового, екологічного та правозахисного дискурсу. Він виступає за міждисциплінарний діалог і нове бачення адміністративного права як сфери, що має відповідати на виклики сучасного глобалізованого суспільства. Його підхід є впливовим серед сучасних французьких адміністративістів і визнається у фаховому середовищі як приклад сучасної доктринальної глибини[1]

[1] Benoît Plessix, Fiche enseignant-chercheur. Université Paris-Panthéon-Assas. URL : https://www.assas-universite.fr/fr/universite/enseignants-chercheurs/m-benoit-plessix?utm_source=chatgpt.com

Benoît Plessix. La justice administrative et l’esprit du siècle. Revue Pouvoirs, n° 179, automne 2022. URL : https://www.revue-pouvoirs.fr/La-justice-administrative-et-l-esprit-du-siecle.html

.

 

Наводимо деякі наукові погляди професора Бенуа Плессі розкриті в його підручнику: “Plessix, Benoît. Droit administratif général. 5ᵉ édition. Paris : LexisNexis, 2024, 1805 p. ISBN 978-2-7110-1762-x.”

Розділ 1: Огляд джерел (L’inventaire des sources)

Секція 1: Внутрішні джерела (Les sources internes)

• §1. Закони (Les lois)
  • A. Посилення значущості (Valorisation)
    1° Центральне місце (Centralité) — с. 21
    2° Категорії (Catégories) — с. 23
  • B. Зменшення значущості (Dévalorisation)
    1° Діагностика (Diagnostic) — с. 30
    2° Рішення (Remèdes) — с. 34
• §2. Адміністративні регламенти (Les règlements administratifs) — с. 43
• §3. Принципи (Les principes)
  • A. Загальні принципи (Des principes en général) — с. 46
  • B. Загальні принципи права (Des principes généraux du droit) — с. 50
• §4. Конституція (La Constitution)
  • A. Конституціоналізація (Constitutionnalisation) — с. 59
  • B. Ілюстрації (Illustrations)
    1° Інституційні приклади (Institutionnel) — с. 62
    2° Матеріальні приклади (Matériel) — с. 74

Секція 2: Зовнішні джерела (Les sources externes)

• §1. Наднаціональні джерела (Les sources extranationales)
  • A. Міжнародне публічне право (Le droit international public) — с. 87
  • B. Європейська конвенція з прав людини (Le droit de la Convention européenne)
    1° Європеїзація (Européanisation) — с. 98
    2° Ілюстрації — с. 102
• §2. Право Європейського Союзу (Les sources supranationales)
  • A. Політична система ЄС (Système politique de l’Union européenne) — с. 108
  • B. Юридичний порядок ЄС (Ordre juridique de l’Union européenne)
    1° Джерела права (Sources du droit) — с. 109
    2° Ілюстрації — с. 113

Розділ 2. Реалізація джерел (La mise en œuvre des sources)

Секція 1: Сфера застосування джерел (La portée des sources) — с. 118–134

• §1. Застосовність джерел (L’applicabilité des sources)
  • A. Внутрішні джерела
    1° Закони
    a) Умови — с. 125
    b) Скасування — с. 126
    2° Адміністративні регламенти — с. 127
    3° Конституція — с. 129
    4° Принципи — с. 134

Секція 1: Сфера застосування джерел (La portée des sources)

• §1. Застосовність внутрішніх джерел
  • 1° Застосовність законів
    a) Звичайні умови — с. 136
    b) Додаткова умова — с. 137
  • 2° Застосовність принципів — с. 140
• B. Застосовність зовнішніх джерел
  • 1° Наднаціональні джерела
    a) Міжнародні зобов’язання — с. 140
    b) Інші наднаціональні джерела — с. 142
  • 2° Право Європейського Союзу — с. 146
• §2. Реалізація джерел
  • A. Техніки реалізації — с. 147
    1° Тлумачення
    a) Способи — с. 153
    b) Обсяг — с. 153
    2° Впровадження — с. 154
  • B. Складнощі реалізації
    1° Конфлікти
    a) У часі — с. 157
    b) У просторі — с. 166
    2° Джерело шкоди — с. 171

Секція 2: Юридична сила джерел (La valeur des sources)

• §1. Система ієрархії норм
  • A. Конституція — с. 171
  • B. Наднаціональні норми — с. 172
  • C. Закони — с. 177
  • D. Принципи — с. 182
  • E. Адміністративні регламенти — с. 187
• §2. Дотримання ієрархії правових норм
  • A. Контроль шляхом позову
    1° Конституційна рада
    a) Конституційність законів — с. 189
    b) Конституційність договорів — с. 190
    c) Відповідність міжнародному праву — с. 191
    2° Адміністративна юстиція — с. 196
  • B. Контроль через виняток
    1° Виняток незаконності — с. 197
    2° Виняток неконституційності — с. 199
    3° Виняток невідповідності договорам — с. 200
    a) Невідповідність закону — с. 201
    b) Невідповідність договору — с. 201
  • C. Нові форми контролю
    1° Попереднє питання про конституційність — с. 202
    2° Відповідальність держави — с. 205

ДРУГА ЧАСТИНА — ІНСТИТУТИ (INSTITUTES)

Розділ 1. Тема дії (Le thème de l’action)

Підрозділ 1: Повноваження адміністрації (Les pouvoirs de l’administration)

С. 811–920

Розділ 1: Регламентарна влада, або виконання законів (Le pouvoir réglementaire ou l’exécution des lois)

Секція 1: Визначення регламентарної влади (L’identification du pouvoir réglementaire)

• §1. Регламентарна влада та регламентаційні повноваження — с. 811
• §2. Регламентарна влада та законодавча влада — с. 817
  • A. Критерії розмежування
    1° Надзвичайний режим за статтею 38 Конституції
    2° Особливі заходи за статтею 16 Конституції

Секція 2: Здійснення регламентарної влади (L’exercice du pouvoir réglementaire)

• §1. Умови
  • A. Носії повноважень — с. 819
    1° Уповноважені органи
    a) Єдність — с. 820
    b) Різноманіття — с. 820
    2° Компетентні органи
    a) Усередині виконавчої влади — с. 822
    b) Інші органи — с. 831
  • B. Способи
    1° Формальні — с. 831
    2° Змістовні — с. 840
• §2. Обов’язки
  • A. Юридична безпека — с. 842
  • B. Дотримання ієрархії норм — с. 843

Розділ 2: Поліцейська влада або права і свободи перед публічним порядком (Le pouvoir de police ou les droits et libertés face à l’ordre public)

Секція 1: Принцип адаптації (Le principe d’adaptation)

• §1. Категорії адміністративної поліцейської влади — с. 845
  • A. Загальна адміністративна поліція
  • B. Спеціальна адміністративна поліція
• §2. Здійснення поліцейської влади
  • A. Юридичний контекст — с. 850
    1° Ознаки повноважень
    2° Конкуренція повноважень — с. 853
  • B. Умови здійснення — с. 856
    1° Обставини дії
    2° Засоби дії
    a) Загальні — с. 859
    b) Індивідуальні заходи — с. 865

Секція 2: Принцип узгодження (Le principe de conciliation)

• §1. Узгодження у звичайний період — с. 873
  • A. Елементи для узгодження
    1° Реалізація прав і свобод
    2° Забезпечення публічного порядку
  • B. Методика узгодження — с. 886
    1° У загальній поліції
    2° У спеціальній поліції
• §2. Узгодження в надзвичайний період — с. 887

Розділ 3: Управлінська влада або експлуатація публічних послуг (Le pouvoir de gestion ou l’exploitation des services publics)

Секція 1: Фундаментальні проблеми публічних послуг (Problèmes fondamentaux des services publics)

• §1. Публічні послуги та діяльність загального інтересу — с. 890
  • A. Критерій публічного контролю
  • B. Інвестування приватних осіб
    a) Пряме надання повноважень — с. 891
• §2. Публічні послуги та економічна діяльність — с. 896
  • A. Економічна діяльність
    1° Свобода торгівлі й промисловості
    2° Дотримання конкурентного права

РОЗДІЛ 4: Акти адміністрації або юридичне вираження адміністративної дії (Les actes de l’administration ou l’expression juridique de l’action administrative)

С. 1071–1204

Секція 1: Визначення адміністративного акта (Définition de l’acte administratif)

• §1. Класичне визначення юридичного акта
  • a) Приклади актів адміністрації, що відповідають визначенню — с. 1071
  • b) Приклади актів адміністрації, що не відповідають визначенню — с. 1073
    1° Інформаційні акти
    2° Побажання
    3° Проєктні акти
    4° Комінаторні акти
    5° Тлумачні акти — с. 1075
    6° Консультативні акти
    7° Заохочувальні акти — с. 1080
• §2. Юридичні акти, не підсудні прямому оскарженню
  • a) Особливий випадок внутрішньоорганізаційних заходів — с. 1084

Секція 2: Класифікації актів адміністрації (Classifications des actes de l’administration)

• §1. Акт і факт
  • A. Загальна опозиція між актом і фактом — с. 1092
  • B. Особливий випадок квазіконтрактів — с. 1098
• §2. Односторонній акт і контракт
  • A. Односторонній акт чи контракт?
    1° У теорії
    2° На практиці — с. 1103
  • B. Односторонній акт vs контракт
    1° Критерії розрізнення
    2° Розмитість меж
    a) З боку односторонніх актів
    b) З боку контрактів — с. 1114

РОЗДІЛ 5: Рішення адміністрації (Les décisions de l’administration)

С. 1122–1204

Секція 1: Загальний режим рішень адміністрації (Régime général des décisions administratives)

• §1. Попередні розмежування — с. 1122
  • A. Адміністративні акти і приватні акти
    1° Рішення у сфері адміністративної публічної служби
    a) Послуга управляється публічною особою
    b) Послуга управляється приватною особою
    2° Рішення у сфері промислово-комерційної публічної служби — с. 1130
    a) Послуга управляється публічною особою
    b) Послуга управляється приватною особою
  • B. Регламентарні і нерегламентарні рішення — с. 1140
• §2. Застосовні правила
  • A. Прерогативи адміністрації
  • B. Гарантії для адміністрованих осіб
    1° Гарантії у процедурі прийняття рішень
    a) Інформування
    1) Збір інформації
    2) Отримання інформації
    b) Право на запит
    c) Право на висловлення
    1) Захист
    2) Участь — с. 1166

2° Гарантії при реалізації рішень
a) Умови набрання чинності
1) Умови
2) Наслідки у часі
b) Захист від відкликання рішень — с. 1195

Titre 1 : Les contrats administratifs (Адміністративні контракти)

С. 1204–1360

• 1. Укладання адміністративних контрактів

• A. Правові умови — с. 1204
  1° Умови зовнішньої законності
  a) Умови обміну згоди
  b) Умови форми
  2° Умови внутрішньої законності
  a) Наявність змісту
  b) Законний зміст
• B. Укладання адміністративних контрактів — с. 1220
  1° Мета
  a) Зміст
  b) Обсяг
  c) Винятки
  2° Способи
  a) Процедури укладення
  b) Зобов’язання у процесі укладення

• 2. Виконання адміністративних контрактів

• A. Обов’язковість виконання
  1° Зобов’язання до виконання
  a) Застосування
  1) Особистий обсяг
  2) Темпоральний обсяг
  b) Тлумачення контракту
  2° Виконання зобов’язань
• B. Вразливість адміністративних контрактів — с. 1300
  1° Змінюваність
  a) Модифікації
  b) Непередбачувані обставини
  2° Тимчасовість контрактів

Titre 2 : Контроль за адміністрацією (Le thème du contrôle)

С. 1361–1487

Sous-titre 1 : Різновиди гарантій (Des divers modes de garanties)

Chapitre 1 : Неюрисдикційні гарантії

• §1. Шляхи контролю
  1° Політичний контроль
  2° Адміністративний контроль
  a) Внутрішній контроль
  – Ієрархічний
  – Тютельний
  – Фінансовий
  1) Різновиди
  2) Наслідки
  b) Напівзовнішній контроль
• §2. Шляхи оскарження
  1° Адміністративні скарги
  a) Загальні
  – Опис
  – Зв’язок із судовими скаргами
  b) Обов’язкові попередні скарги
  2° Звернення до незалежних адміністративних органів

Chapitre 2 : Судовий захист (La garantie juridictionnelle)

• §1. Скарги до адміністративного суду
  1° Види судових скарг
  a) Повна юрисдикція
  b) Надмір повноважень
  2° Взаємозв’язок між видами
• §2. Повноваження адміністративного судді
  1° Забезпечення виконання рішень
  a) Неюрисдикційні механізми
  b) Юрисдикційні механізми
  2° Проміжне судочинство (référé)
  a) В умовах терміновості
  b) Без умови терміновості

Titre 3 : Адміністративна юрисдикція у сфері спорів (Le contentieux administratif)

С. 1487–1826

Chapitre 1 : Наслідки скасування адміністративного акта

• C. Подальші дії: управління наслідками скасування
  1° Повноваження щодо припису дій, які випливають зі скасування — с. 1487
  2° Повноваження щодо модулювання наслідків у часі — с. 1492

Chapitre 2 : Спори щодо контрактів (Le contentieux contractuel)

Section 1 : Спори щодо укладення адміністративних контрактів

• §1. Значення
  A. По суті
  1° Параметри
  2° Типологія засобів правового захисту
  B. Процедурні питання — с. 1627
  1° Контракт і позов про перевищення повноважень
  2° Контракт і спори повної юрисдикції
  3° Контракт і процесуальний статус третіх осіб
• §2. Рішення
  A. Повна юрисдикція
  1° Термінові процедури
  a) Дотендерне провадження (référé précontractuel)
  b) Післятрендерне провадження (référé contractuel)
  2° Розгляд справи по суті
  a) Позови від сторін контракту
  b) Позови від третіх осіб
  B. Позови про перевищення повноважень — с. 1653

Section 2 : Спори щодо виконання адміністративних контрактів

• §1. Спори між сторонами
  A. Перевищення повноважень
  B. Повна юрисдикція
  1° Суть спору
  a) Що можуть вимагати публічні установи? — с. 1658
  b) Що можуть отримати контрагенти адміністрації?
  2° Термінове провадження (référé)
• §2. Спори, ініційовані третіми особами
  A. Перевищення повноважень
  B. Повна юрисдикція — с. 1669

Chapitre 3 : Позасудова відповідальність адміністрації (La responsabilité extracontractuelle)

Section 1 : Факти, що тягнуть за собою позасудову відповідальність

• §1. Винна поведінка
  A. Визначення провини адміністрації
  1° Поняття
  2° Типологія порушень:
  a) Незаконність
  b) Помилки у наданні послуг — с. 1685

1. Оцінка провини залежно від:
   1° Характеру публічної служби (проста/груба вина)
   2° Інших чинників

• §2. Поведінка без вини
  A. Виникнення відповідальності без вини
  B. Визначення випадків відповідальності без вини
  1° Шкода внаслідок публічних робіт — с. 1700
  2° Діяльність з підвищеним ризиком
  3° Співпраця з державною службою
  4° Правомірні адміністративні акти
  5° Адміністративна діяльність зі спеціальними ризиками для третіх осіб
  6° Медична діяльність
  7° Особи під опікою адміністрації
  8° Адміністративні обшуки в умовах надзвичайного стану — с. 1733

 

 

РОЗДІЛ 1
ЕЛЕМЕНТИ ПРАВА, ЩО ЗАСТОСОВУЄТЬСЯ ДО АДМІНІСТРАЦІЇ

Цей огляд правової матерії, яка була для вас цілком невідомою досі, здався мені необхідним як вступ до вивчення адміністративного права.
— Леон ОКОК

Варто сподіватися, що ідея права, форма права та правові механізми дедалі глибше проникатимуть у конституційні, адміністративні та міжнародні сфери.
— Фердинанд ЛАРНОД

2. Адміністрація, охоплена Правом.
   У наступних викладках припустимо, що адміністративне право є синонімом права, яке застосовується до адміністрації: це адміністративне право в широкому розумінні (lato sensu), яке розглядається незалежно від його взаємодії з приватним правом та незалежно від природи судової інстанції, яка його застосовує — чи то конституційний суд, чи судова влада, чи адміністративна юрисдикція.
   На цьому етапі розгляду адміністративне право — це будь-яка правова норма, яка стосується держави в дії, органів публічної влади в русі. Такий підхід не має на меті захист широкого тлумачення адміністративного права, а лише слугує введенням до його вивчення, розпочинаючи з пояснення того, чим воно є як юридичний режим, залишаючи на подальші розділи питання про його точні межі.

Наприкінці XIX століття Едуар Лаферр’єр, віцепрезидент Державної ради, так розпочинав свій трактат з адміністративного процесу:

«Адміністративне право відповідає двом ідеям: ідеї Адміністрації та ідеї Права» (Traité, т. I, с. XI).

Аби ще сильніше вразити сучасного читача, юрист XXI століття схильний перевернути цю формулу:

«Адміністративне право відповідає двом ідеям: ідеї Права та ідеї Адміністрації».

Як і будь-який правовий режим, право, яке застосовується до адміністрації, є юридичним як за своїми джерелами, так і за предметом: якщо воно заслуговує на назву «юридичний режим», то насамперед тому, що бере початок із тих самих джерел права, що й будь-який інший корпус чинних норм у французькому правопорядку, а також тому, що стосується особливого юридичного об’єкта — адміністрації, яка, подібно до речей, сім’ї, міжнародних відносин або праці, привертає увагу юристів не тим, чим вона є сама по собі, а тим, що з неї роблять правові норми.

3. Боротьба за адміністративне право.
   Цей методологічний підхід — розпочати вивчення адміністративного права з того, що є власне юридичним у житті адміністрації — відповідає вимозі не змішувати його з політичною філософією, історією, соціологією чи адміністративною наукою. Те саме стосується й німецьких творців теорії держави, які, як зазначав професор Гейдельберзького і Страсбурзького університетів Поль Лабанд, не хотіли, аби їхня наука про публічне право «опустилася до рівня політичної публіцистики».
   Порівняно з цивільним чи кримінальним правом, адміністративне право — це більш нова академічна дисципліна: воно з’явилося лише у XIX столітті, за часів Імперії та Реставрації.
   У той час факультети права ще були просякнуті консерватизмом Старого режиму, де єдиним «справжнім» правом вважалося — в гіршому разі — Наполеонівський кодекс, а в кращому — римське право. Тому адміністративне право, пов’язане з політичним життям та управлінською технікою, могло здаватися дисципліною недостатньо юридичною.

Аби краще вкорінитися в полі знання права, на тлі престижу приватного права та конкуренції соціальних наук, було важливо насамперед довести, що адміністративне право — не просто мистецтво адмініструвати, не нудна канцелярська практика і не безформна сукупність технічних рецептів для службового користування.
Цій активістській побудові сприяли, зокрема, роботи радника Державної ради Леона Окока середини XIX століття. Він радів, що французький юрист Рудольф Даресте, хай і досить штучно, використав структуру Цивільного кодексу для викладення адміністративного права, вважаючи, що це хоча б продемонструвало його справді науковий і юридичний вимір (L. Aucoc, La juridiction administrative et les préjugés, Panckouke, 1864; перевидання: Dalloz, серія «Tiré à part», 2012, з моєю передмовою).
Також варто згадати чітку позицію Фердинанда Ларно (1853–1942), республіканського юриста, професора і декана Паризького факультету права, засновника Revue de droit public. Його вступ до першого номера цього журналу (Notre programme, RDP 1894, с. 1) став своєрідним маніфестом, як і передмова до французького видання праці П. Лабанда Публічне право Німецької імперії (Giard et Brière, 1900, т. I, с. I), а також його стаття «Публічне право. Його концепція. Його метод» у збірнику Les méthodes juridiques (Giard et Brière, 1910).

Водночас не варто переоцінювати значення цього періоду боротьби. До і після нього адміністративне право завжди залишалося вразливим у своєму статусі знання про res publica, опиняючись у конкуренції з одного боку — з боку соціальних наук, які пропонують знання.

4. Образ держави у правовому дзеркалі.
   Ідеальний образ держави для своїх підданих — це світ, у якому панують лише чистота і чеснота, невинність і цнотливість; у цьому світі не йдеться про статевість. Публічному праву приписується безкорисливість цілей, шляхетність ідеалів, піднесеність цінностей (загальний інтерес, служіння публіці).
   На противагу цьому приватне право — це царина брудного: хіть (сімейне право), інстинкт володіння (право власності), пристрасть до торгівлі (комерційне право), а також усе, що об’єднує ці три — гроші.
   У такій візії держави та публічного права адміністрація і адміністративне право, на думку Лежандра, є фундаментальними елементами розуміння, оскільки саме вони втілюють, надають плоті та форми цьому батьківському образу держави.

Саме вони, щоденно й матеріально, беруть індивіда за руку від народження до смерті: ведуть його в реєстрах актів цивільного стану, будують пологові будинки, де він з’являється на світ, саджають його вранці на шкільну лаву, скеровують згодом до фаху, будують йому дороги та залізниці для пересування, надають лікарні для подолання життєвих негараздів, страхують його від усіх можливих ризиків життя (страхування на випадок материнства, хвороби, безробіття тощо), забезпечують його пенсією для спокійної старості, дають йому притулок на схилі віку й нарешті — місце в могилі.
Цей образ є добрим тлом для подальшого викладу адміністративного права, який тепер можна сприймати іншими очима

5. Економічний аналіз права.
   Французьке адміністративне право традиційно сприймає з певною обережністю економічний аналіз права, що набула широкого поширення в англо-американському праві. Попри це, з початку 2000-х років у Франції також почали з’являтися спроби застосувати економічну оптику до публічного права, зокрема щодо цінності, ефективності, витрат і вигод публічної діяльності.
   Серед таких підходів можна згадати праці J.-F. Calmette, C. Le Berre, G. Napolitano, N. Albert, D. Dero-Bugny та A. Laget-Annamayer, L. Vanier, F. Bottini, H. Bouillon. Вони аналізують такі поняття, як ефективність публічних послуг, оцінка державної діяльності, зовнішнє делегування адміністративних функцій, вартість публічної діяльності тощо.
   Ці дослідження дозволяють краще зрозуміти зв’язок між неоліберальною політикою і трансформацією адміністративного права Франції. Водночас юристи свідомі того, що за такими підходами стоять ідеологічні припущення, і намагаються не змішувати аналіз із просуванням певної політики.

Однак у Франції існувала й своя школа економічного аналізу адміністрації, яка заслуговує на увагу — це спадщина Жюля Дюпюї (1804–1866), політехніка, інженера мостів і доріг. Під час виконання своїх завдань він розвинув піонерські дослідження щодо аналізу витрат і вигод публічних робіт, оцінки економічного прибутку від публічних послуг, теорії спадної граничної корисності (зокрема у сфері платних доріг), теорії надлишку споживача та еластичності цін.
Його підходи навіть передували фіскальній теорії Лаффера. Його праці були перевидані у 2009 році у двотомнику Œuvres économiques complètes, Economica.
Його ідеї, які краще відповідають французькому правовому темпераменту, могли б стати відправною точкою для формування економічного аналізу французького адміністративного права.

6. Психоаналіз права.
   На думку критиків, правознавство у Франції часто є «глухим» до інших дисциплін, і зокрема до психоаналізу. Однак психоаналітичний підхід до права має свою традицію, започатковану такими авторами, як П’єр Легандр. Він наголошував на символічному аспекті права — як інструменту, що структурує уявлення про порядок, ієрархію, заборону та бажання.
   Адміністративне право, у цьому контексті, постає не як нейтральна технічна система, а як мова, що транслює образи влади, батьківства, піклування або покарання.
   Такі підходи дозволяють інакше поглянути на роль норм, суддів, адміністративних практик. Вони також підкреслюють, що за інституціями адміністративного права стоять не лише інтереси чи ефективність, але і несвідомі структури мислення.
7. Економіка права (початок).
   Розвиток економіки права виявляє чіткий структурний діагноз: адміністративному праву більше не слід боятися своєї «неекономічності» або ідеалістичності. Навпаки, поєднання юридичної думки з аналізом витрат, ефективності та ринкових впливів є ознакою оновлення.
   Однак виклики виникають тоді, коли право редукується до інструменту «публічного менеджменту». Менеджерська лексика (регулювання, управління, контроль) дедалі більше проникає в мову адміністративного права, змінюючи його глибинну логіку.
   Юристи повинні стежити, щоб адміністративне право не втратило свою унікальність серед соціальних наук: як дисципліна, яка досліджує правила, що регулюють соціальні відносини, а не лише забезпечує інструменти для ефективного менеджменту

 

 

ЕЛЕМЕНТИ ПРАВА, ЩО ЗАСТОСОВУЄТЬСЯ ДО АДМІНІСТРАЦІЇ

Як і кожен юрист, той, хто вивчає або практикує адміністративне право, повинен насамперед з’ясувати, де саме міститься право, що застосовується до адміністрації.

10. Формальні джерела. Такий пошук юридичних джерел дозволяє відразу надати дослідженню адміністративного права суто юридичного підходу, не плутаючи його з історією адміністрації чи політичними науками. Саме тому серед юристів, які викладають адміністративне право, стало звичним починати з джерел. Щоб уникнути змішування жанрів, юристи давно розрізняють формальні та матеріальні джерела права. Останні охоплюють усі дані, ідеї та факти (політичні вибори, суспільні умови, події, філософські чи релігійні ідеали тощо), які впливають на зміст правових норм. Вважається, що не справа юриста шукати ці джерела — це завдання політологів, соціологів, економістів, філософів та істориків.

Юрист повинен зосередитися лише на формальних джерелах позитивного і об’єктивного права. Позитивне — бо у Франції домінує юридичний позитивізм, згідно з яким право існує тільки тоді, коли його встановлено компетентною владою. Об’єктивне — бо лише загальні, абстрактні, умовні, безособові приписи визнаються джерелами права, а не конкретні юридичні акти (напр., свідоцтво про власність чи дозвіл на будівництво).

Вивчення адміністративного права починається з класифікації формальних юридичних норм, що становлять джерела права для адміністрації.

11. Додаток про джерела адміністративного права. Окрім наведеного, є й інші причини, чому публіцисти завжди цікавилися джерелами — тобто «пам’ятками», у яких зафіксоване адміністративне право, як казали в XIX столітті. Це природно для нової галузі права. На початку XIX століття, в умовах відсутності кодифікації, довелося ідентифікувати джерела, розпорошені в численних документах. Наприклад, Ніколя Деламар у «Трактаті про поліцію» (1722) писав, що ніхто досі не збирав і не впорядковував ці закони. У 1806 році Ремі Флёріжон створив Адміністративний кодекс як практичний посібник для чиновників. Перший професор адміністративного права в Парижі, Жерандо, зібрав понад 80 тисяч законів і регламентів, щоб зробити їх доступними.

Цей інтерес до джерел мав і історичне підґрунтя: абсолютистська монархія створила підвалини для адміністративного права, які збереглися й після Революції. Перші вчені-адміністративісти виконували роботу істориків і архівістів. У XX столітті, з розвитком теорії держави за німецьким зразком і правового позитивізму, цей підхід закріпився. Особливо вплинув Марсель Валін, який, під впливом Франсуа Жені, запровадив звичай починати виклад адміністративного права з його джерел. Пізніше домінування нормативізму (Ганс Кельзен) остаточно закріпило джерельний підхід в адміністративній науці.

12. Джерело як метафора? Іронічний термін «солодке джерело» (P. Jestaz) викликає критику через свою двозначність. Адже метафора не розрізняє процес створення норми та саму норму. Проте навіть слово «норма» може бути неточним, бо за Кельзеном вона — це об’єктивний зміст акту волі. Та все ж у мові права, як і загалом у мові, багато понять позначають водночас і причину, і наслідок. Метафора не позбавлена користі: вона показує, що для розуміння норми потрібно простежити її витоки.

ДЖЕРЕЛА ПРАВА

«У яких пам’ятках міститься наше публічне право?»
Леон ОКОК

«У публічному праві все пов’язано: від основоположних принципів урядування до норм, які визначають повноваження найнижчого службовця адміністративної ієрархії. Тому необхідно об’єднати політичне право і адміністративне право в одну книгу, оскільки знання одного без іншого буде неповним».
Еміль-Віктор ФУКАР

14. Класифікації. Першим завданням є скласти перелік типів норм, у яких право, що застосовується до адміністрації, черпає свої формальні джерела. Поки що не йдеться про надання кожному з цих джерел певної ваги, а лише про ідентифікацію категорій, які, з погляду адміністративного права lato sensu, відіграють більш плідну роль, ніж інші.

Цей перелік є тим більш необхідним, що друга половина ХХ століття ознаменувалася процесом оновлення, розмаїття і множення джерел права — у міру того, як парламентський закон утратив своє універсальне й виключне покликання до формулювання права. Відтоді визнано, що норми права можуть формально походити як від діяльності всіх конституційних влад — законодавця, уряду, судів, — так і від правил, які держави встановлюють самі для себе: для свого існування, для взаємних відносин або для гарантування прав своїм громадянам (конституція, міжнародні угоди). Будучи проекцією держави, публічна адміністрація не може не зазнати впливу такого оновленого плюралізму місць продукування права.

Щоб зорієнтуватися в цьому лабіринті, юрист не може задовольнятися простою переліковістю: йому необхідно принаймні грубо класифікувати різні типи норм — так, як аматор класифікує опале листя у своєму гербарії. У сфері джерел права юридичне мистецтво пропонує кілька способів задоволення потреби в номенклатурі, яку також відчуває адміністративіст. Існують кілька суто організаційних класифікацій — за способом вираження джерел (нормативні/ненормативні джерела), за їхньою ієрархією (вищі/нижчі джерела) або за їхнім походженням (державні публічні джерела/приватні джерела). В умовах глобалізації та світової інтеграції утвердилася практика, особливо серед адміністративістів, акцентувати увагу на розмежуванні між внутрішніми джерелами французького правопорядку і тими, які «прийшли звідкись», за виразом Жана Карбонньє, тобто з зовнішніх або вищих правових порядків, значення яких — як кількісно, так і якісно — безперервно зростає та збагачує перелік правових норм, що застосовуються до французької адміністрації.

РОЗДІЛ 1. ВНУТРІШНІ ДЖЕРЕЛА

15. – «Усе пов’язано». Озброєний багатовіковою правовою культурою, французький правопорядок неминуче виробив власну систему джерел. Вона не є ані повністю унікальною, ані кардинально відмінною від інших правових систем — ні вчорашніх, як-от Республіка Афін чи Римська імперія, ні сучасних, як-от правопорядки США, Великої Британії чи Марокко. Французький правопорядок уже не знає королівських ордонансів монархічного права, йому також чужі механізми преторського едикту, федерального американського закону, common law або шеріфського дахіру. Проте він загалом поділяє з усіма правовими системами світу ідею, що право може черпати своє джерело з усталених практик людської спільноти (звичай), з приписів, встановлених Сувереном (писаний текст або закон у широкому сенсі), чи з рішень суддів (судова практика).

Кожна галузь права має свої характерні риси. Адміністративне право lato sensu нерозривно пов’язане зі своїм публічним і етатистським контекстом. Як гілка публічного права, що регулює «Суверенітет у дії», державу в русі, право, яке застосовується до адміністрації, неминуче відображає письмову природу публічного права: адже в публічному праві політична влада невіддільна від її носія, у сучасному публічному праві вона є вираженням волі Суверена, а в умовах ліберальної демократії письмове право — це також засіб для громадян контролювати діяльність своїх представників і посадових осіб, що має бути відкритою і прозорою. Звідси випливає, що правове регулювання адміністративної діяльності не може ґрунтуватися на простих внутрішніх звичаях або неформальних практиках, які спричиняють непрозорість і свавілля; саме тому звичай не розглядається як джерело, що відіграє істотну роль у формуванні права, застосовуваного до адміністрації.

Крім того, у публічному праві «все пов’язано», як говорив Фукар — професор із Пуатьє XIX століття, який, як і багато його сучасників, писав праці з «публічного та адміністративного права». Звідси випливає, що письмові джерела не обмежуються лише законами. Французьке адміністративне право є породженням Революції, яка оновила підвалини правової системи, в якій закон парламенту та регламент уряду обов’язково укорінені у конституційному матричному каркасі. У строкатому наборі правових норм, що застосовуються до адміністрації, обов’язково фігурує Конституція, яка виражає цінності суверенного носія політичної влади, далі — закони, але також і регламенти, якими уряд їх виконує, і судові рішення, якими судді їх застосовують і забезпечують дотримання.

16. – А як щодо Старого Права? Щодо цивільних справ, то закон від 30 вентоза XII року, яким було проголошено Цивільний кодекс французів, є прикметним тим, що він здійснив загальну аболіцію Старого Права. У сфері адміністративних справ, за винятком скасування привілеїв, феодальних прав і цехових корпорацій у ніч на 4 серпня 1789 року, скасування відбувалося поступово: як приклад — рішення, яким встановлено, що ухвала Паризького парламенту від 1788 року більше не діє (Держрада, 4 грудня 1968 р., № 70297, Планшон: збірка Лебона, с. 614). Частина законодавства Старого режиму так і не була офіційно скасована; іноді навіть деякі акти спеціально зберігали чинність, принаймні тимчасово — як-от стаття 29 Закону від 19–22 липня 1791 року, що підтвердила чинність низки старих текстів щодо шляхів (Держрада, 23 лютого 1837 р., Мін. внутр. справ проти Вуато: Лебон, с. 55).

Цим пояснюється, чому ухвала Королівської ради від 7 вересня 1755 року щодо вилучення матеріалів з приватних земель для потреб публічних робіт залишалася чинною до 1892 року, а едикт Сюллі від 16 грудня 1607 року про поліцію доріг і вулиць — аж до 1989 року. Лише в 2006 році, з набуттям чинності Загального кодексу державної власності, були скасовані морський ордонанс від серпня 1681 року і деякі статті відомого ордонансу Кольбера від 1669 року про води та ліси; лише в 1989 році було скасовано ухвалу Королівської ради 1759 року про охорону дерев уздовж великих доріг, яку Держрада ефективно використовувала протягом XIX століття, зокрема для регулювання нових типів шляхів — залізниць (K. Weindenfeld, «Обхідна дорога: від королівського закону до Держради», у зб.: Норми та нормативність. Історико-правові студії на пошану Альбера Ріго, Economica, 2009, с. 344).

Тому адміністративний суд міг або й досі може: застосовувати ордонанс Кольбера про мореплавство та акт про концесію Королівської ради 1772 року (Держрада, 30 листопада 1979 р., № 07919, Фонтен і Мін. обладнання: Лебон, с. 442); застосовувати едикт Сюллі та ухвалу Королівської ради 1685 року, щоб з’ясувати, чи має право мер заборонити будівництво підвалів під публічними шляхами (Держрада, 15 листопада 1996 р., № 139573, Маньян: Лебон, с. 455); звертатися до ордонансу про води і ліси та ухвали Ради від 1777 року щодо сервітуту буксирування на річках — для тлумачення чинних законів у світлі старих норм, які сучасний законодавець лише закріпив у кодексі (Держрада, 13 лютого 2002 р., № 223925, VNF: Лебон, с. 34).

Ця об’єктивна чинність текстів Старого Права супроводжується суб’єктивними спорами про «права, засновані на титулі», що випливають із передачі майна — або на підставі королівських чи сеньйоріальних титулів до едикту Мулена 1566 року, або через придбання національних земель під час Революції, і які надають окремим особам майже незмінні права на користування частинами державної морської чи річкової власності (напр., Держрада, 18 червня 1852 р., Русій: Лебон, с. 249; Держрада, 31 липня 1908 р., Де Валлефон: Лебон, с. 844; Держрада, секція, 10 липня 1970 р., № 74606, Товариство Сюруа: Лебон, с. 480; Держрада, 21 травня 2008 р., № 271736, Товариство SJS: Лебон T., с. 753; AJDA 2008, с. 1388, висновок І. Агюїла; RJEP 2008, ком. 41, примітка П. Саблієра; Суд конфліктів, 8 червня 2020 р., № 4190, Девіз проти Департаментського зрошувального синдикату Дрома: Лебон, с. 523, висновок А. Берріа)

17. – А як щодо звичаю? Твердження, ніби звичаї не є джерелами адміністративного права, є надто категоричним, аби бути точним. Поновлення їхнього — нехай і скромного — статусу багато в чому завдячує дисертації Ґ. Тебуля (Usages et coutume dans la jurisprudence administrative, дис., Париж II, 1987, LGDJ, серія «Бібліотека публічного права», т. 153, 1989), який прагнув теоретично обґрунтувати їхню чинність як формального джерела унітарного французького правопорядку (див.: Про звичай у адміністративній судовій практиці. Внутрішній діалог, у: На пошану Р. Шапюса, Montchrestien, 1992, с. 589; Логіка компетенції та логіка валідації. Звичай як формальне джерело права: RDP 1993, с. 939; Зауваги щодо чинності внутрішніх звичаєвих норм у французькому правопорядку: RDP 1998, с. 691).

Залишається, однак, що звичаєві практики погано вписуються в писану архітектоніку адміністративного права. Загалом історики права давно довели, що саме приватне право історично і тривалий час мало звичаєву форму; монархії вдалося поступово приборкати власну нормативну силу переважно з метою законодавчого регулювання публічного права lato sensu (поліція, податки, судочинство, цивільні та кримінальні процедури тощо). Починаючи з Революції, писане публічне право постало як гарантія проти свавілля влади. У країні, яка обрала конституціоналізм, де лише парламент і уряд уповноважені встановлювати правові норми, можна зрозуміти позицію, згідно з якою адміністративні звичаї не є ані конституційними, ані законними, а відтак — не можуть вважатися джерелами французького права.

Проте існують практики, які визнаються такими, що мають юридичні наслідки, за умови, що вони є давніми, повторюваними, достатньо загальними, регулярно застосовуваними в певному середовищі й сприймаються як юридичний обов’язок. Це, зокрема, стосується усталених практик кожної установи — як-от традиції кожної адміністративної структури чи корпусу держслужбовців (Ф. Моньє, Адміністративний звичай: Revue administrative, 2012, с. 268; Ґ. Ле Бріс, Звичай «неоплаченої служби» у виплатах службовцям: AJDA 2023, с. 315), місцевих звичаїв (Ф. Колен, Місцеві звичаї як джерело адміністративного права: RFDA 2007, с. 466; П. Тіфін, Про співвідношення між звичаєм, традицією та законом у текстах і практиці, присвячених коридам: RFDA 2002, с. 496), або ж так званого технічного звичаю — тобто нормалізації, яка охоплює технічні специфікації, розроблені у Франції під егідою AFNOR та спрямовані на збір знань і досвіду самих зацікавлених сторін для спільного й повторюваного використання, з метою встановлення того, що вважається «нормальним» (М. Ланор-Фарінеллі, Технічна норма: легітимне джерело права?: RFDA 2005, с. 738).

Факт полягає в тому, що суди іноді використовують ці звичаї як орієнтир у контролі за законністю адміністративної дії і, в разі потреби, накладають санкції на адміністративні органи або керованих ними осіб, які не дотримуються цих практик.

• 1. Закони

18. – Значення. Із приблизно шістдесятьма законами, що публікуються щороку, французький правопорядок робить законодавче правило значущим джерелом права, бодай у кількісному розумінні. Адміністративне право не є винятком із цього явища. Справді, переважна більшість норм, що застосовуються до адміністрації, формально походять із цих писаних норм, із текстів, які ми називаємо законом. Тому, як і всі юристи, ті, хто вивчає або практикує адміністративне право, добре усвідомлюють як вагу, яку національні правові традиції надавали закону, так і те знецінення, якому він піддається — і яке, своєю чергою, дозволяє зафіксувати право, що застосовується до адміністрації.

А. – Підвищення значення

19. – План. Дослідження ролі закону серед джерел адміністративного права означає наголосити на його значущості та різноманітності його категорій.

1° Центральність

20. – Легіцентризм. Якщо французьке право й далі вважає закон основним джерелом правового регулювання діяльності адміністрації, то це пояснюється його так званим легіцентричним баченням. Існує безліч чинників, які пояснюють, чому Франція довго ставила закон у центр своєї правової системи, і чому це бачення досі має вплив на правову свідомість — навіть якщо вже ніхто не сповідує культ закону з ідолопоклонською пристрастю. Проте сучасні переконання не скасовують упертої, нехай і неусвідомленої, дії попередніх вірувань

2° Категорії

21. – Спеціальні закони. Спостерігається, що право, яке застосовується до адміністрації, черпає свої джерела з усіх спеціальних категорій законів, установлених Конституцією 1958 року.

Так, маємо справу із референдарними законами, оскільки стаття 3 Конституції скасувала парламентську монополію, передбачивши, що «національний суверенітет належить народу, який здійснює його через своїх представників і шляхом референдуму». Референдарні закони — це ті, що приймаються безпосередньо французьким народом згідно з процедурою статті 11 Конституції. Хоча такі випадки рідкісні, вони надають приклади законодавчих джерел адміністративного права, адже референдум може стосуватися питань, пов’язаних з адміністративною діяльністю (організація публічної влади, реформи в соціальній, економічній або екологічній політиці держави, діяльність публічних служб, ратифікація міжнародного договору, що має вплив на інституції, не суперечачи Конституції). Прикладом може слугувати підготовка до самовизначення в Новій Каледонії (закон № 88-1028 від 9 листопада 1988 року) або ратифікація Маастрихтського договору (закон № 92-1017 від 24 вересня 1992 року).

Такими можуть бути і закони, ухвалені за процедурою «референдуму спільної ініціативи» (RIP) — що ініціюється однією п’ятою членів парламенту та підтримується однією десятою виборців (Конституція 1958 р., стаття 11, абзаци 3–6 у редакції конституційної реформи № 2008-724 від 23 липня 2008 року, доповненої органічним законом № 2013-1114 від 6 грудня 2013 року). Хоча така процедура поки що не завершилася ухваленням жодного закону, її вже застосовували для питань адміністративного характеру — зокрема щодо приватизації аеропортів Парижа, доступу до якісної публічної лікарняної служби тощо.

Окремі норми адміністративного права також мають своїм джерелом органічні закони. Цим терміном позначають закони, передбачені Конституцією як такі, що її доповнюють, і приймаються за спеціальною процедурою статті 46 (особливі строки, ухвалення у другому читанні абсолютною більшістю депутатів, обов’язкова перевірка на конституційність). Хоча органічних законів менше, ніж звичайних, їхнє число зросло внаслідок частих конституційних реформ, які дедалі частіше вдаються до техніки делегування до органічного закону. В адміністративному праві прикладами є: органічні закони щодо Нової Каледонії (закон № 99-209 від 19 березня 1999 року; закон № 2018-280 від 19 квітня 2018 року); LOLF — органічний закон про закони фінансів, який є своєрідною «фінансовою конституцією», що організовує ресурси та витрати державної адміністрації на основі індикаторів результативності (закон № 2001-692 від 1 серпня 2001 року); закони про експерименти в територіальному самоврядуванні, ухвалені після конституційної реформи від 28 березня 2003 року (закон № 2003-704 і № 2021-467, що закріплені у Кодексі територіальних громад, ст. LO 1113-1 і далі), а також закон про місцевий референдум (закон № 2003-705, ст. LO 1112-1 і далі).

У результаті реформи 2008 року було запроваджено нову процедуру призначення керівників публічних теле- та радіоканалів (закон № 2009-257 від 5 березня 2009 року), а також інститут Омбудсмена — Захисника прав (закон № 2011-333 від 29 березня 2011 року).

22. – Звичайні закони. Поряд із цими нетиповими законами існує велика категорія звичайних законів, тобто таких, зміст і процедура ухвалення яких випливають із повсякденної законодавчої діяльності парламенту (Конституція від 4 жовтня 1958 року, статті 34, 39 та наступні). Це факт: численні норми, які застосовуються до адміністрації, мають своїм джерелом саме ці звичайні закони. Достатньо лише навести кілька прикладів — серед яких трапляються справжні «гранітні брили» французького публічного права, як казав Наполеон, — щоб показати, що саме законам ми завдячуємо:

• походженням самого інституту адміністративної юстиції (Закон від 16–24 серпня 1790 року, стаття 13);
• його основною компетенцією у сфері публічних робіт (Закон від 28 плювіоза VIII року, стаття 4);
• регулюванням процедури експропріації з мотивів суспільної необхідності (Закон від 8 березня 1810 року);
• врегулюванням встановлення потенційно небезпечних або шкідливих об’єктів (Закон від 19 грудня 1917 року);
• уніфікацією процедур планування та видачі дозволів на забудову (Закон № 76-629 від 10 липня 1976 року про охорону природи; Закон № 83-8 від 7 січня 1983 року про децентралізацію);
• визначенням територіальної організації публічної влади (Закон № 92-125 від 6 лютого 1992 року);
• регулюванням відповідальності держави за шкоду, спричинену учнями в межах шкільного процесу (Закон № 85-97 від 25 січня 1985 року);
• законодавчим оформленням захисту прав користувачів адміністративних послуг (Закон № 2000-321 від 12 квітня 2000 року про права громадян у їхніх стосунках з адміністраціями);
• посиленням прозорості адміністративної діяльності та контролю з боку громадянського суспільства (Закон № 2016-1321 від 7 жовтня 2016 року про цифрову республіку);
• модернізацією публічних послуг (Закон № 2023-22 від 24 січня 2023 року про організацію поліцейської служби, Закон № 2022-217 від 21 лютого 2022 року, так званий «закон 3DS», про децентралізацію, децентралізацію, спрощення адміністративних процедур).

23. – Акти, що мають силу закону. Тексти, які мають юридичну силу закону, не обмежуються лише тими, що формально є законами. У звичному функціонуванні політичних режимів буває так, що через політичні обставини (необхідність швидкого законодавства) або інституційні причини (бажання уряду брати безпосередню участь у нормотворчій діяльності держави), парламент надає уряду повноваження видавати нормативні акти із силою закону: з огляду на органічний критерій, якщо акт не походить від парламенту, він у принципі не вважається законом; однак, якщо парламент схвалює його (тобто ратифікує), такий акт набуває юридичної сили закону.

Також буває, що навіть у демократичних режимах настають складні часи — плутанина влад або перехідний конституційний період: тоді не завжди легко визначити, які з актів, прийнятих фактичною владою (харизматичним лідером, тимчасовим урядом), мають законодавчий характер. Але для забезпечення юридичної безперервності, після відновлення нормального функціонування публічної влади необхідно вирішити, що в позитивному праві є законом, а що — ні.

Щоб відповісти на ці труднощі, сформувалася практика у тлумачній діяльності судів: поняття «закон» поступово почали визначати ширше, ніж просто як текст, ухвалений парламентом. Закон — це будь-який акт, який:

• за своєю суттю регулює відносини загального характеру;
• має нормативну силу;
• визнається в системі джерел публічного права як такий, що може бути джерелом зобов’язань і прав.

ІНВЕНТАР ДЖЕРЕЛ АДМІНІСТРАТИВНОГО ПРАВА

24. – Наслідування. Ці рішення, ухвалені за П’ятої Республіки, дають тому, хто знайомиться з адміністративним правом, перший приклад вірності Державної ради своїм власним правовим міркуванням.

У випадку з ордонансами статті 38, Рада застосовує свою традиційну практику щодо дії законодавчої ратифікації, яка надає ретроспективно актові, що ратифікується, силу закону.

У випадку з ордонансами колишньої статті 92, вона лише продовжує свою усталену практику, згідно з якою законом є будь-який акт, який на момент свого прийняття був ухвалений органом, уповноваженим здійснювати законодавчу владу, навіть якщо згодом це уповноваження буде визнано незаконним.

Це саме тлумачення було застосовано до актів, які були названі законами псевдо-установчими актами уряду Віші, ордонансів, прийнятих у Лондоні або Алжирі владою Опору, і урядом Тимчасової Республіки між 1944 і 1945 роками. Так само слід згадати випадок висновків, які Державна рада була уповноважена видавати на підставі статті 11 регламенту 5 нівоза VIII року: вони завжди розглядалися як закони, оскільки були невід’ємною частиною інтерпретації закону, затверджені Наполеоном і опубліковані в «Бюлетені законів».

Рішення у справі Рубена де Сервенса є вірним використанням іншого критерію визначення закону – матеріального критерію. Цей підхід постійно застосовувався Державною радою у випадках змішання влад. Йдеться про аналогію із предметами, на які зазвичай поширюється дія законів. Такий підхід застосовувався, зокрема, до декретів Бонапарта за Конституцією VIII року, до імперських декретів, до декретів Луї-Наполеона після перевороту 2 грудня 1851 року, а також до декретів уряду національної оборони під час Комуни 1871 року. Метод лишається корисним і сьогодні, зокрема для визначення, які акти режиму Віші зберігають силу закону згідно з ордонансом від 9 серпня 1944 року.

З цього підходу випливає, що формальна чи матеріальна класифікація актів має не абсолютний, а суто практичний характер, покликаний уникнути надання сили закону актам, які не заслуговують на таку імунітетність, особливо в періоди юридичної плутанини. Проте рішення у справі Рубена де Сервенса розчаровує сучасного юриста: воно не відповідає стандартам правової держави. Хоча класична практика Державної ради була доречною під час переходів між режимами, вона виявилася непридатною у випадку зародження диктатури в межах діючої демократичної Конституції. Саме тому застосування матеріального критерію дозволяє уникнути судового контролю щодо рішень, які мали б, згідно зі статтею 34 Конституції 1958 року, залишатися у сфері законодавчого регулювання. А отже, ці рішення, найважливіші з точки зору захисту свобод, залишаються поза контролем суду в найкритичніший момент.

25. – План. Стало вже загальним місцем серед юристів, особливо адміністративістів: закон утратив свою колишню славу, якою його наділяли філософи Нового часу та парламентаризм національних представницьких органів. Право, застосовне до адміністрації, є привілейованою призмою для діагностики цієї втрати престижу – а можливо, і для пошуку відповідних засобів її подолання.

1° Діагностика

26. – Баналізація. Першим явищем, що вплинуло на престиж закону, стала його баналізація. Закон утратив сакральний характер, і громадяни втратили повагу до правила, яке більше не здавалося чимось винятковим. Як пристрасть згасає перед банальністю побуту, так і правова лояльність поступилася місцем байдужості. Це явище не є суто французьким, однак у Франції воно проявилося особливо гостро.

Причиною стало добровільне переосмислення Конституцією П’ятої Республіки ролі виконавчої та законодавчої влади. Генерал де Голль, подібно до Сійєса, вважав, що влада має походити зверху, а довіра — знизу. Його конституційні уявлення, що розвинулися в умовах нестабільності Четвертої Республіки й розчарування парламентаризмом Третьої, сформували фундамент нової Конституції, схваленої референдумом 28 вересня 1958 року. Вона містить елементи раціоналізованого парламентаризму: відхилення поправок, голосування пакетом, контроль за порядком денним, вотум недовіри, ухвалення без голосування тощо — усе це покликано забезпечити виконавчу стабільність.

Наділена прямим мандатом через загальне виборче право та підтримувана стабільними більшостями, виконавча влада — особливо президент — стала фактичним носієм політичної влади, реалізуючи програму, за яку її було обрано. Законодавець сьогодні не так виражає загальну волю, як формує парламентську більшість для реалізації виконавчого мандату. Відтак статус закону змінився: він був обмежений, з ним конкурують інші джерела, і він перебуває під контролем.

Закон було обмежено, оскільки з 1958 року він може ухвалюватися лише у сферах, обмежено перелічених у статті 34 Конституції, тоді як раніше парламент мав загальну компетенцію. Він конкурує з іншими джерелами: народ може приймати закони шляхом референдуму (ст. 11), уряд може видавати нормативні акти поза межами законодавчих сфер (ст. 37), а ініціатива законопроєктів здебільшого належить уряду — дві третини законів є урядовими ініціативами, а не парламентськими. Закон також контролюється, оскільки Конституція 1958 року зобов’язує дотримуватися її положень під наглядом Конституційної ради.

Цей новий статус закону, хоча й не усунув його як джерело права, яке застосовується до адміністрації, проте значно змінив його роль. У сферах, що стосуються свобод, публічної безпеки, фіскального права, створення категорій публічних установ, гарантій для держслужбовців, націоналізації чи приватизації підприємств, місцевої демократії, освіти, екології – закони залишаються необхідними для встановлення рамок діяльності адміністрації. В інших сферах, як-от внутрішня організація адміністрації, створення публічних служб або адміністративний процес, закон вже не є єдиним джерелом застосовного права.

27. – Інфляція. Інше характерне явище сучасної епохи – значне зростання кількості законів. Адміністративне право не є винятком. Статистика щодо кількості прийнятих законів, обсягу їх публікації, кількості статей і навіть вживаних слів свідчить про зростання. Так, збірник законів Національних зборів зріс із 418 сторінок у 1960 році до 1263 сторінок у 1985 році. Попри попередження Державної ради ще в 1991 році, інфляція законів тільки посилилася.

Деякі адміністративні закони це ілюструють: Закон № 2011-267 від 14 березня 2011 року має 142 статті й 127 сторінок, Закон № 2014-33 від 24 березня 2014 року — 177 статей і 116 сторінок, а Закон № 2018-1021 від 23 листопада 2018 року — 221 статтю. Хоча середня кількість ухвалених законів за 20 років залишилася стабільною (близько 60 на рік), їх обсяг стрімко зріс: з 29 680 статей і 3,1 млн слів у 2002 році до 59 569 статей і понад 8,3 млн слів у 2023 році. Кодекс громадського здоров’я зріс із 4 931 статті до 12 806, а Кодекс соціального захисту — з 61 944 до майже 600 000 слів.

Ця інфляція має різні причини. З інституційного погляду, персоніфікація політичного життя призвела до того, що кожен керівник намагається проявити свою діяльність через ухвалення законів, надаючи їм вищого статусу, ніж нормативним актам. У такий спосіб він прагне довести свою активність перед виборцями і закарбувати своє ім’я в історії (звідси «закони Ройє», «закони Вейль», «закони Фійона», «закони Макрона» тощо). Після того як закон демократизувався, він став бюрократизованим: з правила соціального життя перетворився на урядову процедуру, підготовлену технократами без належного законодавчого чуття.

Цьому сприяє також реакція парламентарів на раціоналізований парламентаризм 1958 року: позбавлені реальної законодавчої ініціативи, вони масово вносять поправки під час обговорення, що призводить до ще більш заплутаних текстів. У 2022 році середній обсяг закону зріс із 435 статей у проєкті до 1142 статей у кінцевій редакції. Проте глибинні причини інфляції законів — у складності сучасного світу, що зіштовхується з безпрецедентними викликами: індустріалізація, держава добробуту, неоліберальна глобалізація, прискорення технологічного прогресу, зростання потреб у захисті прав людини, кліматичні, ядерні, харчові, санітарні, фінансові, технологічні загрози. Законодавець усе більше виступає резонатором соціальних страхів і запитів.

Це змінює саму природу закону: якщо раніше він встановлював стабільні принципи, то тепер від нього чекають щоденного реагування на події, вирішення конкретних проблем, швидкої відповіді на виклики.

Хоча об’єктивні причини такої інфляції існують, її наслідки залишаються негативними. Найперше — це втрата авторитету закону: як висловилася Державна рада ще у 1991 році, «коли закон балакучий — громадянин слухає його зневажливо». Це підриває авторитет держави. Ще давні римляни застерігали: «Plurimae leges, pessima respublica» (чим більше законів, тим гірша республіка).

Інші наслідки — це численні дефекти і навіть «хвороби» сучасного закону, пов’язані з порушенням правової визначеності. Надто щільне, постійно змінюване нормативне полотно не дозволяє громадянам точно знати, що дозволено, а що заборонено, і заважає планувати власні дії. Закон має бути не тільки зрозумілим, а й передбачуваним.

Перший недолік — надмірна складність законів. Вони стали надто численними й технократичними, з’являються в надрах міністерств і проходять через складні парламентські процедури. Особливо складними вони є через прагнення законодавця відповідати на всі негайні запити. Так, уже у 1804 році укладачі Цивільного кодексу попереджали: щойно кодекс завершено, як перед суддею постають тисячі нових запитань. Тоді це приймалося з мудрістю. Сьогодні ж, у добу медіа й виборчого тиску, законодавець намагається вирішити всі дрібниці.

Закон став контингентним і змінним: його постійно переписують, щось додають, щось прибирають. Наприклад, Кодекс адміністративного судочинства, прийнятий 4 травня 2000 року, уже був змінений до вступу в силу — 30 червня. Закон № 2005-157 про розвиток сільських територій вніс понад 600 змін до 16 кодексів і 21 закону. Часто виникають повтори, суперечності або навіть абсурдні формулювання, як у законі № 2008-735, де вказані пороги контрактів, але без прив’язки до самого поняття порогу

Другою серйозною вадою є незрозумілість законів. Через їхню кількість вони стають дедалі менш доступними й зрозумілими для громадян. Один із прикладів — фіскальна стаття в законі про фінанси, що містила дев’ять сторінок і 14 801 знак: вона стала відомою як карикатура на податкове нормотворення через громіздку синтаксис і надмірність посилань. Закони дедалі менше читаються ще й тому, що, аби уникнути обʼємності, вони не відтворюють повністю старі положення, які змінюють, а просто замінюють окремі слова чи речення, що унеможливлює розуміння без порівняння з попередніми редакціями.

Крім того, закони втрачають нормативну силу, часто обмежуючись деклараціями замість встановлення імперативних норм. Відомий приклад — стаття 1 Закону № 2005-380 від 23 квітня 2005 року («закон Фійона»), що встановлює: «Мета школи — успіх усіх учнів», а також: «Шкільне навчання (…) дозволяє кожному учневі реалізувати необхідні зусилля для розвитку своїх здібностей».

2° Шляхи подолання

28. – Санкції. Усвідомлюючи ці проблеми, публічна влада прагне знайти засоби їх подолання. Так, Конституційна рада, відповідальна за контроль конституційності законів, узяла на себе роль захисника належного законодавчого мистецтва. Починаючи з 1980-х років, вона оголошує неконституційними так звані «законодавчі вершники» — поправки, які додаються до тексту закону без зв’язку з його предметом.

Крім того, з 1999 року Конституційна рада, спираючись на статті 4, 5, 6 і 16 Декларації прав людини і громадянина 1789 року, вивела конституційну цінність мети доступності й зрозумілості закону. Хоча це лише мета, а не обов’язок із конкретним результатом, вона дозволяє суду перевіряти, чи є текст надмірно складним, і санкціонувати розпливчасті, суперечливі чи недостатньо точні формулювання.

Зі статті 6 тієї ж Декларації Конституційна рада з 2004 року також виводить вимогу нормативності закону: він має містити обов’язкові правила, а не просто констатації. Хоча ця вимога не дозволяє суду скасувати закон із сумнівною нормативною природою, вона принаймні дає можливість скасувати ті, що зовсім не мають нормативного змісту — тобто лише порожні декларації.

29. – Кодифікація. Вона розглядається як один із найефективніших засобів проти незрозумілості законів. Від часу, коли людство перейшло від сувоїв до кодексів, стало очевидним: впорядкування й систематизація норм є необхідними. Історично кодифікація була проявом раціональності, реформаторства, правової єдності, політичної влади — прикладом чого є коди Юстиніана в пізньоримську добу або наполеонівські коди на початку XIX століття.

У сучасний період кодифікація знову стала актуальною через нормативну інфляцію: тепер ідеться не про фундаментальні реформи, а про компіляцію чинних текстів у зручну структуру для правової безпеки. З 1948 року почали формуватися перші технічні кодекси: Кодекс публічних закупівель, Кодекс містобудування, Кодекс експропріації для суспільних потреб

Починаючи з декрету № 89-647 від 12 вересня 1989 року, підкріпленого міністерською циркулярою від 30 червня 1996 року, була політично відновлена ініціатива кодифікації: створено Вищу комісію з кодифікації, яку очолює Прем’єр-міністр і до якої обов’язково входять депутат і сенатор (ст. L. 351-1 CRPA), а керівництво здійснює радник Державної ради. Вже понад 25 років вона опікується доступністю та спрощенням французького права, готуючи проєкти кодексів.

Йдеться не про повне реформування або нові коди “ex nihilo”, а про тематичні коди — компіляції чинних текстів «при сталому праві» (à droit constant). Вони не змінюють зміст норм, за винятком редакційних правок, гармонізації чи зниження рівня норм відповідно до ієрархії джерел (наприклад, переведення деяких законів у підзаконні акти). Відмінністю від приватної кодифікації є те, що проєкти кодексів затверджуються парламентом, а нормативні частини кодифікуються урядом. Сучасний кодекс — це офіційна консолідація права, яка має юридичну силу.

Кодифіковані тексти анулюють попередні нормативні акти й замінюються структурованим корпусом норм, поділеним на книги, частини, розділи, із позначенням типу норми (наприклад, стаття L.645-12 — це стаття 12, що належить до 5 розділу 4 книги 6 частини). Літера «L» означає законодавчу частину, «R» — урядові декрети, «D» — прості декрети, «LO» — органічні закони.

Завдяки політичній волі з кінця XX століття було створено численні кодекси, що стосуються адміністрації: Кодекс фінансових юрисдикцій (1994), Загальний кодекс територіальних громад (1996), Кодекс адміністративного судочинства (CJA), Кодекс освіти, Кодекс охорони здоров’я, Кодекс довкілля, Кодекс соціального захисту і родини, Кодекс державної власності, Кодекс еміграції та притулку, Кодекс енергетики, Кодекс внутрішньої безпеки, Кодекс відносин між громадськістю та адміністрацією (CRPA, 2015), Кодекс публічних закупівель (CCP, 2018), Загальний кодекс державної служби (CGFP, 2021).

Оскільки парламент не завжди встигає розглядати такі об’ємні проєкти, Закон № 99-1071 від 16 грудня 1999 року уповноважив уряд ухвалювати кодекси ордонансами за статтею 38 Конституції. Конституційна рада схвалила цю практику як таку, що відповідає конституційній меті доступності й зрозумілості закону.

30. – Додаток про кодифікацію. Взаємовідносини між адміністративним правом і кодифікацією завжди були складними (Г. Гюгельмі, М. Летурнер, І. Робіно). Довго вважалося, що кодифікація адміністративних законів — справа або неможлива, або непотрібна: тексти занадто складні, занадто обтяжливі, надто контингентні, а отже — непридатні для впорядкування. До того ж законодавча робота була слабкою, а нормативне поле займали дедалі активніші підзаконні акти, на що вказували ще в XIX столітті (Ауко, 1874). Насправді ці аргументи лише виправдовували після факту відсутність кодифікації у сфері, яка, починаючи з Революції та Наполеона, ґрунтується на культі кодифікації. У принципі ж усе піддається кодифікації — це питання політичної волі, а не технічної можливості.

Ще у XIX столітті існували приватні та вчені спроби кодифікації адміністративного права (Фльоріжон, Боннен, Порт’є-де-Луаза, Жерандо), які слугували практичними посібниками для адміністраторів, не обізнаних у праві. Деякі офіційні тексти (як-от регламенти про публічну бухгалтерію 1838 і 1862 років) можна вважати своєрідними секторальними кодексами.

Проте загального адміністративного кодексу у XIX столітті так і не було створено, попри певні ініціативи. Причиною була відсутність політичної волі. Законодавча влада свідомо не бажала закріплювати адміністративне право в мармурі, аби зберегти простір для дискреційних дій.

Кодифікація адміністративного права (у широкому сенсі) вижила завдяки моделі кодифікації-компіляції при сталому праві, що особливо підходить для технічних галузей. Декрет від 10 травня 1948 року започаткував першу комісію, яка займалася простою компіляцією чинних текстів — шляхом декретів, без парламентського ратифікування. У 1950–1970 роках з’явилася перша серія секторіальних кодексів: Кодекс митниці, Податковий кодекс, Кодекс пенсій, Кодекс охорони здоров’я, Кодекс державної власності, Кодекс містобудування тощо.

Ренесанс кодифікації відбувся у 1989 році в контексті політики спрощення права: відтоді вона набула нового символічного значення. Вона стала невід’ємною частиною правової держави (хоча не варто перебільшувати). Також кодифікація зробила доступнішими положення, що стосуються заморських територій Франції.

Порівняно з повоєнним періодом, була вироблена реальна методологія, яку деталізує циркуляр 1996 року (див. Ґ. Драго). Результатом стало створення офіційних нормативних інструментів, без яких не обходиться жоден юрист, зокрема адміністративіст: CGCT, CJA, CGPPP, CRPA тощо.

Оскільки роботу Вищої комісії з кодифікації координують члени Державної ради, ця справа стала її пріоритетом. Так Рада реалізує мрію Ауко, який пропонував доручити кодифікацію саме їй як найбільш компетентному органу у Франції після Цивільного кодексу. Це дозволяє їй контролювати законодавче врегулювання адміністрації, виходячи за рамки лише консультативної ролі щодо проєктів текстів.

Кодифікація — це потужний інструмент впливу, адже передбачає не лише впорядкування, а й інтерпретацію: редагування текстів, визначення структури, назв, інкорпорацію власної практики. Як і кожна потужна, але непублічна установа, Державна рада вміє просувати власну роль, публікуючи дослідження, звіти, виступи й аналітику (див. Аррігі де Казанова, Брайбант, Лабетуль, Шварц, тощо).

Але їй не можна дорікати — хтось має виконувати цю титанічну роботу, і Рада є одним із найбільш легітимних суб’єктів для цього

37. – Адміністративна наука. Існує ще один спосіб осмислення участі урядової адміністрації у здійсненні нормотворчої влади держави: йдеться про ідентифікацію «адміністративної влади» у створенні норм (див. на цю тему: P. Gonod у P. Gonod, F. Melleray та Ph. Yolka (ред.), Traité de droit administratif, т. I, с. 529; також: M. Delarue, Les limbes textuels ou la fabrication des textes normatifs par l’administration centrale, у: Juger l’Administration, administrer la justice: Mélanges en l’honneur de D. Labetoulle, Dalloz, 2007, с. 219). З точки зору публічної соціології, закони і підзаконні акти формують єдине ціле — вираз єдиного нормотворчого процесу, що перебуває в руках бюрократії, де адміністрація відіграє роль на кожному етапі: ініціатива, консультація, ухвалення рішень, виконання. Цим процесом нормотворення особливо керує тріумвірат: міністерські кабінети (O. Schrameck, Dans l’ombre de la République. Les cabinets ministériels, Dalloz, 2006), Секретаріат уряду (F. Bonini, L’histoire d’une institution coutumière : le SGG de la République française [1934–1986], докторська дисертація IEP, 1987; B. Chenot, Le SGG, IFSA, 1986; Maïa, La légistique au SGG, Courrier jur. fin. et ind., 2008, с. 24; мемуари J. Fournier, Itinéraire d’un fonctionnaire engagé, Dalloz, 2008), а також — і це особливо цікаво для адміністративного юриста — Державна рада, яка розглядається, як і у сфері кодифікації (див. вище, № 30), як центральна ланка в державній нормотворчій машині. Це, втім, не виключає ролі інших акторів (наприклад, E. Matutano, Le domaine réservé au ministère de la Justice dans la préparation des lois et règlements, RFDA 2005, с. 721).

• 3. – Принципи

38. – План. Для юриста, вихованого в романо-германській традиції, який звик мислити на основі писаних текстів; для революційного конституанта, який поклоняється закону; для громадянина, що зводить право до законів і нормативних актів, — принципи є дивною джерельною формою. З одного боку, як «принципи» вони апелюють до поняття, що має юридично непевний зміст. З іншого боку, як норми позитивного права, що застосовуються і санкціонуються владними структурами, накладаються на адміністрованих і на саму адміністрацію, — вони бентежать підданих, привчених ще від Монтеск’є вважати суддю лише «ротом, який промовляє слова закону», автоматом, покликаним застосовувати чіткі норми, а не покликатися на туманні принципи. Так виникає страх перед сучасним привидом «влади суддів» — терміном, запозиченим зі США. Особливо це вражає в адміністративному праві, де суддя не просто згадує принципи — він виносить рішення на основі загальних принципів права.
39. – Загальні принципи
40. – Судове право. Принципи складно чітко розмістити серед норм права.

Термін «принцип» означає дуже різні речі. Його латинські корені свідчать про багатозначність: princeps — це той, хто керує, тоді як principium — початок, джерело.

(31) Для початкового ознайомлення див. міждисциплінарну працю S. Caudal (ред.), Les principes en droit, Economica, серія «Études juridiques», 2008, т. 30 (зокрема статті S. Caudal, A. Jammeaud і R. Guastini). Для порівняльного підходу: P. Morvan, Le principe de droit privé, дис. Paris II, 1997, вид. Panthéon-Assas, 1999. – P. Weil, Principes généraux du droit et contrats d’État, у: Écrits de droit international, PUF, серія «Doctrine juridique», 2000, с. 379.

40. – Багатозначність терміна. Принцип може бути як юридичним постулатом, що є основою правової системи (наприклад, принцип легальності або рівності), так і доктринальним гаслом (як-от принцип децентралізації або субсидіарності), а також методологічним дороговказом, що допомагає тлумаченню або розробці норм. Але в адміністративному праві, коли йдеться про «загальні принципи права», мається на увазі зовсім конкретна реальність: це судові норми, встановлені або визнані юриспруденцією Державної ради, які мають нормативну силу, навіть за відсутності писаної норми, та підлягають застосуванню до адміністрації.
41. – Оригінальна концепція. Це унікальна риса французького адміністративного права, яка шокувала б юриста загального права: у нас, окрім «джерел писаного права», існують загальні принципи, що мають таку ж обов’язкову силу. Уперше Державна рада офіційно визнала це в рішенні Aramu (26 жовтня 1945 р.): принципи належної правової процедури («droits de la défense») застосовуються навіть за відсутності нормативного акта. Проте ця концепція бере початок ще з XIX століття: ще у 1873 році (справа Blanco) Державна рада вже формувала норми, не спираючись на закон. Після Другої світової війни практика поширилася: у рішенні Dame Lamotte (1950) встановлено, що право на апеляцію на адміністративні акти є загальним принципом, навіть якщо закон його прямо не передбачає.
42. – Нормативна сила. Ці принципи — не просто декларації, а джерела з нормативною силою, що мають вищу юридичну силу порівняно з підзаконними актами. Вони можуть скасувати нормативний акт, якщо він суперечить їм. Часто їх навіть ставлять вище за закон, якщо законодавець не висловив чітко намір відступити від них (див. справу Dame Lamotte). Деякі принципи мають навіть конституційну силу, якщо вони витікають із преамбули Конституції 1946 року, яка була включена до Конституції 1958 року (наприклад, принципи соціального захисту, недискримінації, рівного доступу до послуг тощо).
43. – Види принципів. Державна рада розрізняє загальні принципи права (PGD), застосовні до всіх, і загальні принципи адміністративного права, що стосуються лише публічної адміністрації. Наприклад, принцип дотримання прав захисту діє всюди, а обов’язок слухати особу перед ухваленням несприятливого рішення — лише в адміністративній сфері. Принципи можуть бути універсальними, галузевими або навіть конкретизованими через практику, що іноді створює непевність щодо їх обсягу.
44. – Витоки принципів. Найчастіше джерелами принципів виступають писані норми — конституційні або міжнародні (зокрема Європейська конвенція з прав людини), які Державна рада узагальнює до рівня загального принципу. Але буває й так, що принцип витікає з духу права, з філософії або з моральних основ республіки (наприклад, принцип світськості, свободи думки або поваги до гідності особи). У всіх випадках — це юридичні конструкції, створені суддею, що є джерелом права par excellence.
45. – Приклади. Деякі з цих принципів є класичними: повага до прав захисту, рівність у доступі до публічної служби, неповернення у сфері притулку, право на подання скарги, незворотність актів, які створюють права, принцип юридичної визначеності, дотримання законного очікування, співмірність адміністративних санкцій, заборона подвійного покарання за один і той самий проступок, обов’язок прозорості та неупередженості, право бути вислуханим перед ухваленням несприятливого рішення, вимога достатнього обґрунтування, обов’язок дотримання зобов’язань, безперервність публічної служби, незалежність судових органів, нейтральність публічного обслуговування, свобода доступу до адміністративної юстиції, свобода адміністративного оскарження, невтручання адміністрації у приватне життя тощо. Їх перелік постійно оновлюється залежно від розвитку юриспруденції та викликів часу.
46. – Критика і межі. Проте роль принципів не є абсолютно беззаперечною. Частина правників вважає, що відкритість формулювання принципів надає суддям надмірну свободу, що непрозора процедура формування принципів порушує принцип легальності, а відсутність парламентської участі — демократії. Водночас це дозволяє захищати права особи, коли законодавство не досконале або навіть мовчить. Зрештою, принципи не є чимось абсолютно вільним: їх обмежує практика, логіка системи, авторитет прецедентів і, головне, принцип правової безпеки, що сам також став загальним принципом.
47. – Взаємодія з іншими джерелами. Загальні принципи не протиставляються писаному праву: навпаки, вони заповнюють його прогалини, тлумачать його положення і допомагають у гармонізації норм, що походять з різних джерел. Вони використовуються як критерії законності адміністративних актів, а також як опора для законодавця, коли той формулює нові положення. У багатьох випадках Конституційна рада та касаційна юрисдикція визнають їхню конституційну або загальноправову природу.
48. – Визнання в інших системах. Цей підхід поступово був сприйнятий на рівні Європейського Союзу: Суд ЄС сформував концепцію загальних принципів права ЄС, які витікають зі спільних традицій держав-членів і мають обов’язкову силу (див. наприклад, справу Internationale Handelsgesellschaft, 1970). Так само Європейський суд з прав людини визнає основоположні принципи, які виводяться з Конвенції або з духу прав людини. У такий спосіб французький досвід вплинув на правовий плюралізм європейського простору.
49. – Значення. Отже, загальні принципи права — це не лише доктринальні ідеї, а реальні нормативні елементи, що мають силу і застосовуються щодня. Їхня роль особливо важлива в адміністративному праві, яке є динамічним і не завжди врегульованим детально писаними нормами. Вони виявляють творчу роль адміністративного судді, який, виходячи з духу правової системи, формулює норми, здатні врівноважити владу та захистити особу. Це унікальний приклад юридичного реалізму у французькому контексті.
50. – Конституційні принципи
51. – Витоки. Загальні принципи не є єдиними принципами, які застосовуються у французькому адміністративному праві. Вже з кінця 1970-х років Державна рада почала прямо застосовувати конституційні норми, що мають юридичну силу. Джерелом цього підходу стала Конституція 1958 року, яка в своїй преамбулі посилається на Декларацію прав людини і громадянина 1789 року, Преамбулу Конституції 1946 року та Хартію навколишнього природного середовища 2004 року, визнаючи їх конституційного рівня. Ці документи містять фундаментальні права та свободи, які адміністрація зобов’язана поважати. Таким чином, адміністративні судді застосовують конституційні принципи нарівні із загальними.
52. – Конституційна юриспруденція. Прецеденти Конституційної ради, що мають силу тлумачення Конституції, також приймаються до уваги адміністративною юстицією. Це зокрема стосується конституційних принципів, таких як принцип поваги до людської гідності, принцип рівності, свободи совісті, права на освіту, принцип незалежності судової влади, права на ефективний захист тощо. Державна рада визнає ці принципи як критерії конституційної законності адміністративних актів, а також як межі для законодавця, коли той ухвалює норми, що стосуються адміністративної сфери.
53. – Конституційно закріплені принципи (principes à valeur constitutionnelle). Деякі принципи прямо витікають з тексту Конституції, інші — з рішень Конституційної ради. Наприклад, Конституційна рада визнала свободу комунікації, свободу підприємництва, принцип збереження публічного порядку, принцип соціального захисту, обов’язок охорони здоров’я, принцип екологічного балансу. Державна рада враховує їх під час перевірки відповідності підзаконних актів нормам вищої юридичної сили. Це зміцнює ієрархію норм і забезпечує гармонійне співіснування між адміністративною юстицією та конституційною.
54. – Принципи, витлумачені суддями. Частина принципів не міститься безпосередньо у Конституції, але виводиться з її духу. Прикладом є принцип юридичної визначеності, заборона зловживання владою, захист особистих даних, доступ до публічної інформації. Ці принципи не лише визнаються адміністративними суддями, а й формують правила поведінки для публічної адміністрації. Таким чином, Державна рада грає роль інтерпретатора Конституції у сфері адміністрування.
55. – Межі застосування. Проте, конституційні принципи не завжди легко застосовуються до конкретних адміністративних ситуацій. Їх абстрактний характер, відсутність точних процедур реалізації та іноді суперечливі тлумачення викликають складнощі у правозастосуванні. Державна рада намагається узгодити повагу до конституційних норм із ефективністю адміністративної дії, іноді обмежуючи їхню дію у специфічних умовах (наприклад, у періоди надзвичайного стану чи війни).
56. – Висновок. Конституційні джерела адміністративного права є підґрунтям легітимності адміністративної дії, встановлюючи межі для втручання у права особи і стандарти для демократичного врядування. Вони збагачують джерела права і свідчать про інтеграцію адміністративного права у загальну конституційну систему Франції. У такий спосіб відбувається гармонізація між принципами законності, верховенства права і публічного інтересу.
57. – Універсальний вплив. У сучасному французькому адміністративному праві міжнародне право відіграє значну роль. Відповідно до статті 55 Конституції, міжнародні договори, належним чином ратифіковані, мають вищу юридичну силу, ніж закони, якщо дотримано принцип взаємності. Адміністративні судді зобов’язані застосовувати положення міжнародних договорів безпосередньо, якщо вони мають пряму дію. Особливо це стосується Європейської конвенції з прав людини, яка глибоко вплинула на юриспруденцію Державної ради, зокрема щодо права на справедливий суд, свободи вираження, права на повагу до приватного життя тощо.
58. – Примат Конвенції. Державна рада поступово визнала примат норм Конвенції, що підтверджено рішенням Arrighi (1936), переглянутим під тиском Страсбурзького суду. У справі Nicolo (1989) було визнано можливість не застосовувати закон, якщо він суперечить міжнародному договору. Подальше рішення GISTI (1990) підтвердило пряму дію положень міжнародних актів, якщо вони достатньо чіткі та не потребують додаткової імплементації. Таким чином, адміністративний суд надає перевагу міжнародному праву, навіть порівняно з національним законодавством, якщо те не відповідає міжнародним зобов’язанням Франції.
59. – Роль Суду з прав людини. Практика Європейського суду з прав людини в Страсбурзі є джерелом тлумачення Конвенції. Хоча ці рішення не є обов’язковими безпосередньо для Франції в загальному сенсі, адміністративна юстиція визнає їх авторитет і використовує як орієнтир. Це стосується, зокрема, тлумачення процедурних гарантій, прав обвинуваченого, свободи зібрань, неупередженості адміністрації тощо. У такий спосіб формується європейська права культура, яка зобов’язує адміністративні органи дотримуватися високих стандартів прав людини.
60. – Право Європейського Союзу. Інша важлива категорія джерел — право Європейського Союзу, яке має пріоритет над національним правом. Договір про функціонування ЄС, регламенти, директиви, рішення та юриспруденція Суду ЄС є обов’язковими до застосування. Державна рада визнає верховенство та пряму дію права ЄС, навіть щодо конституційних положень, за умови, що не порушується фундаментальна ідентичність Франції. Наприклад, у сфері публічних закупівель, захисту даних, довкілля, конкуренції право ЄС визначає рамки дій адміністрації.
61. – Діалог між юрисдикціями. Щоб забезпечити відповідність між французьким та європейським правом, адміністративна юстиція користується процедурою попереднього звернення до Суду ЄС (прецедент Cohn-Bendit, 1978; перегляд у Perreux, 2009). Такий діалог між юрисдикціями сприяє правовій гармонізації. Державна рада бере активну участь у формуванні європейської юриспруденції, одночасно зберігаючи французьку правову традицію. Водночас вона розвиває національну автономію, іноді пропонуючи власні тлумачення, з урахуванням французького конституційного контексту.
62. – Поняття писаного права. Під писаним правом (droit écrit) розуміють усі норми, закріплені у формі тексту, які мають нормативну силу. У французькому адміністративному праві це включає Конституцію, міжнародні договори, закони, ордонанси, декрети, накази, місцеві нормативні акти, а також нормативні положення, що видаються адміністрацією в межах її повноважень. Цей корпус норм ієрархізований: його вертикальна структура визначає силу та сферу дії кожного акту. Судді адміністративної юстиції застосовують норми залежно від їх місця у цій ієрархії.
63. – Закони. Закон (loi) є центральним джерелом публічного права. Відповідно до статті 34 Конституції 1958 року, закон регулює основні правила, пов’язані з правами і свободами, кримінальною відповідальністю, податками, організацією публічних органів, а також основами адміністративної відповідальності. Парламент приймає закони за ініціативою уряду або депутатів. У сфері адміністративного права закони можуть прямо регулювати дії адміністрації (наприклад, закон про свободу інформації, закон про децентралізацію, закон про довкілля). Проте часто закон встановлює загальні рамки, а детальне регулювання залишає виконавчій владі.
64. – Ордонанси. Ордонанс (ordonnance) — це нормативний акт, який ухвалюється урядом на підставі делегування від парламенту (ст. 38 Конституції). Вони мають тимчасову силу закону, але набувають остаточної сили лише після ратифікації парламентом. Ордонанси часто застосовуються для реформування адміністративної системи, спрощення процедур, модернізації публічної служби тощо. До моменту ратифікації вони мають статус регламентарного акту, після — законодавчого. Це один із способів, за допомогою якого уряд впливає на адміністративне право.
65. – Регламенти. Регламент (règlement) — це підзаконний нормативно-правовий акт, що видається адміністрацією. До них належать декрети Президента чи Прем’єр-міністра, накази міністрів, префектів, мерів, директорів адміністративних органів. Регламенти можуть бути автономними (тобто виданими з власної ініціативи уряду у сферах, не зарезервованих за законом) або застосовувати закон (règlements d’application). Адміністративна юстиція перевіряє законність регламентів через процедуру скасування (recours pour excès de pouvoir). Усі регламенти повинні відповідати законам та міжнародним зобов’язанням Франції.
66. – Локальні акти. Місцеві органи влади (територіальні колективи) також мають нормативні повноваження, зокрема у сферах міського планування, шкільної політики, комунального господарства, захисту довкілля тощо. Їхні рішення — deliberations, arrêtés — мають локальну юридичну силу і повинні відповідати законодавству та принципу децентралізації. Судовий контроль над цими актами здійснюється адміністративними судами відповідного рівня. Такі джерела мають важливе значення в реалізації публічної політики на місцях.
67. – Традиційна позиція. У континентальній правовій системі, до якої належить Франція, юриспруденція офіційно не визнається джерелом права в строгому сенсі. Проте в адміністративному праві саме судова практика Державної ради має вирішальне значення для тлумачення, деталізації та розвитку норм. Через відсутність кодифікації в багатьох сферах адміністративної діяльності саме рішення суддів слугують орієнтиром для адміністрації та громадян. Судді створюють стійкі доктрини, які поступово набувають нормативного характеру.
68. – Прецеденти Державної ради. Державна рада (Conseil d’État), як найвища інстанція адміністративної юстиції, формує стабільну лінію прецедентів. Наприклад, справи Blanco (1873), Nicolo (1989), GISTI (1990), Dame Lamotte (1950) стали фундаментальними у формуванні автономного адміністративного права. Такі рішення встановлюють принципи відповідальності держави, пріоритет міжнародного права, автоматичну оскаржуваність адміністративних актів, пряме застосування міжнародних норм тощо. Вони застосовуються в аналогічних справах і сприймаються як неписані норми.
69. – Створення норм через суд. У випадках прогалин у законодавстві або необхідності адаптації до нових обставин Державна рада самостійно формує правила, зокрема щодо принципів добросовісності, пропорційності, прозорості, захисту прав споживачів, цифрового адміністрування тощо. Таким чином, юриспруденція набуває регулятивної функції, подібної до правотворення. Хоча формально суд не є законодавцем, на практиці він заповнює правові прогалини і модернізує адміністративне право.
70. – Стабільність та еволюція. Однією з особливостей адміністративної юриспруденції є її спроможність до еволюції. Державна рада не вважає себе пов’язаною попередніми рішеннями, і в разі зміни суспільних умов, доктрини або міжнародних зобов’язань може переглядати свої прецеденти. Це забезпечує гнучкість адміністративного права, одночасно підтримуючи стабільність правового регулювання. У такий спосіб юриспруденція функціонує як живе джерело права.

Вплив нижчих судів. Хоча рішення судів нижчої інстанції (адміністративні трибунали та апеляційні адміністративні суди) не є прецедентними, вони також відіграють роль у формуванні загальної практики. У деяких випадках їхні підходи впливають на подальші рішення Державної ради. Крім того, вони виконують роль першої фільтрації правових проблем і є важливими для прикладного тлумачення норм у різних регіонах країни

 

 

 

1. – Право Європейської конвенції з прав людини

1. – Джерело оновлення. Серед усіх міжнародних зобов’язань, підписаних Францією, існує одне, яке становить особливо плідне джерело французького права, зокрема адміністративного права, з огляду на більш вузьку географічну зону — Європу, де країни поділяють відносно спільне бачення прав людини, а також завдяки наявності Суду правосуддя — це Європейська конвенція з прав людини. Її проникнення у французький правовий порядок після конституціоналізації та інтернаціоналізації адміністративного права сприяло його європеїзації та фундаменталізації, про що можна судити вже з окремих прикладів.

1° Європеїзація

1. – Рада Європи. Як і будь-яка класична міжнародна організація, Рада Європи виникла на основі міждержавної угоди — Лондонського договору від 5 травня 1949 року. Початково його підписали десять держав, нині ж їх сорок шість (після виключення Росії у 2022 році), що охоплюють майже сімсот мільйонів європейців — від Ірландії…

ОГЛЯД ДЖЕРЕЛ

1. До цього слід додати, що стаття 3 Конвенції містить право кожного ув’язненого на умови тримання, які відповідають людській гідності, таким чином, щоб способи виконання призначених заходів не завдавали йому страждань чи випробувань, інтенсивність яких перевищує неминучий рівень болю, притаманний позбавленню волі; при цьому враховується не лише здоров’я в’язня, а й його добробут — відповідно до практичних вимог ув’язнення (див., наприклад, рішення Mouisel та McGlinchey та інші). У цьому контексті необхідно враховувати особливу вразливість осіб із психічними розладами (див., наприклад, рішення Keenan). Ці гарантії мають, за аналогією, поширюватися й на інших осіб, позбавлених волі, наприклад, на тих, хто перебуває в адміністративному затриманні (ЄСПЛ, 27 липня 2004 року, рішення у справі Слімани проти Франції: Збірник ЄСПЛ 2004, XI).

Довгий час таке розуміння було чужим для французької правової культури: адміністративне право було покликане лише засуджувати зловживання адміністрації, а не диктувати їй належну поведінку. Проте зміна менталітету та необхідний діалог судів у межах європейського судового простору подолали ці упередження. Два приклади достатні, щоб показати, як французьке право використовує статтю 2 Конвенції як засіб еволюції власного правового режиму, що застосовується до адміністрації.

У першій справі, після численних випадків пожеж або самопідпалів у тюрмах, адміністративний суддя отримав позов від Міжнародної тюремної обсерваторії на відмову міністра юстиції змінити регламент щодо постільних речей у пенітенціарних закладах і забезпечити тюрми Франції матрацами зі знімними вогнетривкими чохлами. Хоча суд відхилив цей позов, мотивування Ради держави засвідчує сприйняття французьким правом європейського поняття позитивного обов’язку у сфері захисту життя:

«Враховуючи принцип, закріплений зокрема у першому реченні статті 2 Європейської конвенції про захист прав людини і основоположних свобод, згідно з яким право кожної особи на життя охороняється законом, і беручи до уваги вразливість ув’язнених та їхнє повне підпорядкування адміністрації, на останню — а саме на міністра юстиції та директорів пенітенціарних установ як керівників служби — покладено особливий обов’язок вжити заходів для захисту їхнього життя; (…) відмова, що виникла внаслідок мовчазної відповіді міністра на запит про негайну заміну, не може вважатися порушенням вищезазначеного обов’язку захисту; разом з тим цей обов’язок може вимагати від пенітенціарної адміністрації надання певним ув’язненим у звичайних секторах, у випадку особливих обставин, пов’язаних із їхньою поведінкою, поведінкою співкамерників або конфігурацією камери, матраців Celso, які використовуються в дисциплінарних секторах, інакше її відповідальність може бути визнана у разі порушення» (Рада Держави, 17 грудня 2008 року, № 305594, Французький відділ Міжнародної тюремної обсерваторії: Lebon, с. 456; Gaz. Pal. 22–24 лютого 2009 р., № 55, с. 26, висновок Ґюйомара; JCP G 2009, II, 10049, коментар С. Меренна).

У поєднанні з розвитком адміністративного судочинства таке врахування позитивних зобов’язань щодо права на життя має не лише наслідком розширення контролю законності адміністративних актів: воно радикально змінює самі повноваження судді щодо адміністративних органів.

..тисячоліття (зокрема після рішення Вищої ради з питань громадянства від 3 жовтня 2008 року) не тільки може, але й повинен видавати зобов’язальні приписи адміністрації щодо здійснення певних заходів, спрямованих на забезпечення права на життя або дотримання інших основоположних прав. Це означає поступовий перехід від судового контролю до адміністративного припису, що є справжньою революцією в класичному розумінні поділу влад. У такому контексті позитивні зобов’язання, які випливають зі статті 2 Конвенції, перетворюються на обов’язки дій, адресовані органам адміністрації, і дають змогу адміністративним суддям виходити за межі звичайної перевірки законності.

Другий приклад стосується питань, пов’язаних із наданням притулку. Франція тривалий час вдавалася до логіки дискреційних повноважень у цій сфері, підкреслюючи, що надання притулку є виключною прерогативою держави, яка не підлягає оскарженню. Проте юриспруденція Європейського суду з прав людини, зокрема щодо принципу non-refoulement (заборони вислання), витлумаченого зі статті 3 Конвенції, поступово призвела до перегляду французького підходу. Державна рада Франції визнала, що принцип non-refoulement є імперативною нормою, яка обмежує дискреційні повноваження держави, і пов’язала це з обов’язком індивідуального обґрунтування рішень щодо депортації.

У цій сфері можна також згадати важливі рішення, які стосуються права на повагу до приватного і сімейного життя (стаття 8 Конвенції), що застосовуються до іноземців, які мають тісні зв’язки з Францією. Відоме рішення D. проти Франції (ЄСПЛ, 16 лютого 2000 р.) дало новий імпульс визнанню цього права навіть для осіб без правового статусу. Згодом ці принципи були закріплені в адміністративній практиці, включаючи обов’язок індивідуального розгляду справи перед прийняттям рішення про видворення, обов’язок забезпечити мінімальні умови проживання для заявників на притулок, і навіть заборону бездіяльності держави у разі порушення основоположних прав.

Ці приклади демонструють, наскільки глибоко Конвенція та прецеденти ЄСПЛ вплинули на французьке адміністративне право. Завдяки їм у французьке право було імплементовано не лише права, а й обов’язки держави, які раніше вважалися суто політичними або моральними. Вони також сприяли розвитку нових форм адміністративної відповідальності, заснованих не лише на шкоді, а й на невиконанні обов’язків, визначених міжнародним правом

2° Фундаменталізація

67. – Гарантії прав. Поступова інтеграція Європейської конвенції з прав людини до французького адміністративного права сприяла процесу, який часто називають фундаменталізацією цього права. Під цим терміном розуміють зростання впливу основоположних прав і свобод на правове регулювання адміністративної діяльності. Цей вплив проявляється, зокрема, у розширенні кола підстав, з яких адміністративний суд може визнавати акти адміністрації незаконними, та у зміцненні індивідуального правового захисту.
68. – Судовий контроль. Адміністративні суди дедалі активніше використовують положення Конвенції для обґрунтування своїх рішень. Наприклад, посилаючись на статтю 6, яка гарантує право на справедливий суд, вони визнають порушенням прав осіб надмірну тривалість адміністративних процедур або відсутність ефективного засобу правового захисту. Те саме стосується статті 8 (право на повагу до приватного і сімейного життя), статті 10 (свобода вираження поглядів), статті 11 (свобода зібрань) — вони застосовуються навіть у сфері видачі дозволів, санкцій, контролю над об’єднаннями, тощо.
69. – Внутрішнє право. Конвенція стала, зокрема після рішення Ради Держави у справі Nicolo (1989), інструментом тлумачення і навіть корекції національного законодавства. Суди дедалі частіше вважають, що французький закон має застосовуватись лише у тій мірі, в якій він не суперечить Конвенції. І хоча в деяких випадках це може викликати напруження між парламентським суверенітетом та міжнародними зобов’язаннями Франції, саме цей механізм дозволяє адаптувати адміністративне право до сучасних стандартів захисту прав людини.
70. – Гарантії судового захисту. У результаті, судовий контроль над адміністрацією, що історично був зосереджений переважно на легітимності рішень, поступово розширився до гарантій основоположних прав, із дедалі вищими вимогами до обґрунтування, пропорційності та необхідності втручання у права осіб.

 

 

1. – Право Європейського Союзу
2. – Унікальне джерело. Право Європейського Союзу, попри свою міжнародну природу, набу́ло у французькому адміністративному праві особливого статусу. Йдеться не лише про зобов’язання, що випливають із договорів, ратифікованих Францією, а й про безпосередньо діюче право, яке адміністрація і суди повинні застосовувати, навіть без потреби трансформації у внутрішнє законодавство.
3. – Ієрархія джерел. Згідно з практикою Конституційної ради та Державної ради, право Європейського Союзу має пріоритет над законами, хоча не над Конституцією Франції. Це означає, що французька адміністрація зобов’язана не застосовувати закон, якщо він суперечить нормам права ЄС, зокрема регламентам і директивам, які мають прямий ефект. Такий підхід впроваджено після низки судових рішень, зокрема Nicolo (1989), Boisdet (1990), Rothmans (1992).
4. – Адміністративна відповідальність. У разі порушення норм права Європейського Союзу адміністрація несе відповідальність перед фізичними та юридичними особами, і ці особи можуть вимагати скасування акта, відшкодування збитків або вжиття заходів, які випливають із європейських прав. Наприклад, у сфері економічної діяльності, конкуренції, публічних закупівель або екології, посилання на право ЄС стає ефективним інструментом захисту інтересів.
5. – Судовий діалог. Державна рада підтримує інтенсивний діалог із Судом Європейського Союзу, зокрема через механізм попереднього запитання (article 267 Договору про функціонування ЄС). Це дозволяє забезпечити уніфіковане тлумачення європейських норм і адаптувати французьке адміністративне право до загальноєвропейських стандартів. Одним із прикладів є рішення Державної ради у справі Arcelor (2007), де аналізувалась узгодженість французького права з європейськими вимогами.
6. – Трансформація права. Право Європейського Союзу впливає не лише на окремі норми, а й на методи правотворення, принципи адміністративного регулювання, структуру органів публічного адміністрування. Це стосується, зокрема, принципу субсидіарності, принципу пропорційності, вимог до якості адміністративного акта, участі громадськості в ухваленні рішень. Таким чином, право ЄС є джерелом гармонізації та модернізації адміністративного права Франції

 

 

ОПИС ДЖЕРЕЛ

Лісабонський договір є спрощеною версією попереднього договору, що в 2004 році мав на меті створити Конституцію для Європи, але його ратифікація державами-членами була зірвана через відхилення результатів референдумів у Франції та Нідерландах. Як і його «мертвий попередник», Лісабонський договір оновлює та спрощує інституційне функціонування, об’єднуючи в рамках єдиного Європейського Союзу колишні «спільноти» та «стовпи», на основі яких обережно будувалася ця амбітна ініціатива. Довгий час цей порядок іменувався «спільнотним правом» через спільне здійснення владних повноважень. Проте після Лісабонського договору він отримав назву «право Європейського Союзу», яка замінила старі назви (наприклад, Суд Європейського Союзу [СЄС] замість Суду Європейських співтовариств [СЄС]).

Це прагнення до уніфікації, щонайменше економічної, а ще краще — політичної, між деякими державами європейського континенту створює для французького права, і, зокрема, для права, що застосовується до адміністрації, своєрідне джерело права, яке відрізняється від традиційних міжнародних джерел: проєкт міждержавної співпраці поступається місцем активнішій волі до інтеграції. Правопорядок Європейського Союзу є вже не просто наднаціональним, а наддержавним. Звідси походить оригінальне джерело права, що випливає як із нетипової політичної системи, так і зі специфічного правового порядку.

1. Політична система Європейського Союзу

1. – Невизначений юридичний об’єкт. Політичні діячі, політологи та громадяни від самого початку замислюються над справжньою природою цього нового способу здійснення влади. Дехто мріє про європейську федеративну державу, інші бачать у цьому щонайменше федеративний процес, ще хтось переконаний, що держави-члени не зреклися свого суверенітету. З погляду правознавства, спільнотна конструкція, безумовно, кидає виклик усім попереднім категоріям. Вона постає як юридичне явище sui generis — унікальне та непідвладне класифікації: Європейський Союз…

1. Європейське право як джерело французького адміністративного права

1. – Утриманість. Така ідилічна презентація європеїзації французького адміністративного права не повинна приховувати опір, який довгий час чинив французький Державний рада щодо застосування Конвенції та сприйняття прецедентної практики Європейського суду з прав людини у внутрішньому правопорядку. Державна рада не завжди одразу усвідомлювала, наскільки Конвенція може стати джерелом оновлення для старого французького права, що видно з її стриманості у визнанні повної дії статті 6 § 1 Конвенції — положення, яке суттєво сприяє ефективному функціонуванню адміністративної юстиції (див. нижче, №№ 350 та 351). Також не було відразу усвідомлено, наскільки Конвенція та судова практика Страсбурзького суду здатні сприяти втіленню реального захисту основних прав у адміністративному праві Франції — значно ефективнішому, ніж те, що випливає з практики Конституційної ради.

На щастя, сучасна Державна рада вже не демонструє тієї недовіри, яку довгий час проявляла щодо як самого тексту Конвенції, так і судової практики: доказом цього є те, що у 2021 році вона вперше погодилася застосувати.

тлумачення, надане Судом з прав людини щодо змісту Конвенції, навіть у разі, коли це тлумачення сформульоване в індивідуальному рішенні, яке саме по собі не є обов’язковим для Франції (Conseil d’État, 10 грудня 2021 р., № 428178, F.S., F.I.R.).

73. – Нормативне посилання. Так само, як і Конституція 1958 року та її прецедентна практика, Європейська конвенція з прав людини стала джерелом права, що доповнює, виправляє, модифікує класичне адміністративне право. Її норми тепер мають пряму дію, вони використовуються не лише для тлумачення національних норм, а й можуть скасувати адміністративний акт, призвести до відповідальності адміністрації, викликати перегляд судового рішення, якщо воно порушує права, гарантовані Конвенцією.
74. – Конкуренція джерел. Віднині французький адміністративний суд оперує багатьма «основними законами» – Конституцією, Конвенцією, правом Європейського Союзу. Вони можуть конфліктувати, але адміністрація та суди повинні навчитися ними маневрувати, ієрархізувати, поєднувати, з урахуванням відповідної ситуації, з метою досягнення найбільшої поваги до прав і функціональної ефективності публічного адміністрування. Таке ускладнення джерел є новим викликом для французького адміністративного права.

 

 

З одного боку, ці принципи є чинником гармонізації двадцяти семи правових систем: чимало з них походять із конституційних традицій, спільних для держав-членів. Вони також запозичуються з міжнародних інструментів захисту прав людини: незалежно від ще не вирішеного питання приєднання до Європейської конвенції з прав людини, Європейський Союз, принаймні, поважає права, гарантовані нею, через свої загальні принципи.

З іншого боку, існують і принципи, більш властиві самому правопорядку Союзу. В результаті цього виникає широка палітра принципів, сформульованих Судом справедливості: класичні принципи (недискримінація, заборона зворотної дії законів, право на судовий захист, право на захист, свобода конкуренції тощо), інші — менш звичні для об’єктивістських правових систем (пропорційність, правова визначеність, довіра до державної влади тощо), ще інші — властиві саме Союзу (субсидіарність, добросовісна співпраця, солідарність, інституційна й процесуальна автономія тощо).

У справі щодо оскарження указу, який установлював розмір виняткового внеску для фармацевтичних підприємств, Державна рада Франції визнала, що загальні принципи права Європейського Союзу є формальними джерелами права, яке застосовується на території Франції, принаймні для правовідносин, що регулюються правом ЄС. Це обмеження нагадує, що недостатньо визнати, що зовнішнє джерело має бути застосоване у французькому праві — ще потрібно з’ясувати, чи воно реально застосовується. Представлений як правопорядок, інтегрований у системи держав-членів, правопорядок Європейського Союзу вимагає, аби вивчення джерел французького права не оминало питання координації та ієрархізації між внутрішніми й зовнішніми джерелами. Але перш ніж перейти до цих питань, завершимо кількома прикладами «європеїзації» французького права.

2° Ілюстрації

Європеїзація адміністративного права. Це явище сьогодні має дуже значні масштаби, що пояснює численні прояви у сфері публічних послуг, публічних контрактів або публічної відповідальності. Досить проілюструвати попередні тези двома прикладами.

Функціональна служба. Цей перший приклад особливо показовий, адже здавалося б, що він взагалі не мав би виникнути: хоча стаття 45 Договору про функціонування Європейського Союзу підтверджує фундаментальну свободу пересування, пункт 4 прямо передбачає її незастосування до «посад в державному управлінні». Але все залежить від тлумачення цього вислову. Згідно зі своєю традиційною телеологічною та динамічною інтерпретацією договорів, європейські інституції надали йому такого тлумачення, яке забезпечує повну реалізацію двох основних принципів європейського права — свободи пересування та боротьби з дискримінацією, унаслідок чого відбулася «європеїзація» французького права державної служби.

Таке тлумачення вперше сформулював Суд ЄС у Люксембурзі: у 1980 році він постановив, що тільки ті посади, які передбачають «участь, пряму або непряму, в здійсненні публічної влади та виконанні функцій, спрямованих на захист загального інтересу держави або інших публічних органів», можуть бути винятком із принципу вільного пересування. Таким чином, право ЄС дотримується матеріального й вузького підходу до публічної служби, на відміну від французького, яке її органічно тлумачить (усі особи, які працюють в адміністративних службах). Воно повертає до ліберального підходу, який асоціює державну службу лише з регалійними функціями держави, повертаючи у французьке право XIX століття, коли розрізняли посадовців влади та управлінських службовців.

Згодом Комісія ЄС, не видаючи директиви, видала дві «інтерпретаційні комунікації», дуже конструктивні. У 1988 році вона подала перелік категорій посад, що потрапляють або не потрапляють до європейського визначення публічної служби, яка виключається з принципу вільного пересування: військові — так, але не медсестра; дипломат — так, але не залізничник; міністерський службовець, який бере участь у підготовці адміністративного акту — так, але не викладач. У 2002 році нова комунікація відмовилася від категорій мас і перейшла до індивідуального підходу — оцінка кожної посади з точки зору участі у суверенних функціях. Це викликало труднощі у французькій системі, побудованій на логіці «корпусів», а не конкретних посад.

Франція все ж змушена була адаптуватися. Перший закон від 26 липня 1991 року зберіг принцип громадянства для доступу до публічної служби Франції, але зробив виняток для громадян ЄС — принаймні на ті функції, які можна відокремити від суверенітету та публічної влади, і залишив вирішення цього питання кожному корпусу окремо. Через сильний опір із боку самих корпусів, але й через потужний тиск ЄС, Парламент Франції ухвалив новий закон від 26 липня 2005 року щодо імплементації права ЄС: не лише скасовано попередній принцип, але й передбачено, що європейці, як правило, мають доступ до всіх корпусів, за винятком лише посад, безпосередньо пов’язаних із регалійними функціями.

Це доводить, що європейське право є джерелом норм, що застосовуються в адміністративному праві Франції: воно змусило Францію відмовитися від критерію громадянства, запровадити підхід за конкретною посадою, а не за корпусом. Приклад інтеграції європейського службовця в систему французької держслужби ілюструє це. Така практика могла б суперечити французькій традиції вступних конкурсів і спеціалізованих шкіл. Але свобода пересування переважає. За скаргою португальської лікарки, якій не дозволили вступити до французької госпітальної служби, Суд ЄС ухвалив, що слід керуватися лише механізмом європейської еквівалентності дипломів. Адміністративний суд Франції погодився: якщо дипломи еквівалентні, якщо школи охорони здоров’я в Лісабоні та Ренні дають однакову освіту, то Франція не має права вимагати проходження конкурсу або навчання в спеціалізованій школі. Якщо є вакансія і умови виконані — вступ прямий.

Державна економічна допомога

Згідно з принципами соціальної держави, підтримка економічної активності є одним із традиційних засобів публічної дії. Вірні своїй адміністративній економічній традиції, французькі публічні органи завжди прагнули підтримати ефективні підприємства або допомогти тим, що в кризі, задля підтримки національної чи місцевої економіки. Публічні субсидії (згідно із законом № 2000-321 від 12 квітня 2000 року, стаття 9) становлять, поруч із загальною економічною політикою уряду, класичну форму публічного втручання в економіку: вони є односторонніми, індивідуалізованими й дискреційними рішеннями, які передбачають фінансову участь публічного органу або приватного суб’єкта, уповноваженого здійснювати публічну службу, в інтересах оператора або економічного сектору. Вони не передбачають прямої винагороди (в іншому разі це була б оплата за послугу), але все ж мають визначене призначення (проект, інвестиція, економічний розвиток, фінансування) і підпорядковуються умовам (наприклад, створення робочих місць).

Довгий час адміністративне право регулювало цю практику. Суд перевіряє, чи надано субсидії законно й компетентним органом, без порушення принципів рівності або свободи торгівлі та промисловост

 

 

 

РОЗДІЛ 2

Реалізація джерел

«Витвір історії, витонченої творчості законодавця і судді, ієрархічна диференціація норм у Франції є особливо розвиненою.»
Жан-Марі Обі

86. – Реалізація. Правові норми ніколи не встановлюються у відриві від дійсності: якщо вони проголошуються, то для того, щоб бути реалізованими. Вивчення реалізації джерел права стосується саме переходу від абстрактного існування правових норм до їхньої конкретної та фактичної дії в правопорядку. У адміністративному праві, наприклад, важливо на практиці визначити, які саме норми з усього розмаїття джерел, виявлених у попередньому огляді, регулюють у конкретному випадку правову ситуацію адміністрації чи адміністративного користувача; які тексти можуть бути нав’язані або протиставлені громадянину з боку публічного органу; які тексти, навпаки, той самий громадянин може висунути проти адміністративного органу; які норми можуть застосовувати суди під час розгляду спору, аби забезпечити їх дотримання або санкціонувати їх порушення.

Тому, як у адміністративному праві, так і в інших галузях, реалізацію правових норм слід підпорядкувати двом необхідним умовам, які пов’язані з практичною потребою впорядкувати чи взаємоузгодити розмаїття правових норм, притаманних сучасному, складному й глобалізованому юридичному світу. Перша умова є традиційною: необхідно переконатися у юридичній силі кожного джерела права. Друга є новішою: вона вимагає поваги до цінностей, які правопорядок надає кожній категорії норм.

РОЗДІЛ 1

Юридична сила джерел

87. – Застосовність і застосування. Право ніколи не створювалося для того, щоб залишатися мертвою літерою — сукупністю мовних формул, що перебувають у бездіяльному стані абстрактної літературної сутності: право створене для реалізації, виконання, застосування. А для того щоб правова норма була реалізована належним чином у ситуації, яка стосується адміністрації або адміністративного користувача, необхідно спочатку переконатися в її повній юридичній силі. Цей термін означає здатність правової норми породжувати юридичні наслідки. Але для того, щоб мати юридичну силу, недостатньо, щоб джерело адміністративного права лише фактично застосовувалося; необхідно ще переконатися, що воно справді є застосовним, тобто підлягає виконанню.

Природно, ці питання не є винятковими для адміністративного права в широкому сенсі. Але правовідносини між адміністрацією та громадянами часто набувають юридичного виміру; вони часто кристалізуються навколо правил права, які застосовуються до відповідної ситуації, оскільки перша намагається будь-що домогтися їх дотримання, а другі сподіваються уникнути цього. Оскільки основна функція адміністрації полягає у виконанні законів або права в широкому сенсі, спори з громадянами часто зводяться до з’ясування того, чи були виконані умови застосовності правових норм, або чи їх застосування в конкретному випадку було правомірним. Саме тому такі нормативні проблеми часто виникають в адміністративному судочинстві. У таких випадках саме суд, до якого звертаються адміністративний орган або користувач, посилаючись на певну правову норму, має попередньо, до вирішення самого спору, визначити її повну юридичну силу.

• 1 – Застосовність джерел

88. – План. Застосовність означає здатність правової норми до виконання: вона передбачає наявність критеріїв, що зумовлюють її можливість бути фактично застосованою. Рішення залежать насамперед від походження норми — внутрішнього чи зовнішнього.

A – Застосовність внутрішніх джерел

89. – План. Навіть у межах французького права умови застосовності правових норм не є однаковими для всіх джерел. Оскільки закон є класичною правовою нормою — взірцем письмового тексту й акту волевиявлення — він надає найбільш розвинений режим застосовності, який більш-менш наслідують інші джерела.

1° Застосовність законів

90. – Предмет компетенції судді. Щоб бути застосованим до ситуації, що регулюється адміністративним правом у широкому сенсі, закон має відповідати певним умовам, без яких він не може бути виконаний. Звичайний суддя, звісно, не уповноважений оцінювати відповідність законів — їх внутрішню чинність. Але якщо під час судового розгляду, скажімо, державний службовець вимагає виплати грошової надбавки на підставі закону, до якого адміністрація не вважає цей закон застосовним, тоді суд уповноважений перевірити умови його застосовності.

Реалізація джерел

91. – Існування. Щоб бути застосовним, закон, насамперед, має існувати: тобто він має бути прийнятий у порядку, передбаченому Конституцією, і, якщо був переданий до Конституційної ради, схвалений як такий, що відповідає Конституції. Це існування закону стосується лише нормативних положень: наприклад, парламентський звіт, включений до додатків закону, не вважається його частиною, і порушення його положень не може бути підставою для звернення до суду.

Щоб існувати, закон має бути також промульгований. Промульгація, яка фіксує дату набуття чинності законом, є актом, за допомогою якого глава держави (Конституція від 4 жовтня 1958 року, ст. 10) або, у випадку законів Нової Каледонії — верховний комісар, засвідчує існування та обов’язковий характер закону, якого публічна влада повинна дотримуватись і забезпечувати його дотримання.

92. – Опублікування. Для набуття чинності закон має бути оприлюднений. Публікація — це спосіб доведення до відома громадян змісту закону шляхом його розміщення в офіційному письмовому джерелі. Відоме прислів’я «ніхто не може посилатися на незнання закону» не означає, що закон може бути зобов’язуючим без публікації: як адміністрація, так і громадяни не можуть керуватися непублікованим законом. Однак, оскільки публікація є лише способом інформування, її відсутність не впливає на чинність закону, але перешкоджає його застосуванню.

Згідно з декретом від 5 листопада 1870 року, закони публікуються виключно в офіційному виданні — Journal officiel de la République française. Згідно із законом № 2015-1713 від 22 грудня 2015 року, він публікується лише в електронній формі на сайті Legifrance.fr, безкоштовно та з гарантією достовірності. На запит можна отримати паперову версію, витрати за яку несе користувач.

У разі неможливості такої публікації через надзвичайні обставини (наприклад, окупація), закон може бути оголошений іншими способами (афіша, повідомлення у відомствах, персональне повідомлення тощо).

93. – Набуття чинності. Після промульгації та публікації закон ще не завжди має негайну чинність: може знадобитися час для ознайомлення або для підготовки підзаконних актів. Ордонанс № 2004-164 від 20 лютого 2004 року реформував цю сферу: тепер закон набирає чинності в дату, зазначену в ньому, а за її відсутності — на наступний день після публікації. Існує також можливість одночасного набуття чинності у день публікації (у разі терміновості), як це було з законом № 2020-290 від 23 березня 2020 року щодо пандемії COVID-19. Якщо реалізація закону вимагає ухвалення додаткових актів, то його застосування відкладається до набуття чинності цих актів.

 

 

Реалізація джерел (La mise en œuvre des sources)

• 2. – Застосування джерел

118. – Реалізація.
     Застосування можна визначити як приведення в дію норм права – ефективне, реальне, конкретне; воно виводить у правовий порядок чинності те, що в нормах містилося лише в потенційному стані; воно втілює їхню обов’язкову та виконавчу природу. У цьому довгому ланцюгу від абстрактного проголошення норми до її конкретного втілення, до застосування її до реальних і персоналізованих ситуацій, ми все ж виключаємо момент зіткнення тексту з фактом. Тут не місце аналізувати фактичні способи виконання правових норм чи матеріальні засоби їх дотримання з боку тих, кому вони адресовані. Так само тут не розглядатиметься інтелектуальна операція, відома як «юридична кваліфікація фактів», коли юрист класифікує конкретну ситуацію в межах правової категорії, надає факту юридичне визначення для встановлення того, яке джерело права є застосовним. Навіть якщо, дійсно, тлумачення і кваліфікація є близькими інтелектуальними процесами, коли йдеться про загальний підхід до спірної ситуації. У межах цієї загальної презентації норм права увагу зосереджено виключно на юридичному аспекті їх застосування, на техніках та труднощах, пов’язаних із процесом переходу норми права зі статусу застосовної до статусу застосованої.
119. – Бібліографія.
     Для загального огляду підходів суддів до сприйняття правових норм див.:
     – R. Latournerie, Essai sur les méthodes juridictionnelles du Conseil d’État, у: Le Conseil d’État. Livre jubilaire (Sirey, 1952, с. 177);
     – Y. Gaudemet, Les méthodes du juge administratif, дис., Париж, 1971 (LGDJ, т. 108, 1972);
     – H.-M. Crucis, Les combinaisons de normes dans la jurisprudence administrative française, дис., Нант, 1985 (LGDJ, т. 161, 1991);
     – C. Rouillier, Recherches sur l’aléa dans la jurisprudence administrative. Étude du raisonnement juridique, дис., Брест, 2019 (Mare & Martin, 2022).

Техніки застосування

120. – План.
     Два процеси забезпечують юридичне застосування джерел, що діють для адміністрації та адміністративних суб’єктів:

1. Визначення їх змісту;
2. Реалізація цього змісту на практиці.

1° Тлумачення джерел

121. – Судове тлумачення.
     Зовні адміністративне право загалом не демонструє тут оригінальності: тлумачення є елементарною інтелектуальною операцією, спільною для всіх правових дисциплін і юристів. Як і в інших галузях, в адміністративному праві завжди необхідно визначити зміст правової норми, яка застосовується до конкретної ситуації.
122. – Що тлумачать?
     Як і в усіх юридичних дисциплінах, тлумачення в адміністративному праві є інтелектуальним процесом, спрямованим на з’ясування змісту правової норми. Йдеться насамперед про текст: принцип, як іноді кажуть, майже не потребує тлумачення, оскільки його сенс закладений у формулюванні. Але навіть принцип рівності, який інтерпретують як такий, що не забороняє відмінного ставлення до осіб у різних ситуаціях, все одно підтверджує, що кожна норма підлягає тлумаченню. Адже право, як і релігія, філософія чи література, має схильність до текстуального тлумачення.
123. – Як тлумачать?
     Незалежно від запозичень із римського права (обмежувальне тлумачення винятків, аргументи за аналогією, a fortiori, a contrario), методи тлумачення значною мірою залежать від історичного контексту країни. Французьке право, що високо цінує закон як вираження загальної волі, вбачає в кожному юридичному тексті волю його автора: навіть розділові знаки й вибір термінів розглядаються як прояви наміру законодавця. Літера має перевагу над духом закону, навіть якщо останній видається логічніши

ч Незалежно від прийомів, запозичених із римського права (обмежувальне тлумачення винятків, міркування за аналогією, a fortiori, a contrario), методи тлумачення значною мірою залежать від національного історичного контексту. Французьке право, що високо шанує закон як вираження загальної волі, вважає кожен правовий текст втіленням волі його автора. Таке уявлення походить від концепції суворого розмежування влад, успадкованої від Монтеск’є та Французької революції 1789 року. Відповідно, суддя – лише “рот закону”, покликаний механічно застосовувати текст до конкретної справи, уникаючи свавілля.

Звідси дві наслідкові доктрини. Перша – розмежування між застосуванням і тлумаченням: застосування є автоматичним, а тлумачення потрібне лише у разі сумнівів. Це називається «технікою ясного акта» (acte clair): коли зміст тексту очевидний, суддя не має потреби його тлумачити – слід лише його застосувати.

Друга – методологічна повага судді до волі автора тексту. У разі неясного формулювання суддя не має права вигадувати або нав’язувати власне розуміння; він повинен шукати виключно те, що мав на увазі автор. Це означає, що першим кроком є буквальний аналіз: розміщення коми, вибір слова, посилання на інший текст – усе це слугує доказами наміру. Літера тексту завжди переважає над духом, навіть якщо останній видається логічнішим.

Наприклад, якщо законодавець написав, що в разі видворення адміністрація повинна пересвідчитися, що хворий іноземець зможе «фактично» отримати лікування в країні походження чи повернення, це означає, що йдеться не лише про наявність медичних засобів, а й про реальні (фінансові, географічні тощо) умови доступу до них.

Якщо ж буквального аналізу недостатньо, суддя звертається до підготовчих матеріалів (проєктів, висновків, пояснювальних записок, дебатів тощо) — це ще один спосіб пошани до волі автора. Цей метод має давнє походження. Наприклад, ще на початку ХХ століття Державна рада Франції застосовувала його для з’ясування політичних виборів уряду, коли йшлося про адміністративні повноваження щодо недільного відпочинку або про визначення статусу релігійних процесій у контексті антиклерикальної Третьої Республіки

 

 

Реалізація джерел

1. Труднощі застосування
2. – Загальний план.
   В адміністративному праві, як і в інших галузях, застосування правової норми може викликати дві основні труднощі: по-перше, множинність застосовуваних норм може призвести до конфліктних ситуацій; по-друге, саме застосування може спричинити шкоду і, відповідно, породити відповідальність.

1° Застосування як джерело конфліктів

131. – Загальні положення.
     Конфлікт норм (або, за традиційною термінологією, «конфлікт законів» у широкому значенні) позначає ситуацію, коли кілька правових норм однаковою мірою претендують на застосування до однієї й тієї самої юридичної ситуації. Через необхідність обрання лише однієї норми, юридична наука виробила методи розв’язання таких конфліктів, які в адміністративному праві мають таку ж вагу та витонченість, як і в інших галузях. Наприклад, за римським прислів’ям specialia generalibus derogant, при конкуренції норм спеціальні норми мають перевагу над загальними.
132. a) Конфлікти у часі
133. – Теорія.
     «Перехідне право» — це доктринальний термін, що позначає методи вирішення конфліктів норм у часі, коли через неминуче оновлення правових норм виникають труднощі з переходом від дії старої норми до набуття чинності новою.

Хоча ще існувала стара публіцистська традиція, пов’язана з об’єктивістською школою, яка протиставляла змінювану об’єктивну юридичну ситуацію і незмінну суб’єктивну (наприклад, Г. Єз, Principes), сучасне осмислення проблематики значною мірою сформував Жак Петі. У своїй дисертації (Contribution à l’étude des conflits de lois dans le temps en droit public interne, Париж ІІ, 1993), він, спираючись на П. Руб’є та структурний аналіз Ж. Ерона, організував матеріал навколо складнішої дихотомії між:

1. негайною і нормальною дією нової норми на поточні ситуації та
2. суворо ретроактивною дією нової норми на вже остаточно сформовані ситуації.

Цей підхід настільки обґрунтований, що Державна рада Франції іноді прямо посилається на думки Руб’є. Так, у справі KPMG Рада визнала негайне застосування нового закону до чинних договорів як неприйнятну ретроактивність — концепція, яку з новою силою актуалізує принцип правової визначеності.

133. – Писані норми.
     У випадку конфліктів у часі між різними текстами в адміністративному праві в широкому сенсі застосовуються загальні принципи, сформовані технікою перехідного права.

Перший принцип — це негайне застосування юридичних норм (незалежно від їхньої природи — конституційної, міжнародної, законодавчої чи регламентної): від моменту набрання ними чинності правові норми застосовуються одразу і охоплюють загалом усі юридичні ситуації, як теперішні, так і майбутні.

Причина цього полягає в тому, що ніхто не має набутого права на збереження чинності старої правової норми, адже це завадило б соціальному прогресу або технічному розвиткові. Як зазначено в статті 28 Конституції 1793 року: «Народ завжди має право переглядати, реформувати і змінювати свою конституцію. Жодне покоління не може підпорядковувати своїми законами майбутні покоління».

З технічного погляду, цей принцип ґрунтується на уявленні, що юридичні ситуації розпадаються на окремі послідовні моменти, кожен із яких регулюється тією нормою, яка чинна на момент виникнення ситуації. Саме це пояснює, наприклад, чому норми процесуального права застосовуються негайно до поточних справ.

Однак принцип негайного застосування супроводжується двома важливими застереженнями.

По-перше, негайне застосування до ситуацій, що тривають, співіснує з принципом неретроактивності нової норми до ситуацій, які сталися до того, як вона стала обов’язковою. Цей принцип є фундаментальним елементом правової визначеності — не можна застосовувати чи карати на підставі норм, про які адресати не могли знати, бо вони ще не існували. Тому принцип неретроактивності визнається правовими державами як один з найусталеніших: він діє щодо конституцій, міжнародних договорів (Віденська конвенція, ст. 28), права ЄС, законів (Цивільний кодекс Франції, ст. 2).

Хоча стаття 2 Цивільного кодексу стосується тільки законів («Закон діє лише на майбутнє; він не має зворотної сили»), вона тривалий час поширювалась також на регламенти. Згодом Державна рада, визнавши, що це надто вузький підхід, розробила загальний принцип права: регламенти також не мають зворотної сили, і адміністрація не має права порушувати цей принцип. Нині це також закріплено в статті L. 221-4 Кодексу про взаємовідносини між громадськістю та адміністрацією

 

 

Розділ 2. Юридична сила джерел

142. – Порядок ієрархії.
     У разі спору між адміністрацією та адміністративним суб’єктом недостатньо просто правильно застосувати правові норми — необхідно також визначити, які з них мають перевагу в разі конфлікту чи суперечності. Оскільки нині адміністративна сфера регулюється різними джерелами — законодавчими, регламентними, судовими, конституційними або міжнародними — важливо знати, як юридична практика впорядковує це розмаїття, зокрема як судді розмірковують і діють у процесі судового контролю над адміністрацією.

Із геометричного уявлення школи природного права та з раціоналізму філософії Просвітництва сучасні держави успадкували ідею про те, що їхнє право не є безладним нагромадженням норм, а становить систему. Воно функціонує впорядковано. Сучасне право базується на логічній структурі, міцній архітектурі. Із другої половини ХХ століття серед можливих моделей перемогла ієрархічна структура, пірамідальна архітектура. Її домінування пояснюється впливом мислення Ганса Кельзена (1881–1973), австрійського правника, натуралізованого американця, лідера Віденської школи (нормативістської школи), автора «Чистої теорії права», який після приходу нацизму емігрував до Каліфорнії, викладав у Берклі та там же помер.

Сучасні держави та їхні юристи сформували впорядковане уявлення про право: як у соціальній ієрархії, кожен шар має свій ранг; як у валюті — кожна монета має свою вартість. Вся система організована за принципом спадної вагомості: юридична сила норми визначається її місцем у ієрархії правових джерел. З другої половини ХХ ст. французьке право пристало на таку структуризацію, що добре узгоджувалося з картезіанським духом, прагненням до впорядкованих французьких садів, унітарною, централізованою, вертикальною юридичною системою, яка спирається на верховенство національної держави, верховенство закону та ієрархічну адміністративну владу.

143. – Наскільки ми «кельзенівці»?
     Може скластися враження, що французьке право є послідовником Кельзена, тим паче, що його інтелектуальний імперіалізм часто піддається критиці — що само по собі є ознакою панівної думки. Але насправді держави та юристи запозичили з його філософії лише спрощене уявлення. Вони взяли з абстрактної теорії Кельзена, спрямованої на з’ясування умов формування права, конкретний механізм функціонування позитивного правового порядку.

Його теорія — невід’ємна частина філософії права та епістемології: як учень Канта, Кельзен вірив у дуалізм (буття й належне, зміст і форма), прагнув наукової чистоти й ціннісної нейтральності (в дусі Макса Вебера). Згідно з цим, єдиним об’єктивно пізнаваним елементом є правова норма. Право — це система, де кожна норма прив’язана до іншої в безперервному ланцюгу. Але цей ланцюг не може бути матеріальним: вища норма не надає нижчій юридичної сили через свій зміст. Для Кельзена норма — це значення акту волі, тому будь-яка змістова залежність вела б до суб’єктивізму.

Його рішення — динамічний нормативізм, натхненний Адольфом Мерклем: лише норма може об’єктивно надати іншій нормі юридичну силу — через форму, не зміст. Ієрархія — це не відповідність, а питання чинності: нижча норма є дійсною, якщо вона створена згідно з правилами, встановленими вищою нормою. Таким чином, право — це формальна система продукування норм. Це пояснює, чому можуть існувати формально чинні, але змістовно несправедливі норми. Отже, Кельзенова думка — це радше «потік чинності», ніж піраміда. Аби уникнути нескінченного регресу, вводиться гіпотетична основна норма (Grundnorm) — наукове припущення, яке забезпечує чинність усіх інших норм.

Однак французьке право далеке від такої абстракції. Воно радше створило не науку, а юридичний годинниковий механізм, заснований на критиці Кельзена, яку сформулював Реймонд Карре де Мальберг у 1933 році. Він показав, що конституція може обрати ієрархічний механізм, що узгоджується з принципом національного суверенітету, розподілом влад і компетенцій. З цього випливає французьке уявлення про ієрархію норм, яке ґрунтується на ієрархії органів влади та формальних процедур.

• 1. Система ієрархії правових норм

144. – Піраміда.
     Термін «ієрархія норм» вийшов за межі академічного жаргону — він реально використовується у французькій правовій системі. Деякі тексти прямо вживають цей термін — наприклад, стаття 3 закону від 12 квітня 2000 року в контексті кодифікації законів передбачає дотримання «ієрархії норм» і гармонізацію правового поля. Від 1993 року адміністративні суди відкрито постановляють, спираючись на «вимоги, що випливають з ієрархії норм».

Ієрархія правових норм означає, що у правопорядку Конституції 1958 року норми розміщені за принципом підпорядкування. В разі конфлікту верховенство має вища норма. У французькому позитивному праві ця ієрархія має не лише формальний, а й змістовий характер: нижча норма має не лише дотримуватись форми, а й відповідати за змістом нормам вищого рівня.

Метафора піраміди вдало ілюструє цю концепцію: що ближче до вершини — то важливіші норми, які захищають фундаментальні цінності особистості й суспільства. На вершині розташовується єдина верховна норма, «норма всіх норм», «джерело всіх джерел».

Так з’являється французька модель правової піраміди:

1. Конституція,
2. міжнародні акти,
3. закони,
4. судові принципи,
5. регламенти.

1. Конституція
2. – Верховенство.
   Жодна стаття Конституції прямо не стверджує її верховенства. І не дивно: тривалий час конституції сприймались як звичайні закони, а їхні преамбули не мали юридичної сили. Лише з 1946 року французькі конституції стали ієрархізованими. Конституція П’ятої республіки 1958 року — безумовно, верховна норма.

Це визнають як прихильники політичного підходу (вона закладає поділ влад, без якого немає держави — Декларація 1789 року, ст. 16), так і прибічники прав людини (вона згадує права людини трьох поколінь). Вона має формальну перевагу, бо приймається установчою владою, відмінною від звичайного законодавця.

146. – Підпорядкування інших джерел.
     Конституція встановлює:
     – як створюються інші норми,
     – як ратифікуються міжнародні договори,
     – як приймаються закони й регламенти,
     – як здійснюється контроль Конституційною радою (статті 34–61 Конституції 1958 року).

У рішенні від 19 листопада 2004 року Конституційна рада постановила, що навіть так званий «Конституційний договір ЄС» не порушує верховенства Конституції Франці

 

 

1. Конституція
2. – Верховенство.
   Жодна конституційна норма прямо не стверджує її верховенства — і це не дивно: протягом десятиліть конституції сприймалися як звичайні закони, а преамбули не мали юридичної сили. Починаючи з 1946 року французькі конституції поступово набули ієрархічного характеру і були піднесені до найвищого рівня. Попри цю поступовість, Конституція П’ятої республіки вважається верховною нормою — це випливає з її самого тексту і визнається всіма правовими напрямами.

Для прихильників політичного підходу — це засадничий текст, що встановлює розподіл влад (як зазначено у статті 16 Декларації прав людини і громадянина від 26 серпня 1789 року), без якого не існує жодного суспільного устрою. Конституція — це політичний проєкт, започаткований у 1958 році для подолання зловживань попереднього парламентаризму. Вона має на меті підпорядкувати собі як урядову адміністрацію, так і парламент.

Для правозахисного підходу Конституція — це гарантія захисту прав людини від усіх форм тиранії, включно з тиранією уряду чи народних представників. Вона посилається на права людини першого, другого і третього поколінь (Декларація 1789 року, Преамбула Конституції 1946 року, Хартія довкілля). Саме тому Конституція має стояти вище за закони і урядові акти.

У нормативістському сенсі Конституція від 4 жовтня 1958 року є верховною нормою, оскільки її приймає установа, що здійснює суверенну установчу владу, відмінну від законодавчої. Про це свідчать, зокрема, положення про процедуру її перегляду (ст. 89).

Вона встановлює правила ухвалення всіх інших правових норм у французькому правопорядку:
– порядок імплементації зовнішніх норм (ст. 53 і 55),
– прийняття законів (ст. 34–51-2),
– видання регламентів (ст. 21, 37, 38),
– визначення сили міжнародних договорів (ст. 55),
– обов’язковість відповідності законів Конституції під контролем Конституційної ради (ст. 61 і 61-1).

Цим пояснюється, чому Конституційна рада, розглядаючи в 2004 році договір про створення Конституції для Європи, постановила:
«Назва цього документа не впливає на існування французької Конституції і її положення на вершині внутрішньої правової системи».

Слід додати, що всі норми конституційного походження, незалежно від змісту, мають однакову юридичну силу: між ними не існує внутрішньої ієрархії, оскільки всі вони походять від єдиного джерела — суверенної нації.

1. Наднаціональні норми
2. – Верховенство міжнародного права.
   Юридична сила міжнародного права виводиться із поєднання статей 54 і 55 Конституції. Стаття 55 прямо встановлює:
   «Договори й угоди, які належним чином ратифіковані або затверджені, мають, після їх оприлюднення, силу, вищу за силу законів, за умови, що вони виконуються іншою стороною».

Таким чином, починаючи з Конституції Четвертої республіки (ст. 26), а тепер — з Конституції П’ятої республіки, Франція надає міжнародним зобов’язанням повну юридичну силу у внутрішньому правопорядку, і не просто силу, а вищу за закон.

Ця норма перетворює те, що раніше було лише «вірною традицією поваги до міжнародного права» (формулювання з Преамбули 1946 року), на правило, юридично забезпечене. Однак, як демонструє практика, навіть найчіткіші формулювання — не застраховані від тлумачення.

 

 

1. Конфлікти міжнародних договорів
2. – Неконституційність міжнародного договору?
   Ні, але… Якщо міркувати в термінах ієрархії, тобто мати на меті визнання недійсності нижчої норми через її суперечність із вищою нормою, відповідь має бути негативною. Адже міжнародний правопорядок, який є результатом волі держав, не містить внутрішньої ієрархії; навіть концепція імперативних норм (jus cogens) досі не стала загальновизнаною. За винятком права Європейського Союзу, де діє принцип верховенства, всі міжнародні норми мають однакову юридичну силу, тому національний суд не може їх ранжувати.

Таким чином, коли адміністративний суд розглядає позов щодо декрету про оприлюднення міжнародного договору, він може оцінити існування та відповідність процедурі акту введення, але не має повноважень оцінювати його дійсність стосовно інших міжнародних зобов’язань Франції або його відповідність Конституції.

Однак, бувають випадки, коли адміністративні рішення застосовують положення одного договору, і заявник стверджує, що вони суперечать іншому договору. Хоча формально це не є винятком неконституційності, Державна рада (Conseil d’État) визнала такий аргумент допустимим. У цьому випадку адміністративний суд зобов’язаний спробувати погодити положення двох договорів, якщо вони мають прямий ефект. З цією метою було сформульовано чіткий порядок дій:

«Якщо адміністративний суд розглядає позов щодо акта, що публікує міжнародний договір або угоду, йому не належить оцінювати дійсність цього договору щодо інших міжнародних зобов’язань Франції. Однак, за винятком норм права Європейського Союзу, допустимим є аргумент про несумісність, висунутий проти адміністративного рішення, що застосовує положення одного міжнародного договору. У такому випадку суд повинен перевірити, чи набули чинності положення іншого договору у внутрішньому правопорядку, чи можуть вони бути застосовані, і тоді тлумачити їх відповідно до принципів міжнародного звичаєвого права, у спосіб, що забезпечує їх узгодження, з огляду на норми конституційного значення і принципи публічного порядку».

Якщо ж примирення неможливе, і не вдається визначити, яке положення має перевагу, тоді суд застосовує ту норму, в межах якої прийнято оскаржуване адміністративне рішення, і відкидає аргумент несумісності — без шкоди для можливої відповідальності держави у міжнародному чи внутрішньому правопорядку.

(Рішення Держради Франції, 23 грудня 2011 р., справа № 303678, Kandyrine de Brito Paiva)

2. Нові форми контролю
3. – Загальний огляд.
   Необхідність повного дотримання ієрархії юридичних норм і подолання недоліків традиційних способів контролю спонукала французьке право за останні десятиліття до правової винахідливості. Так з’явились нові форми контролю: зокрема можливість для громадян порушити перед Конституційною радою питання про відповідність законів Конституції — шляхом питання пріоритетної конституційності (QPC), або звертатися з позовом про відшкодування збитків, завданих порушенням ієрархії правових норм.
4. Питання пріоритетної конституційності (QPC)
5. – Унікальний механізм контролю.
   Рішення Jacques Vabre і Nicolo послабили як символічну, так і практичну вагу Конституції, оскільки громадяни не мали прямого доступу до Конституційної ради і натомість зверталися до звичайних судів із вимогами контролю відповідності законів міжнародним договорам. Конституційний законодавець вирішив виправити це і відновити Конституцію як верховну норму права, зокрема у сфері захисту прав і свобод.

Конституційна реформа від 23 липня 2008 року запровадила нову статтю 61-1 і оновила статтю 62, установивши механізм контролю конституційності законів, що вже набули чинності. Закон № 2009-1523 від 10 грудня 2009 року (і відповідний декрет № 2010-148 від 16 лютого 2010 року) назвав цю процедуру питанням пріоритетної конституційності (QPC), наголошуючи на її вищості порівняно з винятком неконституційності.

 

 

ПІДЗАГОЛОВОК

АДМІНІСТРАЦІЯ
«Певний спосіб існування держави.»
— Моріс Оріу (Maurice Hauriou)

181. Труднощі. Усі численні й різноманітні норми права, розглянуті вище, здаються такими, що мають спільний основний предмет, настільки, що можуть утворювати однорідну й узгоджену сукупність, окрему юридичну галузь, ба більше — академічну дисципліну. Так само, як предметом права осіб є особи, права власності — речі, сімейного права — сім’я, корпоративного права — компанії, адміністративне право в широкому сенсі інтуїтивно й тимчасово може бути сприйняте як право, що стосується адміністрації. Саме тут і виникають перші труднощі.

Першу проблему становить те, що всі сфери людської думки й знань протягом тривалого часу пропонують власні визначення адміністрації. Критика бюрократії є популярною серед користувачів державних послуг і навіть перетворилася у Франції на окремий літературний жанр: саркастичні визначення адміністрації трапляються як у щоденних розмовах, так і в творах видатних авторів — Бальзака, Флобера чи Золя. Куртелін, публікуючи у 1893 році «Панове канцелярські службовці», писав, що для нього адміністрація — це місце, де «люди, які запізнюються, на сходах зустрічають тих, хто йде раніше». Ще у 1841 році журналіст і політик Еміль де Жирарден суворо зазначив, що «адміністративна кар’єра — єдина, де двері відкриті для зазіхань невігластва і зарозумілості нездатних». А колишній високопосадовець Жорж Елгозі, ймовірно, розчарований як у своїй кар’єрі, так і в особистому житті, писав, що адміністрація — це «жіночий рід, який починається словом “захоплення”, а закінчується “розчаруванням”». Але такі літературні жарти, незалежно від частки істини, не допомагають юристу в пошуку правового визначення адміністрації — того, чим вона є і що вона робить.

Те саме можна сказати і про соціальні науки. Згідно з Європейською системою національних рахунків (SEC 95), адміністрація — це сукупність інституційних одиниць, головною функцією яких є надання неринкових послуг або виконання операцій з перерозподілу доходів і національного багатства, що фінансуються переважно за рахунок обов’язкових внесків. У соціології це — гетерогенна сукупність людей, органів і функцій — від командування до зв’язків із громадськістю, включаючи документацію, прогнозування, облік, організацію, управління персоналом, бухгалтерію, контроль, юридичне консультування або судові спори; вона є посередником між політичною владою, під якою вона перебуває, і громадянським суспільством, до якого вона звернена.

Соціальні науки навчають, що адміністрація — це інституційна система, структурний механізм, який виконує спільні функції, делеговані колективною сутністю, що несе за них відповідальність. Але таке визначення нічого не говорить про те, що таке адміністрація в юридичному розумінні, адже його можна застосувати до будь-якої групи — первісного племені, родини, сільської громади, компанії чи церкви.

Лінгвістика також не дає чіткого та дієвого визначення, адже сам термін є багатозначним і має два основні значення. В органічному сенсі Адміністрація (з великої літери) означає сукупність установ, структур, органів, працівників, а також — у ширшому значенні — будівель і офісів. Це не дуже практично з юридичної точки зору, хоча саме такий зміст мають на увазі звичайні громадяни, коли згадують міністерство, лікарню, пошту, муніципального службовця, жандарма чи вчителя. У цьому сенсі слід читати й статтю 20 Конституції Франції від 4 жовтня 1958 року: «Уряд визначає та веде політику нації. Він володіє адміністрацією та збройними силами».

Функціональне розуміння (з малої літери) вказує на певну функцію, мету, завдання, дію або діяльність. У цьому сенсі варто тлумачити статтю 15 Декларації прав людини і громадянина від 26 серпня 1789 року: «Суспільство має право вимагати звіту від будь-якого публічного агента щодо його адміністрації». Таке двозначне тлумачення ускладнює побудову однорідного правового режиму: коли ми говоримо про «Адміністрацію соціального страхування» або «Адміністрацію податків», ми маємо на увазі і службовця за віконцем, і діяльність зі здійснення соціальних виплат або збирання податків.

182. Неможливість? Якщо відійти від загальних гуманітарних дисциплін і перейти на, здавалося б, надійніший ґрунт правознавства, то й тут не знайдеться задовільного юридичного визначення адміністрації. У правовому світі, який ніколи не є точним відображенням фізичної реальності, адміністрація як така не існує. Це не є повноцінне юридичне поняття — термін не має самостійного юридичного значення. Звичайно, іноді деякі правові акти зручності ради використовують цей термін, наприклад, у Кодексі відносин між громадянами та адміністрацією (CRPA), але сам по собі цей термін — порожня оболонка.

У праві Франції, якщо поняття «адміністрація» не має власного юридичного значення, то це тому, що вона є лише формою існування держави — тією, за допомогою якої забезпечується правове здійснення діяльності, яку суверен у певний момент вирішив здійснювати самостійно, під своєю відповідальністю. Отже, адміністрація — це проєкція держави на рівень конкретної дії; це держава в дії, держава в русі. Адміністрація — це тінь держави: термін, можливо, й неточний, але зручний, і він стає зрозумілішим під світлом поняття держави; саме вона передає їй характеристики, які дозволяють краще зрозуміти її юридичний вигляд. Принаймні у французькому праві держава є чудовою точкою входу, ключем до кращого розуміння адміністрації: правове знання про організацію та функціонування держави — предмет конституційного права — дозволяє наблизитись до розуміння адміністрації, яка постає на задньому плані як зображення, дещо розмите, видиме, але важке для чіткого окреслення, яке можна налаштувати саме через поняття держави — як налаштовують фокус фотоапарата. Представлення характеристик і функцій держави, такої, якою вона була побудована та осмислена у Франції впродовж кількох століть політичної та правової історії, дозволяє точніше уявити, чим є та що робить те, що зазвичай називається адміністрацією.

185. Загальні положення. У бібліографічному плані деякі праці спеціально присвячені вивченню виключно адміністративних інституцій:
     – P. Gérard, L’administration de l’État, LexisNexis, 4-е вид., 2020.
     – O. Gohin і J.-G. Sorbara, Institutions administratives, LGDJ, 9-е вид., 2022.
     – C. Guettier, Institutions administratives, Dalloz, 8-е вид., 2022.
     – P. Jan, Institutions administratives, LexisNexis, 6-е вид., 2021.
     – N. Kada і H. Oberdorff, Institutions administratives, Sirey, 10-е вид., 2023.
     – D. Maillard Desgrées du Loû, Institutions administratives, PUF, 2-е вид., 2015.
     – P. Serrand, Manuel d’institutions administratives françaises, PUF, 7-е вид., 2024.

Термін «адміністрація» з’явився наприкінці XVIII століття, щоб позначити перехід від поліції до адміністрації — від ідеологічної й усеохопної функції контролю над соціальним життям до більш рутинної діяльності з управління справами, звідси й схожість із термінологією приватного права. З цього приводу див.:
– A. Cremer, L’administration dans les encyclopédies et dictionnaires français du XVIe et XVIIIe siècle // Annuaire d’histoire administrative européenne, 1989.
– Encyclopédie méthodique. Jurisprudence, Панкук, 1782–1791, т. I, с. 171.
– A.-F. Prost de Royer та F.-A. Riolz, Dictionnaire de jurisprudence et des arrêts…, 1781–1787.

Ці джерела, зокрема, виявляють спробу подальшої (але невдалої) кодифікації органічного та єдиного поняття «публічна адміністрація» з метою закріплення науки адміністративного права. Див. також:
– G.-J. Guglielmi, La notion d’Administration

 

 

186. Політико-правова конструкція держави.

У Франції держава — це правова та політична конструкція, що базується на єдиному та неділимому суверенітеті. На відміну від федеративних держав, вона є унітарною державою, в якій публічна влада має загальнонаціональний характер. Це означає, що органи державної влади — Парламент, Уряд, Президент Республіки — діють на всій території Республіки, а їх рішення мають однакову силу на всій її території. Таким чином, є лише один організм публічної влади, хоча реалізація цієї влади може бути делегована окремим суб’єктам, як, наприклад, органам місцевого самоврядування.

Крім того, ця держава є правовою. Її функціонування визначається нормами права, як це закріплено в Конституції та підтверджується судовою практикою. Жодна публічна дія не може бути здійснена поза межами права. Це принцип законності публічної діяльності, згідно з яким адміністрація не може діяти інакше, ніж у межах своїх повноважень, визначених законом.

Французька держава також є світською, що означає відокремлення релігії від державної влади. Це фундаментальний принцип, зафіксований у законі 1905 року про відокремлення церков і держави, який забороняє будь-яку публічну субсидію на користь релігійних конфесій, окрім передбачених винятків. Світськість є гарантією нейтральності держави щодо віровизнання громадян.

Нарешті, держава у Франції є демократичною: її суверенітет належить народу, що здійснює владу через своїх представників і за допомогою референдуму. Усі публічні функції, включаючи адміністративні, мають на меті служіння загальному інтересу та підпорядковуються народному суверенітету. З цієї позиції адміністрація є лише одним із засобів реалізації цього суверенітету — у правовій і практичній формі.

187. Юридичне розрізнення публічної адміністрації.

Попри те, що поняття «адміністрація» не має одного чіткого юридичного визначення, юридична наука та правозастосування намагаються розрізнити адміністративні структури на основі їх завдань, правового статусу та ступеня автономії. Насамперед, відрізняють так звану центральну адміністрацію, що складається з міністерств та урядових служб, які безпосередньо підпорядковані державі.

Окрім неї, існують деконцентровані органи, які представляють державу на місцевому рівні — це префектури, регіональні дирекції та інші територіальні служби. Їх діяльність координується і контролюється центральною адміністрацією, і вони не мають самостійності в прийнятті рішень поза межами делегованих повноважень.

На відміну від них, децентралізовані структури, як-от місцеві органи влади (комуни, департаменти, регіони), мають власну юридичну особу та певну автономію, визначену Конституцією та законами. Вони діють від імені місцевих спільнот і зазвичай не підпорядковуються центральній владі, хоча перебувають під адміністративним наглядом щодо законності своїх рішень.

Також важливими є публічні установи (établissements publics), які, хоча й мають автономію, створюються державою для виконання публічних функцій, зокрема у сфері освіти, охорони здоров’я, транспорту. Вони мають власну структуру управління, але фінансуються та контролюються публічною владою.

 

 

Функціональне визначення адміністрації
Функціонально адміністрація — це діяльність, спрямована на задоволення потреб загального інтересу за допомогою органів, наділених публічними повноваженнями. Ця діяльність може охоплювати планування, регулювання, контроль, організацію, управління персоналом, бюджетування, видачу дозволів або нагляд. Таким чином, адміністрація є не лише структурою, а також сукупністю дій, що реалізуються в рамках правових процедур.

Типи адміністративних структур

1. Центральна адміністрація — це міністерства та національні відомства, які функціонують на рівні столиці (Парижа) й здійснюють загальнодержавне адміністрування. Вони ухвалюють нормативні акти, визначають загальну політику та координують державні служби.
2. Деконцентровані органи — це представництва держави на місцях (префекти, регіональні дирекції), які підпорядковуються центральній адміністрації. Їхня роль полягає у реалізації державної політики на територіальному рівні без власної автономії.
3. Децентралізовані органи — це місцеві колективи (комуни, департаменти, регіони), що мають власну правосуб’єктність і автономію в межах закону. Вони обираються місцевими жителями й здійснюють місцеве самоврядування.
4. Публічні установи (établissements publics) — це юридичні особи публічного права, створені для виконання конкретного завдання (університети, лікарні, національні агентства). Вони мають організаційну та фінансову автономію, але діють під контролем держави або місцевої влади.

Юридичний статус і особа публічного права
Публічні установи, децентралізовані органи та деякі інші структури мають юридичну особу публічного права. Це означає, що вони можуть:
– укладати договори від свого імені;
– мати власний бюджет і рахунки;
– бути стороною у судових процесах;
– володіти майном;
– нести юридичну відповідальність.

Ця автономія не є абсолютною: діяльність таких органів контролюється органами держави на предмет законності, але не доцільності, що забезпечує баланс між самоврядністю і єдністю держави.

 

 

 

Сучасна еволюція адміністрації

Французька адміністрація протягом останніх десятиліть зазнає глибоких змін під впливом трьох ключових чинників: європейської інтеграції, децентралізації та менеджеріальної модернізації. Ці фактори докорінно трансформували її організацію, методи діяльності та правове регулювання.

1. Вплив європейського права.
   Європейське право змінює структуру адміністрації, встановлюючи прямі обов’язки для публічних органів Франції, зокрема у сферах конкуренції, державних закупівель, навколишнього середовища. Уряди, агентства та органи місцевого самоврядування повинні дотримуватись норм ЄС, які мають пріоритет над внутрішніми законами.
2. Поглиблення децентралізації.
   Починаючи з 1982 року, Франція передає значні повноваження та ресурси регіонам, департаментам і комунальним органам. Конституційна реформа 2003 року закріпила принцип децентралізованої організації Республіки. Це призвело до більшої автономії місцевих органів і до появи нових форм партнерства з державою (наприклад, спільні агентства, договори про передачу повноважень).
3. Менеджерська модернізація.
   Під впливом нової публічної управлінської парадигми (new public management) держава реформує адміністрацію в напрямку ефективності, прозорості, оцінки результатів. Впроваджуються стратегічне планування, контракти на виконання (contrats d’objectifs), звітування, цифрові сервіси. Також зростає роль незалежних адміністративних органів (autorités administratives indépendantes), таких як CNIL, ANSSI, ARCEP, які діють поза ієрархією уряду.

Узагальнення

Сучасна французька адміністрація постає як динамічна система, що поєднує централізовані, децентралізовані, автономні та напівавтономні елементи. Вона водночас підпорядкована праву, політичній відповідальності й вимогам ефективності. Її правовий статус дедалі більше визначається як сфера публічного обслуговування, організована на засадах прозорості, підзвітності та доброго адміністрування.

 

 

 

1. – Політична неподільність Республіки

1. – План. Щоб добре зрозуміти наслідки унітарної форми держави на адміністративному рівні, необхідно попередньо нагадати про політичне значення, яке французьке публічне право надає цій єдності(65)(65).

1° Принципи політичного життя

1. – Єдина та неподільна. Така формула, починаючи з Конституції 3 вересня 1791 року, є ритуальним виразом французьких конституцій, який сприймається як явна відміна старих провінцій Старого режиму та як захист від будь-яких майбутніх прагнень до федералізму. За винятком деяких жирондистів, монархістів чи регіоналістів, відмова від федеральної моделі є однією з найстійкіших констант французького політичного життя. З часів Національного конвенту 25 вересня 1792 року та Конституції 24 червня 1793 року ця відмова асоціюється з Республікою та ідеалами, які вона втілює, серед яких на першому місці стоїть рівність. Класична формула означає, що ab initio існує лише одна Нація, один корпус вільних і рівних громадян, об’єднаних навколо республіканських цінностей, і що ця суверенна Нація не може бути розділена. Віддана традиції, але не повторючи термін “єдність”, Конституція П’ятої Республіки проголошує:

« Франція є неподільною Республікою, світською, демократичною та соціальною. Вона забезпечує рівність перед законом усіх громадян без розрізнення за походженням, расою чи релігією. Вона поважає всі вірування» (Конст. 4 жовт. 1958, ст. 1).

Трохи далі, повторюючи класичну формулу з часів революційних конституцій, вона додає:

«Національний суверенітет належить народові, який здійснює його через своїх представників і шляхом референдуму. Жодна частина народу чи окрема особа не може присвоїти собі його здійснення» (Конст. 4 жовт. 1958, ст. 3).

Французьке публічне право виводить з цього цілу низку принципів політичної організації. На підставі статті 3 Конституції та статті 6 Декларації прав людини і громадянина, на підставі неподільності суверенітету, універсальності виборчого права та рівності громадян, Конституція (Конст. 4 жовт. 1958, ст. 1) забороняє будь-який поділ на категорії виборців чи обираних, забороняючи таким чином системи квот чи паритетних виборів, засновані, зокрема, на походженні чи статі6666, окрім випадків, коли саме Конституція підлягає реформі (Конст. 4 жовт. 1958, ст. 1, абз. 2. – Конст. закон № 99-569, 8 лип. 1999. – Конст. закон № 2008-724, 23 лип. 2008), щоб забезпечити кращу представленість жінок у різних політичних, адміністративних чи професійних інстанціях. Концепція французького народу має конституційну цінність, тому Конституційна рада скасувала закон, який визнавав «корсиканський народ як складову частину французького народу», на підставі ідеї, що принцип єдиності французького народу (який не суперечить визнанню, згідно зі статтею 72-3 Конституції, «населення» заморських територій) передбачає існування лише одного французького народу; вона також виступає проти визнання колективних прав для окремих груп на підставі їхнього походження, культури чи мови6767, що, наприклад, пояснює, чому французька Конституція перешкоджає ратифікації Європейської хартії регіональних мов або мов меншин6868. Для конституційного судді ні принцип вільного місцевого самоврядування, ні визнання Конституцією колективів з особливим статусом, зокрема заморських, не можуть призвести до того, щоб основні умови реалізації громадянських свобод та всі гарантії, що їх супроводжують, були різними на території Республіки, починаючи з рівності; з часів Французької революції єдність Республіки ґрунтується на вільних і, головне, рівних індивідах; але як зберегти рівність у різноманітті? Якщо закон має бути однаковим для всіх, то a fortiori він має бути однаковим скрізь. Отже, різноманітність зупиняється там, де починається повага до громадянських свобод, ідея, яку законодавець підхопив у 2003 році (Конст. 4 жовт. 1958, ст. 72, абз. 4). Державна рада також іноді виявляє таку ж ретельність, як і Конституційна рада, щодо дотримання неподільності Республіки та єдності держави. Запрошена дати висновок щодо ратифікації Європейської хартії регіональних мов або мов меншин, вона також вказала на неконституційність ратифікації конвенції, яка суперечить єдиності французького народу6969. У зовсім іншому контексті, розглядаючи справу, де йшлося про відповідальність спеціалізованої адміністративної юрисдикції, Державна рада постановила, що позов про відшкодування має бути поданий проти держави, оскільки правосуддя здійснюється неподільно (Див. infra, № 315).

Ця сувора юридична захищеність неподільності Республіки не означає, на думку судді, що єдність є в’язницею, з якої неможливо вийти; історія, до речі, наводить приклади, як-от вихід департаментів Алжиру та Сахари в 1962 році чи Коморських островів у 1975 році. Використовуючи широке тлумачення статті 53, абзацу 3 Конституції, відоме як «доктрина Капітан», на честь Рене Капітана, який сформулював її в Національній асамблеї, Конституційна рада вважає, що сецесія є одним із можливих способів виходу з Французької Республіки, поряд із поступкою та приєднанням, тим більше що термін «територія», використаний у цій статті 53, не є синонімом «заморської території»7070. Якщо всі частини зливаються з національним цілим, поки вони є частиною унітарної національної держави, ніщо не забороняє будь-якій території бажати вийти з Республіки, не потребуючи перегляду Конституції, навіть якщо ця територія згадується в ній7171. Однак суддя передбачив запобіжний захід: процес сецесії, від ініціативи до її прийняття, включаючи консультації з зацікавленим населенням, залишається компетенцією держави. Доказ того, що Республіка залишається саме цією суверенною та унітарною національною державою, єдиною господаркою своєї долі, особливо коли йдеться про цілісність її території.

2° Способи адміністративного життя

1. – План. Політична єдність національної держави продовжується на рівні її дій, яскравим прикладом чого є адміністративний контроль над територіальними колективами.

а) Різноманітні приклади

1. – Ієрархічний контроль. Пірамідальна організація адміністрації, яка проявляється у накладанні кількох рівнів дій чи виконання, забезпечує першу підтримку дотримання єдності держави. У випадку, коли через децентралізацію чи делегування повноважень підлеглі адміністративні органи уповноважені діяти на рівні вищих органів, останні все ж мають повне право контролювати дії перших7272. Ця прерогатива, яка називається «ієрархічною владою», є одночасно способом внутрішнього регулювання адміністрації та гарантією для адміністрованих (саме в цьому аспекті ми її розглянемо: Див. infra, №№ 1042 і далі), а також забезпечує єдність дій держави, незважаючи на різноманітність її адміністративних органів.

Серед органів держави міністр є втіленням єдності адміністративної дії. Саме до нього посилається стаття 20 Конституції, коли вона стверджує, що «Уряд керує адміністрацією». Це пов’язано з його місцем у адміністративній ієрархії: він очолює всі місії та агенти, які входять до сфери його міністерського відомства. Будучи одночасно адміністративним і політичним органом, його ієрархічна влада є справедливою компенсацією за політичну відповідальність, яку він несе перед

6565 Тут не належить розповсюджуватися на дані, які стосуються скоріше конституційного права чи права адміністративних установ. Звертаємося до трактатів і підручників, що перебувають у вжитку, та до деяких спеціальних джерел: R. Debbasch, Le principe révolutionnaire de l’unité et de l’indivisibilité de la République, essai d’histoire politique, thèse Lille III, 1988. – D. Guignard, La notion d’uniformité en droit public, thèse Toulouse I, 2002, Dalloz, coll. « Nouv. bibli. de thèses », t. 35, 2004. – F. Lemaire, Le principe d’indivisibilité de la République. Mythe et réalité, PUR, 2010. – F. Lemaire (ss dir.), De l’unité de l’État, Cujas, 2010. – B. Mathieu et M. Verpeaux (ss dir.), La République dans le droit public français, Economica, 1996. – A. Viola, La notion de République dans la jurisprudence du Conseil constitutionnel, thèse Toulouse I, 1999, LCDI, coll. « Bibli. const. et sc. pol. », t. 105, 2002. – C. Vimbert, La tradition républicaine en droit public français, thèse Rouen, 1991, LCDI, coll. « Bibli. const. et sc. pol. », t. 72, 1992. – V. aussi G. Darcy, Variations sur le concept de territoire, in Les collectivités locales : Méli. en l’honneur de J. Moreau, Economica, 2003, p. 71. – P.-H. Fabre, L’unité et

6666 Конст. const., 18 лист. 1982, № 82-146 DC, « Квоти за статтю »: Lebon, с. 66; AJDA 1983, с. 74, примітка 1.
Dr. soc. 1983, с. 131, примітка D. Lochak; JCP G 1983, II, 19946, примітка 1.

7070 Конст. const., 30 груд. 1975, № 75-59 DC, Loi relative aux conséquences de l’autodétermination des îles Comores : Rec. Cons. const. с. 26; D. 1976, с. 537, примітка L. Hamon; RDP 1976, с. 557, примітка L. Favoreu, с. 431, примітка J.-C. Maestre.

6363 CE, 21 берез. 2007, № 281796, Cne de Boulogne-Billancourt : Lebon, с. 130; AJDA 2007, с. 915, примітка J-D. Derbisi
BJCP 2007, с. 230, висновок N. Boulouis; Contrats-Marchés publ. 2007, дослідження 14, F. Lichère; JCP G 2007, I, 166, примітка розділу
RJEP 2007, ком. 2, примітка N. E. – Див. також T. conf., 30 черв. 2008, № 3650, Lenoir : JCP G 2008, II, 10188, примітка S. Damaré
6464 CE, 14 жовт. 2009, № 299554, Tramini : Lebon T., с. 800; AJDA 2010, с. 54, висновок E. Geffray.

 

 

АДМІНІСТРАЦІЯ ТА ХАРАКТЕРИСТИКИ ДЕРЖАВИ

Наполеонівська епоха стала передумовою, яка згодом перетворилася на наслідок децентралізації. Хоча цей термін критикували за неточність та образливість для місцевих свобод (L. Aucoc, Cours, t. I, p. 108. – T. Ducrocq, Cours, t. I, p. 384–393), його все ж зберегли в адміністративному лексиконі, доки закон від 2 березня 1982 року не спробував його скасувати, принаймні стосовно місцевих колективів. До цієї зміни значення значною мірою причетна праця радників Державної ради R. Maspétiol та P. Laroque (La tutelle administrative, Sirey, 1930), які надали адміністративному нагляду власне та автономне значення як засобу, необхідного для збереження єдності «прийнятих рішень, інтересів, які потрібно захистити, суперечливих потреб, які слід узгодити, та протилежних пристрастей, які треба враховувати».

2° Морфологія адміністрації

1. – Держава як множина. Так само, як вона не може керувати лише з центру, унітарна держава не може адмініструватися лише в рамках центральних міністерств: самі по собі міністр — як орган прийняття рішень — і державний службовець — як виконавець — не здатні впоратися з різноманіттям функцій, завдань, необхідністю ініціативи та реакції, які вимагає динамічне та бурхливе життя сучасних урядів і суспільств. Унітарну державу можна порівняти з великим організмом, що складається з безлічі клітин, і не варто лякатися їх розвитку; саме життя цієї структури вимагає розквіту деяких її складових. Тому унітарна держава вже давно сприяє функціональному адміністративному розмежуванню. Вона навіть свідомо сприяє виникненню, поряд зі своєю традиційною адміністрацією, яка ґрунтується на вертикалі, ієрархії та односторонності, більш горизонтальної, поліцентричної та молодої адміністрації, утвореної емансипованими клітинами, пов’язаними зі сферами соціального життя, у які вона втручається, відкритою для діалогу з професіоналами та користувачами, з якими вона контактує тісніше, ніж з міністерськими кабінетами. Таким чином, явище адміністративної множинності дозволяє унітарній державі відповідати на численні виклики сучасного адміністративного життя, будь то задоволення прагнення до автономії (публічні установи), потреби в незалежності (незалежні адміністративні органи), бажання співпраці (групи суспільних інтересів) чи прагнення до кращого розмежування стратегічних функцій та операційної діяльності (служби з національною компетенцією).

а) Публічні установи

1. – Автономізація. Публічна установа є найдавнішою формою адміністративного розмежування(152)(152). Публічні установи для публічного права — це те саме, що товариства, асоціації чи профспілки для приватного права: спеціалізовані юридичні особи, призначені для автономного здійснення адміністративної діяльності. Таким чином, публічна установа є юридичною формою, яка здавна асоціюється у французькому адміністративному праві з управлінням публічними службами, настільки, що її часто визначають як «втілену публічну службу» (Hauriou), «публічну службу, наділену майном» (Duguit), «публічну службу, яка має юридичну особу» (Michoud). Тому характер діяльності публічної служби, яку здійснює установа, впливає на її існування та функціонування (Див. infra, № 698 і далі).
2. – Статус. З цього визначення публічної установи — функціонального та похідного суб’єкта — випливають три основні статутні характеристики.

Перша — це юридична особа, причому не лише моральна, а й публічна, яка надає публічним установам статус колективного утворення з власною юридичною ідентичністю, відокремленою від публічних колективів, які їх створили, та органів, які їх складають. Це надає їм здатність мати права та обов’язки, а також користуватися привілеями та обмеженнями публічної влади (Див. infra, № 255 і далі). Юридична особа таким чином гарантує публічній установі юридичну та фінансову автономію: саме в цьому полягає вся перевага цієї інституційної форми — надати тому, хто нею користується, свободу ініціативи, дій та управління155155. Після створення в рамках закону лише органи публічних установ, у межах законів і нормативних актів, що їм застосовуються, мають право визначати щоденну організацію своїх служб або обирати рішення, які слід прийняти156156. Органи, які їх створили або здійснюють нагляд, не є їхніми ієрархічними начальниками: їм заборонено давати інструкції157157, втручатися у внутрішнє управління158158, призначати нове місце розташування159159, регулювати право на страйк160160 або встановлювати графіки чергувань замість компетентних органів публічних установ161161. Однак цю автономію не слід переоцінювати: вона обмежена тим, що визначено в статутах; будучи похідними, публічні установи не є господарями ні свого створення, ні обсягу своїх повноважень, ні причин свого припинення. Це все визначають закони або уряд у загальному порядку, а публічні колективи, які їх створюють, лише відтворюють ці правила. Крім того, автономія управління не заважає

(152)(152) Щодо цих установ див. перш за все дослідження, які Державна рада регулярно їм присвячує: La réforme des établissements publics, Doc. fr., 1972. – Étude sur les établissements publics. Réflexions sur les catégories et les spécificités des établissements publics nationaux : EDCE 1985, p. 15. – Les établissements publics, transformation et suppression, Doc. fr., 1989. – Rapport d’études sur les établissements publics, Doc. fr., 2009 (щодо цього звіту: AJDA 2010, p. 1288). – Див. також R. Connois, La notion d’établissement public en droit administratif français, thèse Paris, 1959, LCDJ, coll. « Bibl. dir. publ. », t. 18, 1959. – O. Dugrip et L. Saïdi, Les établissements publics nationaux, LCDJ, coll. « Systèmes », 1992. – M. Flurre, Essai sur la notion d’établissement public, thèse Lyon, 1945. – J. Chevallier, La place de l’établissement public en droit administratif français, Publ. Fac. dr. Amiens, 1972, n° 3 : Les transformations du statut d’établissement public : JCP C 1972, L 2496. – JCL Administratif, Fasc. 135 et 136. – J.-M. Pontier, L’établissement public, instrument irremplaçable de l’action publique : Dr. adm. 2021, étude 3.

155155 S. Passeron, L’autonomie de gestion des établissements publics, thèse Nice, 1965, LCDJ, coll. « Bibl. sc. fin », t. 7, 1968. Однак ця автономія не є тотожною вільної адміністрації та фінансової автономії територіальних колективів, оскільки публічні установи не користуються конституційним захистом (Cons. const., 16 juill. 2009, n° 2009-584 DC, Loi HPST : Rec. Cons. const., p. 140, consid. 9), включно з місцевими (Cons. const., 14 oct. 2022, n° 2022-1013 QPC, Communauté d’agglomération Vienne Condrieu Agglomération : Rec. Cons. const., consid. 14).

156156 CE, ass., 16 oct. 1970, n° 71536, Crac de Saint-Vallier : Lebon, p. 583.

157157 За винятком випадків, коли тексти передбачають функціональне подвоєння, як, наприклад, у регіональних агентствах охорони здоров’я, де керівним органам публічних установ надаються повноваження від імені держави, які підлягають ієрархічній владі уряду (CE, 12 déc. 2012, n° 350479, Synd. nat. des établissements et résidences privés pour les personnes âgées : Lebon, n° 414 ; AJDA 2013, p. 481, concl. M. Vialettes : Dr. adm. 2013, comm. 32, note D. Guignard ; JCP A 2013, 2022, note V. Vioulas ; RDSS 2013, p. 275, note T. Leleu).

158158 CE, sect., 17 mars 1997, n° 125349, Conseil supérieur comités mixtes production EDF-GDF : Lebon, p. 92.

159159 CE, ass., 4 juin 1993, n° 138672, Assoc. anciens élèves ENA : Lebon, p. 168 ; AJDA 1993, p. 526, chron. C. Maugüé et L. Touvet ; JCP G 1993, II, 22127, note X. Vandeniesche ; RFDA 1993, p. 657, concl. R. Schwartz.

160160 CE, 1° déc. 2004, n° 260551, Onesto : Lebon, p. 447 ; Dr. adm. 2005, comm. 19, note M. Lombard ; RDP 2005, p. 1087

 

 

РОЗДІЛ 2

АДМІНІСТРАЦІЯ ТА ЮРИДИЧНА ОСОБА

«Якщо ми розглядаємо поняття суб’єкта права як достатньо широке, щоб охопити певні людські об’єднання (держава, громади, асоціації, фонди), це призведе до низки наслідків щодо технічних методів, необхідних для функціонування цих груп та регулювання їхньої юридичної діяльності».
Леон Мішу

«Це означає, що ця класифікація привертала увагу до поняття адміністративної особистості, демонструючи, що саме воно є центральною ідеєю, що об’єктом адміністративного права, як і всіх інших галузей права, має бути регулювання прав, і що ці права можуть належати лише адміністративним особам. Таким чином, адміністративна особистість стає основою адміністративного права, так само як цивільна особистість вже є основою цивільного права».
Моріс Оріу

1. – Юридичні особи публічного права.
   Пацієнт проходить хірургічне втручання в державній лікарні. Післяопераційний період проходить не так, як очікувалося. Вважаючи, що йому завдано шкоди через помилку анестезіолога, він подає позов проти цього лікаря. Суд відповідає, що помилки, допущені лікарем під час виконання службових обов’язків у рамках публічної медичної служби, тягнуть за собою відповідальність лише лікарні, до якої належить лікар, і саме до цієї установи пацієнт має звернутися з позовом.

Постачальник залізничної адміністрації не виконав умов договору. Міністерство звертається до суду з вимогою відшкодування збитків через невиконання контракту. Суд відповідає, що ця залізнична адміністрація має окрему юридичну особу, відмінну від держави, і тому саме до неї має бути направлений позов195195.

Адміністративний працівник скаржиться на шкоду, заподіяну рішенням незалежного адміністративного органу. Він подає адміністративний позов, але суд зазначає, що вимога про відшкодування має бути спрямована проти держави, оскільки цей орган не має власної юридичної особи196196.

Регіональна рахункова палата хоче оскаржити рішення адміністративного суду, яке скасувало її висновок щодо фінансової звітності місцевої громади. Апеляцію визнано неприйнятною, оскільки лише міністр має право представляти державу в суді, а регіональні рахункові палати є неуособленими органами, що входять до структури держави197197.

Ці приклади показують, що в правових відносинах у сфері адміністративного права (у широкому сенсі) адміністровані можуть бути фізичними або юридичними особами, але сама Адміністрація існує юридично лише через юридичні особи, навіть якщо її діяльність на практиці здійснюється фізичними особами (міністрами, мерами, лікарями тощо). Таким чином, адміністративне життя ґрунтується на двох фундаментальних інституційних принципах:

1. Адміністрація сама по собі не є єдиним суб’єктом права, а лише умовним поняттям для позначення множини суб’єктів права.
2. Конкретні особи (адміністративні органи, державні агенції) залишаються «за маскою» колективних і абстрактних утворень — юридичних осіб публічного права198198.

Але чому адміністративна діяльність здійснюється через такі уособлені структури? Це пов’язано з тим, що Адміністрація успадкувала юридичні характеристики, які французька політична практика та наука публічного права надали державі. Оскільки держава розглядалася як втілення єдиного та неподільного суверенітету, то й на практичному рівні Адміністрація також сприймається як сукупність уособлених структур. Невипадково загальна теорія юридичної особи (включаючи приватні особи) багато запозичила з науки публічного права (Есмен, Оріу, Карре де Мальберг), серед яких особливе місце займає праця Леона Мішу, автора двотомної роботи «Теорія юридичної особи та її застосування у французькому праві» (1906–1909), яка мала величезний вплив на французьку правову думку та практику.

• 1. Адміністрація та юридична особа

1. – Юридична особа.
   Щоб зрозуміти уособлення Адміністрації, потрібно зробити невеликий екскурс у минуле.

Ми на межі XIX–XX століть, у період, який іноді називають «Моментом 1900». Республіка вже кілька десятиліть міцно стоїть на ногах, тоді як монархії, імперії та цезаристські режими відходять у минуле. Республіка успадкувала від Руссо та Французької революції дві ключові ідеї: суверенну загальну волю тих, хто створює суспільство, та єдність спільноти, що з цього випливає. Все це сприяє завершенню тривалого процесу, який від Капетингів до Республіки через абсолютну монархію Бурбонів просував абстракцію, інституціоналізацію, незмінність та деперсоніфікацію Влади. Ця необхідна відокремленість між абстрактною фігурою Суверена та конкретною особою, яка його втілює, забезпечує стабільність інституції, яка називається Status (Держава) і може пережити зміни або зникнення будь-яких її складових: населення, території, політичного режиму чи керівників.

У той же час наука публічного права шукає способи обмежити ризики абсолютизму та свавілля, від яких не захищений жоден політичний режим, навіть демократія. Німецька правова школа (Завіньї, Ґербер, Лабан, Маєр, Єллінек) пропонує Право як рішення: найкращий спосіб приборкати владу — втілити її в правові норми. Політичний режим має розглядатися як правова система, де діяльність керівників реалізується через правові відносини, що породжують взаємні права та обов’язки. Якщо публічна влада також є реалізацією таких прав, то за ними має стояти суб’єкт, адже право не може існувати без суб’єкта, борг — без кредитора, а майно — без власника. І хто ж може бути цим суб’єктом, як не юридична особа? У публічному праві що може бути кращим, ніж обмежити настільки могутні атрибути, як суверенітет і публічна влада, рамками юридичної особи?

Саме в цей період теорія юридичної особи отримує новий поштовх. Походження терміна persona (лат. «маска», яку використовували в античному театрі) вказує на його роль у праві: це техніка, що визначає, хто може бути суб’єктом права, тобто актором, якому дозволено грати роль на правовій сцені.

Примітки:
195195 CE, 20 січ. 1905, Paternoster : Lebon, с. 62; RDP 1906, с. 67, прим. G. Jèze.
196196 CE, sect., 12 лют. 1960, Kampmann : Lebon, с. 107; AJDA 1960, I, с. 47, хроніка M. Combarnous та J.-M. Galabert.
197197 CE, 10 січ. 1986, № 70253, Chambre régionale des comptes d’Ile-de-France : Lebon, с. 6; AJDA 1986, с. 85.
198198 AFDA (ред.), La personnalité publique, LexisNexis, 2007.

 

 

АДМІНІСТРАЦІЯ ТА ФУНКЦІЇ ДЕРЖАВИ

«Адміністрація — це керування країною за винятком створення законів та здійснення правосуддя між приватним особами».
Луї-Антуан Макарель

1. – Функція-об’єкт.
   Недостатньо знати (завдяки правовому аналізу держави), що таке Адміністрація; потрібно також розуміти, що вона робить. У чому полягає, з юридичної точки зору, функція Адміністрації — адміністративна функція? Питання, власне, не в тому, що робить публічна адміністрація, а в тому, у чому полягає сам факт адміністрування. Мова йде не стільки про перелік функцій у сенсі цілей, конкретних завдань, щоденних місій чи повноважень, які тексти доручають органам публічної адміністрації, скільки про визначення самого об’єкта так званої адміністративної функції. І слід одразу додати, що тут йдеться лише про юридичне визначення цієї функції, яку виконують складові публічної адміністрації (як було ідентифіковано в попередньому розділі), а не про її соціальний, економічний чи символічний аспект.

Пошук такого юридичного визначення є надзвичайно важливим для всіх, хто вивчає французьке адміністративне право11. Як уже зазначалося, воно, по-перше, надає перевагу функціональному баченню Адміністрації, сприймаючи її скоріше як діяльність, ніж як інституцію: природно хочеться знати, у чому полягає ця діяльність. По-друге, з огляду на ідеї та цінності, які впливали та продовжують впливати на концепцію та організацію res publica у Франції, французьке право вимагає розглядати адміністративну функцію в рамках свого публічного права та його структурних особливостей, серед яких першорядне місце займає фігура унітарної національної держави. Звідси логічно випливає зміст юридичного та судового режиму, що застосовується до дій, вжитих цією адміністрацією.

РОЗДІЛ 1

ТЕОРЕТИЧНЕ ВИЗНАЧЕННЯ

1. – План.
   Якщо юрист змушений шукати визначення адміністративної функції, це означає, що така функція не є очевидною. У французькому праві жодні тексти позитивного права чи доктринальні джерела не дають готового, зрозумілого та практичного визначення. Називати Адміністрацію (як це іноді робиться) «державою в дії» — це корисна алегія, але недостатньо юридично точна, адже те саме можна сказати про правосуддя як інституційний механізм реалізації політичних рішень держави. У французькому праві юридичне визначення адміністративної функції ніде не є «даним»; воно випливає з інтелектуального зусилля, наукового аналізу — тобто з інтелектуальної конструкції, яка дозволяє зрозуміти, як французьке право визначає сутність адміністрування в механізмі держави.

• 1. Вихідні дані: відсутність юридичного визначення

1. – План.
   Юрист природно звертається до джерел позитивного права. У разі їх недостатності він може спробувати задіяти інші галузі знань, які іноді допомагають заповнити прогалини. У цьому випадку пошук виявляється марним.

А. Мовчання позитивного права

1. – Конституційні тексти.
   Оскільки публічна адміністрація є інституційною проекцією держави на рівні конкретних дій, юрист закономірно звертається до конституційного статусу держави. Що ж нам говорить чинне право — Конституція П’ятої Республіки від 4 жовтня 1958 року? Насправді небагато, і навіть ці слова не мають чіткого значення, залишаючи загадкою сутність адміністративної функції та породжуючи більше питань, ніж відповідей.

Можна звернутися до трьох положень: одне з тексту Конституції, два інші — з її преамбули, зокрема з Декларації прав людини 1789 року:

1. «Уряд визначає та проводить політику Нації. Він керує адміністрацією та збройними силами» (Конст. 4 жовт. 1958, ст. 20).
2. «Для утримання публічної влади та адміністративних витрат необхідний спільний внесок: він має бути рівномірно розподілений між усіма громадянами згідно з їхніми можливостями» (ДПЛ 26 серп. 1789, ст. 13).
3. «Суспільство має право вимагати звіту від будь-якого публічного службовця щодо його адміністративної діяльності» (ДПЛ 26 серп. 1789, ст. 15).

З цих текстів очевидно, що Конституція не дає юридичного визначення адміністративної діяльності. Три цитовані положення лише натякають на певну активність, але не визначають її об’єкта чи мети: одне згадує лише витрати, інше — відповідальність за наслідки. Єдиний елемент визначення, який можна виокремити, міститься у статті 20 Конституції: певна підпорядкованість Адміністрації уряду, тобто адміністративної функції виконавчій владі. Але ця ідея настільки неочевидна та породжує стільки питань про причини та механізми такої залежності, що вимагає глибшого аналізу інших джерел права або їх духу.

1. Неспроможність допоміжних наук

1. – Інші галузі знань.
   Коли право не дає прямої відповіді, юрист звертається до допоміжних наук — галузей, які, не будучи юридичними, але цікавлячись правом, можуть допомогти розшифрувати мовчання позитивного права. Однак у цьому випадку вони виявляються мало корисними для визначення адміністрування публічними органами.
2. – Філософія та мовознавство.
   Можна спробувати звернутися до філософії. Але, хоч і плідно для роздумів, спекулятивна думка неспроможна пояснити юристу, що таке адміністрування у світі права — у всесвіті обов’язкових і санкціонованих норм. Наприклад, у «Суспільному договорі» (Книга III, розд. I) Жан-Жак Руссо використав гарну, але недостатню біологічну метафору:

«Будь-яка вільна дія має дві причини: моральну (воля) та фізичну (сила). Коли я йду до об’єкта, я повинен хотіти йти і мати можливість йти. Паралітик, який хоче бігти, і спритна людина, яка не хоче рухатися, залишаться на місці. Політичний організм має ті ж рушії: силу (виконавча влада) та волю (законодавча влада)».

Для Руссо адміністрація — це «держава в дії», тоді як законодавча влада — «держава в думці». Ця ідея стала популярною, але вона не витримує правової перевірки: адміністративні органи давно мають право видавати нормативні акти (див. supra, № 34 та далі), тобто володіють «силою думки».

Гегель у «Основах філософії права» розглядав державу, але його визначення належать до сфери абстрактної філософії, де адміністрація є інструментом узгодження приватних інтересів із загальним добром.

Примітки:
11 Для поглибленого вивчення: B. Montay, L’autorité perdue. Pour une théorie des fonctions de l’exécutif, thèse Paris II, 2017.

 

 

РОЗДІЛ 2

ПРАКТИЧНІ СКЛАДНОЩІ

1. – Компетенція адміністративного суду.
   Питання визначення адміністративної функції, здавалося б, суто теоретичне, але відповідь французького права («адмініструвати — це виконувати закони») насправді породжує для юриста низку практичних проблем. Вони яскраво демонструють, що в праві протиставлення теорії та практики є хибним.

Корінь проблеми:
Як було показано раніше (і буде деталізовано infra, № 377 та далі), адміністративний суд можна спрощено визначити як суд, що розглядає спори з участю Адміністрації. Оскільки французьке публічне право ототожнює Адміністрацію з виконавчою владою, то адміністративний суд — це суд виконавчої влади.

Проте:
У реальності сучасних правових держав немає:

• ідеального розмежування між «владами»;
• повної відповідності між функціями та органами, які їх виконують.

Наприклад:

• Орган, що не належить до виконавчої влади, може виконувати адміністративні повноваження (або навпаки).
• Виконавчий орган може співпрацювати з іншими гілками влади, виконуючи «змішані» функції, де важко визначити, чи це адміністрування, чи щось інше.

Рішення французького права:

1. Функціональний підхід: Головне — не орган, а функція, яку він виконує.
2. Двоїстість адміністративної функції:
   • Сильна сторона: будучи частиною виконавчої влади, вона захищена від втручання (наприклад, з боку судів).
   • Слабка сторона: не маючи власного змісту, вона легко «розчиняється» в інших функціях (законодавчій, судовій), втрачаючи ідентичність.

Наслідки для громадян:
Якщо адміністративний суд визнає себе некомпетентним у справах, де органи виконують неоднозначні функції, це позбавляє громадян права на оскарження.

• 1. Судова влада та компетенція адміністративного суду

1. – Функція та орган.
   Судова влада — яскравий приклад складності розмежування повноважень.

Парадокс:

• З одного боку, судова влада незалежна (Конст. 1958, ст. 64), має унікальну функцію (судочинство) і не підлягає контролю адміністративних судів.
• З іншого боку, суди — це публічна служба, пов’язана з адміністративними органами (наприклад, Міністерством юстиції). Вони потребують управління: створення судів, призначення суддів тощо.

Рішення:
Використання техніки відокремлення функції від органу:

• Адміністративні суди можуть розглядати питання організації судової системи(наприклад, відсутність суддів), але не власне судові рішення.

Приклад:
У справі Префект Гаяни (1952) Трибунал конфліктів постановив, що питання функціонування судової системи (не призначення суддів) належать до компетенції адміністративних судів, оскільки не стосуються безпосередньо правосуддя.

• 2. Інші механізми подолання складностей

1. Техніка «відокремлюваного акту»

• Якщо акт не пов’язаний з неадміністративною функцією (наприклад, судовим рішенням), його можна визнати адміністративним і підсудним адміністративним судам.
• Критерій: можливість відокремлення (навіть якщо акт формально належить до іншої влади).

2. Змішаний підхід
   Адміністративні суди іноді враховують організаційний аспект, а не лише функцію, щоб запобігти «імунітету» деяких державних рішень від судового контролю.

Висновок:
Французька система демонструє гнучкість, але її складність іноді обмежує доступ громадян до правосуддя

 

 

РОЗДІЛ 2

ОСНОВИ АДМІНІСТРАТИВНОГО ПРАВА

«Адміністративне право сьогодні є справжньою та всебічною наукою, яка з одного боку межує з цивільним правом, а з іншого — з політичним правом. Воно має свою законодавчу базу, свою судову практику, висновки якої ґрунтуються на чітко визначених прецедентах… Воно має вищий суд, спрощену процедуру, спеціальну систему навчання, збірники рішень, виклади принципів та наукові праці. Його вивчення має значення для мільйонів французів».
Луї де Корменен

1. – Право через призму адміністративних спорів.
   Досі ми умовно визначали «адміністративне право» як сукупність норм, що регулюють діяльність Адміністрації. Однак це широке визначення потребує уточнення, оскільки не відображає строгого розуміння цього поняття у французькій правовій системі.

Три ключові характеристики французького адміністративного права:

1. Наука про державу в дії
   • Це не просто збірник законів про організацію Адміністрації (наприклад, скільки ґудзиків має бути на військовому мундирі).
   • Воно аналізує правові умови дій Адміністрації:
     • Чи виправдовує загроза тероризму розширення повноважень?
     • За яких умов податкова служба може застосовувати санкції?
2. Нерозривний зв’язок із адміністративним судом
   • Правила формулюються через практику спеціального суду, який контролює «екстраординарні» дії Адміністрації.
   • Адміністративне право stricto sensu — це те, як суд оцінює законність виконання Адміністрацією своїх функцій.
3. Автономність
   • Воно складається з спеціальних норм, що відрізняються від приватного права.
   • Ця автономія підтримується існуванням окремої судової системи.

Історична дилема:
Що з’явилося першим – спеціальний суд чи спеціальні норми? Насправді вони розвивалися взаємозалежно, але саме створення адміністративних судів сприяло формуванню унікальної галузі права.

Критика традиційного підходу
Деякі вчені критикують надмірну увагу до судової практики, яка, на їхню думку:

• Дає надто вузьке бачення адміністративного права
• Фокусується лише на “патологіях” адміністративної діяльності
• Ігнорує повсякденну практику адміністрації

Захист традиції
Проте саме цей підхід, започаткований Едуардом Лаферрієром, дозволив:

• Перетворити адміністративне право на справжню юридичну дисципліну
• Підпорядкувати державну владу праву
• Забезпечити ефективний судовий контроль

Сучасні дискусії
Ведуться дебати щодо необхідності переходу від “юридичного контролю” до “науки управління публічними процесами”, але ця концепція поки що не довела своєї переваги.

 

ПІДРОЗДІЛ 1

АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

«Реформи можуть лише зміцнити адміністративну юстицію та підтвердити думку, що у Франції, хоч і є різні органи для цивільних і адміністративних спорів, існує лише одне правосуддя».
Леон Окок

1. – Дуалізм правосуддя.
   Судова влада — невід’ємна частина правової системи. У демократіях право на суд захищене на найвищому рівні:

• Стаття 16 Декларації прав людини 1789 року гарантує «ефективний захист прав».
• Стаття 6 Європейської конвенції з прав людини вимагає «справедливого суду».

Особливість адміністративних спорів:

• Скарга на Адміністрацію — це не просто суперечка, а виклик владі.
• Суддя тут не лише розподіляє «кожному своє», а й балансує між інтересами суспільства та окремих осіб.

Чому це не очевидно?
У авторитарних режимах судовий контроль над Адміністрацією часто відсутній. Навіть у демократіях існують обмеження: наприклад, у Франції довгий час діяла доктрина «адміністративного імунітету».

Висновок:
Французьке адміністративне право — це:

• Система спеціальних норм для контролю державної діяльності.
• Тісно пов’язана з унікальною судовою системою.
• Націлена на баланс між ефективністю влади та захистом громадян.

 

 

РОЗДІЛ 2

СТАТУС АДМІНІСТРАТИВНОЇ ЮСТИЦІЇ

1. – План.
   Положення адміністративної юстиції визначається двома елементами:
2. Її статутними характеристиками (відповідність стандартам правосуддя).
3. Організацією роботи для ефективного виконання судових функцій.

• 1. Статус юрисдикції

1. – План.
   Адміністративний суд, як і будь-який інший, має відповідати стандартам демократичних правових держав. Однак у Франції він має особливі риси, що обґрунтовують його відокремленість від звичайної судової системи.

А. Вроджені якості судового статусу

1. – План.
   Дві фундаментальні цінності характеризують суддю:

• Незалежність
• Безсторонність

Міжнародні стандарти:

• Стаття 6 § 1 Європейської конвенції з прав людини (1950) гарантує право на справедливий суд перед «незалежним і безстороннім трибуналом».
• Конституція Франції (з посиланням на Декларацію прав людини 1789 р.) також закріплює ці принципи.

Позиція Державної ради Франції:
У постанові від 15 квітня 2024 року (№ 469719) зазначено:

«Правосуддя має здійснюватися незалежною та безсторонньою юрисдикцією. Кожен суддя повинен приймати рішення, захищене від будь-якого тиску, усуваючи навіть законні сумніви щодо своєї неупередженості».

1. – Історичний контекст.
   Хоча французька адміністративна юстиція завжди дотримувалася процесуальних гарантій, вона довгий час акцентувала на «ліберальному та неформальному»підході, відрізняючись від формалізмів звичайних судів. Проте європейська практика (особливо рішення ЄСПЛ) сприяла посиленню стандартів:

• Закон від 20 квітня 2016 року вперше чітко закріпив принципи незалежності та безсторонності для адміністративних судів.
• З 2023 року судді адміністративних юрисдикцій приносять присягу діяти «незалежно, чесно та безсторонньо».

Критика та реформи:

• Деякі вчені вказують на історичну «поривчастість» у забезпеченні незалежності (наприклад, відсутність чіткого розмежування між адміністративними та політичними функціями в Державній раді).
• Для підвищення довіри впроваджено Кодекс деонтології (2011) та Колегію з деонтології, яка консультує суддів щодо етичних питань.

1. – Застосування стандартів.
   ЄСПЛ визнав, що адміністративні суди підпадають під дію Статті 6 § 1, коли розглядають справи, що стосуються майнових прав (наприклад, соціальні виплати) або професійної діяльності. Це спричинило реформи в спеціалізованих юрисдикціях:

• Публічність слухань.
• Чіткіші процедурні гарантії[1]
• [1] Plessix, Benoît. Droit administratif général. 5ᵉ édition. Paris : LexisNexis, 2024, 1805 p. ISBN 978-2-7110-1762-x.
• Плессі Бенуа. Загальне адміністративне право : підручник / Бенуа Плессі. 5-е вид. Париж : LexisNexis, 2024. 1805 с. ISBN 978-2-7110-1762-x