11/07/2025

Жорж Ведель (Georges Vedel) — (народився 5 липня 1910 року в місті Ош, департамент Жер, помер 21 лютого 2002 року в VII окрузі Парижа) класик французького публічного права, чия постать справила глибокий вплив на розвиток адміністративної та конституційної доктрини ХХ століття. Вищу юридичну освіту здобув у Тулузькому університеті, де також захистив докторську дисертацію та здобув агрегацію з публічного права у 1936 році. Викладацьку кар’єру почав у 1937 році в університеті Пуатьє, а згодом продовжив у Тулузі та Парижі, зокрема в Сорбонні. У 1962–1967 роках обіймав посаду декана юридичного факультету й факультету економічних наук у Парижі. Його науковий стиль поєднував глибину теоретичного аналізу з винятковою ясністю викладу.

Основною сферою наукової творчості Жоржа Веделя було адміністративне й конституційне право, яке він переосмислив крізь призму республіканської традиції Франції. Його підручники Droit administratif (1958) і Droit constitutionnel (1949) стали еталонними виданнями для багатьох поколінь юристів. Ведель вніс значний внесок у формування доктрини публічної влади, принципів правової держави та верховенства права. Він виступав активним прихильником правової легітимації адміністративної юстиції та чіткого розмежування між публічним і приватним правом. Відомий як консультант у важливих публічно-правових справах, він залишався авторитетною фігурою й поза межами університету. Ведель розвинув концепцію обмеженої компетенції органів влади як запобіжника від зловживання владними повноваженнями.

Окрім академічної діяльності, Жорж Ведель відіграв ключову роль у публічному житті Франції, зокрема як член Конституційної ради. Він був призначений до цієї інституції у 1980 році президентом Валері Жискар д’Естеном, де служив до 1989 року. Його позиції щодо реформ п’ятирічного президентського терміну чи участі в європейських проектах були зваженими й аналітичними. Ведель активно підтримував ідеї європейської інтеграції та федералізму, зокрема під час роботи над створенням Євратому та Спільного ринку. У 1998 році він став членом Французької академії, де замінив видатного політолога Раймона Арона. Це стало визнанням не лише його наукової спадщини, а й його ролі в політико-правовому житті країни.

П’єр Дельвольве (Pierre Delvolvé) — (народився 13 травня 1946 року в місті Муазак департамент Тарн-і-Гаронна, помер 20 березня 2023 року в місті Монтобан того ж департаменту у віці 76 років) провідний французький дослідник адміністративного права, професор Університету Пантеон-Ассас (Париж ІІ), учень і спадкоємець інтелектуальної традиції Жоржа Веделя. Народився 16 вересня 1940 року в місті Малоза (департамент Тарн-і-Гаронна). Навчався в Інституті політичних досліджень (Sciences Po) у Парижі, згодом здобув докторський ступінь і став агреге з публічного права у 1966 році. Викладав у Лівані (Бейрут), Тулузі, а з 1981 року — в Пантеон-Ассас, де тривалий час очолював докторську школу публічного права. Його курс лекцій вирізнявся глибоким знанням джерел, судової практики та методології публічного права. Дельвольве очолював комісію з агрегації в галузі публічного права та був активним членом Вищої ради магістратури.

Наукова спадщина П’єра Дельвольве включає десятки праць з адміністративного процесу, правового регулювання публічної служби та економіки. Його фундаментальна монографія Le principe d’égalité devant les charges publiques (1969) була префасована самим Веделем. Він був співупорядником відомої збірки Grands arrêts de la jurisprudence administrative, що узагальнює ключову практику французької Ради держави. Також йому належать праці Droit public de l’économie, Contentieux administratif та численні статті в журналі Revue française de droit administratif. У своїх працях він відстоював автономію адміністративного права як інструменту стримування надмірного втручання політики у публічну сферу. Дельвольве був консультантом адміністративних судів Франції, Монако й країн Франкофонії.

Бібліографічні посилання:

Georges Vedel. Wikipédia. 2024. URL: https://fr.wikipedia.org/wiki/Georges_Vedel
Pierre Delvolvé. Wikipédia. 2024. URL: https://fr.wikipedia.org/wiki/Pierre_Delvolv%C3%A9
Académie française – Georges Vedel. URL: https://www.academie-francaise.fr/les-immortels/georges-vedel
Académie des sciences morales et politiques – Pierre Delvolvé. URL: https://academiesciencesmoralesetpolitiques.fr/membres-titulaires/delvolve-pierre/
Conseil Constitutionnel – Les anciens membres. URL: https://www.conseil-constitutionnel.fr/les-membres/georges-vedel
Avis de décès – Libra Memoria. URL: https://www.libramemoria.com/defunts/delvolve-pierre/313ec6263b8a459a8a6575511b4c0dfa
Avis de décès – La Dépêche. URL: https://avis-deces.ladepeche.fr/avis/2023/03/22/pierre-delvolve-960157.html
Fichier des décès (INSEE, France). URL: https://avis-deces.linternaute.com/nom/famille-delvolve
Académie des sciences morales et politiques. URL: https://academiesciencesmoralesetpolitiques.fr/membres-titulaires/delvolve-pierre/

Нище наведені найбільш актуальні для сьогодення цитати з їх класичної наукової праці другої половини ХХ століття:

Vedel Georges, Delvolvé Pierre. Droit administratif. Tome 1. 12ᵉ éd. mise à jour. Paris : Presses Universitaires de France, 1992. 716 p. (Collection «Thémis – Droit public», sous la direction de M. Duverger et D. Truchet). ISBN 2-13-045065-2.

Ведель Жорж, Дельвольве П’єр. Адміністративне право. Том 1. 12-те оновлене видання. Париж : Університетське видавництво Франції (PUF), 1992. 716. c. (Серія «Thémis – Публічне право» / за ред. М. Дюверже, Д. Трюше). ISBN 2-13-045065-2.

Загальна бібліографія – с. 13

ЧАСТИНА ПЕРША

АДМІНІСТРАЦІЯ ТА АДМІНІСТРАТИВНЕ ПРАВО

Розділ I. Конституційні основи адміністративного права – с. 25

1 / Традиційна конституційна концепція: адміністрація як дія виконавчої влади через методи публічного примусу

Традиційні засади адміністрації: поняття виконавчої влади – с. 26
Адміністрація та здійснення публічного примусу – с. 35
Стан питання до Конституції 1958 року – с. 37

2 / Адміністративне право і Конституція 1958 року

Визначення урядової функції – с. 38
Адміністративний біцефалізм: президентський та урядовий сектори – с. 39
Закон і регламент – с. 40
Вплив конституційного контролю на адміністративне право – с. 48
Реуніфікація французького публічного права – с. 60

3 / Адміністративне право як право діяльності уряду поза міжнародними відносинами та міжвладними зв’язками

Традиція і новизна – с. 65
Підсумок – с. 70

Розділ II. Адміністративне право як галузь права – с. 77

1 / Підстава і природа адміністративного права

Значення адміністративного права – с. 88
Причини існування адміністративного права у Франції – с. 91

2 / Загальні риси адміністративного права

Адміністративне право — право, створене суддею – с. 97
Важливість адміністративної юстиції – с. 98
Адміністративне право: розвинене і примітивне – с. 101

ЧАСТИНА ДРУГА

АДМІНІСТРАТИВНИЙ РЕЖИМ

Розділ I. Принцип розмежування адміністративних і судових органів. Компетенція адміністративного судді – с. 115

1 / Історія принципу

Витоки принципу – с. 116
Основні нормативні акти – с. 128
Подальші тлумачення принципу – с. 132

2 / Криза критерію компетенції

Причини кризи – с. 134
Критерій у доктрині та судовій практиці – с. 134
Часткова конституціоналізація принципу – с. 148
Порівняння в різних редакціях Конституції – с. 157

3 / Застосування критерію компетенції на основі поняття «адміністрація»

Необхідність участі публічного суб’єкта – с. 169
Виключення судових і законодавчих дій – с. 193
Виключення змішаних дій – с. 197
Спори щодо дій без елементів публічного примусу – с. 199

4 / Спеціальні законодавчі положення, що відступають від загального критерію – с. 204

Розділ II. Адміністративні акти – с. 227

1 / Односторонні адміністративні акти
Підрозділ 1. Визначення і класифікації – с. 230
Підрозділ 2. Різновиди актів – с. 243
Підрозділ 3. Правовий режим – с. 265
– Прийняття – с. 269
– Оприлюднення – с. 273
– Дія в часі – с. 276

Розділ III. Принцип законності – с. 502

1 / Поняття законності – с. 502
2 / Джерела обов’язкових норм – с. 509
– Конституція, договори, закон, принципи права – с. 516–520
– Прецеденти, рішення суду, адміністративні акти, контракти – с. 521

3 / Винятки з принципу законності
– Виняткові обставини – с. 526
– Акти уряду – с. 536

4 / Публічний інтерес – с. 538
5 / Законність і судовий контроль – с. 544
6 / Узагальнення законності – с. 551

Розділ IV. Відповідальність публічних осіб та їхніх агентів – с. 553

1 / Загальні положення – с. 560
2 / Агент і адміністрація – с. 576
3 / Відповідальність за адміністративну діяльність – с. 577
4 / Відповідальність за неадміністративну діяльність – с. 609

Спеціальні режими відповідальності – с. 635

Підрозділ 1. Під юрисдикцією адміністративного суду

Публічні роботи – с. 637
Заворушення – с. 646
Інші випадки – с. 649

Підрозділ 2. Під юрисдикцією загальних судів

Судова служба – с. 665
Насильницькі дії – с. 666
Учні – с. 681
СНІД – с. 682

Підрозділ 3. За приватним правом: ДТП – с. 690

Розділ перший
КОНСТИТУЦІЙНІ ОСНОВИ АДМІНІСТРАТИВНОГО ПРАВА

Адміністрація та адміністративне право не можуть бути визначені автономно — ані з педагогічної, ані з теоретичної точки зору. Їх визначення можливе лише, виходячи з положень Конституції.

Це визначення має враховувати два ключові елементи. Перший — це французька конституційна традиція, яка з 1789 року і до 1958-го (за винятком деяких періодів) була зосереджена на верховенстві закону та необмеженості законодавчої сфери. Це зумовлювало визначення адміністрації та адміністративного права через поняття виконавчої влади. Другий елемент полягає саме в оновленні, здійсненому Конституцією 1958 року, та в тих більш чи менш глибоких змінах, які вона внесла в традиційні поняття адміністративного права.

Саме поняття «конституційних основ» адміністративного права, запропоноване Ж. Веделем (див. Les bases constitutionnelles du droit administratif, EDCE, № 8, с. 21), було активно і ретельно оскаржене Ш. Айзенманом (La théorie des bases constitutionnelles du droit administratif français, RDP, 1972, с. 1345). У передмові до 7-го видання цієї книги Ж. Ведель визнав деякі зауваження свого опонента, однак водночас зберіг основні положення своєї концепції.

Адміністрація та адміністративне право

Усю цю дискусію підсумував Ж. Ведель у праці Les bases constitutionnelles du droit administratif, вміщеній у книзі La pensée de Charles Eisenmann (під ред. П. Амзелека), с. 133.

Щодо проблеми співвідношення конституційного та адміністративного права див.:
А. Ланца, L’expression constitutionnelle de l’administration française, Париж, 1984;
А. С. Ульд Бубут, L’apport du Conseil constitutionnel au droit administratif, Париж, 1987;
Ж. Тімсі, La nature et le rôle de la fonction administrative en droit administratif français, Париж, 1963;
П. Сабурен, Recherches sur la notion d’autorité administrative en droit administratif français, Париж, 1966;
Б. Стерн, Les sources constitutionnelles du droit administratif, Париж, 1989;
Ж. Гульєльмі, La notion d’administration publique dans la théorie juridique française (de la Révolution à l’arrêt Cadot, 1789–1889), 1991.

Розділ 1 / Традиційна конституційна концепція: адміністрація як дія виконавчої влади через публічно-правові інструменти

§1 | ТРАДИЦІЙНЕ ПІДҐРУНТЯ АДМІНІСТРАЦІЇ:

ПОНЯТТЯ ВИКОНАВЧОЇ ВЛАДИ

Конституція 1875 року (ст. 3 Конституційного закону від 25 лютого 1875 року) встановлювала: «Президент Республіки наглядає за виконанням законів і забезпечує його». Конституція 1946 року, передавши статус глави виконавчої влади від Президента Республіки до Голови Ради Міністрів, закріпила за останнім обов’язок «виконання законів» (ст. 47 Конституції).

Адміністрація та адміністративне право

Виключення адміністрації з-під дії норм приватного права дозволило формування адміністративного права як автономної системи правових норм.

Особливість виконання законів главою виконавчої влади та залежними від нього урядовими чи адміністративними органами — тобто виконавчою владою — полягає, по-перше, у безпосередньому і виключному володінні організованим примусом, а по-друге, у тому, що діяльність виконавчої влади зазвичай виводиться з-під юрисдикції загальних судів та з-під дії приватного права.

• Зміст поняття «виконання законів»

Поняття виконання законів традиційно значно ширше, ніж здається на перший погляд.

1º Опублікування законів та нагадування про їхні положення.
Опублікування закону — це вже форма його виконання, оскільки, хоча промульгація робить закон чинним, саме публікація робить його обов’язковим для громадян. Окрім того, Уряд і підпорядковані йому органи повинні нагадувати громадянам про зміст законодавчих норм.

2º Застосування примусу для забезпечення виконання.
У деяких випадках виконання законів і заходів, ухвалених для їх реалізації, потребує застосування примусу. Використання сили — це прерогатива виконавчої влади. Далі ми побачимо, що зазвичай примусове виконання можливе лише на підставі судового рішення. Проте в окремих випадках органи виконавчої влади можуть здійснювати таке виконання самостійно, без попереднього рішення суду.

Виконання законів шляхом здійснення завдань, прямо покладених на Уряд.
Виконання законів — це значно складніший процес, ніж лише публікація або застосування примусу.

Воно передбачає, зокрема, що урядові органи повинні приймати нормативні акти, які конкретизують способи реалізації закону, створювати необхідні адміністративні структури, призначати відповідальних посадових осіб, а в разі потреби — забезпечити матеріальні умови для виконання (наприклад, установи, обладнання тощо).

Адміністрація та адміністративне право

Французьке адміністративне право традиційно ґрунтується на двох ідеях:
по-перше, адміністрація — це не єдине завдання виконавчої влади;
по-друге, адміністрація є виключною сферою діяльності виконавчої влади.

Перша теза підтверджується аналізом функції уряду згідно з Конституцією 1958 року (див. далі, стор. 39). Насправді чинна Конституція не зробила радикальних змін у цьому питанні: ще за часів Третьої та Четвертої Республік поняття «виконання законів» тлумачилося дуже широко — уряд виконував не лише закони, а й здійснював інші функції, як-от відносини з парламентом, зовнішню політику, міжнародні відносини тощо.

Натомість друга теза — що адміністрація є виключною сферою виконавчої влади — збереглася повністю. Діяльність або юридичні акти, навіть пов’язані з охороною громадського порядку чи функціонуванням публічних служб, не вважалися адміністративними, якщо вони не здійснювалися виконавчою владою. Хоч така позиція може видаватися сумнівною з логічного погляду, у позитивному праві Франції вона усталена: адміністративне право сформувалося на основі доктрини про відокремлення адміністративної та судової влади — на захист повноважень виконавчої гілки.

2. Адміністрація та здійснення публічної влади

J.-C. Venezia, «Публічна влада та приватна влада», Mélanges Eisenmann, с. 363

Поняття публічної влади

Тривалий час термін «публічна влада» застосовувався в юридичному дискурсі як синонім вищої за природою влади порівняно з владою індивідів. З цього виводилися висновки, які сьогодні здаються неприйнятними — зокрема, безвідповідальність держави у певних сферах, як-от діяльність поліції, або існування «дискреційних актів», які не підлягають судовому контролю.

Втім, поняття публічної влади залишається точним — його лише слід очистити від неприйнятних елементів. Французьке конституційне право визнає існування національного суверенітету. Це означає, що органи держави наділені особливими повноваженнями, які перевищують звичайні права індивідів. Саме на основі національного суверенітету Парламент ухвалює закони, що мають обов’язкову силу.

Як справедливо зауважив Ж. Ріверо, публічна влада характеризується не лише «додатковими» правами порівняно з режимом звичайних осіб, а й «додатковими» обов’язками. Інакше кажучи, поряд із привілеями адміністрації існують обмеження, яких не зазнають приватні особи: приватні особи можуть приймати рішення з будь-яких причин (інтерес, щедрість, каприз), якщо вони не є незаконними або аморальними; натомість адміністрація може діяти лише з мотивів публічного інтересу. Приватні компанії вільно обирають працівників і постачальників, тоді як адміністрація здебільшого зобов’язана проводити конкурси для прийому на державну службу й відкриті тендери для укладення договорів.

Таким чином, публічна влада — це юридичний режим, що поєднує як привілеї, так і обтяження, які виходять за межі загального права, і стосуються осіб, які реалізують суверенітет держави.

(Джерело ідеї: J. Rivero, «Чи існує критерій адміністративного права?», Revue du droit public, 1953, с. 279)

Публічна чи приватна діяльність адміністрації

Іноді для забезпечення постачання адміністрація може вирішити не укладати адміністративний контракт, який дає їй особливі переваги, а обрати договір приватного права — заради швидкості або зручності. Або ж деякі публічні служби, зокрема «індустріальні та комерційні», функціонують у режимі приватного права, оскільки їхня діяльність є подібною до приватних підприємств.

Отже, адміністрація може діяти як у рамках публічного права, так і — у певних випадках і за певних умов — у рамках приватного права. Це й мається на увазі, коли протиставляють «публічне адміністрування» та «приватне управління».

Якщо ми прагнемо визначити адміністрацію як специфічну діяльність, відмінну від приватної, то слід виключити «приватне управління» або принаймні враховувати його тільки тоді, коли воно створює особливі проблеми адміністративного права (наприклад, навіть у межах приватного режиму державна установа має дотримуватися принципу рівності користувачів).

Адміністрація та адміністративне право (продовження)

Публічні служби.
У суспільстві, яке ґрунтується на поділі праці, задоволення потреб індивідів здійснюється соціально. Ніхто не виробляє самостійно всі товари й послуги, необхідні для життя. Кожна особа задовольняє свої потреби через інших, для яких, якщо вона в змозі, також щось виробляє.

Соціальне задоволення потреб набуває двох форм. Одні потреби задовольняються за допомогою приватних економічних механізмів (платно або, іноді, безоплатно). Водночас публічна влада може використовувати свої поліцейські повноваження для забезпечення належного функціонування цих процесів (наприклад, регулювання цін або санітарний контроль продуктів харчування).

Проте публічна влада також може взяти на себе відповідальність за задоволення певної потреби, створивши публічну службу (наприклад, служба будівництва й обслуговування доріг). Це не виключає існування приватних структур, що переслідують ті самі цілі (існування державних шкіл не заважає функціонуванню приватних).

Отже, публічна служба визначається як своєю метою (задоволення соціальної потреби), так і засобами (діяльність держави або публічного утворення через організований колектив людей і ресурсів). Основна форма її діяльності — це надання послуг користувачам.

(Про протилежну позицію, що критикує розрізнення поліції та публічної служби, див.: D. Papanicolaïdis, Introduction générale à la théorie de la police administrative, Athènes, 1960.)

Порівняння між поліцією та публічною службою.

а) Відмінності.
Метою поліції є підтримання публічного порядку — поняття відносно просте й стабільне. Натомість мета публічних служб — багатоваріантна та змінна. Ліберальні доктрини вважали, що публічні служби мають створюватися лише тоді, коли задоволення потреби принципово не може бути забезпечене приватною ініціативою (наприклад, національна оборона). Але зростання державного втручання в економіку спростувало ці принципи.

Таким чином, якщо публічний порядок можна визначити через загальну й стабільну формулу, то створення кожної публічної служби до 1958 року мало, в принципі, здійснюватися на підставі закону.

Розділ II

АДМІНІСТРАТИВНЕ ПРАВО

Розділ 1 / Підґрунтя та природа адміністративного права

1 | ЗНАЧЕННЯ АДМІНІСТРАТИВНОГО ПРАВА

Адміністративне право можна розуміти як право адміністрації, і в цьому сенсі кожна цивілізована держава має адміністративне право, оскільки неминуче існує сукупність норм, які регулюють діяльність адміністрації.

Однак адміністративне право в точному розумінні цього терміна існує лише тоді, коли цей масив норм є суттєво відмінним від того, який застосовується до відносин між приватними особами.

Безперечно, у будь-якому разі не можна просто й беззастережно застосовувати приватне право до адміністративної діяльності та до відносин, які з неї виникають. Наприклад, потрібні спеціальні закони для визначення організації адміністрації, для регулювання здійснення деяких прерогатив, якими володіють виключно публічні особи (наприклад, право експропріації). Але можливим є також і те, що приватне право залишатиметься загальним правилом, а спеціальні закони — винятком.

Однак адміністративне право якраз і постає як щось зовсім інше, ніж просто сукупність відхилень від приватного права, які встановлюють закони щодо адміністративної сфери.

Часто його подавали як глобально автономну систему норм, яка загалом відкидає приватне право.

Ця концепція автономії адміністративного права отримала своє перше чітке формулювання у знаменитій справі Blanco
(Трибунал конфліктів, 8 лютого 1873 р., GA, № 1; D., 1873.3.17, висновок Давіда; S., 1873.3.153, висновок Давіда).
Хоча це рішення стосувалося виключно норм, що регулюють відповідальність адміністрації, його формулювання було поширене на все адміністративне право:

“… відповідальність, яка може покладатися на державу за шкоду, заподіяну приватним особам діями осіб, яких вона використовує для виконання публічної служби, не може регулюватися принципами, встановленими Цивільним кодексом для відносин між приватними особами…”

Так само положення Цивільного кодексу щодо договорів не застосовуються до адміністративних договорів. Основне правило статті 1134 (“Укладені відповідно до закону договори мають силу закону для сторін, які їх уклали”) не діє в повному обсязі щодо адміністративних контрактів, які, навпаки, можуть в певних межах бути змінені адміністрацією в односторонньому порядку.

Також, щодо майна, що входить до складу публічного домену адміністрації, їхній правовий режим передбачає, окрім норм права власності, які містить Цивільний кодекс, специфічні принципи (непередаваність, невідчужуваність), які суттєво модифікують ці норми.

§ 2 | ІСТОРИЧНЕ СТАНОВЛЕННЯ АДМІНІСТРАТИВНОГО ПРАВА

Відсутність адміністративного права до Французької революції.
У період Старого порядку адміністрація не знала правових обмежень, окрім тих, які випливали з монархічного абсолютизму.
Адміністрація — це Король. А Король не може порушити закон, бо він є його джерелом.
Однак навіть за таких умов існували судові органи, що виконували функції обмеження адміністративного свавілля — парламенти як суди, а також Рада короля.
Проте публічне право ще не відокремлювалося, і Цивільний кодекс був джерелом, як для публічних, так і приватних правовідносин.
Адміністративне право як окрема дисципліна не існувало.
Революція та принцип розподілу влад.
Французька революція, спираючись на принципи «розділення влад», вивела адміністрацію з-під юрисдикції звичайних судів.
Було заборонено судам зазіхати на діяльність виконавчої влади.
Це поклало початок концепції так званої “адміністративної юстиції”, де адміністрація розглядає власні спори.
Спочатку ця юстиція не була незалежною — адміністрація сама вирішувала скарги на свої дії.
Згодом, однак, з’являються спеціалізовані органи — Ради префектур і Державна рада — які еволюціонують у справжні адміністративні суди.
Ці інститути стали підґрунтям формування автономного адміністративного права.
Формування автономної правової галузі.
У XIX столітті адміністративне право набуло власної доктрини, яка утвердила його самостійність.
Ключову роль у цьому відіграли роботи теоретиків, таких як Лаферр’єр і Ріверо.
Паралельно адміністративна юстиція здобувала незалежність і професіоналізацію.
Зокрема, Трибунал конфліктів закріпив розмежування юрисдикцій та заклав основи судової практики.
Судова доктрина Державної ради стала джерелом норм адміністративного права.
Так виникла самостійна галузь права — з власними принципами, поняттями та механізмами.

§ 2. ІСТОРИЧНЕ СТАНОВЛЕННЯ АДМІНІСТРАТИВНОГО ПРАВА (продовження)

Відродження адміністративного права в XX столітті.
Початок XX століття відзначився активним розвитком адміністративного права.
Зростання втручання держави у соціальну сферу та економіку після Першої світової війни спричинило необхідність оновлення інструментів адміністративного регулювання.
Цей період пов’язаний із діяльністю таких мислителів, як Леон Дюгі та Моріс Оріу, які заклали засади сучасного адміністративного права соціальної держави.
Роль доктрини була провідною: саме наукові підходи давали визначення поняттям «служба», «примус», «загальний інтерес».
Ці поняття згодом були розвинуті у прецедентному праві та юридичній практиці.
Адміністративне право постає як гнучка та динамічна галузь.
Адміністративне право після Другої світової війни.
Після 1945 року державне втручання в економіку значно посилилося, що спричинило ще більшу ролю адміністративних механізмів.
Зокрема, посилюється контроль за адміністрацією, зростає значення адміністративної юстиції.
Державна рада Франції стає справжнім вищим адміністративним судом і гарантом прав громадян у відносинах із владою.
Законодавство у сфері публічної служби, комунального управління, делегування повноважень набуває системності.
Утверджуються такі принципи, як пропорційність, легітимність мети, рівність перед адміністрацією.
Адміністративне право починає ґрунтуватися не лише на доктрині, а й на стабільній судовій практиці.
Сучасні трансформації адміністративного права.
У другій половині ХХ століття адміністративне право піддається впливу конституціоналізації публічного права.
Зміцнення ролі Конституційної ради, посилення захисту основних прав, а також визнання авторитету міжнародного права поступово змінюють класичну доктрину.
Адміністрація повинна враховувати принципи, що випливають з Конвенції про захист прав людини, практики Європейського суду з прав людини, а також норм Європейського Союзу.
Поняття «верховенства права», «справедливого процесу» та «демократичного врядування» стають ключовими у діяльності публічної адміністрації.
Ці зміни впливають на функції адміністративних судів, які все більше набувають ролі гарантів не лише законності, а й захисту прав людини.
Таким чином, адміністративне право стає більш відкритим, гуманізованим та інтегрованим у європейський правопорядок.
Узагальнення.
Історичний розвиток адміністративного права Франції демонструє перехід від монархічного свавілля до раціональної системи норм і судового контролю.
Кожний етап — революція, становлення доктрини, розвиток судової практики, міжнародний вплив — залишив глибокий слід у формуванні сучасної галузі.
Це право є результатом не лише нормативної еволюції, а й доктринального осмислення та судового тлумачення.
Адміністративне право більше не є інструментом для влади — воно стало правом на захист від влади.
Судова практика, зокрема прецеденти Державної ради, забезпечують гнучкість та адаптивність права.
Таким чином, адміністративне право Франції є прикладом правової еволюції в дусі демократичних принципів.

§ 3. ОБСЯГ АДМІНІСТРАТИВНОГО ПРАВА

Адміністративне право — це право організації та дії.
У найзагальнішому значенні адміністративне право охоплює усі норми, що регулюють функціонування адміністрації.
Ці норми стосуються як структури самої адміністрації (організація міністерств, місцевих органів влади, публічних установ), так і дій, що здійснюються адміністрацією у сфері публічного інтересу.
Тому адміністративне право є як організаційним, так і функціональним правом.
Окрім того, воно охоплює як матеріальні правила — що визначають, яким чином діє адміністрація, — так і процедурні норми — що регулюють ухвалення рішень і гарантії, які надаються адресатам.
Цей подвійний вимір — організаційний і процедурний — надає адміністративному праву широти та складності.
Адміністративне право — це також право, яке регулює відносини.
Окрім норм, що регламентують внутрішню організацію адміністрації, адміністративне право регулює її взаємодію з фізичними та юридичними особами.
Ідеться, зокрема, про правовідносини, які виникають із виданням адміністративних актів, укладенням адміністративних договорів або внаслідок завдання шкоди.
Ці правовідносини охоплюють широке коло сфер: надання дозволів, регулювання підприємницької діяльності, нагляд за будівництвом, призначення посадовців, соціальне забезпечення тощо.
Тому адміністративне право має велику практичну вагу для громадян, підприємств і громад.
Адміністративна дія не є абстрактною: вона впливає на щоденне життя кожного.
Адміністративне право — це публічне право.
Визначальною ознакою адміністративного права є його належність до публічного права, тобто до сукупності норм, які регулюють діяльність суб’єктів, що здійснюють владу від імені публічного інтересу.
Адміністративне право протиставляється приватному праву, зокрема цивільному, господарському та трудовому, які регулюють відносини між рівноправними суб’єктами.
Це протиставлення має наслідки і для юрисдикції: спори, що випливають із застосування норм адміністративного права, за загальним правилом підлягають розгляду в адміністративних судах.
Однак межа між публічним і приватним правом не завжди чітка: існують «змішані» ситуації, наприклад, участь адміністрації в господарських відносинах або застосування приватного права у сфері публічної служби.
Отже, кваліфікація правової ситуації як такої, що підпадає під адміністративне право, вимагає комплексного аналізу її змісту, мети та правових механізмів.
Універсальність адміністративного права.
Адміністративне право охоплює дуже широкий спектр сфер: освіта, охорона здоров’я, містобудування, транспорт, довкілля, безпека, культура тощо.
Це право є правовою основою публічної дії у всіх секторах.
Тому адміністративне право є не тільки юридичною галуззю, а й засобом пізнання державного устрою та функціонування публічної влади.
Його універсальність пояснює як складність, так і важливість викладання цієї дисципліни.
Вивчаючи адміністративне право, ми пізнаємо механізми, через які держава втілює свою політику та забезпечує публічний інтерес.
Адміністративне право — це також судове право.
Його зміст значною мірою зумовлений адміністративною юриспруденцією.
Як і в інших галузях публічного права, джерелом норм тут є не лише закони та нормативні акти, а й рішення судів, насамперед Державної ради Франції (Conseil d’État).
Вона відіграє подвійну роль: вищої адміністративної юрисдикції та органу, який формує адміністративне право.
Існує навіть концепція «юриспруденційного права» (droit prétorien), що підкреслює роль судової практики у витлумаченні й формуванні адміністративних норм.
Отже, знання прецедентів і рішень судів має таке ж значення, як і знання нормативних джерел.
Динамізм адміністративного права.
Це право постійно змінюється відповідно до розвитку суспільства, потреб публічного адміністрування та рішень судової влади.
Законодавчі та регуляторні зміни (реформи децентралізації, дерегуляція, нові процедури) справляють безпосередній вплив на структуру й механізми адміністрації.
Поява нових суспільних потреб (цифрова трансформація, охорона довкілля, захист особистих даних) також впливає на адміністративно-правову сферу.
Водночас судова практика вносить корективи, уточнюючи тлумачення норм і закріплюючи нові принципи.
Цей динамізм є ознакою життєздатності адміністративного права, яке адаптується до змін і постійно оновлюється
Викладання адміністративного права.
Через свою складність і динамізм адміністративне право вимагає від викладача глибоких знань, постійного оновлення та вміння передавати студентам методологію аналізу публічного права.
Йдеться не лише про засвоєння норм, а й про розвиток правового мислення, здатності тлумачити положення, встановлювати зв’язки між нормами та їх застосуванням.
Методика викладання поєднує вивчення джерел (конституційних, законодавчих, регуляторних), практики (судової та адміністративної), доктрини (погляди науковців) і конкретних справ.
Значна увага приділяється судовим рішенням, зокрема прецедентам Державної ради Франції, які є ключем до розуміння правових принципів.
Викладач має сприяти формуванню в студентів здатності аргументувати, критично мислити й діяти в умовах публічного адміністрування.
Таке викладання є запорукою правової культури майбутніх працівників державного та муніципального секторів.
Значення адміністративного права у Франції.
Ця галузь має особливе місце в правовій системі Франції.
Вона сформувалася на основі історичних традицій французької державності, принципу відокремлення адміністративної та судової влади, а також пріоритету публічного інтересу.
Французька модель адміністративного права стала зразком для багатьох країн світу, особливо для правових систем континентального типу.
Її особливості — самостійність адміністративної юстиції, активна роль Державної ради, розвинена система контролю за адміністрацією — викликають інтерес дослідників.
У сучасному глобалізованому світі французьке адміністративне право зберігає свою самобутність, водночас відкриваючись для діалогу з міжнародним і європейським правом

Розділ перший

**ПРИНЦИП РОЗМЕЖУВАННЯ АДМІНІСТРАТИВНИХ І СУДОВИХ ОРГАНІВ.

КОМПЕТЕНЦІЯ АДМІНІСТРАТИВНОГО СУДДІ**

Див.: AubY і DRAGO, Traité de contentieux administratif, т. I;
ODENT, Contentieux administratif, fasc. 1 і 2;
CHAPUS, Droit du contentieux administratif.

До 200-річчя Закону від 16–24 серпня 1790 року опубліковано два цикли досліджень:
AJDA, 1990, с. 579 і далі; RFDA, 1990, с. 687 і далі.

Розмежування адміністративних і судових органів
(скорочене позначення — розмежування адміністративної та судової влади) — це правило, що забороняє судам загальної юрисдикції, тобто сукупності юрисдикцій, підконтрольних Касаційному суду, розглядати адміністративні спори.

Було б логічніше писати: «розмежування адміністративної і судової влади» (без множини в прикметнику). Але усталена формула домінує в доктрині й саме вона вживається в текстах. Треба з цим погодитися.

§1. ІСТОРИЧНЕ ПОХОДЖЕННЯ ПРИНЦИПУ

• Французьке розуміння поділу влади

Заборона для судів розглядати адміністративні спори має винятково національне походження, адже є майже невідомою у більшості зарубіжних правових систем.

Її обґрунтовано двома взаємопов’язаними причинами:

Французьким розумінням принципу розподілу влади.
Недовірою до судової системи.

Принцип поділу влади набув статусу догми серед французьких політичних мислителів XVIII століття. Відповідно до класифікації Монтеск’є, що стала панівною, мали існувати три окремі влади: законодавча, виконавча та судова. Їх незалежність одна від одної забезпечувала гарантії свободи.

Французьке публічне право зробило з цього висновок, що вирішення спорів, у яких бере участь виконавча влада, не може належати до компетенції судів, оскільки інакше судова влада підпорядкує собі виконавчу.

Хоча з логічної точки зору це не витримує критики (оскільки суд лише тлумачить закон і не втручається у виконавчу діяльність), ця концепція закріпилася історично та політично, особливо після досвіду зловживань судової влади за часів Старого режиму.

• Недовіра до судової влади

Старий режим ще до Революції забороняв судам розглядати справи, що стосувалися адміністрації (наприклад, Едикт Сен-Жерменський від лютого 1641 року), й запроваджував окремі юрисдикції для адміністративних питань.

Проте судові корпорації постійно прагнули контролювати адміністративну владу.

§2. ОСНОВНІ ТЕКСТИ

Два революційні акти закріплюють розмежування адміністративної та судової влади. Це відображено у багатьох рішеннях Трибуналу спорів юрисдикції (Tribunal des conflits):

Закон від 16–24 серпня 1790 року — кодекс взаємодії судової влади з іншими гілками влади.
Він забороняє судам:
- перешкоджати виконанню законів,
- ухвалювати arrêts de règlement (нормативні рішення),
- тлумачити закони — це міг робити лише законодавець (référé législatif).
Декрет від 16 фрюктидора III року (2 вересня 1795):

«Повторно заборонено судам розглядати адміністративні акти будь-якого роду».

Обидва акти досі чинні. У справі Pelletier (1873), коли спробували залучити чиновника до відповідальності перед судом, Трибунал спорів підтвердив ці тексти як підставу для заборони.

§3. ПОСЛІДОВНІ ТЛУМАЧЕННЯ ПРИНЦИПУ

Незважаючи на видиму чіткість, зазначені правила тлумачилися по-різному впродовж історії. Від тлумачення залежало визначення меж адміністративної юрисдикції, тобто сфери дії адміністративного права.

Чотири ключові чинники еволюції:

Виникнення адміністративної юрисдикції.
У 1790 та 1795 роках суди були позбавлені права розглядати адміністративні спори, але не створено жодної альтернативної юрисдикції.
Відтак, вирішення спорів доручалося самій адміністрації, а саме її ієрархії або главі виконавчої влади.

Тобто адміністрація була одночасно стороною й суддею, що суперечило основам правосуддя.

§4. РОЗВИТОК АДМІНІСТРАТИВНОГО СУДОЧИНСТВА

Ситуація змінилася після Конституції VIII року, яка створила Державну раду (Conseil d’État). Вона:

готувала законопроєкти для Першого консула,
консультувала виконавчу владу,
з 5 нивоза VIII року розглядала адміністративні спори (хоча рішення ухвалював сам Консул).

Цей режим назвали «затриманим правосуддям» (justice retenue).
Формально рішення не належали Раді, проте вона мала такий авторитет, що відхилення її висновків було надзвичайно рідкісним.

У 1806 році створено Комісію з адміністративних спорів — попередницю сучасного Секції спорів.
З того часу:

адміністративні спори розглядала окрема структура,
запроваджено змагальну процедуру (декрет від 22 липня 1806 року),
відновлено професію адвокатів при Державній раді та Касаційному суді.

§5. ДОДАТКОВІ ІНСТИТУЦІЙНІ ЕТАПИ

Реставрація: ліберали хотіли скасувати правило розмежування, роялісти — ліквідувати Державну раду як імперський орган. Але інституцію збережено.
Липнева монархія (1830–1848): у 1831 році вперше закріплено відокремлення судового та адміністративного персоналу в складі Державної ради.
Друга республіка: надано делеговане правосуддя (justice déléguée) — Рада почала самостійно ухвалювати рішення від імені народу, а не лише готувати проєкти.
Друга імперія (1852–1870): попри відновлення justice retenue, у 1864 році декрет зробив позови про перевищення повноважень практично безкоштовними. Це сприяло:
- популяризації відповідних позовів,
- формуванню теорії адміністративних позовів, їх класифікації, природи та правових наслідків.
1870: після падіння Імперії Раду було скасовано,
але в 1872 році законом їй остаточно надано делеговане правосуддя.

§6. СТАН НА 1945–1953 РОКИ

З 1872 по 1953 рік зовнішня історія Ради була стабільною:
основна еволюція полягала у формуванні французького адміністративного права завдяки самій Раді.
Ордонанс від 31 липня 1945 року вніс певні зміни,
але декрет від 30 вересня 1953 року став новим етапом:
він розширив мережу адміністративних юрисдикцій поза межі Державної ради

Розділ 7 / Сфера застосування та автономія адміністративного права

Сфера застосування та автономія адміністративного права тісно пов’язані з юрисдикцією адміністративного суду. Саме тому їх слід розглядати саме тут.

§1 СФЕРА ЗАСТОСУВАННЯ АДМІНІСТРАТИВНОГО ПРАВА

Загалом, сфера застосування адміністративного права збігається з межами компетенції адміністративного суду. Цей принцип підтверджується судовою практикою Державної ради та Трибуналу спорів юрисдикцій, які іноді обґрунтовують компетенцію адміністративного суду тим, що правовідносини, які зачіпає спір, належать до публічного права, а компетенцію суду загального права — тим, що ці правовідносини регулюються приватним правом.

Однак у деяких випадках адміністративний суд застосовує норми приватного права, якщо не вбачає спеціальних підстав адміністративного характеру, які б змушували його їх відхилити. Наприклад, він застосовує статтю 1154 Цивільного кодексу щодо анатокізму або статтю 545 колишнього Цивільного процесуального кодексу про винятки до остаточного рахунку. У справах про відповідальність архітекторів і підрядників застосовуються (якщо не буквально) статті 1792 і 2270 Цивільного кодексу.

У деяких випадках суд загальної юрисдикції зобов’язаний застосовувати норми адміністративного права. Це трапляється у трьох випадках:

Якщо йдеться про окремі повноваження суду загальної юрисдикції, який повинен застосовувати закони, що відхиляються від приватного права. Наприклад, спори щодо компенсації за реквізицію передані цивільним судам, однак ті мають застосовувати спеціальні норми, а не загальні принципи цивільного права.
Якщо кримінальний суд, у силу прецеденту «Avranches і Desmarets», оцінює законність регламенту або навіть індивідуального адміністративного акта, він повинен застосовувати ті ж самі критерії, що й адміністративний суд при розгляді скарги про перевищення повноважень. Законність є єдиним поняттям і не повинна тлумачитися по-різному в залежності від судової інстанції.
Суди загальної юрисдикції повинні застосовувати адміністративне право навіть у випадках, коли їхня компетенція не випливає з приватноправової природи спору, а з того, що адміністративні суди не мають втручатися у функціонування судової системи та пов’язаних з нею служб (наприклад, поліції чи органів реєстрації актів цивільного стану). У таких випадках адміністративне право краще пристосоване до розв’язання спору, і його не можна ігнорувати

§2 АВТОНОМІЯ АДМІНІСТРАТИВНОГО ПРАВА

Автономія адміністративного права полягає, як уже зазначалося, у тому, що адміністративний суд застосовує не лише закони, які відхиляються від норм приватного права, а й власні принципи — навіть у сферах, де законодавець прямо не виключив дії норм цивільного права, наприклад у питаннях відповідальності або адміністративних контрактів.

Варто чітко усвідомити, що автономія адміністративного права має два джерела і, відповідно, два можливих значення:

В одних випадках автономія є істотною і випливає зі специфічних міркувань. Наприклад, адміністративні контракти регулюються відмінно від цивільних або комерційних, тому що їхній предмет, умови та порядок виконання визначаються державними повноваженнями та потребами адміністративного життя. Насправді тут немає суперечності з приватним правом, оскільки адміністративне та цивільне право охоплюють різні сфери.
В інших випадках автономія є випадковою і пояснюється лише тим, що немає вищого органу, здатного усунути розбіжності між Державною радою та Касаційним судом. Наприклад, у справах про відповідальність Державна рада тлумачить зв’язок між провиною і шкодою ширше, ніж Касаційний суд, але натомість майже ніколи не відшкодовує моральну шкоду або так званий “преціум долоріс” (вартість страждань), яку, навпаки, регулярно компенсують суди загальної юрисдикції. Немає жодної об’єктивної причини, чому поняття причинності або шкоди має тлумачитися по-різному залежно від того, чи залучена Адміністрація. У цьому випадку автономія адміністративного права є виключно випадковою й зумовлена не специфікою адміністративного права, а розбіжностями у суддівських думках.

(Щодо цього розмежування між істотною та випадковою автономією див.: примітка Веделя до рішення у справі Моріц, JCP, 1954.2.8334.)

Розділ II

АДМІНІСТРАТИВНІ АКТИ

Дослідження адміністративних актів дозволяє оцінити надзвичайні прерогативи, якими володіє Адміністрація у межах здійснення своєї діяльності.

Як зазначалося раніше, публічна влада має повноваження ухвалювати односторонні рішення, які є обов’язковими для третіх осіб і створюють для них права або обов’язки. Однак ця категорія адміністративних актів — хоча й є найяскравішою — не є єдиною. Насправді Адміністрація може створювати права та обов’язки як для себе, так і для інших осіб за допомогою договорів — засобу, набагато ближчого до приватного права.

Проте як односторонні, так і двосторонні адміністративні акти підпорядковуються особливому правовому режиму.

Цей розділ буде поділено на дві частини: перша — про односторонні адміністративні акти, друга — про адміністративні договори.

Розділ II

АДМІНІСТРАТИВНІ АКТИ

Розділ 1. Односторонні адміністративні акти

Серед наукових праць, присвячених вивченню односторонніх адміністративних актів, варто згадати:

М. Лефебюр, Повноваження на односторонні дії Адміністрації в англійському і французькому праві, Париж, 1961;
Ж.-Ф. Лашом, Ієрархія виконавчих адміністративних актів у французькому публічному праві, 1966;
П. Сабурен, Дослідження поняття адміністративної влади у французькому праві, 1966;
Ф. Венсан, Повноваження на одностороннє прийняття рішень адміністративними органами, 1966;
Г. Ісак, Процедура безспірного адміністративного провадження, Париж, 1970;
П. Ронжер, Методика типового акту, Париж, 1970;
Р.-Ж. Шварценберг, Юридична сила прийнятого рішення, Париж, 1970;
Ів Мадіо, На межі між договором і одностороннім адміністративним актом: дослідження змішаного акту в публічному праві Франції, Париж, 1971;
К. Лавіаль, Еволюція уявлень про виконавчі рішення в адміністративному праві Франції, 1974;
П. Пі, Роль волі в односторонніх адміністративних актах, 1976;
М.-Р. Терсіне, Захисний акт у адміністративному праві, Париж, 1979;
Ж.-Ж. Ісраель, Регуляризація в адміністративному праві Франції, Париж, 1981;
Ф. Бланкен, Історичне формування поняття одностороннього адміністративного акту, дис., Париж II, 1979;
М. Пакес, Від одностороннього акту до договору в адміністративній діяльності, Брюссель, 1991;
Ш. Айзенман, Курс з адміністративних актів, у Курс адміністративного права, т. 2, Париж, 1982;
П. Дельвольве, Адміністративний акт, у Répertoire Dalloz, Спірне адміністративне провадження. Адміністративний акт, Сирей, 1983;
Г. Дюпуї, Визначення одностороннього акту, у Mélanges Eisenmann, с. 205 і далі;
П. Феррарі, Есе про поняття співавторства в односторонньому адміністративному акті у французькому праві, там само, с. 215 і далі;
П. Шапаль, Дослідження поняття і правового режиму юридичних актів «перспективного характеру», AJ, 1968.323;
Ж. Ріверо, Про виконавчий характер адміністративних дозволів, Mél. Kayser, 1979, т. 2, с. 379 і далі;
Ж.-К. Венеція, Роздуми про роль волі в адміністративному праві, там само, с. 383 і далі;
Ж. Моро, У пошуках складного акту: приклад французького публічного права, Droits, 1988, № 7, с. 75;
М. Джидара, Проблеми, пов’язані з присутністю іноземного елементу в адміністративному акті, Mél. Chapus, 1992, с. 263.

РОЗМЕЖУВАННЯ ОДНОСТОРОННІХ АДМІНІСТРАТИВНИХ АКТІВ, ВИКОНАВЧИХ РІШЕНЬ І ІНШИХ ОДНОСТОРОННІХ АКТІВ АДМІНІСТРАЦІЇ

У цьому підрозділі буде наведено низку розмежувань, які дозволяють серед різних дій Адміністрації виявити саме односторонні адміністративні акти, і, серед них, — ті, що є виконавчими рішеннями.

§1 ОДНОСТОРОННІ АДМІНІСТРАТИВНІ АКТИ — ЦЕ ЮРИДИЧНІ АКТИ АДМІНІСТРАТИВНОГО ОРГАНУ, ЯКІ СТВОРЮЮТЬ ЮРИДИЧНІ НАСЛІДКИ

Кожен з елементів цього визначення потребує окремого пояснення:

• Односторонні адміністративні акти є юридичними актами

Це, на перший погляд, тавтологія: вираз «односторонні адміністративні акти» вже містить у собі слово «акт»; а коли йдеться про акт, мається на увазі саме юридичний акт.

Проте слід наголосити, що юридичний акт — це прояв волі, спрямований на створення правових наслідків. Односторонній адміністративний акт у повній мірі відповідає цьому визначенню. Можна навіть сказати, що серед усіх юридичних актів саме він найсильніше виражає прагнення породити юридичні наслідки.

Це уточнення дозволяє визначити винятки та потребує деяких пояснень.

Не всі дії Адміністрації є юридичними актами

Це твердження дозволяє чітко відмежувати односторонні адміністративні акти від інших форм діяльності Адміністрації.

По-перше, фактичні дії, які здійснені ненавмисно (наприклад, аварія, спричинена транспортним засобом, об’єктом чи іншою діяльністю Адміністрації), хоч і можуть мати правові наслідки (зазвичай — притягнення до відповідальності), але не є актами у правовому сенсі, оскільки в них відсутній елемент волевиявлення.

По-друге, навіть навмисні матеріальні дії Адміністрації не є адміністративними актами як такими. Наприклад, сам факт виконання робіт Адміністрацією — ще не юридичний акт. Проте на відміну від ненавмисних дій, ці дії припускають наявність рішення, тобто волевиявлення, що передує дії. Таким чином, за такою дією приховується адміністративний акт.

Це вже приклад різноманітних форм, у яких може виявлятись адміністративний акт.

• Адміністративний акт може бути виражений по-різному

Волевиявлення, яке становить сутність одностороннього адміністративного акту, може проявлятись:

у класичній формі, наприклад, через декрет чи постанову;
у менш формалізованій формі, як-от у простому листі, який містить рішення;
без будь-якої форми, коли про волевиявлення свідчить сама дія (наприклад, початок робіт), або через мовчання адміністрації, якщо певний закон надає такому мовчанні значення позитивного або негативного рішення після встановленого строку.

Розділ IV

ВІДПОВІДАЛЬНІСТЬ ПУБЛІЧНИХ ОСІБ І ЇХНІХ АГЕНТІВ

Розділ 1. Загальні положення

§1 | Визначення відповідальності публічних осіб і їхніх агентів

Термін «відповідальність» у праві має різні значення: політична відповідальність, кримінальна, дисциплінарна.

У цьому розділі розглядається так звана цивільна відповідальність, яку доцільніше назвати майновою відповідальністю. Вона полягає у зобов’язанні відшкодувати завдану шкоду — у натурі або через компенсацію.

Відповідальність адміністрації та загалом публічних осіб, яку ще називають відповідальністю публічної влади, є ключовим елементом адміністративного режиму, оскільки встановлює обмеження для публічної влади. Подібно до принципу законності, цю підлеглість можна порівняти з тією, яку мають і приватні особи — згідно зі статтями 1382 і наступними Цивільного кодексу. Втім, правила адміністративної відповідальності є автономними і охоплюють випадки, не передбачені цивільним правом.

Також тут розглядається персональна цивільна відповідальність агентів адміністрації, разом із відповідальністю самої адміністрації — оскільки ці питання тісно пов’язані історично та юридично.

Водночас у цьому розділі розглядається виключно позадоговірна відповідальність. Договірна відповідальність, тобто та, що виникає внаслідок порушення адміністрацією зобов’язань за договором, належить до сфери адміністративних контрактів і розглядалася в іншому контексті. У разі наявності контракту між публічною особою та іншою стороною — саме договірна відповідальність має перевагу, і вона виключає застосування позадоговірної відповідальності.

§2 | Ідентифікація публічних осіб

Під публічними особами розуміються всі інституції, наділені публічною правосуб’єктністю: держава, територіальні громади, публічні установи.

Це має дві важливі наслідки:

Всі сфери діяльності публічних осіб можуть бути джерелом відповідальності, навіть якщо це не адміністративна діяльність. Наприклад, держава, окрім адміністративних функцій, здійснює й міжнародну, законодавчу та судову діяльність. Попри частковий імунітет у цих сферах, відповідальність держави все одно можлива (див. с. 635).
Публічні особи можуть здійснювати приватну діяльність, яка підлягає цивільно-правовому регулюванню і компетенції судів загальної юрисдикції. У такому разі настає приватна відповідальність публічної особи, що не регулюється адміністративним правом.

§3 | Відповідальність приватних осіб, що виконують публічні функції

Приватні особи, за визначенням, не підпадають під режим відповідальності публічних осіб.

Однак у деяких випадках, коли приватна особа виконує публічну функцію, наділену владними повноваженнями, її відповідальність регулюється адміністративним правом. Наприклад, це компанії чи організації, які здійснюють місії публічного сервісу.

Правильна назва розділу мала б звучати як:
«Відповідальність публічних осіб і приватних осіб, що виконують публічні функції з використанням владних повноважень», але для стислості залишено коротший варіант.

§4 | Визначення агентів публічної адміністрації

Питання відповідальності публічних осіб тісно пов’язане з відповідальністю їхніх агентів.

Під агентами розуміються:

державні службовці;
міністри;
обрані посадові особи;
тимчасові працівники;
усі особи, які будь-яким чином беруть участь у діяльності публічної адміністрації, незалежно від їхнього статусу.

§5 | Законодавче втручання у сферу публічної відповідальності

Хоча публічна відповідальність зазвичай сформована судовою практикою, закони також відіграють роль у регулюванні спеціальних режимів відповідальності.

Це порушує питання:

Чи належить питання публічної відповідальності виключно до сфери законодавства, чи може бути предметом підзаконного регулювання?
У яких випадках необхідно приймати закон, і наскільки можливо через нього створити спеціальні режими відповідальності?

Конституція Франції (статті 34 і 37) викликає складні тлумачення щодо меж законодавчої та виконавчої компетенції в цій сфері. Наприклад, якщо стаття 34 згадує лише про «цивільні та комерційні зобов’язання», чи означає це, що правила відповідальності публічної влади може встановлювати сам уряд? Це тлумачення небезпечне, бо надає адміністрації надмірну автономію.

Регламенти, які обмежують право на відшкодування шкоди, якщо вони суперечать принципам, встановленим судом, — можуть бути визнані перевищенням повноважень (див. рішення Державної ради Франції від 7 грудня 1962 р., справа «Association Les Forces motrices autonomes»).

Отже, лише закон може змінювати умови публічної відповідальності у виняткових випадках.

§6 | Спеціальні випадки відповідальності адміністрації

У французькій правовій системі існує низка особливих випадків, коли відповідальність адміністрації визнається незалежно від її вини. Наприклад:

Рішення по справі «Giry» (Касаційний суд, 23 листопада 1956 року) встановило, що під час кримінального процесу проти держави за шкоду, завдану при розслідуванні, можуть застосовуватися норми адміністративного права. Це справило значний вплив на розвиток публічної відповідальності.
Рішення Апеляційного суду м. Дуе від 3 січня 1962 року у справі «Lenfant» і Апеляційного суду м. Париж від 3 червня 1964 року у справі «Papon», які підтвердили використання адміністративних норм судами загальної юрисдикції у делікатних справах проти публічної влади.
Аналогічно, рішення Касаційного суду від 10 червня 1986 року у справі «Pourcel» закріпило застосування адміністративних норм судом цивільної юрисдикції.

Ці прецеденти засвідчують, що навіть трибунали загальної юрисдикції можуть застосовувати правила публічного права, хоча іноді й припускаються помилок через відсутність достатньої обізнаності в ньому.[1]

Vedel Georges, Delvolvé Pierre. Droit administratif. Tome 2.12ᵉ édition mise à jour. Paris : Presses Universitaires de France, 1992. 108 p. (Collection Thémis. Droit public). ISBN 2-13-045066-0

Ведель Жорж, Дельвольве П’єр. Адміністративне право. Том 2. 12-е оновлене видання. Париж: Університетське видавництво Франції (PUF), 1992. 108 с. (Серія «Теміс. Публічне право»). ISBN 2-13-045066-0

ЗМІСТ
ЗАГАЛЬНИЙ ПЛАН ВИДАННЯ … 5

ТРЕТЯ ЧАСТИНА. АДМІНІСТРАТИВНА ЮСТИЦІЯ

РОЗДІЛ I. Загальні положення … 19
1 / Що таке адміністративна юрисдикція?
    1. Поняття юрисдикції та юрисдикційного акту … 19
    2. Адміністративна природа юрисдикції … 26
    3. Розмежування адміністративних юрисдикцій і адміністративних органів … 27
2 / Розмежування адміністративних і контенціозних звернень … 28
    1. Адміністративні звернення … 28
    2. Контенціозні звернення … 30
    3. Взаємозв’язок адміністративних і контенціозних звернень … 31
    4. Старе вчення про міністра-суддю … 32
3 / Процедури позасудового врегулювання спорів у загальному праві … 33
    1. Медіація … 34
    2. Мирне врегулювання і примирення … 45
    3. Арбітраж … 49
4 / Гілки адміністративної юстиції … 51
    1. Справи про скасування … 53
    2. Повна юрисдикція (або справжній контенціоз) … 53
    3. Тлумачення і перевірка законності … 56
    4. Репресивна юрисдикція … 61

РОЗДІЛ II. Організація адміністративної юстиції … 62
1 / Державна рада … 64
    1. Еволюція … 65
    2. Персонал … 67
    3. Структура … 73
    4. Повноваження … 74
2 / Адміністративні трибунали та апеляційні суди … 74
    1. Розвиток … 76
    2. Персонал … 82
    3. Організація та повноваження адміністративних трибуналів … 86
    4. Організація та повноваження апеляційних адміністративних судів … 91
3 / Інші адміністративні юрисдикції … 91
    1. Інші суди, що підпорядковуються Державній раді через апеляцію … 93
    2. Інші суди, що підпорядковуються Державній раді через касацію … 96

РОЗДІЛ III. Розподіл компетенцій між адміністративними юрисдикціями … 98
1 / Загальні правила розподілу компетенцій … 99
    1. Матеріальна і територіальна компетенція … 100
    2. Імперативний характер правил розподілу … 100
    3. Процедури вирішення конфліктів компетенцій … 104
2 / Компетенція адміністративних трибуналів … 104
3 / Компетенція апеляційних адміністративних судів … 105
4 / Компетенція Державної ради … 106
5 / Компетенція інших адміністративних юрисдикцій … 112

РОЗДІЛ IV. Процедура перед адміністративними судами … 113
1 / Загальні правила … 118
2 / Засоби правового захисту … 125

РОЗДІЛ V. Позов про перевищення повноважень … 127
1 / Загальні положення … 127
2 / Умови прийнятності … 141
3 / Підстави позову … 180

П’ЯТА ЧАСТИНА. ЗАГАЛЬНІ ПОНЯТТЯ ПРО АДМІНІСТРАТИВНУ ДІЯЛЬНІСТЬ

РОЗДІЛ I. Адміністративна поліція … 677
РОЗДІЛ II. Публічна служба … 705
РОЗДІЛ III. Державні підприємства … 788
РОЗДІЛ IV. Публічні установи … 545
РОЗДІЛ V. Приватні особи та адміністративна діяльність … 788

Розділ перший

ЗАГАЛЬНІ ПОНЯТТЯ

Під загальним терміном «адміністративний суддя» мають на увазі сукупність адміністративних юрисдикцій.

Drago та інші, “Соціологія адміністративного судочинства”, Національна школа адміністрації; C. Debbasch, “Занепад адміністративного судочинства?”, D., 1967; дисертації Y. Gaudemet, M. Gjidara, D. Loschak, A. Mestre; праці J.-M. Auby, R. Drago, R. Chapus, R. Odent, E. Langavant і M.-C. Rouault, B. Pacteau, P. Fanachi.

Розділ 1. Що таке адміністративна юрисдикція?

§1. ПОНЯТТЯ ЮРИСДИКЦІЇ І ЮРИДИКЦІЙНОГО АКТА

20. Адміністративний суддя

• Проблема в доктрині

Немає більш обговорюваного питання, ніж визначення понять юрисдикції та юрисдикційного акту; і водночас немає питання, щодо якого рішення були б більш суперечливими.

Загальна ідея видається доволі простою: серед різних юридичних актів є такі, що, як правило, видаються спеціалізованими державними органами (судами), або в окремих випадках — приватними особами (арбітраж), і мають за мету вирішення спору з застосуванням правових норм. Це — юрисдикційні акти (або судові рішення), яким, коли вони набувають остаточного характеру, надається особлива юридична сила — авторитет вирішеної справи (res judicata).

Однак ця загальна ідея ще не є визначенням, і наведені формулювання не є абсолютно точними.

Немає абсолютного зв’язку між поняттями спору чи процесу, з одного боку, і судового рішення — з іншого.
Деякі акти видаються в контексті спорів, але не мають характеру судових рішень. Наприклад, рішення органу, до якого звертається зацікавлена особа з проханням, може мати правову природу, але не бути юрисдикційним актом.
Інші акти, навпаки, можуть мати юрисдикційний характер навіть без формального спору — наприклад, рішення Рахункової палати про правомірність публічних витрат.
Поняття юрисдикції та юрисдикційного акту не є постійно пов’язаними.
Іноді юрисдикція може вчиняти акти, які не є юрисдикційними (наприклад, дозвіл адміністративного суду на позов від імені органу місцевого самоврядування). У деяких випадках, навпаки, орган, який зазвичай не є юрисдикцією, може здійснювати юрисдикційні функції (наприклад, Президент Республіки у справах про морські трофеї).
Слід розрізняти критерії юрисдикційного характеру і правовий режим.
Юрисдикційний акт набуває авторитету вирішеної справи, але цей авторитет залежить від того, чи є акт юрисдикційним — тобто не може бути критерієм для визначення самого акту.

• Судові рішення

Юриспруденція неодноразово зіштовхувалася з необхідністю з’ясувати, чи має акт адміністративний характер, чи ж він походить від юрисдикції й має характер судового рішення.

Метод, що застосовується Державною радою, викладений у численних висновках урядових комісарів:

Наприклад: висновок Леонарда (CE 19.02.1943), Бюґне (Dr. soc.); висновок Одента щодо рішення д’Айєр; висновок Лорана (CE 16.12.1955), Дельтель (D.1956); CE 27.05.1955, Electricité de France; висновок Тріко (CE 31.01.1958), Бруне (RDP, 1958).

Метод базується на конституційному положенні, що створення юрисдикцій належить виключно до повноважень закону. Відтак, коли орган створено адміністрацією з наданням йому юрисдикційного характеру — без законодавчої основи — його створення є нелегальним. Навпаки, якщо юрисдикційність не проголошено, створення є легальним, але орган не має юрисдикційної функції.

Стаття 34 Конституції дозволяє створення нових юрисдикцій у межах уже існуючого порядку, що допускає певну гнучкість для урядових постанов.

• Критерії юрисдикційності

Якщо орган створено правовим актом, і в ньому чітко визначено характер органу — наприклад, прямо вказано, що це юрисдикція або що його рішення мають силу вирішеної справи — тоді питання вирішується автоматично.
Якщо воля законодавця невідома — слід аналізувати статус і функції органу. Державна рада застосовує емпірично-синтетичний метод:
- Процедура, схожа на судову (змагальність, слухання тощо);
- Склад органу — наявність суддів адміністративного або судового корпусу;
- Мета — чи полягає вона у вирішенні спору за правовими нормами.
Один і той самий орган може діяти як адміністративна влада або як юрисдикція.
Наприклад, професійні ради можуть одночасно виконувати адміністративні та юрисдикційні функції.

§2. ПОНЯТТЯ АДМІНІСТРАТИВНОГО СУДДІ

21. Принцип поділу юрисдикцій

У Франції існує принцип поділу адміністративних і судових юрисдикцій, закріплений в історичному правовому контексті, зокрема указом 16–24 серпня 1790 року та законом від 16 жовтня – 16 листопада 1790 року. Відповідно до цих норм:

Судовим органам заборонено втручатися в адміністративну діяльність.
Адміністрація має власні органи для розгляду спорів, пов’язаних з її діями.

Це створює дуалізм юрисдикцій, який означає наявність окремої адміністративної гілки правосуддя. Основним органом у цій системі є Державна рада Франції (Conseil d’État), яка діє і як консультативний орган при уряді, і як вища адміністративна юрисдикція.

22. Роль адміністративного судді

Адміністративний суддя виконує подвійну функцію:

Контроль законності адміністративних актів — перевіряє, чи не порушують адміністративні рішення закон.
Захист прав приватних осіб у конфліктах із публічною адміністрацією.

Він може:

Скасовувати незаконні акти (recours pour excès de pouvoir).
Призначати відшкодування шкоди (responsabilité de l’administration).
Визнавати порушення прав.

Таким чином, адміністративний суддя є гарантом правової держави, особливо в умовах зростання впливу публічного сектора.

23. Межі повноважень адміністративного судді

Адміністративний суддя не має загальної компетенції — він розглядає лише ті справи, які прямо або опосередковано підпадають під адміністративну юрисдикцію. Важливими елементами для визначення юрисдикції є:

Сторони спору — коли однією зі сторін є держава чи інший суб’єкт публічного права.
Природа спірного акту — якщо йдеться про публічний акт, а не про приватноправові відносини.

[2]

Розділ IV
ПРОЦЕДУРА ПЕРЕД АДМІНІСТРАТИВНИМИ ЮРИСДИКЦІЯМИ
(с. 149)

Див. J.-P. Chaudet, Les principes directeurs de la procédure administrative contentieuse, 1967; C. Debbasch, Procédure administrative contentieuse et procédure civile, 1962; C. Debouy, Les moyens d’ordre public dans la procédure administrative contentieuse, 1980; Y. Gaudemet, Les méthodes du juge administratif, 1972; J.-P. Gilli, La cause juridique de la demande en justice en droit administratif, 1962; R. Chapus, De l’office du juge : contentieux administratif et nouvelle procédure civile, EDCE, 1977–1978, № 29, с. 11; J.-C. Fortier, La justice administrative est-elle gratuite?, AJ, 1967, с. 150; M. Hecquard-Théron, Les moyens irrecevables dans la jurisprudence administrative, Mélanges Cluseau, 1985, с. 247.

Основи процедури, яка застосовується перед адміністративними юрисдикціями, мають подвійне джерело:
– з одного боку, законодавчі та нормативні акти, які регулюють відповідну процедуру (в контексті розмежування між законодавчим і регламентним рівнями);
– з іншого боку, загальні принципи права, чинні в цій сфері.

J.-P. Chaudet проаналізував джерела цих загальних принципів права й показав, як адміністративний суддя:
– або узагальнює вже визнані норми публічного права;
– або переносить правила або принципи, прийняті в цивільному процесі (хоча повний набір цивільно-процесуальних норм не застосовується: див. рішення Державної ради Франції від 13 березня 1925 р., Desreumaux, Rec., с. 262);
– або створює нові норми шляхом судової творчості.

Серед таких загальних принципів можна виділити:
– можливість касаційного оскарження або оскарження з мотивів перевищення повноважень навіть без спеціальної норми;
– принцип подвійної інстанції (хоча іноді він виключається в адміністративній сфері й Конституційна рада не розглядає його як такий, що має силу закону);
– деволютивний ефект апеляції та право суду на розгляд справи по суті;
– допущення певних засобів захисту навіть без законодавчого закріплення (третє втручання, виправлення матеріальних помилок);
– дотримання права на захист з усіма його похідними (зокрема, принцип змагальності);
– заборона виходу за межі позовних вимог (ultra petita);
– обов’язок мотивації судових рішень;
– вимога неупередженості судді;
– публічність судових засідань.

Повільність адміністративного судочинства призвела до того, що Франція була засуджена Європейським судом з прав людини у справі H. проти Франції рішенням від 24 жовтня 1989 року, за порушення статті 6.1 Європейської конвенції про захист прав людини, яка гарантує: «кожна особа має право на справедливий розгляд справи… упродовж розумного строку…».

Див. також: O. Dugrip і F. Sudre, Du droit à un procès équitable devant les juridictions administratives : l’arrêt de la Cour européenne des Droits de l’Homme du 24 octobre 1989, RFDA, 1990, с. 203.

Повне викладення всіх норм адміністративної процедури тут неможливе. Розгляд обмежується найважливішими правилами, що стосуються загальних адміністративних юрисдикцій — адміністративних трибуналів, адміністративних апеляційних судів і Державної ради, за винятком особливостей спеціалізованих адміністративних юрисдикцій.

Узагальнено можна сказати, що слід спочатку розглянути:
– спільні процедурні норми, які застосовуються перед адміністративними судами (розділ 1),
– а потім — доступні засоби оскарження їхніх рішень (розділ 2).

(с. 150)

Розділ 1. Загальні процесуальні правила для адміністративних юрисдикцій

Ці правила викладаються згідно з типовим перебігом справи — від подання до суду (§ 1) до винесення рішення (§ 4), з урахуванням процедур невідкладного розгляду (§ 2) та досудового розгляду (§ 3)

Розділ перший
АДМІНІСТРАТИВНА ПОЛІЦІЯ

Джерела: P. Bernard, P. Bon, D. Linotte, D. Papanilaidis, P.-H. Tengen, E. Picard, J. Moreau, Cl. Klein, Gautron, A. Decocq та інші

Розділ 1 / Поняття адміністративної поліції

§1 | Уточнення лексики

Слово “поліція” є одним із найзагальніших термінів. У старій юридичній мові воно використовувалося для позначення будь-якого наказу, що мав на меті реалізацію цілей політичного суспільства. Це було еквівалентом юридичної організації, і в цьому сенсі говорили про “впорядковану державу”.

Адміністративна поліція має значно вужче значення, і для його визначення слід відмежувати це поняття від інших значень терміна.

Судова поліція та адміністративна поліція

1 / Розмежування.
Судова поліція має на меті виявлення правопорушень, пошук винних та передачу їх судам.
Адміністративна поліція, навпаки, не пов’язана з поняттям правопорушення, її завдання — забезпечення громадського порядку, тобто запобігання або усунення порушень. Часто кажуть, що судова поліція має репресивний характер, тоді як адміністративна — превентивний (або навіть лікувальний) характер.

З юридичного погляду, ця відмінність є істотною, оскільки вона розмежовує судову сферу та адміністрацію:
– усе, що стосується судової поліції, підпорядковується судовій владі,
– адміністративна поліція — виконавчій владі (адміністрації).

Це розмежування дає змогу адміністративному судді іноді визнавати акт, що виглядає як захід судової поліції, насправді заходом адміністративної поліції (див. рішення Держради Франції від 24 червня 1960 р. у справі Société Frampar).

2 / Зв’язки між двома видами поліції.
Часто один і той самий персонал виконує функції обох поліцій:
– інспектор державної поліції є водночас агентом адміністративної й судової поліції;
– якщо він контролює демонстрацію — це адміністративна поліція,
– якщо затримує злочинця — це вже судова поліція.

Префект може у виняткових випадках діяти як судовий офіцер (ст. 30 КПК).

Водночас повного збігу між поліціями немає. Наприклад, прокурор республіки чи слідчий суддя мають лише функції судової поліції, але не адміністративної.

Обидва значення терміна «адміністративна поліція»

Цей термін може означати:
– або певний персонал,
– або, у більш точному юридичному сенсі — діяльність.
Надалі ми будемо використовувати саме цей зміст. Якщо мова про осіб, тоді кажемо — «персонал поліції».

Загальна адміністративна поліція та спеціальні адміністративні поліції

1 / Загальна адміністративна поліція.
Вона охоплює сферу, визначену у ст. 97 старого Муніципального кодексу, а саме: безпека, спокій, санітарія.

Сторінка 695

Розділ 3 / Поліцейські повноваження

Поліція дає адміністрації змогу регулювати приватну діяльність, але очевидно, що це регулювання не є абсолютною владою. Де ж межа, коли адміністрація має зупинитися перед свободами особи?

Відповідь подвійна:

Поліцейські заходи, як і всі адміністративні рішення, мають відповідати принципам законності.
Якщо йдеться про публічні свободи, то застосовуються спеціальні правила, що вимагають суворої відповідності потребам громадського порядку.

Цей принцип має своє вираження в адміністративному судовому контролі, який ретельно перевіряє наявність зловживання владою.

Глава II. ПУБЛІЧНА СЛУЖБА

Edition 1 / Загальні поняття

До наведених у томі 1, першій частині, главі І праць слід додати:
Ж.-М. Обі,
Р. Дюко-Адер, Великі публічні служби та національні підприємства, 2 т.;
Ж. Шевальє, Нарис юридичного поняття публічної служби, юридичний факультет м. Ам’єн, 1977, № 7; Публічна служба, «Що я знаю?», 2-е вид., 1991;
І. Дю Буа де Годіссон, Користувач адміністративної публічної служби, 1974;
С. Жанно, Право публічних служб і національних підприємств, 1984;
І. Лашом, Великі публічні служби, 1989;
А. де Лобадер, Трактат з адміністративного права, т. ІІІ, 4-е вид., 1989, ред. Ж.-К. Венеція;
А.С. Мешелєоф, Право публічних служб, 1991;
Ж.-Л. де Корай, Ідентифікація публічної служби в адміністративній юриспруденції, Mél. Burdeau, 1976, с. 789;
П. Дельвольве, Публічна служба і громадянські свободи, RFDA, 1985.1;
О. Дюпейру, До питання публічної служби спорту: деякі загальні зауваги, Mélanges Montané de La Roque, т. 1, с. 381.

Циркуляр прем’єр-міністра від 23 лютого 1989 року щодо оновлення публічної служби, JO, с. 2526.

1 | ЗНАЧЕННЯ ТЕРМІНУ «ПУБЛІЧНА СЛУЖБА»

На початку цієї праці вже було сказано, наскільки поняття публічної служби стало заплутаним у сучасному розвитку адміністративного права. Варто лише нагадати основні положення.

Публічну службу можна визначити двома способами: органічним (формальним) або матеріальним.

У формальному сенсі публічна служба характеризується певною організацією: це діяльність, якою керує адміністрація.
Матеріальне визначення зосереджується на характері діяльності, незалежно від того, хто її виконує: публічна служба — це діяльність, спрямована на задоволення потреб загального інтересу.

У класичному адміністративному праві поняття публічної служби було відносно простим, оскільки формальне і матеріальне визначення в той час майже збігалися. Публічна служба завжди вважалася діяльністю загального інтересу, якою керує держава. Але складнощі виникли тоді, коли:

Адміністративні органи почали здійснювати діяльність, яка не відповідала критеріям публічної служби (наприклад, компанія Charbonnages de France);
Органи приватного права почали здійснювати публічні функції (наприклад, комітети організації, каси соціального страхування).

Наслідком цього стало значне розширення терміну «публічна служба», що охоплює практично все, що пов’язано з інтересом суспільства або з адміністрацією.

Прецедент: Рішення Державної ради Франції від 28 червня 1963 року, справа «Sieur Narcy» (AJ, 1964, с. 91; RDP, 1963, с. 1186).

У цьому рішенні Державна рада визнала, що технічні промислові центри, які мають статус організацій загального інтересу, є публічними службами, хоч і залишаються приватними установами.

Було сформульовано чотири ознаки публічної служби:

Публічна служба виконує місію загального інтересу (необхідна, але недостатня умова).
Адміністрація має право наглядати за способом виконання цієї місії.
Орган, який здійснює діяльність, має публічно-владні повноваження.
Рішення, що приймаються органами управління, можуть контролюватися урядом.

Однак рішення не уточнює, чи є обов’язковим наявність усіх чотирьох ознак одночасно.

Ключові висновки:

Поняття «публічна служба» залишається нечітким. Хоча публічно-владні повноваження можна легко визначити як особливі юридичні інструменти, які недоступні приватним особам, поняття нагляду й контролю можна тлумачити по-різному.
Державна рада зберігає імпресіоністський і синтетичний підхід до класифікації публічної служби.
Проблема ідентифікації зводиться до двох ситуацій:
- Перша ситуація — коли діяльність органічно виконується публічною установою (або за її дорученням), і її мета — загальний інтерес.
- Друга ситуація — коли діяльність здійснює приватний орган, але під адміністративним контролем і в інтересах суспільства

(стор. 762–763)

§1. Управління службою публічного інтересу публічною особою

Йдеться, як відомо, про управління службою публічного інтересу державними установами (адміністративними або промисловими й комерційними), які не пов’язані з органом, що створив і організував цю службу (державою, департаментом, комуною), концесійним договором.

Установа може мати адміністративний або промислово-комерційний характер, але завжди залишається публічною. Рівень автономії установи може бути низьким (наприклад, муніципальні каси допомоги, соціальні бюро, що мають юридичну особу і фінансову автономію), або навпаки — досить високим (університети тощо). З усіх цих питань слід звернутися до розділу, присвяченого державним установам (див. стор. 596 і далі).

§2. Управління приватною особою

Приватні особи можуть бути уповноважені на здійснення публічної служби не лише на договірній основі, як буде розглянуто в наступному розділі, але й за законодавчо-нормативним режимом, як уже зазначалося в частині про приватних осіб і адміністративну діяльність (див. стор. 650).

Тут слід підкреслити три особливості:

По-перше, йдеться про законодавчо-нормативний характер ролі приватних осіб в управлінні публічною службою. Їхня місія визначається не контрактом, а статутом.
Однак їх власні статути не є достатніми для надання їм функцій публічної служби. Уповноваження має бути надане тією публічною особою, яка приймає рішення про створення і організацію служби. Приватна особа може поставити собі за мету суспільну користь, але не може самостійно наділити себе публічним мандатом.
Акти, що надають приватним організаціям це повноваження, можуть бути різними. Іноді загальне положення — закон чи декрет — передбачає участь приватних осіб в управлінні публічною службою й визначає заходи щодо їх фактичного залучення (акредитація, уповноваження тощо).

Управління публічною службою стороннім керівником (стор. 764–765)

Розділ 5. Управління службою публічного інтересу стороннім керівником на договірній основі

Управління службою публічного інтересу стороннім керівником на договірній основі охоплює одночасно як елемент публічної служби, що розглядається тут, так і адміністративні контракти, про які йшлося раніше (т. 1, частина II, гл. II). Відповідно до критеріїв адміністративного контракту, договори, якими публічне утворення передає управління службою іншій особі, є адміністративними контрактами. Це є їх спільною ознакою.

Однак вони не є одноманітними: їх правова кваліфікація і режим розрізняються. Найкласичніший тип — концесія; інші форми від неї відрізняються.

Загальні положення про адміністративну діяльність (стор. 792)

Публічні утворення в межах своїх компетенцій і повноважень можуть передбачати й інші рішення. Постанова у справі Бертен від 20 квітня 1956 року (GA, № 92) добре ілюструє це.

Таким чином, можуть бути договірно врегульовані різні способи управління публічною службою.

У будь-якому разі ці контракти є адміністративними, оскільки передбачають участь контрагента в самому виконанні публічної служби. У всіх випадках також має бути збережений контроль за публічною службою з боку публічного органу — контракт не може передбачати передачу такої функції іншій особі, якщо обов’язок її виконання покладено саме на цей публічний орган (CE, 17 березня 1989, Syndicat des psychiatres français, RFDA, 1991.267, висновок STIRN).

Серед форм можна назвати:

управління (gérance) — коли публічне утворення точно визначає умови експлуатації служби, залишаючи контрагенту лише оперативне управління, за що останній отримує оплату;
регія з зацікавленістю (régie intéressée) (див. стор. 760) — обсяг відповідальності контрагента менший, ніж у випадках концесії чи оренди.

Ці різноманітні рішення нині об’єднуються поняттям «делегування публічної служби», яке спершу з’явилося в практиці (напр., циркуляр від 7 серпня 1987 року щодо делегованого управління місцевими службами), а нині закріплене законодавчо у Законі від 6 лютого 1992 року про територіальне адміністрування Республіки.

[1] Vedel Georges, Delvolvé Pierre. Droit administratif. Tome 1. 12ᵉ éd. mise à jour. Paris : Presses Universitaires de France, 1992. (Collection «Thémis – Droit public», sous la direction de M. Duverger et D. Truchet). ISBN 2-13-045065-2.

Ведель Жорж, Дельвольве П’єр. Адміністративне право. Том. 1. 12-те оновлене видання. Париж : Університетське видавництво Франції (PUF), 1992. (Серія «Thémis – Публічне право» / за ред. М. Дюверже, Д. Трюше). ISBN 2-13-045065-2.

[2] Vedel Georges, Delvolvé Pierre. Droit administratif. Tome 2. 12ᵉ édition mise à jour. Paris : Presses Universitaires de France, 1992. 808 p. (Collection Thémis. Droit public). ISBN 2-13-045066-0.

Ведель Жорж, Дельвольве П’єр. Адміністративне право. Том 2. 12-е оновлене видання. Париж: Університетське видавництво Франції (PUF), 1992. 808 с. (Серія «Теміс. Публічне право»). ISBN 2-13-045066-0.

Право