Академія адміністративно-правових наук | Науково-дослідний інститут публічного права

Наведені нище категорійні терміни взято й упорядковано українською мовою у стислому обсязі з посібника: Bernard Stirn, Les mots-clés du droit administratif. Упорядкування здійснено виключно з просвітницькою метою — для популяризації французького адміністративного права загалом і наукових поглядів Бернара Стірна,  виключно для членів Академії адміністративно-правових наук, в Україні і на українській мові. Використання матеріалів здійснено з повагою до права інтелектуальної власності відповідно до чинного законодавства України та Французької Республіки, зокрема в межах добросовісного використання з освітньою та науковою метою. Матеріал оприлюднений без будь-якої мети отримання прибутку чи інших фінансових або матеріальних вигод. Дотримання цих вимог не порушує авторського права відповідно до статті 22 Закону України «Про авторське право і суміжні права» від 1 грудня 2022 року № 2811-IX. Відомості Верховної Ради. 2023. № 57, ст. 166. URL: https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/2811-20

 

Бернар Стірн (Bernard Stirn) народився 18 лютого 1950 року в Парижі у родині з давніми академічними і державними традиціями. Його родинне середовище належало до французької еліти, зокрема серед його предків — юристи, державні службовці та діячі культури. Його прадід — Ернест Лавісс (Ernest Lavisse) — був істориком і членом Французької академії, а дядько — Жан-Луї Стірн (Jean-Louis Stirn) — юрист і держслужбовець.

Вищу освіту Бернар Стірн здобув у Паризькому інституті політичних досліджень (Sciences Po Paris), який завершив із відзнакою. Після цього він вступив до Національної школи адміністрації (École nationale d’administration, ENA), де навчався у відомому випуску «Simone Veil» (1971–1973). Після закінчення ENA він одразу вступив на службу до Державної ради Франції (Conseil d’État), де пройшов усі щаблі кар’єри — від аудитора до голови секції.

Інтелектуальні і професійні  цінності вченого формувалися в середовищі елітної французької освіти та в рамках республіканської традиції державної служби[1].

Бернар Стірн є провідним французьким юристом, фахівцем у галузі публічного та адміністративного права, відомим своїми науковими, судовими й викладацькими здобутками. Він закінчив Паризький інститут політичних досліджень (Sciences Po) та Національну школу адміністрації (ENA), після чого розпочав кар’єру в Державній раді Франції. З 1976 року він пройшов шлях від аудитора до голови контентійної (судової) секції цієї установи, займаючи ключові позиції у формуванні адміністративної юриспруденції. Його участь у роботі Конституційної ради, а також у різних консультативних та етичних органах свідчить про винятковий авторитет у правовій спільноті. Стірн також активно долучається до публічної діяльності, зокрема як керівник у сфері культури та освіти.

Наукові інтереси Бернара Стірна охоплюють фундаментальні проблеми адміністративного права, свободи людини, контроль над владою та європейську інтеграцію. Його найвідоміші праці стосуються конституційних джерел публічного права, правових основ діяльності адміністрації, адміністративного судочинства та захисту прав і свобод громадян. У праці Les mots-clés du droit administratif (Dalloz, 2018) він систематизував ключові поняття адміністративного права в інтегрованому національному та європейському контексті. Книга отримала визнання як серед академічного середовища, так і в практичній юриспруденції. Його публікації вирізняються ясністю формулювань, глибиною аналітики та послідовним обґрунтуванням верховенства права.

Бернар Стірн тривалий час викладає у Sciences Po, де очолює курси з публічного права та конституційного контролю. Він також координував підготовку у Національній школі адміністрації (ENA), формуючи нове покоління французьких юристів і державних службовців. Його викладання поєднує глибоке розуміння інституційного права з критичним аналізом сучасних викликів у правозастосуванні. Відомо, що Стірн надає великого значення європейському правовому простору, розглядаючи право як інструмент балансу між публічною владою і свободами людини. Він також активно розробляє етичні та біоетичні питання у сфері права, зокрема через участь у високих консультативних органах.

Особливу увагу вчений приділяє впливу рішень адміністративних судів на еволюцію права в контексті демократії, плюралізму й верховенства закону. У низці своїх праць він досліджує роль Ради Держави у формуванні правових стандартів щодо свободи слова, міжрелігійних відносин, безпеки та біоетики. Він наголошує на необхідності збалансованого підходу до обмеження прав із боку публічної влади, що відповідає вимогам пропорційності та правової визначеності. Його судова практика включає винесення рішень у резонансних справах, що стосуються обмежень свободи з міркувань суспільного порядку. Стірн підтримує ідею відкритості державної служби до критики та підзвітності перед громадянами.

Інтелектуальна спадщина Бернара Стірна характеризується гармонійним поєднанням доктринального аналізу, судової практики й освітньої діяльності. Він залишає глибокий слід у французькій правничій культурі як один з найвпливовіших представників сучасного публічного права. Його праці широко використовуються у викладанні адміністративного права у Франції, а також слугують джерелом для реформаційних ініціатив у галузі публічного адміністрування. Завдяки послідовному захисту прав і свобод, він має репутацію принципового мислителя, здатного поєднати традиційні цінності з вимогами сучасного суспільства. Його внесок підтверджений численними державними нагородами та академічними визнаннями[2].

Далі наводяться деякі категорії адміністративного права упорядковані Бернар Стірн у посібнику «Stirn, Bernard. Les mots-clés du droit administratif. Paris : Dalloz, coll. « À savoir », 2019. 184 p. ISBN 978-2-247-17051-7»:

Список категорійних термінів у тому порядку, в якому вони упорядковані:

1. Скасування (Abrogation)

2. Акт уряду (Acte de gouvernement)

3. Публічний службовець (Agent public)

4. Скасування акта (Annulation)

5. Апеляція (Appel)

6. Авторитет вирішеної справи (Autorité de la chose jugée)

7. Аудієнція (Audience)

8. Теорія балансу (Bilan)

9. Кабінет міністра (Cabinet ministériel)

10. Кантон (Canton)

11. Циркуляр (Circulaire)

12. Директиви (Directives)

13. Місцеві об’єднання громад (Communautés)

14. Принцип рівності

15. Посади на розсуд уряду

16. Очевидна помилка оцінки

17. Публічний заклад (Établissement public)

18. Держава

19. Правова держава (État de droit)

20. Воєнний стан (État de siège)

21. Надзвичайний стан (État d’urgence)

22. Заперечення незаконності (Exception d’illégalité)

23. Видворення (Expulsion)

24. Екстрадиція (Extradition)

25. Провина (Faute)

26. Особиста і службова провина (Faute personnelle et faute de service)

27. Державний службовець (Fonctionnaire)

28. Фратернітет (Fraternité)

29. Уряд (Gouvernement)

30. Громадське об’єднання інтересу (Groupement d’intérêt public)

31. Інспекція (Inspection)

32. Інтерес загальний (Intérêt général)

33. Інтерес до позову (Intérêt pour agir)

34. Ієрархія (Hiérarchie)

35. Некомпетентність (Incompétence)

36. Судова установа (Juridiction)

37. Судова практика (Jurisprudence)

38. Світськість (Laïcité)

39. Принцип законності (Légalité)

40. Мер (Maire)

41. Публічний договір (Marché public)

42. Внутрішній акт (Mesure d’ordre intérieur)

43. Метрополія (Métropole)

44. Міністр (Ministre)

45. Підстава (Moyen)

46. Призначення (Nomination)

47. Повідомлення (Notification)

48. Обов’язок покинути територію Франції (Obligation de quitter le territoire français, OQTF)

49. Ордонанс (Ordonnance)

50. Конституційна ціль (Objectif de valeur constitutionnelle)

51. Поліція (Police)

52. Нормотворчі повноваження (Pouvoir réglementaire)

53. Префект (Préfet)

54. Прем’єр-міністр (Premier ministre)

55. Прерогативи публічної влади (Prérogatives de puissance publique)

56. Президент Республіки (Président de la République)

57. Преамбула (Préambule)

58. Принципи конституційного рівня (Principes de valeur constitutionnelle)

59. Загальні принципи права (Principes généraux du droit)

60. Пропорційність (Proportionnalité)

61. Публічність (Publicité)

62. Публічна служба (Service public)

63. Розпорядчі акти (Actes de police administrative)

64. Розсуд (Pouvoir discrétionnaire)

65. Рада держави (Conseil d’État)

66. Регламентні акти (Actes réglementaires)

67. Регуляторні органи (Autorités administratives indépendantes)

68. Резиденція (Résidence)

69. Референдум (Référendum)

70. Санкція (Sanction)

71. Конституційна рада (Conseil constitutionnel)

72. Секретар (Secrétaire)

73. Службовець (Fonctionnaire)

74. Юридична кваліфікація фактів

75. Преюдиційне питання

76. Європейські преюдиційні питання

77. Переважне питання конституційності

78. Порушення форми (Vice de forme)

79. Порушення процедури (Vice de procédure)

80. Зона оборони та безпеки (Zone de défense et de sécurité)

81. Єврозона (Zone euro)

 

Скасування (Abrogation)

Скасуванням називається акт, яким компетентний орган припиняє на майбутнє застосування певної норми.

Акт уряду (Acte de gouvernement)

Актом уряду визнається захід, який за своєю природою не може бути оскаржений жодним чином перед судом.

Первісно будь-який акт, що ґрунтувався на політичному мотиві, вважався актом уряду (CE, 1 травня 1822 року, Laffitte; 9 травня 1867 року, герцог Омальський). Цей розширений підхід було відкинуто Державною радою ще у рішенні від 19 лютого 1875 року у справі принц Наполеон. Відтоді список актів уряду поступово скорочувався. Проте зберігається незмінне ядро таких актів, які частково стосуються взаємодії між конституційними публічними органами влади, а частково – не віддільні від міжнародних відносин Франції.

Розділ, присвячений взаєминам між конституційними публічними органами влади, було доповнено зокрема повноваженнями, які Конституція 1958 року надає президентові Республіки. Актами уряду вважаються, зокрема, рішення президента про:

• застосування надзвичайних повноважень, передбачених статтею 16 Конституції (CE, 2 березня 1962 року, Rubin de Servens);
• організацію референдуму (CE, 19 жовтня 1962 року, Brocas);
• розпуск Національних зборів (CE, 20 лютого 1989 року, Allain);
• відмову в поданні законопроєкту (CE, 29 листопада 1968 року, Tallegrand);
• призначення членів уряду (CE, 16 вересня 2005 року, Hoffer);
• призначення членів Конституційної ради (CE, 9 квітня 1999 року, пані Ba).

Зростаюча інтеграція міжнародних норм у внутрішнє право сприяла суттєвому звуженню категорії заходів, що не віддільні від міжнародних відносин. Так, утратили статус актів уряду укази, які:

• дозволяли в’їзд до Франції (CE, 30 травня 1952 року, пані Kirkwood);
• або відмовляли у в’їзді (CE, 15 жовтня 1993 року, Сполучене Королівство).

Публічний службовець (Agent public)

Публічним службовцем є кожна особа, яка працює на орган публічної влади і перебуває під юрисдикцією публічного права.

Усі державні службовці є публічними службовцями. Їх призначають на постійну посаду відповідно до спеціального статусу, незалежно від того, чи вони є службовцями держави, органів місцевого самоврядування або закладів охорони здоров’я. Закон від 13 липня 1983 року про права та обов’язки державних службовців застосовується до всіх. Він доповнюється окремими законами, що регулюють три гілки державної служби:

• закон від 11 січня 1984 року — для службовців державної служби,
• закон від 26 січня 1984 року — для територіальної публічної служби,
• закон від 9 січня 1986 року — для службовців госпітальної публічної служби.

Магістрати, які підпорядковуються органічному ордонансу від 22 грудня 1958 року, та військовослужбовці, загальний статус яких визначено законом від 13 липня 1972 року (зі змінами від 24 березня 2005 року), також є публічними службовцями, статус яких наближений до статусу класичних держслужбовців. Те саме стосується працівників Національних зборів і Сенату.

Проте не всі публічні службовці є держслужбовцями. Органи публічної влади, окрім держслужбовців, наймають інших осіб, які не підпадають під жоден статус, але працюють за контрактом чи на умовах тимчасових угод. Вони також мають статус публічного службовця, якщо беруть участь у виконанні адміністративної публічної служби.

Первинно для цього вимагалася безпосередня участь у виконанні завдань (CE, 4 червня 1954 року, Vingtain та Affortit), що виключало, зокрема, осіб, відповідальних лише за прибирання приміщень (TC, 25 листопада 1963 року, вдова Mazerand проти комуни Жонк’єр). Потім Трибунал конфліктів водночас спростив критерії та розширив коло публічних агентів, визнавши такими всіх, хто працює на адміністративну публічну службу, «незалежно від характеру їхньої зайнятості» (TC, 25 березня 1996 року, Berkani).

До цих критеріїв, встановлених судовою практикою, додаються окремі законодавчі положення, які передбачають спеціальні правила для певних категорій агентів. Так, учителі приватних шкіл, які уклали договір про співпрацю, визнаються публічними агентами згідно із законом від 5 січня 2005 року, який кодифіковано в статті L. 422-5 Кодексу освіти. Натомість особи, які працюють за контрактами на молодіжну зайнятість чи соціальну допомогу, є працівниками приватного права.

На відміну від працівників адміністративних публічних служб, агенти публічних служб промислового та комерційного характеру є, як правило, працівниками приватного права і підпадають під дію Трудового кодексу. Лише генеральний директор та головний бухгалтер (якщо має статус публічного бухгалтера) визнаються публічними агентами таких служб (CE, 26 січня 1923 року, de Robert Lafrégeyre; 8 березня 1957 року, Jalenques de Labeau).

Станом на 2017 рік у Франції нараховувалося:

• 2 400 000 державних службовців,
• 1 900 000 службовців територіальної публічної служби,
• 1 161 000 госпітальних службовців,
• 320 000 військовослужбовців,
• 942 600 контрактних агентів публічного права,
• 141 600 викладачів приватних шкіл за контрактом співпраці.

Скасування акта (Annulation)

Скасування акта призводить до його анулювання, як правило, з ретроспективною дією: анульований акт вважається таким, що ніколи не існував.

Однак рішенням від 11 травня 2004 року (Association AC!) Державна рада надала адміністративному судді можливість модулювати у часі наслідки скасування. Якщо суд вважає, що ретроспективні наслідки скасування є явно надмірними, він може ухвалити, що всі або частина наслідків скасованого акта залишаються чинними, або що скасування набирає чинності з певної майбутньої дати.

Скасування за перевищення повноважень є обов’язковим для всіх і має абсолютну силу речі, що вирішена судом. Це питання публічного порядку, яке має бути, за потреби, порушене судом з власної ініціативи.

Апеляція (Appel)

Апеляція — це форма оскарження рішення суду першої інстанції до суду вищої інстанції, який повторно розглядає всі фактичні й правові питання, вирішені судом першої інстанції.

У судовій системі апеляцію розглядають 36 апеляційних судів, які переглядають рішення трибуналів загальної юрисдикції. У системі адміністративного судочинства, відповідно до закону від 31 грудня 1987 року, створено вісім адміністративних апеляційних судів, які розглядають апеляції на рішення адміністративних трибуналів.

Державна рада зберегла за собою право розглядати апеляції у двох категоріях:

• у справах про муніципальні та департаментальні вибори;
• у справах про «референдуми свободи» (référé liberté).

Гарантоване апеляцією право на двоступеневий розгляд не є обов’язком, що випливає з якогось вищого принципу гарантоване апеляцією право на двоступеневий розгляд не є обов’язком, що випливає з якогось вищого принципу, але визнається законом і належить до організації судової системи. Конституційна рада у своєму рішенні від 28 липня 1989 року (номер 89-260 DC) підтвердила, що жоден конституційний принцип не зобов’язує надавати доступ до другої інстанції.

Авторитет вирішеної справи (Autorité de la chose jugée)

Авторитет вирішеної справи надається рішенню суду, яке набрало законної сили та більше не підлягає оскарженню, або коли минув строк апеляції. Це авторитет, який обов’язковий як для сторін, так і для суду, і забороняє повторний розгляд тієї ж справи між тими самими сторонами з того ж предмета.

У судовому порядку рішення, які набули авторитету вирішеної справи, мають силу лише між сторонами, які брали участь у процесі (effet relatif). У адміністративному судочинстві, навпаки, анулювання адміністративного акта через перевищення повноважень має абсолютну дію (effet erga omnes) — тобто діє для всіх.

Рішення, що встановлює відповідальність держави, може стати підставою для подальших позовів третіх осіб, якщо містить встановлення фактичних обставин, які мають загальну дію.

 

Аудієнція (Audience)

Аудієнція — це судове засідання, під час якого розглядається справа. В адміністративному судочинстві вона є публічною, крім випадків передбачених законом (особливо у справах, що стосуються неповнолітніх або держтаємниці).

Під час аудієнції представники сторін виступають з усними доводами. Суд доповідає справу, заслуховує адвокатів і робить висновки. Судді виносять рішення після закриття слухання (mise en délibéré), у приватному порядку. У Раді держави та апеляційних судах рішення готуються у складі дорадчої палати.

🔹 Теорія балансу (Bilan)

Теорія балансу відповідає посиленому контролю суду за перевищенням повноважень, коли законність адміністративного акта ставиться в залежність від того, чи переважають його переваги над недоліками.
Запроваджена у сфері експропріації рішенням Державної ради від 28 травня 1971 року у справі “Місто Нова Схід”, така оцінка вигод і витрат дозволяє стверджувати, що операція може бути законно оголошена такою, що має суспільну користь, лише якщо її недоліки не є надмірними порівняно з інтересом, який вона має.
Серед недоліків враховуються фінансові витрати, а також посягання на приватну власність, довкілля або інші публічні інтереси.
Хоча кількість скасувань через негативний баланс залишалася обмеженою, теорія балансу також має педагогічне значення для адміністрації, закликаючи ретельно зважувати рішення.
Її також застосовують у випадках відступів від містобудівного плану (CE, 18 липня 1973 р., місто Лімож), встановлення сервітутів для прокладання електроліній (CE, 24 січня 1975 р., Goulier і Bonifay), авіаційних сервітутів (CE, 5 травня 1993 р., асоціація захисту мешканців поблизу аеропорту Deauville-Saint-Catien), зон охорони об’єктів (CE, 8 липня 1977 р., пані Rié).

 

Кабінет міністра (Cabinet ministériel)

Кабінет міністра — це група помічників, сформована членом уряду для допомоги в його міністерських функціях.
Кабінет складається з осіб, обраних міністром, і припиняє діяльність одночасно з ним.
Керує кабінетом директор кабінету, якому може допомагати заступник. Начальник кабінету відповідає, зокрема, за графік і пересування міністра.
Інші члени кабінету — це радники або спеціальні уповноважені, один з яких відповідає за зв’язки з парламентом, інший — за контакти з пресою.
З плином часу кількість членів кабінетів зросла, а їхній профіль став більш технічним, що іноді призводило до надмірного віддалення міністра від служб його міністерства.
Щоб цьому зарадити, декрет від 18 травня 2017 року обмежив чисельність кабінету: до 10 осіб для міністра, 8 — для міністра-делегата, 5 — для держсекретаря, надаючи кабінету статус легкого штабу.

 

Кантон (Canton)

Кантон — це адміністративний підрозділ департаменту, в межах якого обираються департаментальні радники.
Відповідно до закону від 17 травня 2013 року, кантональна карта була повністю оновлена низкою декретів, виданих у лютому і березні 2014 року — по одному на кожен департамент.
Кількість кантонів при цьому було зменшено приблизно наполовину — з 4035 до 2054.
У кожному новому кантоні обирається двійка кандидатів — чоловік і жінка, які входять до департаментальної ради.
Ця реформа спрямована на посилення гендерного паритету та модернізацію адміністративної структури.

 

Циркуляр (Circulaire)

Циркуляр — це текст, у якому вищий орган влади надає своїм підлеглим інструкції, рекомендації чи роз’яснення.
Зазвичай циркуляри виходять від міністрів і вказують службам, як тлумачити закони та регламенти і як їх застосовувати.
Циркуляри є важливими для адміністративного життя і можуть бути предметом судового контролю за перевищенням повноважень.
Спочатку судова практика розрізняла нормативні циркуляри, які доповнюють правопорядок, і інтерпретативні циркуляри, що лише тлумачать тексти.
Лише перші могли бути оскаржені (CE, 29 січня 1954 р., Institution Notre-Dame du Kreisker).
Однак рішенням від 18 грудня 2002 року (Mme Duvignères) Державна рада дозволила оскарження будь-яких імперативних положень, навіть у циркулярах без нормативного характеру, якщо ті викривляють зміст чи суперечать нормам вищої юридичної сили.

 

 Директиви (Directives)

Директиви (у французькому контексті, не плутати з директивами ЄС) — це інструктивні документи адміністрації, які визначають загальні орієнтири без зобов’язуючого характеру.
Вони самі по собі не підлягають прямому оскарженню, але їх легітимність може бути поставлена під сумнів у випадку, коли вони стали основою рішення, яке оскаржується.
Рішення адміністрації про відхилення чи незастосування директив також може бути переглянуте судом.
Щоб уникнути плутанини з директивами Європейського Союзу, Державна рада замінила назву на лінії орієнтації (lignes directrices) — CE, 19 вересня 2014 р., Jousselin; 4 лютого 2015 р., Cortes Ortiz.

 

Місцеві об’єднання громад (Communautés)

Громадські об’єднання (communautés) — це форми міжмуніципальної співпраці у Франції:

• Спільнота громад (communauté de communes) — щонайменше 15 000 мешканців, функціонує в сільських районах.
• Агломераційна спільнота (communauté d’agglomération) — понад 50 000 мешканців із центром у місті 15 000+, або в адміністративному центрі департаменту.
• Міська спільнота (communauté urbaine) — понад 250 000 мешканців для стратегічного розвитку та урбанізації.

Вони мають:

• власне оподаткування;
• рада обирає президента;
• частину повноважень — обов’язкових (згідно із законом), частину — делегованих від комун.

На 1 січня 2018 року існувало:

• 1009 спільнот громад,
• 222 агломераційні спільноти,
• 11 міських спільнот.

 

Принцип рівності

Хоч і не є абсолютним, принцип рівності залишається домінантним у адміністративному праві. Принцип, що має конституційну цінність, зобов’язує самого законодавця, над яким здійснює нагляд Конституційна рада, що наголошує: «рівність не перешкоджає тому, щоб законодавець по-різному врегульовував різні ситуації або відступав від рівності з причин загального інтересу, за умови, що в обох випадках розрізнення має безпосередній зв’язок із метою закону». У праві Європейського Союзу цей принцип вважається фундаментальним і проявляється в імперативі недискримінації, що також підтверджується Європейською конвенцією та практикою Європейського суду з прав людини.

Посади на розсуд уряду

Посадами на розсуд (або за рішенням) уряду є вищі державні посади, на які уряд вільно призначає осіб, виходячи з характеру їхньої відповідальності. Уряд не зобов’язаний призначати на такі посади держслужбовців, і може будь-коли припинити повноваження особи. До таких посад належать префекти, посли, генеральні секретарі міністерств, директори центральних адміністрацій, ректори академій. Конституційна рада у рішенні QPC Casanovas від 28 січня 2011 року зазначила, що хоч уряд має широкі дискреційні повноваження при призначенні осіб, «які тісно пов’язані з реалізацією його політики», це не звільняє його від обов’язку, що випливає зі статті 6 Декларації прав людини і громадянина, враховувати необхідні професійні якості. Адміністративний суд контролює наявність очевидної помилки оцінювання під час призначення (CE, 16 грудня 1988, Bleton). При звільненні з посади єдина вимога — це повідомлення особи.

 

Очевидна помилка оцінки

Щодо деяких рішень адміністративний суд обмежується перевіркою на наявність очевидної помилки оцінки. Це стосується випадків, коли адміністрація має широкий розсуд або коли через складність технічної сфери повний контроль є складним. У принципі, суд принаймні перевіряє на очевидну помилку (CE, 15 лютого 1961, Lagrange; 2 листопада 1973, SA Librairie François Maspero). Цей обмежений контроль наявності лише очевидної помилки вважається мінімальним. Водночас деякі оцінювання, зокрема оцінка журі на конкурсах чи іспитах, взагалі не підлягають навіть такому контролю.

 

Публічний заклад (Établissement public)

Публічний заклад — це юридична особа публічного права, створена для виконання спеціальної місії. Він підпорядковується або державі, або територіальній громаді, яка здійснює нагляд, поважаючи автономію закладу в реалізації його завдання. Публічний заклад дотримується принципу спеціалізації, але може провадити допоміжну діяльність, якщо вона є «нормальним доповненням основної статутної місії» (висновок Державної ради щодо EDF-GDF від 7 липня 1994 року).

Існує велике різноманіття публічних закладів: у соціальній сфері (лікарні, національні фонди соціального страхування), освітній (університети, ліцеї), культурній (Національна бібліотека Франції, Національна опера Парижа, більшість великих музеїв). Органи міжмуніципального співробітництва також є публічними закладами. Деякі державні підприємства (наприклад, RATP або Комісаріат з атомної енергії) мають статус публічних закладів.

За статтею 34 Конституції, лише закон може створювати «категорії публічних закладів». До однієї категорії належать установи з однаковим територіальним підпорядкуванням і подібною спеціалізацією. Наприклад, RATP — це окрема категорія публічних закладів, для якої всі засадничі норми мають бути закріплені законом.

За правовим режимом публічні заклади поділяються на адміністративні (підпорядковані публічному праву) та промислово-комерційні (регулюються здебільшого приватним правом — зокрема, статус персоналу та відносини з користувачами).

 

Держава

Держава — організована форма суспільства, яка здійснює публічне життя населення на певній території. Вона володіє як внутрішнім, так і міжнародним суверенітетом. Як джерело права, держава гарантує законність, а правосуддя здійснюється від її імені (CE, 27 лютого 2004, Mme Popin).

Від Вестфальських мирних договорів (1648 року) модель держави як втілення влади поширилася в Європі й у всьому світі. Держава добробуту (XX століття) посилила її провідну роль.

Деякі держави, як-от США, Канада, Німеччина чи Швейцарія, є федеративними. Їхні суб’єкти — федеральні штати — мають широку автономію, хоча і відмовилися від міжнародної правосуб’єктності. Сучасні держави функціонують у середовищі дедалі більшої конкуренції: згори — через зростання впливу міжнародних організацій (ООН, СОТ, ЄС), знизу — через посилення регіоналізму та сепаратизму (Шотландія, Каталонія, Фландрія, Північна Італія)

 

Правова держава (État de droit)

Походить із німецької концепції Rechtsstaat, термін «правова держава» набув ширшого значення й охоплює організовану систему, в якій забезпечується дотримання права та захист свобод. Його призначенням є запобігання тоталітарній владі та усунення свавілля, що досягається шляхом підпорядкування всіх органів влади вищим правовим нормам. Основи правової держави — це ієрархія норм, поділ влади, право на ефективний судовий захист перед незалежним і безстороннім суддею. Концепція правової держави зміцнилася завдяки поширенню контролю за конституційністю та посилилася в європейському контексті — під впливом як права Європейського Союзу, так і принципів Європейської конвенції з прав людини. Правова держава протиставляється «державі поліції», яка більше зосереджується на регулювальних втручаннях публічної влади — забезпеченні громадського порядку, публічних послуг або організації економічного та соціального життя.

 

Воєнний стан (État de siège)

Виник як правовий режим на основі закону від 8 і 10 липня 1791 року, був організований після подій червня 1848 року законом від 9 серпня 1849 року, а згодом реформований законом від 3 квітня 1878 року. Воєнний стан передбачено статтею 36 Конституції 1958 року, яка встановлює, що він проголошується Радою міністрів і що його продовження понад дванадцять днів можливе лише за згодою Парламенту.

Воєнний стан передбачає передання значної частини поліцейських повноважень військовій владі та пов’язаний із війною. Цей режим застосовувався під час двох світових воєн, але відтоді не використовувався.

 

Надзвичайний стан (État d’urgence)

Запроваджений у контексті війни в Алжирі законом від 3 квітня 1955 року, надзвичайний стан є режимом винятку, який розширює повноваження міністра внутрішніх справ і префектів для реагування або на безпосередню загрозу, спричинену серйозними порушеннями громадського порядку, або на події, що мають ознаки суспільного лиха. Проголошується указом Президента Республіки після засідання Ради міністрів і може бути продовжений понад дванадцять днів лише законом.

Після війни в Алжирі надзвичайний стан застосовувався знову у 1985 році в Новій Каледонії, що спричинило рішення Конституційної ради від 22 січня 1985 року, яким було визнано, що закон 1955 року залишається чинним і після набрання чинності Конституцією 1958 року, попри те, що надзвичайний стан, на відміну від воєнного, не згадується в ній. Його також застосовували у Валлісі й Футуні (1986) та у Французькій Полінезії (1987). У 2005 році режим надзвичайного стану був запроваджений на всій території метрополії для боротьби з масовими міськими заворушеннями.

Особливо значного застосування надзвичайний стан набув після терактів у Парижі та Сен-Дені 13 листопада 2015 року. Режим було продовжено шість разів, і він залишався чинним на всій території Франції майже два роки — до 1 листопада 2017 року.

З 2015 по 2017 роки закони про продовження надзвичайного стану реформували його режим, аби врахувати конституційні й конвенційні вимоги та адаптувати до сучасних умов. Конституційна рада, розглядаючи багато питань пріоритетної конституційності, підтвердила відповідність більшості нових положень Конституції, водночас уточнивши межі їх застосування.

Поліцейські заходи, що застосовуються в межах надзвичайного стану, є обмежувальними, але не позбавляють волі, і підлягають контролю з боку адміністративного суду. Юриспруденція Державної ради передбачила посилений контроль, зокрема завдяки процедурі прискореного судового захисту (référé-liberté), зокрема щодо домашнього арешту (11 грудня 2015, Cédric D.), адміністративних обшуків (6 липня 2016, Napol і Thomas), вилучення комп’ютерного обладнання та закриття культових місць. Отже, попри обмежувальний характер, режим надзвичайного стану відкрив ефективні інструменти боротьби з тероризмом.

 

Заперечення незаконності (Exception d’illégalité)

Заперечення незаконності дозволяє оскаржити адміністративне рішення під час розгляду іншого акту, що спирається на нього або застосовує його. Це заперечення є безстроковим щодо нормативних актів — їхню законність можна оскаржити будь-коли при розгляді індивідуального акту, що їх застосовує. Однак у рішенні від 18 травня 2018 року (справа Fédération des finances et des affaires économiques) Державна рада уточнила, що процедурні та формальні порушення в нормативному акті більше не можуть бути підставою для такого заперечення після спливу строку подання позову на скасування самого акту. Після закінчення цього строку заперечення законності можна базувати лише на порушеннях повноважень, внутрішньої законності або зловживанні владою.

 

Видворення (Expulsion)

Це захід адміністративної поліції, що застосовується міністром внутрішніх справ або префектом до іноземця, чия присутність у Франції становить серйозну загрозу громадському порядку. Видворення передбачає обов’язок залишити територію та заборону на повернення.

 

Екстрадиція (Extradition)

Це захід міжнародного судового співробітництва, що дозволяє передати іноземця державі, яка бажає притягти його до відповідальності за кримінальні злочини. Рішення про екстрадицію ухвалюється указом після позитивного висновку палати розслідувань апеляційного суду. Екстрадиція не дозволяється, якщо її вимагають із політичною метою (CE, 3 липня 1996, Koné). У межах Європейського Союзу екстрадицію замінено на європейський ордер на арешт, що реалізується виключно в межах судової процедури.

 

Провина (Faute)
Провина — це порушення зобов’язань, що може спричинити відповідальність її автора; у цивільному праві вона є основою відповідальності. У адміністративному праві юриспруденція розрізняє особисту провину та службову провину. Як зазначив урядовий комісар Лафер’єр у своїх висновках до рішення Суду з конфліктів у справі Laumonnier-Carriol від 5 травня 1877 року, особиста провина розкриває «людину з її пристрастями, слабкостями, необережностями». Вона дозволяє потерпілому звернутися за притягненням до відповідальності особисто перед судом загальної юрисдикції. Службова провина, що свідчить про недоліки функціонування адміністрації, тягне за собою відповідальність останньої — розгляд якої здійснює адміністративний суд, визначаючи для цього спеціальні правила (TC 8 лютого 1873 року, Blanco).

 

Особиста і службова провина (Faute personnelle et faute de service)
Особиста провина і службова провина можуть поєднуватися при спричиненні однієї й тієї ж шкоди (CE 3 лютого 1911 року, Anguet). Та сама дія може мати одночасно риси обох видів провини, що допускає подвійну відповідальність (CE 26 липня 1918 року, Lemonnier). Як писав урядовий комісар Леон Блюм у висновках до останньої справи: «Провина, можливо, відділяється від служби… але служба не відділяється від провини». У таких випадках потерпілий має вибір: або притягнути агента до відповідальності в суді загальної юрисдикції, або пред’явити позов до публічного органу в адміністративному суді. Остаточне розподілення обов’язку компенсації може призвести до регресних позовів — як з боку адміністрації до свого працівника, так і навпаки (CE 28 липня 1951 року, Laruelle et Delville; 12 квітня 2002 року, Papon).

Обсяг застосування тяжкої провини, яка потрібна у деяких сферах діяльності через їхню складність для адміністрації, поступово звужується. Відповідальність медичних закладів (CE 10 квітня 1992 року, époux V.), податкових служб (CE 21 березня 2011 року, Krupa), а в багатьох випадках і поліції тепер ґрунтується на простій провині. Тяжка провина все ще вимагається для діяльності з нагляду або контролю, бо первинну відповідальність там несе контрольований суб’єкт (CE 30 листопада 2001 року, Kechichian). Проста провина стає основним стандартом для адміністративної відповідальності. До цього додаються випадки, коли юриспруденція визнає відповідальність без провини.

 

Державний службовець (Fonctionnaire)
Державний службовець — це штатний працівник, який обіймає постійну посаду в одній із трьох гілок державної служби: державній, територіальній або госпітальній. Зазвичай він приймається на роботу за конкурсом і перебуває у статусі, який регулюється положенням і нормативно-правовими актами. Має звання, будує кар’єру та на основі свого статусу має права і обов’язки.

До держслужбовців у вузькому сенсі додаються судді судової влади, військові та службовці парламентських асамблей. Це також штатні працівники, але для них діє спеціальний статус.

Публічні колективи також працевлаштовують нештатних агентів, зокрема за контрактом або на тимчасовій основі. Якщо ці особи виконують публічну адміністративну функцію, вони вважаються працівниками публічного права (TC 25 листопада 1963 року, dame veuve Mazerand; 25 березня 1996 року, Berkani). Всі інші — це працівники за трудовим правом.

У Франції працює близько 2,4 млн державних службовців у центральній адміністрації, 1,9 млн у територіальних колективах і 1,1 млн у лікарнях.

 

Фратернітет (Fraternité)
Стаття 2 Конституції Франції проголошує: «Гасло Республіки — Свобода, Рівність, Братерство». Преамбула та стаття 72-3 також посилаються на «спільний ідеал свободи, рівності та братерства». У рішенні QPC від 6 липня 2018 року (Cédric H. та інші), Конституційна рада визнала, що братерство, як і свобода й рівність, є принципом конституційного рівня.

Вперше з цього принципу були виведені юридичні наслідки, зокрема — «свобода надавати допомогу іншим з гуманітарною метою, незалежно від правового статусу перебування особи на території країни». Хоча допомога в нелегальній імміграції може каратися з міркувань громадського порядку, Конституційна рада вважає, що кримінальне покарання за безкорисливу гуманітарну допомогу особі, яка нелегально перебуває у Франції, суперечить конституційним правам і свободам.

 

Уряд (Gouvernement)
Уряд, який очолює прем’єр-міністр, складається з усіх міністрів і державних секретарів. Щотижня скликається засідання Ради міністрів, у якому беруть участь усі міністри та ті державні секретарі, яких запрошено залежно від порядку денного. Засідання відбувається під головуванням Президента Республіки.

Відповідно до статті 20 Конституції, уряд «визначає і проводить політику нації» і «володіє адміністрацією та збройними силами». Таким чином, підпорядкованість адміністрації та армії політичній владі чітко встановлена Конституцією.

 

Громадське об’єднання інтересу (Groupement d’intérêt public)
З’явившись на підставі закону від 15 липня 1982 року про орієнтацію та програмування досліджень, громадське об’єднання інтересу (GIP) стало дуже поширеним інструментом, який вийшов за межі освіти й досліджень і застосовується в багатьох сферах, зокрема в соціальній політиці, охороні здоров’я, молоді та спорті, територіальному розвитку.

У висновку Державної ради від 15 жовтня 1985 року, підтвердженому рішенням Суду з конфліктів від 14 лютого 2000 року (GIP Habitat et interventions sociales), зазначено, що GIP є юридичною особою публічного права, яка має спеціальний правовий режим. У цьому ж напрямі закон від 17 травня 2011 року про спрощення та покращення якості права закріпив загальний статус для GIP, визначаючи їх як публічно-правові юридичні особи, які мають адміністративну й фінансову автономію та створюються на підставі угоди, схваленої державою. Ця угода може укладатися або між кількома публічно-правовими юридичними особами, або між публічними та приватними особами.

Метою GIP є об’єднання ресурсів, необхідних для здійснення діяльності загального інтересу. Угода про створення передбачає, що публічно-правові особи та приватні особи, наділені місією публічного обслуговування, мають становити більшість у складі. У сфері комерційного права GIP є аналогом економічного об’єднання інтересу (GIE), яке використовується компаніями як форма співробітництва.

 

Інспекція (Inspection)
Інспекція — це форма контролю за діяльністю служб. У кожній адміністрації існує інспекційний орган, який здійснює під прямим керівництвом міністра всі завдання з нагляду та оцінювання.

Зокрема, варто згадати:

• Генеральну інспекцію соціальних справ (Inspection générale des affaires sociales);
• Генеральну інспекцію адміністрації (Inspection générale de l’administration) — в системі Міністерства внутрішніх справ;
• Генеральний контроль збройних сил (Contrôle général des armées).

У сфері освіти:

• Генеральна інспекція національної освіти займається педагогічними питаннями;
• Генеральна інспекція адміністрації національної освіти — адміністративними та бюджетними аспектами.

Особливе місце належить Генеральній інспекції фінансів (Inspection générale des finances), створеній у 1831 році. Вона є інспекційним органом Міністерства фінансів, але також виконує міжміністерські функції, оцінюючи політики всіх галузей. Завдяки високим стандартам добору кадрів і своїй авторитетності вона належить до трьох найпрестижніших державних органів Франції поряд із Державною радою (Conseil d’État) та Рахунковою палатою (Cour des comptes).

 

Інтерес загальний (Intérêt général)
Загальний інтерес — це якість діяльності, що спрямована на задоволення колективних потреб. Публічні суб’єкти діють саме в такому інтересі. Проте й окремі приватні ініціативи можуть йому сприяти. У такому разі до них застосовується спеціальний правовий режим і адміністративний контроль.

Поняття загального інтересу є ключовим елементом визначення публічної послуги: діяльність, яка має суспільно значущу мету, перебуває під контролем держави й здійснюється з використанням владних прерогатив, визнається публічною послугою.

 

Інтерес до позову (Intérêt pour agir)
Особа, яка подає позов до суду, повинна обґрунтувати безпосередній і реальний інтерес. Поступово критерій цього інтересу розширювався, зокрема для подання позову про перевищення повноважень (CE 29 березня 1901 року, Casanova; 28 грудня 1906 року, синдикат перукарів Ліможа).

Водночас інститут інтересу до позову покликаний запобігти “народним позовам”, тобто ситуаціям, коли «будь-хто може оскаржити будь-що», як зазначив урядовий комісар Жак Тері у висновках до рішення Державної ради у справі Damasio від 28 травня 1971 року.

 

Ієрархія (Hiérarchie)
Ієрархія — це модель організації, що базується на послідовних рівнях, впорядкованих за принципом піраміди — від низу до верху. Адміністрація побудована саме за такою структурою, на чолі якої стоїть міністр. Вища інстанція має право видавати інструкції підлеглим рівням.

Ієрархія передбачає обов’язок підпорядкування, за винятком випадків, коли, згідно з усталеною юриспруденцією (CE 10 листопада 1944 року, Langneur), наказ є явно незаконним і може серйозно зашкодити публічному інтересу — тоді його виконання є неприпустимим.
Право на ієрархічну скаргу є загальним принципом права: навіть без спеціального положення воно дозволяє оскаржити рішення перед вищим за ієрархією органом (CE 30 червня 1950 року, Quéralt). Як і подання скарги до того самого органу, що ухвалив рішення, воно призупиняє перебіг строку оскарження в судовому порядку.

 

Некомпетентність (Incompétence)
Некомпетентність — це вада, яка стосується адміністративного або судового рішення, ухваленого органом, що не має повноважень. Це питання публічного порядку. Кожен суд повинен самостійно перевірити свою компетенцію щодо справи, яка надійшла на розгляд.

Адміністративний суд скасовує рішення, ухвалене неуповноваженим органом, навіть без клопотання сторін, за власною ініціативою.

 

Судова установа (Juridiction)
Судова установа — це інституція, яка згідно з законом має завдання розглядати спори на правових засадах і незалежно. Зазвичай вона здійснює правосуддя колегіально, хоча окремі рішення може приймати одноособово суддя. Кожна судова установа належить до судової системи, яка передбачає процедури оскарження та остаточний контроль з боку верховного суду. У Франції існують дві судові системи: адміністративна й судова. Їхніми вищими судами є відповідно Державна рада (Conseil d’État) та Касаційний суд (Cour de cassation).

 

Судова практика (Jurisprudence)
Судова практика формується на основі рішень суду у подібних справах. Її послідовність гарантує рівність перед правосуддям. Практика набуває особливої сили, якщо зберігається тривалий час і відповідає новим потребам права та суспільства. Її формування і розвиток забезпечується вищими судовими інстанціями.

 

Світськість (Laïcité)
Світськість — це принцип організації відносин між державою та церквами, який гарантує свободу віросповідання кожному та нейтральність держави щодо всіх релігій. Стаття 1 Конституції проголошує, що Франція є світською Республікою. Серед прав і свобод, які гарантує Конституція, світськість означає:

• повагу до всіх переконань,
• рівність громадян перед законом без релігійної дискримінації,
• гарантії свободи культу (QPC від 21 лютого 2013 року, справа Асоціації за просування світськості).

Закон від 9 грудня 1905 року про відокремлення церков і держави встановлює рамки реалізації світськості. Стаття 1 закону підтверджує: «Республіка гарантує свободу совісті. Вона забезпечує свободу здійснення культів». Стаття 2 — «Республіка не визнає, не фінансує і не утримує жодного культу».

Світськість вимагає нейтральності публічних служб. Публічні службовці не мають права виявляти свою релігійну приналежність під час виконання обов’язків (CE, 3 травня 2000 року, Marteaux). Більше гнучкості дозволено користувачам, особливо в школах. Як зазначав урядовий комісар Давид Кеслер у справі Kherouaa (2 листопада 1992), освіта є світською не тому, що забороняє, а тому що дозволяє всі віросповідання.

Державна рада дозволила фінансування органами влади заходів, пов’язаних із релігією, якщо це виправдано місцевим інтересом і не порушує нейтральності. Рішення від 19 липня 2011 року визнали законним, зокрема:

• фінансування реставрації органу в церкві (комуна Трелаже),
• встановлення ліфта до базиліки Фурв’єр (Рона),
• створення обладнання для ритуального забою в належних санітарних умовах (міська громада Ле-Мана).

Принцип законності (Légalité)
Принцип законності є обов’язковим для всіх адміністративних рішень. Він вимагає, щоб кожне рішення:

• ухвалювалося компетентним органом,
• відповідало встановленим формам і процедурам,
• не порушувало норми вищого рівня,
• не становило зловживання владою.

 

Зовнішня законність охоплює питання компетенції, форми та процедури — незалежно від змісту рішення.
Внутрішня законність стосується відповідності змісту рішення нормам вищого рівня. Законність оцінюється на момент ухвалення рішення, а її дотримання забезпечується судовим контролем — через прямий позов або заперечення у вигляді винятку.

 

Мер (Maire)
Мер обирається муніципальною радою і є виконавчим органом комуни. За підтримки своїх заступників він керує муніципальними службами та здійснює поліцейські повноваження в межах комуни. Крім того, мер виконує делеговані функції від імені держави — як слідчий поліцейський та цивільний реєстратор. У цьому статусі він підпорядковується префекту. У випадку серйозного і повторного невиконання обов’язків мер може бути звільнений мотивованим указом, ухваленим на засіданні Ради міністрів.

 

Публічний договір (Marché public)
Публічний договір — це контракт, укладений публічною особою для задоволення її потреб у роботах, постачанні або послугах, за які виплачується винагорода. Загальні правила для таких контрактів встановлено двома європейськими директивами від 26 лютого 2014 року, які імплементовано у Франції ордонансом від 23 липня 2015 року.

Публічний договір відрізняється від концесії способом винагороди: у випадку концесії вона залежить від результату експлуатації. Усі спори щодо публічних контрактів розглядаються адміністративним судом.

 

Внутрішній акт (Mesure d’ordre intérieur)
Оскільки він стосується лише внутрішнього життя адміністрації та не має справжніх правових наслідків, внутрішній акт не може бути оскаржений у судовому порядку. Це обмеження права на судовий захист ілюструє латинський вислів: de minimis non curat praetor — суд не займається дрібницями.

Проте, з огляду на європейські вимоги щодо ефективного судового захисту, Державна рада суттєво звузила сферу дії цього винятку. Наприклад:

• внутрішній регламент школи та виключення учня були визнані придатними для оскарження (CE, 21 листопада 1992, Kherouaa),
• покарання військовослужбовців і дисциплінарні санкції для ув’язнених також стали предметом судового розгляду (CE, 17 лютого 1995, Hardouin і Marie).

Рішення від 14 грудня 2007 року (Boussouar, Planchenault, Payet) ще більше розширили право ув’язнених на оскарження дій, які, навіть не будучи санкціями, істотно впливають на умови тримання.

 

Метрополія (Métropole)
Метрополія — це форма міжмуніципального співробітництва, створена для великих агломерацій, із широкими повноваженнями та власною системою оподаткування. Особливий статус мають Великий Париж, Ніцца-Кот-д’Азур, Ліон та Екс-Марсель-Прованс — для них закон визначає специфічні умови.

Ще 18 метрополій утворено у загальному порядку, за декретом, на основі закону, що встановлює загальні правила.

 

Міністр (Ministre)
Міністр є членом уряду, поєднує політичну роль і статус керівника адміністрації, що перебуває в його підпорядкуванні. У цьому статусі він має нормативні повноваження щодо організації своїх служб (CE 7 лютого 1936, Jamart).

У складі уряду деякі міністри мають почесний титул «міністр держави». Делеговані міністри можуть бути призначені при Прем’єр-міністрові або інших міністрах. Державні секретарі теж входять до складу уряду, але їхній ранг нижчий за міністра.

 

Підстава (Moyen)
При поданні скарги заявник зазначає підстави, на яких він обґрунтовує свої вимоги. Суд розглядає усі наведені підстави. Також він самостійно може порушити підстави публічного порядку, наприклад — некомпетентність органу.

 

Призначення (Nomination)
Призначення — це офіційне надання особі посади або функції. Призначення на вищі державні посади здійснюється Президентом Республіки після обговорення на засіданні Ради міністрів.

Для деяких посад, що мають особливе значення для гарантії прав і свобод або соціально-економічного життя нації, потрібно публічне висловлення позиції профільної парламентської комісії.

 

Повідомлення (Notification)
Індивідуальне рішення має бути повідомлено адресату. Щоб розпочався строк на оскарження, повідомлення повинно містити вказівку на способи та строки подання скарги.

Однак навіть за відсутності такої вказівки, відповідно до практики (CE, 13 липня 2016, Czabaj), для оскарження рішення встановлюється розумний строк — один рік з моменту, коли особа дізналася про рішення.

 

Обов’язок покинути територію Франції (Obligation de quitter le territoire français, OQTF)
Це адміністративний захід, що застосовується префектом щодо іноземця, який перебуває у Франції нелегально. Такий захід може супроводжувати відмову у наданні або анулювання дозволу на проживання. Зазвичай надається місячний термін для добровільного виїзду, але з міркувань громадського порядку примусове виконання може бути негайним.

Префект визначає країну, до якої відбувається депортація, та може встановити заборону на в’їзд до Франції на 2–3 роки.

Іноземець може бути:

• поміщений під домашній арешт;
• поміщений до центру утримання, якщо потрібне примусове виконання.

Рішення префекта може бути оскаржене в адміністративному суді — такий позов має призупиняльну дію. Якщо особа перебуває під арештом або в центрі утримання — суддя самостійно вирішує справу протягом 72 годин. Якщо особа перебуває на волі:

• строк розгляду — 6 тижнів, якщо немає запиту на дозвіл на проживання;
• 3 місяці, якщо ОQTF пов’язаний із відмовою у видачі/скасуванні дозволу.

Апеляція подається до адміністративного апеляційного суду, але не має призупиняльної дії.

 

Ордонанс (Ordonnance)
Ордонанс — це акт уряду або суду, який має особливий статус.
Згідно зі статтею 38 Конституції, уряд може отримати від Парламенту повноваження видавати ордонанси, що мають силу закону, для реалізації своєї програми. Ордонанс підписується Президентом Республіки після висновку Державної ради та засідання Ради міністрів.

Проект закону про ратифікацію ордонансу має бути поданий до Парламенту до закінчення строку, встановленого законом про делегування повноважень. До ратифікації ордонанс має статус нормативного акту, а не повноцінного закону.

 

Конституційна ціль (Objectif de valeur constitutionnelle)
Починаючи з рішення Конституційної ради від 27 липня 1982 року, яке закріпило плюралізм думок як таку ціль, були визначені цілі конституційного значення — вони не мають обов’язкового характеру як принципи, але напрямляють законодавчу діяльність. Закон має наближатися до цих цілей і не суперечити їм.

До таких цілей належать:

• плюралізм соціокультурного вираження;
• охорона громадського порядку;
• право на гідне житло;
• доступність і зрозумілість законів;
• фінансова збалансованість системи соцзахисту;
• ефективне правосуддя;
• боротьба з податковим шахрайством.

 

Поліція (Police)
Поліція — це основний атрибут публічної влади, необхідний для забезпечення колективного життя. Вона є невід’ємною складовою організованого суспільства. Повноваження поліції існують навіть за відсутності спеціального закону. Рішенням у справі Labonne від 8 серпня 1919 року Державна рада визнала, що Президент Республіки має право самостійно запроваджувати поліцейські заходи для безпеки, зокрема дозвіл на водіння автомобіля, навіть без делегації законодавчих повноважень.

Поліція поділяється на:

• адміністративну — має превентивний характер, спрямована на запобігання порушенням громадського порядку;
• судову — має репресивну мету, полягає у фіксації правопорушень і розшуку їхніх авторів для передачі до суду.

Адміністративна поліція підпорядковується:

• Президенту Республіки (у випадках, що вирішуються на засіданні Ради міністрів);
• Прем’єр-міністру — на національному рівні;
• Префекту й меру — на місцевому.

Місцева влада повинна дотримуватися загальнонаціональних норм, але має право посилити їх з урахуванням місцевих потреб (CE, 7 червня 1902, commune de Néris-les-Bains). Адміністративна юстиція розглядає всі спори з адміністративної поліції, тоді як судова поліція перебуває під наглядом прокурора і суду.

Крім загальної поліції громадського порядку, існують спеціальні поліції — наприклад, у сфері полювання, рибальства, розповсюдження фільмів, діяльності іноземців або осіб з психічними розладами. Ці спеціальні поліції мають власні правила, але можуть доповнюватися заходами загальної поліції, якщо цього вимагає місцевий порядок (CE, 18 грудня 1959, Les films Lutétia). Водночас деякі спеціальні поліції, зокрема в галузі авіації або мобільного зв’язку, є виключними, і місцева влада не має права втручання.

Поліцейські заходи реалізуються силами національної поліції, жандармерії, муніципальної поліції, які діють і в межах адміністративної, і судової поліції.

 

Нормотворчі повноваження (Pouvoir réglementaire)
Нормотворча влада — це право ухвалювати загальні, безособові й постійні норми.

На національному рівні вона належить:

• Президенту Республіки — підписує ордонанси і декрети, схвалені в Раді міністрів;
• Прем’єр-міністру — є загальним носієм нормативних повноважень.

Ці повноваження здійснюються через декрети:

• одні забезпечують виконання законів;
• інші — видаються самостійно, в межах власної нормативної компетенції уряду, зокрема щодо організації поліції або державних служб.

Міністри, зазвичай, не мають самостійних нормотворчих повноважень, але:

• контрасигнують акти Президента або Прем’єр-міністра;
• мають ієрархічні повноваження, тобто можуть організовувати свої служби (CE, 7 лютого 1936, Jamart);
• можуть отримати делеговані повноваження — наприклад, коли декрет передбачає, що конкретні положення мають бути визначені в міністерському наказі.

На місцевому рівні:

• префекти мають нормативні повноваження в департаментах;
• мери — у громадах.

 

Префект (Préfet)
Префект є представником єдності держави в департаменті з часів закону від 28 плювіоза VIII року. Він є безпосереднім представником Прем’єр-міністра та кожного члена уряду, очолює усі служби держави, здійснює контроль над територіальними громадами.

Ці повноваження закріплено в статті 72 Конституції, яка визначає, що представник держави у територіальних колективах відповідає за:

• національні інтереси,
• адміністративний контроль,
• дотримання законів.

 

Префект регіону (якщо він водночас є префектом департаменту, де міститься столиця регіону) координує роботу регіональних служб держави й має авторитет над іншими префектами департаментів.

Префект призначається указом на засіданні Ради міністрів. Це посада, яка заповнюється на розсуд уряду, і вона передбачає особливі вимоги до політичної лояльності.

Прем’єр-міністр (Premier ministre)
Прем’єр-міністр — голова уряду, призначається Президентом Республіки, який також призначає та звільняє інших членів уряду за його поданням. Прем’єр-міністр відповідає перед парламентом.

За статтею 21 Конституції, Прем’єр-міністр:

• керує діяльністю уряду,
• відповідає за національну оборону,
• забезпечує виконання законів,
• здійснює нормотворчі повноваження (якщо не суперечить прерогативам Президента),
• призначає на цивільні та військові посади.

Отже, він не лише політичний лідер, а й очільник усієї адміністрації.

 

Прерогативи публічної влади (Prérogatives de puissance publique)
Щоб виконувати завдання загального інтересу, адміністрація має особливі повноваження, яких не мають приватні особи. Наприклад, вона може:

• видавати обов’язкові односторонні акти,
• стягувати податки та обов’язкові внески,
• накладати санкції.

Ці прерогативи можуть бути делеговані навіть приватним особам, якщо ті здійснюють публічну послугу.
Школа Тулузи (Моріс Оріу) вважала саме прерогативи публічної влади основним критерієм застосування публічного права та юрисдикції адміністративного суду.
Її позиція протиставлялася Школі Бордо (Леон Дюґі), яка вважала таким критерієм факт здійснення публічної послуги

 

Президент Республіки (Président de la République)
Президент Республіки — глава держави, обирається загальним голосуванням. Він виконує арбітражну функцію між державними інституціями та є гарантом дотримання Конституції.

Його повноваження включають:

• головування на засіданнях Ради міністрів;
• підпис ордонансів і декретів, які схвалюються в Раді міністрів;
• призначення вищих посадових осіб, включаючи префектів;
• розпуск Національних зборів;
• звернення до народу з референдумом;
• у надзвичайному становищі — особливі повноваження, передбачені статтею 16 Конституції.

Президент є гарантом незалежності судової влади, призначає трьох членів Конституційної ради, затверджує законопроєкти про ревізію Конституції, а також виступає верховним головнокомандувачем збройних сил.

Уряд залежить від політичної більшості в парламенті, що унеможливлює практичну реалізацію самостійної політики Президентом без згоди уряду в умовах так званої “когабітації” — співіснування Президента і Прем’єра з різних політичних таборів.

 

Преамбула (Préambule)
Преамбула Конституції 1958 року не є лише декларацією намірів. Вона має нормативне значення, оскільки посилається:

• на Декларацію прав людини і громадянина 1789 року,
• на Преамбулу Конституції 1946 року,
• на Хартію довкілля 2004 року.

Ці документи утворюють разом із самим текстом Конституції конституційний блок, тобто сукупність норм, які мають вищу юридичну силу та є критерієм конституційності законів.

Преамбула також визначає принципи:

• економічної і соціальної демократії;
• захисту праці, здоров’я, освіти;
• принцип світськості (laïcité);
• зобов’язання Франції дотримуватися міжнародного права.

 

Принципи конституційного рівня (Principes de valeur constitutionnelle)
До норм, які мають конституційну силу, належать не лише положення Конституції, а й:

• основні принципи, визнані законами Республіки;
• цілі з конституційною цінністю;
• принципи, що випливають з преамбули.

Так, Конституційна рада визнавала принципами конституційного рівня:

• недискримінацію (11 липня 1979),
• доступ до освіти (20 липня 1988),
• незалежність університетів (20 січня 1984),
• неприпустимість подвійного покарання за одне діяння (28 липня 1989),
• повагу до приватного життя (18 січня 1995).

Ці принципи мають зобов’язуючу силу для законодавця. Закон, що їх порушує, може бути визнаний неконституційним і втратити чинність.

Загальні принципи права (Principes généraux du droit)
Загальні принципи права — це неписані норми, які мають обов’язкову силу для всієї адміністрації.

Вони були:

• визнані судовою практикою після Другої світової війни, зокрема:
  • права на захист (5 травня 1944, dame Trompier-Gravier);
  • заборона зворотної дії адміністративних актів (25 червня 1948, société Journal l’Aurore);
  • право на оскарження надмірного повноваження (17 лютого 1950, dame Lamotte);
  • рівність перед публічною службою (9 березня 1951, société des concerts du Conservatoire).

Деякі принципи мають конституційне походження — свобода, рівність, право на сімейне життя. Інші формуються шляхом аналізу законів і тлумачення судовою владою.

 

Пропорційність (Proportionnalité)
Принцип пропорційності означає, що заходи адміністрації мають бути необхідними і не перевищувати меж, потрібних для досягнення законної мети.

Цей принцип:

• застосовується до обмежень основних свобод;
• вимагає адекватності, необхідності та співмірності засобів меті;
• визнається Конституційною радою, Державною радою і Європейським судом з прав людини.

Наприклад, обмеження пересування або санкція за порушення мають відповідати тяжкості правопорушення й необхідності захисту публічного інтересу.

 

Публічність (Publicité)
Публічність — це гарантія прозорості дій влади. Вона передбачає:

• опублікування нормативних актів;
• право доступу до адміністративних документів;
• гласність адміністративних процедур (наприклад, конкурсів);
• участь громадськості у процедурах оцінки впливу на довкілля або ухваленні рішень щодо територій.

Принцип публічності забезпечує підзвітність і контроль за діяльністю держави, а також зміцнює довіру громадян до влади.

 

Публічна служба (Service public)
Публічна служба — це діяльність, яку здійснює або безпосередньо держава, або інші органи, з метою задоволення загального інтересу в організованій, стабільній та безперервній формі. Цей концепт є історичною основою французького адміністративного права.

Ключовими характеристиками публічної служби є:

• тривалість (безперервність надання послуг),
• адаптивність (здатність до змін відповідно до суспільних потреб),
• рівність доступу (усі користуються послугами на однакових умовах).

Публічна служба може бути:

• адміністративною (освіта, охорона здоров’я),
• промисловою і комерційною (громадський транспорт, енергетика),
• соціальною (допомога малозабезпеченим, зайнятість).

Правові режими цих служб різняться: адміністративна — підвідомча публічному праву; промислово-комерційна — може застосовувати приватне право. Публічна служба є також критерієм визначення публічної установи.

 

Розпорядчі акти (Actes de police administrative)
Розпорядчі акти — це акти адміністрації, що мають нормативну або індивідуальну форму і спрямовані на забезпечення публічного порядку: безпеки, здоров’я, спокою, моральності.

Ці акти можуть включати:

• декларації, заборони, обов’язки;
• регламенти щодо зібрань, мітингів, торгівлі, транспорту;
• санкції у разі порушень.

Повноваження щодо видання таких актів належить:

• меру або префекту — на локальному рівні;
• міністру внутрішніх справ — на національному рівні.

Їхня законність підлягає адміністративному контролю, включаючи принцип пропорційності.

 

Розсуд (Pouvoir discrétionnaire)
Розсуд означає можливість для адміністрації самостійно обирати рішення в межах закону. Це не свавілля, а юридично обмежена свобода вибору, коли закон не приписує обов’язкової поведінки.

Наприклад:

• надання або відмова в дозволі на проживання;
• призначення на державну посаду серед кількох кандидатів;
• визначення рівня санкції в межах закону.

Проте навіть у випадках розсуду адміністрація зобов’язана мотивувати свої рішення та діяти без дискримінації і зловживання владою.

 

Рада держави (Conseil d’État)
Рада держави є вищим адміністративним судом Франції та консультативним органом уряду. Її засновано у 1799 році, вона виконує подвійну функцію:

1. Юрисдикційна функція — перегляд рішень адміністративних судів;
2. Консультативна функція — дає висновки щодо законопроєктів, ордонансів, складних регламентів.

Рішення Ради держави мають високу прецедентну цінність. Це також центр розвитку доктрини адміністративного права Франції.

Склад: державні радники, аудитори, майстри запитів, які призначаються указом Президента. Роботу організовують секції: адміністративна, соціальна, фінансова, юрисдикційна, внутрішня та інші.

 

Регламентні акти (Actes réglementaires)
Регламентні акти — це нормативно-правові акти, що мають загальну та абстрактну дію. Вони встановлюють правила поведінки, які застосовуються до необмеженої кількості осіб.

Прикладами є:

• декрети Ради міністрів;
• міністерські постанови;
• муніципальні регламенти;
• внутрішні інструкції адміністрації.

Регламентні акти:

• мають ієрархію (не можуть суперечити вищим актам);
• є обов’язковими для адміністрації і громадян;
• можуть бути оскаржені через позов про перевищення повноважень;
• не мають зворотної дії.

 

Регуляторні органи (Autorités administratives indépendantes)
Регуляторні органи — це незалежні адміністративні структури, що наділені повноваженнями контролю і регулювання в окремих сферах (медіа, телекомунікації, ринки, конкуренція, дані тощо).

Їхні характеристики:

• функціональна незалежність від уряду;
• стабільність мандатів їх членів;
• компетенція видавати обов’язкові рішення, санкції, рекомендації;
• забезпечення балансу між державою і приватними структурами.

Відомі приклади:

• CNIL — Комісія з питань інформатики і свобод;
• CSA (нині ARCOM) — регулювання аудіовізуального простору;
• ARCEP — контроль за телекомунікаціями;
• AMF — контроль за фінансовими ринками.

 

Резиденція (Résidence)
Резиденція — це місце основного проживання особи, з якого випливають її адміністративні та юридичні зв’язки з територіальними органами державної влади. У публічному праві вона має значення для:

• визначення компетентного адміністративного органу;
• встановлення податкового, соціального або виборчого статусу особи;
• реалізації адміністративних процедур.

Визначення резиденції є важливим і для мігрантів, зокрема для надання дозволу на проживання, а також для регулювання соціального захисту. Резиденція може бути:

• звичайною (résidence habituelle) — головне місце проживання;
• вибраною (résidence de convenance) — задеклароване місце для юридичних цілей.

Адміністрація має право перевіряти реальність проживання, особливо в питаннях субсидій чи отримання публічних послуг.

 

Референдум (Référendum)
Референдум — це форма прямого народного волевиявлення, що дозволяє громадянам ухвалювати рішення з питань загального значення, зокрема:

• конституційні зміни;
• законопроєкти;
• місцеві проєкти.

Конституція Франції передбачає декілька форм референдумів:

1. Загальнонаціональний референдум (ст. 11 Конституції);
2. Конституційний референдум (ст. 89);
3. Референдум за ініціативою парламенту і виборців (RIC);
4. Місцевий референдум — на рівні комун або регіонів.

Рішення, ухвалене референдумом, має обов’язкову силу. Організація, умови голосування і контроль за референдумом регламентуються Виборчим кодексом і рішеннями Конституційної ради.

 

Санкція (Sanction)
Санкція — це реакція держави на порушення правової норми, яка може мати репресивний, превентивний або виховний характер.
У сфері публічного адміністрування санкції бувають:

• адміністративними (штрафи, призупинення дозволів);
• дисциплінарними (стягнення щодо службовців);
• фінансовими (пеня, відшкодування);
• рекомендаційними або публічними (оголошення публічного осуду).

Накладення санкцій передбачає:

• дотримання процедури (повідомлення, право на захист);
• обґрунтування рішень;
• можливість оскарження в судовому порядку.

Санкція повинна бути пропорційною порушенню, відповідати закону та не мати дискримінаційного характеру.

 

Конституційна рада (Conseil constitutionnel)
Конституційна рада — це вищий орган конституційного контролю у Франції. Її функції:

• перевірка відповідності законів Конституції (попередній і поточний контроль);
• нагляд за референдумами;
• перевірка виборів Президента та парламенту;
• висновки з конституційних питань (QPC) на запит судів або громадян.

Складається з 9 членів, яких призначають Президент Республіки, голова Національних зборів і Сенату, строком на 9 років. У Раду також входять колишні Президенти Франції, якщо вони не відмовились.

Рішення Конституційної ради остаточні і обов’язкові до виконання всіма органами влади.

 

Секретар (Secrétaire)
Секретар — це державний службовець, який здійснює підтримку роботи адміністративного органу, зокрема:

• ведення документації;
• організацію засідань;
• забезпечення діловодства;
• супровід посадовців у їхніх функціях.

У залежності від установи може мати назву:

• секретар міністерства;
• секретар мерії;
• секретар адміністративного суду.

Його функції визначаються статутом публічної служби та внутрішніми регламентами органу.

 

Службовець (Fonctionnaire)
Службовець — це особа, яка перебуває на публічній службі, відповідно до спеціального правового статусу, що відрізняється від трудового договору приватного сектору.

Основні риси:

• призначення на посаду після конкурсного відбору;
• стабільність займаної посади;
• дисциплінарна та етична відповідальність;
• виконання загального інтересу з підпорядкуванням адміністрації.

Публічні службовці у Франції поділяються на три категорії:

1. Державна служба (міністерства, агентства);
2. Територіальна служба (комунальні органи);
3. Госпітальна служба (медичні заклади).

 

Загальні принципи права (Principes généraux du droit)
Загальні принципи права — це неписані норми, дотримання яких є обов’язковим для всіх адміністративних органів. Вони застосовувалися ще задовго до того, як були офіційно визнані після Другої світової війни в рішеннях судів, які:

• визначили право на захист як загальний принцип права (рішення від 5 травня 1944 року, справа “вдова Тромп’є-Грав’є”);
• закріпили принцип неретроактивності адміністративних актів (25 червня 1948 року, “Société Journal l’Aurore”);
• визнали право на оскарження надмірної влади адміністрації (17 лютого 1950 року, “dame Lamotte”);
• проголосили рівність перед публічною службою (9 березня 1951 року, “Société des concerts du Conservatoire”).

За загальними принципами права можуть стояти писані норми. Частина принципів має конституційне походження, наприклад: свобода, рівність, право на сімейне життя. Інші виводяться з різних законів, які, узяті разом, дозволяють сформулювати правило, що має ширше застосування, ніж кожен закон окремо.
Усі ці принципи уточнюються судом, із опорою або без опори на текст, з метою ухвалення рішень, які навіть за відсутності безпосередньо застосовної писаної норми відповідають:

• духові правової системи;
• захисту основоположних прав;
• узгодженості всього законодавчого масиву.

 

Еволюція загальних принципів права
За своєю природою загальні принципи права є динамічними та змінними. Тлумачення вже усталених принципів може змінюватися:
наприклад, принцип рівності перед публічною службою сьогодні поєднується з необхідністю забезпечення реальної рівності шансів (Рада Держави, 29 грудня 1997 року, “Commune de Gennevilliers”).

З’являються нові принципи, як-от:

• право кожної людини на нормальне сімейне життя (CE, 8 грудня 1978 року, GISTI);
• юридична безпека (CE, 24 березня 2006 року, “KPMG та інші”).

Принципи свободи, рівності, неперервності публічної служби виражають політичну філософію республіканського права. Інші принципи, як-от:

• право на захист,
• право на оскарження,
• принцип неретроактивності,
• юридична безпека —
  відображають структурні характеристики французької правової системи.

Є також галузеві принципи, що діють у специфічних сферах:

• право біженців;
• екстрадиція;
• державна служба.

 

Юридична сила принципів
Загальні принципи права мають вищу юридичну силу, ніж будь-який адміністративний акт (CE, 26 червня 1959 року, “Syndicat général des ingénieurs-conseils”).
Конституційна рада визнала конституційну силу окремих із них. У такому разі вони обов’язкові і для законодавця.
Загальні принципи права, які мають конституційне джерело — як-от свобода, рівність, право на сімейне життя — мають, безсумнівно, конституційну силу

 

Процедура (Procédure)
Процедура — це сукупність правил і послідовних дій, які необхідно виконати перед ухваленням адміністративного рішення. Вона забезпечує:

• гарантії захисту прав осіб, що підлягають адміністративному впливу;
• легітимність рішень органів публічної влади;
• прозорість і контрольованість діяльності адміністрації.

У більшості випадків процедури закріплені в нормативно-правових актах — законах або підзаконних актах. Однак існує також судово визнаний обов’язок дотримання процедур, зокрема у справах, де йдеться про дотримання принципу змагальності, права бути вислуханим тощо.

Процедура може бути:

• індивідуалізованою, коли йдеться про окрему особу або ситуацію;
• нормативною, коли стосується видання загальнообов’язкового акта;
• контрольного характеру, наприклад при здійсненні адміністративного нагляду.

Судовий контроль полягає в перевірці дотримання процедур, зокрема:

• чи був наданий доступ до матеріалів справи;
• чи було забезпечено право на захист;
• чи орган діяв в межах компетенції та відповідно до форми.

 

Програмування (Programmation)
Програмування — це процес планування та визначення цілей публічного адміністрування на середньо- або довгострокову перспективу.
У французькому адміністративному праві програмування набуло значення як:

• метод забезпечення стабільності державної політики;
• засіб узгодження дій різних органів влади;
• інструмент бюджетного, соціального або територіального розвитку.

Закони про програмування (lois de programmation) не мають характеру безпосередньо зобов’язуючих норм, але створюють рамки і орієнтири для ухвалення наступних нормативно-правових актів або бюджетних рішень. Наприклад, закон про військове програмування, закон про освітнє програмування тощо.

Програмування сприяє:

• передбачуваності політики;
• ефективності адміністративних витрат;
• поступовому досягненню реформаторських цілей.

Судовий контроль обмежується перевіркою відповідності програмних актів Конституції, але не включає примусового зобов’язання виконати програму, якщо така не є обов’язковою за природою.

 

Пропорційність (Proportionnalité)
Принцип пропорційності вимагає, щоб заходи адміністративного впливу були необхідними, доречними і не надмірними щодо поставленої мети. Це один із основоположних принципів правової держави, що гарантує:

• захист індивідуальних прав;
• баланс між суспільним інтересом і свободами особи;
• справедливість адміністративної дії.

Формально принцип пропорційності вимагає дотримання трьох умов:

1. Необхідність — захід не може бути замінений іншим, менш обтяжливим.
2. Придатність — захід дійсно сприяє досягненню мети.
3. Пропорційність у вузькому сенсі — вигоди від заходу мають переважати шкоду або втручання у права.

Адміністративні суди Франції застосовують цей принцип:

• при оцінці санкцій, обмежень, заборон;
• у справах про депортацію, заборону на проживання, дисциплінарні заходи;
• під час розгляду балансу між безпекою та основними свободами.

 

Публічна служба (Service public)
Публічна служба — це одне з основних понять французького адміністративного права, яке відображає функції, покладені на адміністрацію для задоволення загального інтересу.
Цей термін охоплює як діяльність, так і організацію, що має на меті забезпечення безперервного, рівного та адаптованого до змін у суспільстві обслуговування населення.

Ідея публічної служби була концептуалізована в кінці XIX – початку ХХ століття, зокрема під впливом юристів Л. Дюгі та М. Оріу. Вона стала центральною у визначенні специфіки адміністративного права, відрізняючи його від приватного.
Публічна служба може здійснюватися:

• безпосередньо адміністрацією;
• через делегування приватним особам, але з дотриманням встановлених публічних зобов’язань.

Основні принципи публічної служби:

1. Принцип рівності — однаковий доступ для всіх користувачів.
2. Принцип безперервності — заборона на припинення діяльності, зокрема через страйк.
3. Принцип адаптації — служба має змінюватися відповідно до потреб суспільства.

Публічна служба може мати економічний або неекономічний характер. Судова практика уточнює критерії, за якими визначається статус публічної служби.

 

Публічне майно (Domaine public)
Публічне майно — це сукупність речей, що належать публічним установам (державі, громадам) і призначені для загального користування або безпосереднього виконання публічної служби.

До публічного майна належать:

• дороги, вулиці, площі;
• водні об’єкти, береги морів;
• державні споруди, школи, лікарні, адміністративні будівлі тощо.

Характеристики публічного майна:

• Непорушність — його не можна продати або передати у приватну власність без спеціального акту.
• Невідчужуваність — майно не підлягає стягненню.
• Незмінність призначення — будь-яка зміна використання потребує формальної декласифікації.

Адміністративні суди контролюють:

• законність включення майна до публічного фонду;
• правильність його використання;
• дотримання умов передачі в тимчасове користування.

 

Повноваження (Pouvoirs)
Повноваження — це компетенція, надана публічним органам для здійснення функцій влади, зокрема ухвалення актів, контролю, нагляду чи примусу.

Існують кілька видів адміністративних повноважень:

1. Регламентні повноваження — ухвалення загальнообов’язкових нормативно-правових актів.
2. Дисциплінарні повноваження — накладення санкцій на службовців.
3. Поліцейські повноваження — забезпечення порядку, безпеки, охорони здоров’я.

Кожне повноваження має бути:

• здійснене в межах компетенції, передбаченої законом;
• реалізоване із дотриманням процедури;
• обґрунтоване принципами права (пропорційність, рівність, правомірність).

Адміністративні повноваження можуть бути:

• обов’язковими (за прямою вимогою закону);
• дискреційними (із наданням органу оціночної свободи, але в межах права).

Суди контролюють як існування повноваження, так і спосіб його реалізації.

 

Юридична кваліфікація фактів
У межах контролю за перевищенням повноважень адміністративний суд перевіряє, чи надала адміністрація фактам правильну юридичну кваліфікацію, оцінюючи ситуацію, наприклад, коли вона вважає, що будівельний проєкт завдає шкоди певному об’єкту, що поведінка державного службовця є неправомірною, або що перебування іноземця у Франції становить серйозну загрозу громадському порядку. Контроль юридичної кваліфікації був уведений постановою Державної ради у справі Gomel від 4 квітня 1914 року, де при оцінці законності відмови у видачі дозволу на будівництво суд ухвалив, що «площа Бовґо не може розглядатися як архітектурна перспектива у цілому».

Контроль юридичної кваліфікації змушує суд перевіряти, чи є факти достатніми для обґрунтування ухваленого рішення. Це передбачає повноцінний або звичайний контроль, який послаблюється лише у випадках, коли судова практика обмежує контроль суду лише перевіркою наявності очевидної помилки оцінки.

 

Преюдиційне питання
Коли для вирішення спору, який розглядається судом, необхідно відповісти на питання, що не належить до його компетенції, суд зупиняє розгляд справи і передає це питання компетентному суду — таке питання отримує назву преюдиційного.

У межах однієї судової юрисдикції преюдиційних питань не виникає: будь-який адміністративний або судовий орган має повноваження вирішувати питання, що належать до юрисдикції інших органів тієї ж судової системи. Проте преюдиційне питання виникає між двома юрисдикційними порядками за умови наявності реального рівня складності — згідно з теорією «ясного акта», яку ілюструє вислів Едуара Лафер’єра: преюдиційне питання — це те, яке «може викликати сумнів у світлій голові». Наприклад, адміністративний суд має передати на розгляд суду загальної юрисдикції серйозне питання про право власності або національність, тоді як суд загальної юрисдикції має звернутися до адміністративного суду у разі складного питання, що стосується законності адміністративного акта (Трибунал конфліктів, 16 червня 1923 року, справа Septfonds). Тлумачення нормативних актів, однак, може здійснювати будь-який суд. Кримінальний суд також має повноту юрисдикції, яка дозволяє йому самостійно тлумачити всі адміністративні акти — як нормативні, так і індивідуальні — та оцінювати їхню законність, якщо вирішення кримінальної справи залежить від цього.

Рішенням від 17 жовтня 2011 року у справі SCEA du Chéneau Трибунал конфліктів пом’якшив режим преюдиційних питань, ухваливши, що таке питання не потрібно ставити, якщо відповідь на нього можна знайти, виходячи з усталеної судової практики іншого судового порядку. Було також уточнено, що преюдиційне питання не виникає між двома юрисдикційними порядками, якщо складність питання змушує національний суд звернутися до Суду справедливості Європейського Союзу.

Незабаром після цього процедурний режим преюдиційних питань було спрощено декретом від 27 лютого 2015 року. Тепер суд сам ставить питання компетентному суду, замість того щоб закликати сторони зробити це. Суд, якому поставлене питання, виносить остаточне рішення, яке може бути оскаржене лише в касаційному порядку.

 

Європейські преюдиційні питання
Для забезпечення єдності права Європейського Союзу Римський договір установив оригінальний механізм преюдиційного питання на європейському рівні. Згідно з правилами, що нині містяться в статті 267 Договору про функціонування Європейського Союзу, будь-який національний суд може, а вищі суди зобов’язані, звернутися до Суду справедливості Європейського Союзу з питанням щодо тлумачення права ЄС або чинності правових актів вторинного права. Теорія «ясного акта» також застосовується. Державна рада підтвердила це ще в рішенні від 19 червня 1964 року у справі Société des pétroles Shell-Berre, і Суд справедливості визнав це у справі CILFIT від 6 жовтня 1982 року, вказавши, що навіть для вищого суду не виникає потреби в поданні преюдиційного запиту, якщо Суд справедливості вже висловився з цього питання або якщо «правильне застосування права Союзу є настільки очевидним, що не залишає місця жодному розумному сумніву». Однак у разі серйозної складності лише Суд має повноваження тлумачити право Союзу, і лише він має монополію на скасування акта вторинного права (Суд ЄС, 22 жовтня 1987 року, Foto Frost). Щороку до Суду надходить понад чотириста преюдиційних питань.

Відповіді, надані Судом, є обов’язковими для всіх (Державна рада, 11 грудня 2006 року, société De Groot). Цей механізм преюдиційних питань є водночас інструментом діалогу між суддями Європи та гарантом єдності права ЄС.

Протокол № 16 до Європейської конвенції з прав людини, що набрав чинності 1 серпня 2018 року після ратифікації десятьма державами, зокрема Францією, відкрив можливість подання необов’язкових преюдиційних звернень до Європейського суду з прав людини. Лише верховні суди держав, які ратифікували протокол, можуть звертатися до ЄСПЛ із проханням надати консультативний висновок щодо тлумачення або застосування Конвенції. Таким чином, з’явився новий інструмент для посилення судового діалогу в межах Конвенції.

 

Переважне питання конституційності
Уведене конституційною реформою від 23 липня 2008 року та чинне з 1 березня 2010 року, провадження з переважного питання конституційності дає змогу під час судового розгляду порушити питання про те, що застосовуваний у справі закон суперечить правам і свободам, які гарантує Конституція. Суд, який розглядає таку справу, передає питання Державній раді або Касаційному суду, якщо воно не є позбавленим серйозності. Якщо ці інстанції визнають питання новим або серйозним, вони передають його до Конституційної ради у тримісячний строк. Упродовж такого ж строку Конституційна рада ухвалює рішення. Вона скасовує законодавчі положення, які визнає такими, що суперечать правам і свободам, гарантованим Конституцією, та має широкі повноваження щодо визначення дії свого рішення в часі.

Переважне питання конституційності зазнало великого успіху — як за кількістю розглянутих справ, так і щодо мети утвердження Конституції в центрі дебатів про основоположні права. Від 2010 року щорічно до Конституційної ради передаються близько вісімдесяти питань з боку Державної ради та Касаційного суду. Чверть положень, які розглядалися, було визнано неконституційними, зокрема з таких питань, як замороження пенсій, тримання під вартою, госпіталізація без згоди, мотивація вироків суду присяжних, додатковий податок 3 % на дивіденди, отримані з філій, що діють в ЄС, або так званий «злочин солідарності» щодо іноземців у незаконному становищі. Зокрема, у справі про європейський ордер на арешт Конституційна рада вперше звернулася з преюдиційним питанням до Суду ЄС (4 квітня 2013 року, Jérémy F.)

 

Порушення форми (Vice de forme)
Адміністративне рішення може бути уражене незаконністю через порушення форми, наприклад, через відсутність або недостатність його мотивування, коли це є обов’язковим. Також відсутність контрасигнатури є порушенням форми, як і недотримання правила, викладеного в статті L. 212-1 Кодексу правосуддя у відносинах між публікою та адміністрацією, відповідно до якого:
«будь-яке рішення, ухвалене адміністрацією, має містити підпис його автора, а також зазначення, розбірливими літерами, імені, прізвища та посади цієї особи».

Це останнє правило застосовується суддею з урахуванням реалій, який намагається з’ясувати, чи може бути однозначно ідентифіковано автора рішення (Рада Держави, 28 листопада 2003 року, справа Madame Rahou, дружина Douidi; 7 травня 2012 року, муніципалітет Lapalud).

 

Порушення процедури (Vice de procédure)
Щодо законності зовнішньої сторони рішення, як і порушення форми, порушення процедури спричиняє його незаконність через недотримання правила, яке мало бути виконано до прийняття рішення.
До процедурних порушень належать, зокрема:

• непроведення обов’язкової консультації,
• порушення в ході громадського обговорення,
• порушення прав на захист.

З метою забезпечення юридичної визначеності, Рада Держави у рішенні Danthony від 23 грудня 2011 року постановила, що
«порушення, яке впливає на перебіг адміністративної процедури, обов’язкової або факультативної, може скасувати прийняте рішення лише тоді, якщо з матеріалів справи випливає, що воно могло вплинути на зміст прийнятого рішення або **позбавило заінтересованих осіб процесуальної гарантії»».

 

Зона оборони та безпеки (Zone de défense et de sécurité)
Створені у 1950 році під назвою зони оборони, зони оборони та безпеки є адміністративними округами держави, метою яких є координація всіх засобів цивільної та економічної безпеки й оборони. Вони підпорядковуються префекту зони, яким є префект регіону, де розташована зона, а в Парижі — префект поліції.

Наразі існує сім зон оборони та безпеки: Париж, Ліль, Ренн, Бордо, Марсель, Ліон і Страсбург.

 

Єврозона (Zone euro)
1 січня 2002 року євро було прийнято як єдину валюту одинадцятьма країнами Європейського Союзу. Згодом до них приєдналися ще вісім держав. Таким чином, дев’ятнадцять із двадцяти восьми країн-членів ЄС входять до єврозони.

Це призводить до існування особливих зв’язків між ними. Їхня грошово-кредитна політика визначається в рамках Євросистеми, що включає Європейський центральний банк та національні центральні банки країн, які перейшли на євро. Єврогрупа об’єднує міністрів фінансів цих країн.
Як учасники Пакту стабільності й зростання, вони для подолання фінансової кризи створили у 2010 році Європейський фонд фінансової стабільності, який у 2012 році було замінено на Європейський механізм стабільності — міжнародну фінансову інституцію зі штаб-квартирою в Люксембурзі, яку вони забезпечили капіталом у 700 мільярдів євро

 

Наведені вище категорійні терміни взято й упорядковано українською мовою у стислому обсязі з посібника: Bernard Stirn, Les mots-clés du droit administratif[3].

Упорядник не переслідує жодної мети отримання прибутку. Упорядкування здійснено виключно з просвітницькою метою — для популяризації французького адміністративного права загалом і наукових поглядів Бернара Стірна зокрема серед виключно членів Академії адміністративно-правових наук, в Україні і на українській мові.

Використання матеріалів здійснено з повагою до права інтелектуальної власності відповідно до чинного законодавства України та Французької Республіки, зокрема в межах добросовісного використання з освітньою та науковою метою.

[1]

Conseil d’État – Biographie de Bernard Stirn. URL: https://www.conseil-etat.fr

Sciences Po – Bernard Stirn. URL: https://www.sciencespo.fr/ecole-de-droit/en/profile/bernard-stirn.html

Bernard Stirn, dans le dictionnaire des grandes figures de l’État. ENA Alumni.

Le Monde (2019). Bernard Stirn : un juriste au cœur de l’État.

Dalloz. Présentation de l’auteur Bernard Stirn. URL: https://www.dalloz.fr

 

[2] ВИКОРИСТАНІ ДЖЕРЕЛА:

1. Les mots-clés du droit administratif. Dalloz. 2018. URL: https://www.boutique-dalloz.fr/les-mots-cles-du-droit-administratif-p.html
2. Eyrolles – Bernard Stirn, profil автора. Eyrolles. 2024. URL: https://www.eyrolles.com/Accueil/Auteur/bernard-stirn-13230
3. Sciences Po – Annuaire enseignants-chercheurs. Bernard Stirn. Sciences Po. 2024. URL: https://www.sciencespo.fr/ecole-droit/fr/annuaire/stirn-bernard
4. Librairie LGDJ – Œuvres de Bernard Stirn. LGDJ. 2024. URL: https://www.lgdj.fr/auteur/bernard-stirn.html
5. Fédération Bibliothèque de la Société de Législation Comparée. Bernard Stirn. FBLS. 2023. URL: https://www.fbls.net/BernardStirn.pdf

[3] Stirn, Bernard. Les mots-clés du droit administratif. Paris : Dalloz, coll. «À savoir», 2019. 184 p. ISBN 978-2-247-17051-7.

Stirn, Bernard. Les mots-clés du droit administratif. Paris: Éditions Dalloz, 2019. 184 p. – Бібліографічне посилання французькою мовою за українською традицією.

Бібліографічне посилання українською мовою (відповідно до ДСТУ 8302:2015): Стерн Б. Ключові терміни адміністративного права. Париж : Видавництво «Dalloz», 2019. 184 с. (на французькій мові).