Наведений нижче невеликий обсяг наукових і навчальних положень взято й упорядковано українською мовою у стислому вигляді з авторського підручника: Jean Waline, Gabriel Eckert, Étienne Muller. Droit administratif. 29ᵉ édition. Paris : Éditions Dalloz, 2023. 691 p. ISBN 978-2-247-21660-4. Це упорядкування здійснено виключно з просвітницькою метою — задля популяризації французького адміністративного права загалом та наукових поглядів провідних представників цієї галузі — професора Жана Валінa, професора Ґабрієля Екера та професора Етьєнна Мюллера — винятково для членів Академії адміністративно-правових наук, лише на території України та українською мовою. Використання фрагментів оригінального джерела здійснено з дотриманням принципів добросовісного використання відповідно до чинного законодавства України та Французької Республіки, зокрема з огляду на їхнє освітнє, наукове та некомерційне призначення. Матеріал оприлюднено без будь-якої мети отримання прибутку чи іншої фінансової або матеріальної вигоди, а його розповсюдження не порушує авторського права, що підтверджується вимогами статті 22 Закону України «Про авторське право і суміжні права» від 1 грудня 2022 року № 2811-IX. Відомості Верховної Ради. 2023. № 57. ст. 166. Усі навчальні або наукові тези, запозичені тут, мають містити посилання на оригінальне джерело[1]
[1] Jean Waline, Gabriel Eckert, Étienne Muller. Droit administratif. 29ᵉ édition. Paris : Éditions Dalloz, 2023. 691 p. ISBN 978-2-247-21660-4.
Валін Жан, Екер Ґабрієль, Мюллер Етьєнн. Адміністративне право. 29-е видання. Париж : Éditions Dalloz, 2023. 691 с. ISBN 978-2-247-21660-4
Нижче наводимо деякі тези з підручника вище зазначених вчених:
Jean Waline, Gabriel Eckert, Étienne Muller. Droit administratif. 29ᵉ édition. Paris : Éditions Dalloz, 2023. 691 p. ISBN 978-2-247-21660-4. Валін Жан, Екер Ґабрієль, Мюллер Етьєнн. Адміністративне право. 29-е видання. Париж : Éditions Dalloz, 2023. 691 с. ISBN 978-2-247-21660-4. А саме:
ПЕРША ЧАСТИНА
Діяльність адміністрації
Розділ 1. Принцип законності
- Глава 1. Законність у звичайний період
- Глава 2. Законність у періоди виняткових обставин
- Глава 3. Проблема актів уряду
Розділ 2. Завдання адміністрації
Підрозділ 1. Адміністративна поліція
- Глава 1. Поняття адміністративної поліції
- Глава 2. Повноваження адміністративної поліції
Підрозділ 2. Публічна служба
- Глава 1. Поняття публічної служби
- Глава 2. Правовий режим публічної служби
- Глава 3. Вплив права Європейського Союзу на публічну службу
РОЗДІЛ 3. Акти адміністрації
- Глава 1. Односторонній адміністративний акт
- Глава 2. Адміністративний договір
РОЗДІЛ 4. Адміністративна відповідальність
- Глава 1. Еволюція права відповідальності публічної влади
- Глава 2. Умови відповідальності публічних осіб
- Глава 3. Відповідальність за вину
- Глава 4. Безвинна відповідальність
- Глава 5. Відповідальність посадових осіб за особисту вину
- Глава 6. Відповідальність держави поза межами дій виконавчої влади
ДРУГА ЧАСТИНА
Контроль за діяльністю адміністрації
- Розділ 1. Неюрисдикційний контроль за адміністрацією
- Розділ 2. Юрисдикційний контроль за адміністрацією
- Глава 1. Подвійність судової системи
- Глава 2. Адміністративні юрисдикції
- Глава 3. Судові засоби захисту
- Глава 4. Процедура в адміністративних юрисдикціях
Загальний висновок
Абетковий покажчик
Таблиця змісту
ГЛАВА 2
Законність у періоди виняткових обставин
107 Правова держава є крихкою конструкцією. Урядовці завжди відчувають спокусу вийти за межі правил, що регулюють і обмежують їхні дії, посилаючись на те, що ці правила, розроблені для нормальних обставин, є непридатними для виняткових ситуацій. Адміністративне право не залишилося байдужим до цієї проблеми: у разі загрози громадському порядку поліцейська влада має право накладати необхідні обмеження на свободи для реагування на ситуацію, під контролем адміністративного суду (див. §150 і далі). Але різні історичні події змусили також визнати ідею, що деякі кризові ситуації виправдовують тимчасове відхилення від звичайних вимог законності, щоб дозволити адміністративним органам вживати заходів, які зазвичай були б неприпустимими. Ця ідея не нова: найдавнішим її втіленням є римська диктатура.
Вона знаходить численні вияви в сучасних демократіях, де частіше говорять про «надзвичайні стани». Філософ Бернар Манен показав, що парадигма надзвичайного стану включає три елементи: це дозволи, які надаються публічній владі для відступу від вищих норм; вони підлягають певним умовам, що мають гарантувати необхідність такого відступу; і вони обмежені в часі. Важливість цього визначення полягає в тому, що такі механізми не зупиняють законність: йдеться не лише про дозвіл владі порушувати встановлені норми, але й про встановлення меж таких порушень, і насамперед про їх тимчасовий характер. Проте слід зазначити, що надзвичайні стани часто оголошуються через обставини, які мають тривалий або навіть хронічний характер (громадянська війна, тероризм, пандемія COVID-19), і які ведуть до прийняття сталого законодавства та враховуються адміністративним судом у межах звичайного контролю поліцейських заходів.
126 Принцип законності
Виникає небезпечне стирання меж між нормальними та винятковими обставинами, що може призвести до баналізації надзвичайних станів.
Французьке публічне право особливо багате у цій сфері. Існують як численні нормативні акти, що передбачають «законність у кризу», так і судова практика, яка визнає, що в надзвичайних обставинах адміністрація може вдаватися до засобів, які в нормальний час були б незаконними.
РОЗДІЛ 1
Законність у кризу, організована нормативним актом
Конституція передбачає два механізми, пов’язані зі станом винятковості:
механізм статті 16, яку вона створює, та стан облоги, що походить із попереднього законодавства. Вона не відтворила інший режим, який, однак, і досі існує у формі закону та нещодавно неодноразово застосовувався: надзвичайний стан. Нарешті, санітарна криза, викликана пандемією COVID-19, призвела до впровадження спеціального надзвичайного режиму: так званого «санітарного надзвичайного стану».
- 1. Стаття 16 Конституції
108 Включення до Конституції механізму статті 16, на якому особливо наполягав генерал де Голль, зумовлено як спогадом про 16 червня 1940 року, так і обставинами алжирської війни. Не буде перебільшенням назвати цю норму тимчасовою диктатурою. Відповідно до статті 16, коли інституції Республіки зазнають серйозної та безпосередньої загрози, а функціонування конституційних публічних влад припинене, Президент Республіки «вживає заходів, яких вимагають обставини». Вивчення статті 16 належить до конституційного права. Тут лише пригадаємо, що вона має переважно дискреційний характер. Хоча передбачені матеріальні умови її застосування, після перегляду Конституції 23 липня 2008 року також передбачено процедурні обмеження у разі її тривалого використання понад 30 днів: Конституційна рада може бути скликана Президентом Національних зборів або Сенату, або 60 депутатами чи сенаторами, для перевірки, чи зберігаються обставини, що зумовили застосування цієї статті; після 60 днів вона здійснює перевірку автоматично. Це — виправдана, хоча й запізніла реакція на надто тривале (шість місяців) використання статті генералом де Голлем після путчу генералів 1961 року. Але Конституційна рада надає лише консультативний висновок, який не є обов’язковим для глави держави; у разі зловживання все залежить від здатності громадськості мобілізуватись. У цьому параграфі зосередимо увагу на тих аспектах статті 16, які більше стосуються адміністративного права, а саме — на відхиленнях від законності, які вона дозволяє, та на правовому режимі актів, виданих на її основі.
109 А. Відхилення від законності.
Застосування статті 16 дозволяє Президенту Республіки зосередити у своїх руках усю владу в державі — точніше, ту її частину, яку він вважає необхідною для подолання кризи. Відтак його рішення можуть охоплювати не лише загальні заходи у законодавчій чи регламентній сфері з внесенням змін чи доповнень до чинних текстів, але й індивідуальні рішення — відповідні чи суперечливі до законів і регламентів. Проте всі акти мають бути спрямовані на відновлення нормального функціонування публічної влади. Варто зазначити, що застосування статті 16 не позбавляє інші органи публічної влади їхніх повноважень: якщо обставини ще дозволяють їм функціонувати, законодавчий орган і регламентна влада можуть і надалі діяти за звичайними правилами. Так і було між рішенням від 23 квітня 1961 року про застосування статті 16 та її припиненням 29 вересня 1961 року.
110 B. Правовий режим актів, виданих на підставі статті 16.
«Рішення» видаються, після висновку Конституційної ради, виключно підписом Президента Республіки.
Питання їх юридичної природи стало предметом активних доктринальних дискусій. Генерал де Голль та його прибічники хотіли б, щоб Державна рада утрималася від будь-якого контролю. Але цього не сталося. У рішенні Rubin de Servens (ДР, об’єднане засідання, 2 березня 1962 року, RD publ. 1962, с. 294; GAJA №74), Вища юрисдикція вирішила цю проблему на підставі такого розмежування:
1° Рішення про запровадження статті 16 є актом уряду (див. §122) і як таке не підлягає жодному судовому контролю.
2° Натомість рішення, ухвалені на її підставі, класифікуються залежно від предмета: якщо він належить до законодавчої сфери, акт набуває природи закону і не підлягає судовому контролю; якщо ж до регламентної — розглядається як регламент і підлягає перевірці на відповідність праву.
Варто зазначити, що Державна рада могла б піти далі. Зазвичай вона дотримується органічного та формального підходу до розмежування законів і регламентів (див. §74), що дозволяє їй розглядати навіть ордонанси, які ще не були ратифіковані, як регламенти. Таким чином, в рішенні Rubin de Servens вона відступила від звичайного підходу й обрала матеріальний підхід: розглядати рішення Президента як закон, якщо вони стосуються сфер, перелічених у статті 34 Конституції. Це унеможливлює судовий контроль більшості серйозних заходів, зокрема щодо публічних свобод.
- 2. Стан облоги (état de siège)
111 Це — давнє законодавство, що бере свій початок у законах від 9 серпня 1849 року та 3 квітня 1878 року. Стан облоги було зокрема оголошено в серпні 1914 року, на початку Першої світової війни; його скасовано лише 12 жовтня 1919 року, майже через рік після перемир’я. Хоча стан облоги нині передбачено Конституцією (ст. 36), основна частина його регулювання досі походить із законодавчих положень, які нині кодифіковані в Кодексі оборони.
Стан облоги може бути оголошений у разі безпосередньої загрози, що виникає внаслідок зовнішньої війни або збройного повстання (Кодекс оборони, ст. L. 2121-1). Відповідно до статті 36 Конституції, він має бути оголошений на Раді міністрів, а його продовження понад 12 днів потребує схвалення Парламенту.
Його наслідки — потрійні:
- Передача повноважень цивільної влади військовій владі щодо здійснення поліцейської функції (Кодекс оборони, ст. L. 2121-2);
- Розширення поліцейських повноважень, переданих військовим: закон дозволяє вживати заходів, які зазвичай заборонені — обшуки вдень і вночі, видворення окремих осіб, вилучення зброї, заборона зібрань та публікацій, здатних порушити порядок (Кодекс оборони, ст. L. 2121-7);
- У воєнний час — передача військовим трибуналам юрисдикції щодо злочинів і проступків проти безпеки держави, які зазвичай розглядаються судами загальної юрисдикції (Кодекс оборони, ст. L. 2121-3).
- 3. Надзвичайний стан (état d’urgence)
- 112 Хоча Конституція згадує про стан облоги, вона не містить жодної згадки про надзвичайний стан, встановлений законом від 3 квітня 1955 року. Це мовчання видається дивним, адже законодавці Конституції не мали наміру відмовлятися від нього. Навпаки, закон 1955 року було змінено ордонансом від 15 квітня 1960 року, яким передбачалося, що відтоді надзвичайний стан проголошується декретом, а не Парламентом, причому Парламент зберігає лише повноваження продовжити його після 12 днів — як і у випадку стану облоги (ст. 36 Конституції). У рішенні від 25 січня 1985 року щодо закону про надзвичайний стан у Новій Каледонії (№ 85-187 DC), Конституційна рада підтвердила, що замовчування в Конституції не скасовує режим надзвичайного стану.
- Закон від 3 квітня 1955 року передбачає, що надзвичайний стан може бути проголошений на всій або частині території Франції «або у випадку безпосередньої загрози, що виникає з серйозних порушень громадського порядку, або у випадку подій, які за своєю природою і тяжкістю мають характер національного лиха».
Ці підстави — особливо поняття безпосередньої загрози — частково перекривають ті, що застосовуються при оголошенні стану облоги. - Насправді, введення механізму надзвичайного стану поряд зі станом облоги було тісно пов’язано з Алжирською війною: йшлося про те, щоб надати виконавчій владі засоби для придушення збройного повстання, не визнаючи його офіційно таким і не передаючи повноваження військовим органам, зберігаючи компетенцію цивільних префектів. Ця цивільна поліцейська компетенція — головна відмінність надзвичайного стану від стану облоги.
- Щодо суті дозволених заходів, то подібності між цими двома режимами очевидні:
– заборона пересування в певних місцях і в певний час;
– заборона проживання особам, щодо яких існують серйозні підстави вважати, що вони становлять загрозу громадському порядку (за умови, що це не призведе до втрати ними житла);
– примусове перебування таких осіб за місцем призначення (домашній арешт);
– розпуск об’єднань або фактичних угруповань, що серйозно порушують громадський порядок або підбурюють до його порушення;
– закриття закладів і заборона зібрань;
– перевірка документів і обшуки багажу та транспортних засобів;
– вилучення зброї та боєприпасів;
– обшуки, включаючи нічні
У контексті Алжирської війни надзвичайний стан було запроваджено тричі:
вперше — у 1955–1956 роках виключно в алжирських департаментах;
вдруге — у 1958 році на материковій території Франції після перевороту в Алжирі 13 травня;
втретє — у 1961 році після путчу генералів, одночасно з активізацією статті 16 Конституції.
Згодом його застосовували у 1980-х роках у зв’язку із сутичками між сепаратистськими рухами та їх опонентами, зокрема:
– у Новій Каледонії (1985),
– короткочасно — у Валлісі і Футуні (1986) та у Французькій Полінезії (1987).
Восени 2005 року надзвичайний стан було оголошено знову на материковій території для припинення масових заворушень у передмістях.
Його наймасштабніше застосування пов’язане з хвилею джихадистських терактів:
– проголошений одразу після терактів 13 листопада 2015 року, на території метрополії, а також в заморських департаментах і окремих заморських територіях — на три місяці (закон № 2015-1501 від 20 листопада 2015 року);
– продовжений ще на три місяці через постійну терористичну загрозу (закон № 2016-162 від 19 лютого 2016 року);
– знову подовжений на шість місяців після теракту в Ніцці 14 липня 2016 року (закон № 2016-987 від 21 липня 2016 року);
– ще раз продовжений до 15 липня 2017 року, щоб перенести його завершення на післявиборчий період (закон № 2016-1767 від 19 грудня 2016 року);
– і зрештою — до 1 листопада 2017 року, через тривалість терористичної загрози (закон № 2017-1154 від 11 липня 2017 року).
Усі ці продовження супроводжувалися змінами до закону 1955 року, спрямованими на:
– розширення повноважень адміністративних органів (зокрема, дозволено вилучення електронних носіїв інформації та обшук транспорту);
– уточнення умов застосування, після того як Конституційна рада, на підставі пріоритетного конституційного подання (QPC), визнала неконституційними окремі положення закону 1955 року.
Так, зокрема, були визнані неконституційними:
- нічні обшуки — тепер вони допускаються лише в разі терміновості або неможливості провести їх удень (Рішення № 2016-536 QPC від 19 лютого 2016 року);
- заборона перебування в певних зонах (Рішення № 2017-635 QPC від 9 червня 2017 року);
- контроль документів та обшук багажу і транспортних засобів (Рішення № 2017-677 QPC від 1 грудня 2017 року);
- зони безпеки, де перебування осіб підлягає регулюванню (Рішення № 2017-684 QPC від 11 січня 2018 року).
- Щодо судового контролю, здійснюваного адміністративною юрисдикцією, слід знову розрізняти два аспекти:
– по-перше, оголошення надзвичайного стану;
– по-друге, зміст заходів, ухвалених у його межах. - На відміну від запуску режиму статті 16, декрет про запровадження надзвичайного стану не вважається актом уряду — отже, він може бути оскаржений у порядку адміністративного судочинства як перевищення повноважень. Але на практиці цей контроль блокується через швидке ухвалення закону про продовження надзвичайного стану, який, по суті, ратифікує рішення, прийняте шляхом декрету (ДР, об’єднаний склад, 24 березня 2006 р., справа Rolin і Boisvert, № 286834).
- Залишається, щоправда, можливість контролю на предмет відповідності міжнародним зобов’язанням, зокрема Конвенції про захист прав людини. Проте в тому ж рішенні Державна рада зазначила, що положення закону про продовження надзвичайного стану не суперечать жодному положенню Європейської конвенції з прав людини.
- Однак, коли закон про продовження передбачає, що надзвичайний стан може бути припинений декретом до завершення строку його дії, Державна рада у процедурі référé-liberté (ст. L. 521-2 Кодексу адміністративного судочинства) перевіряє, чи не є відмова уряду припинити надзвичайний стан явно незаконною з урахуванням ситуації (ДР, ухвала від 9 грудня 2005 р., справа Mme Z. та інші, № 287777). Проте такий контроль є обмеженим і залишає широку дискрецію виконавчій владі.
Натомість контроль за заходами, вжитими в межах надзвичайного стану, поступово посилився.
– За часів Алжирської війни адміністративний суд перевіряв лише відповідність сфери дії закону і відсутність зловживання владою (наприклад, ДР, об’єднаний склад, 3 лютого 1956 р., справа Keddar), тим самим надаючи адміністрації повну свободу щодо обґрунтування заходів.
– У контексті Нової Каледонії суд почав перевіряти явні помилки оцінки (ДР, 25 липня 1985 р., справа Mme Dagostini), а з 2015 року — застосовує повний контроль: ДР, секція, 11 грудня 2015 р., справа M. J., № 394989.
Такий контроль, як і у випадку загальних поліцейських заходів, полягає в перевірці, чи є ці заходи «придатними, необхідними і пропорційними».
Його можна здійснювати за процедурою référé-liberté, яка є швидкою та ефективною (ДР, ухвала, 20 травня 2016 р., справа Ligue des droits de l’homme, № 399962).
Втім, надзвичайний стан призводить до зосередження судового контролю в руках адміністративного суду, навіть у питаннях, які в нормальних умовах не належать до адміністративної юрисдикції, а є предметом поліцейської юстиції — наприклад, обшуки, домашній арешт.
Таке виключення судів загальної юрисдикції піддалося критиці з боку відомих представників суддівського корпусу,
а також — частини доктрини.
Інші автори, однак, вважають, що у контексті надзвичайного стану, де не існує превентивного судового контролю над заходами, які вживаються, розвиток процедур термінового розгляду та високий рівень вимог у здійсненні контролю дозволяють адміністративному суду забезпечити захист прав, еквівалентний тому, що гарантує суд загальної юрисдикції.
Особливо тривале застосування надзвичайного стану з 14 листопада 2015 року по 1 листопада 2017 року яскраво засвідчило складність виходу з цього режиму, коли він застосовується до сталої загрози, що виявляється у вигляді «хвиль» терактів, які водночас спорадичні та непередбачувані.
Неможливо визначити момент припинення загрози наперед — це усвідомлюється лише після тривалого періоду без нових атак. Але який уряд ризикне політично вийти з надзвичайного стану завчасно?
Це і пояснює, чому після завершення дії надзвичайного стану було прийнято рішення про інкорпорацію частини його положень у постійне законодавство про боротьбу з тероризмом — через закон № 2017-1510 від 30 жовтня 2017 року, що посилив внутрішню безпеку та протидію тероризму.
У ньому закріплено:
- закриття культових споруд;
- встановлення охоронюваних периметрів, де пересування осіб регулюється;
- індивідуальні заходи нагляду та домашнього арешту;
- адміністративні обшуки та вилучення майна.
Таким чином, умова обмеження за тривалістю, властива парадигмі надзвичайного стану, зникла, і ми перейшли до нової проблематики: плавного переходу анти-терористичного законодавства у форму так званого «карного права ворога» (droit pénal de l’ennemi
- 4. Санітарний надзвичайний стан (état d’urgence sanitaire)
113 Стирання меж між надзвичайним станом і нормальністю проявилося ще яскравіше у випадку санітарного надзвичайного стану, який виник унаслідок пандемії COVID-19.
Заходи, вжиті для протидії цій санітарній кризі, спочатку впроваджувалися у межах спеціальних поліцейських повноважень міністра охорони здоров’я на випадок «серйозної санітарної загрози» (Кодекс громадського здоров’я, ст. L. 3131-1), а також — загальних поліцейських повноважень прем’єр-міністра (Декрет № 2020-260 від 16 березня 2020 року про регулювання пересування у зв’язку з боротьбою проти поширення вірусу COVID-19).
Запроваджений локдаун було визнано законним Державною радою, з огляду на винятковий характер обставин (див. §114): рішення від 22 грудня 2020 р., № 439800.
Однак невдовзі виникла необхідність ухвалити спеціальний закон, що встановлює винятковий режим, присвячений саме епідемії COVID-19: закон № 2020-290 від 23 березня 2020 року про надзвичайні заходи для протидії епідемії COVID-19 (Кодекс громадського здоров’я, ст. L. 3131-12 і далі).
Ці положення сьогодні вже не діють.
Хоча уряд спочатку намагався створити новий постійний надзвичайний режим, який можна було б активувати при наступних санітарних кризах, Парламент не погодився, і схвалив його лише тимчасово — орієнтовно на один рік.
Проте, цю тривалість двічі продовжували:
- законом № 2021-160 від 15 лютого 2021 р., ст. 1;
- законом № 2021-1465 від 10 листопада 2021 р., ст. 1.
Зрештою, цей режим було остаточно скасовано законом № 2022-1089 від 30 липня 2022 року, який поклав край винятковим режимам, створеним для боротьби з епідемією COVID-19.
У рамках цього режиму:
– санітарний надзвичайний стан оголошувався декретом Ради міністрів за поданням міністра охорони здоров’я;
– продовжувався лише на підставі закону — після 30 днів (проти 12 у звичайному надзвичайному стані);
– попередньо заслуховувався комітет експертів.
Хоча заходи, які міг запровадити прем’єр-міністр, були допустимі лише з метою охорони громадського здоров’я, обмеження свобод були істотними:
- обмеження або заборона пересування;
- заборона залишати домівку, окрім випадків крайньої потреби;
- карантин для осіб, які потенційно є носіями інфекції;
- закриття установ;
- заборона зібрань і мітингів;
- реквізиції тощо.
Як і у звичайному надзвичайному стані (згідно із законом 1955 року), адміністративний суд перевіряв, чи були заходи «необхідними, придатними і пропорційними меті охорони здоров’я» (ДР, рішення від 22 березня 2020 р., справа Syndicat des jeunes médecins).
У цьому рішенні Державна рада додатково зазначила, що «простота і зрозумілість» заходів є елементом їх ефективності, який треба враховувати при визначенні зон, достатньо широких, аби не спонукати громадян постійно знімати й повертати маски, коли вони переходять із зони в зону.
- 5. Теорія виняткових обставин, створена судовою практикою
114 A. Визначення.
Саме в контексті Першої світової війни Державна рада вперше застосувала теорію виняткових обставин (на початку її навіть називали теорією «воєнних повноважень»).
Два рішення стали її яскравими прикладами:
– У справі Heyries від 28 червня 1918 року (GAJA № 29), Державна рада визнала, що Президент Республіки мав право на початку війни тимчасово припинити декретом право доступу до матеріалів справи, передбачене законом від 22 квітня 1905 року для службовців, які підлягали дисциплінарному провадженню. Ця гарантія, на думку суду, в умовах бойових дій могла завадити дисциплінарним діям і, відповідно, дестабілізувати функціонування адміністрацій, необхідних для життя нації.
Загальніше, суд у тому самому рішенні вказав, що в умовах, коли публічна влада могла діяти лише в обмеженому режимі, Президент Республіки мав повноваження самостійно приймати заходи, необхідні для забезпечення публічних послуг, підпорядкованих його авторитету.
– У справі Dames Dol et Laurent від 28 лютого 1919 року (GAJA № 31), суд визнав законними поліцейські постанови, які забороняли, всупереч свободі пересування і торгівлі, відвідування питних закладів проститутками або знаходження поза межами спеціального району. У рішенні йшлося про те, що межі поліцейських повноважень публічної влади для підтримання порядку та безпеки не можуть бути однаковими в мирний і у воєнний час, коли інтереси національної оборони розширюють значення публічного порядку і вимагають жорсткіших заходів безпеки.
Ці рішення ілюструють два важливі ефекти теорії виняткових обставин:
1° Вона звільняє адміністративний орган від дотримання звичайних правил, які через обставини стають неможливими або надмірно обтяжливими: або вони фізично неможливі до виконання (наприклад, відсутність зв’язку з вищим органом), або виконання могло б зашкодити ефективності дії. Це може стосуватися як матеріальних правил (наприклад, щодо публічних свобод), так і процедурних норм, і навіть питань компетенції (як показує справа Heyries)
14 B. Юридичні наслідки та судова оцінка виняткових обставин.
Визнання наявності виняткових обставин означає, що акт, який у звичайній ситуації був би незаконним, може стати законним, якщо вважається, що його видача була необхідною для продовження або забезпечення функціонування публічної служби.
Таким чином, теорія виняткових обставин не лише виправдовує порушення звичайної законності, але й підпорядковує судову оцінку контексту: це не уряд чи адміністрація, а суддя, хто визначає, чи були обставини дійсно винятковими.
Тобто:
- Це суддя оцінює, чи справді існували об’єктивні обставини, що дозволяли тимчасово відступити від норми.
- Це суддя вирішує, наскільки відхилення від норм було пропорційним, тимчасовим і виправданим.
- Таким чином, теорія не усуває судовий контроль, а переносить його у площину змістовної оцінки винятковості ситуації.
Це і пояснює, чому немає чіткої межі між цією теорією та звичайним контролем адміністративного суду, який завжди враховує контекст і мотиви адміністративного рішення. У певному сенсі, теорія виняткових обставин є екстремальною формою змістовного контролю, де оцінка допустимості рішення залежить від об’єктивних обставин, які роблять його необхідним.
ГЛАВА 3
Проблема актів уряду (actes de gouvernement)
- Постановка проблеми.
Принцип законності, як ми вже бачили, вимагає, щоб усі дії адміністрації були підпорядковані праву. Для того, щоб це підпорядкування було ефективним, має існувати судовий орган — адміністративний суд, якому можна було б оскаржити незаконні адміністративні акти.
Але в цього принципу є винятки.
Деякі з них пояснюються тим, що акт насправді не є справжнім рішенням або що його юридичні наслідки недостатньо значущі, щоби він створював шкоду (див. § 251 і далі).
Однак існують і випадки, коли йдеться про повноцінні рішення, прийняті найвищими органами виконавчої влади (декрети прем’єр-міністра або президента республіки), які мають серйозні наслідки, але взагалі не підлягають жодному судовому контролю.
Саме їх доктрина називає «актами уряду» (actes de gouvernement).
Ця категорія має повний судовий імунітет:
- акти уряду не можуть бути оскаржені в суді — адміністративний суд відхиляє будь-яке прохання про їхнє скасування як неприйнятне;
- їхня незаконність не може бути предметом побічної перевірки, навіть у справі щодо акта, що з них випливає;
- держава не несе відповідальності за шкоду, завдану актом уряду.
Ця повна неоскаржуваність дій виконавчої влади викликає серйозні питання щодо сумісності з правом на доступ до правосуддя.
Як і слід було очікувати, Державна рада відмовилася передавати на розгляд Конституційної ради пріоритетне конституційне подання (QPC), яке ставило під сумнів відповідність цієї судової практики статті 16 Декларації прав людини і громадянина (ДР, 9 вересня 2020 року, справа Mme C., № 439520).
У свою чергу, Європейський суд з прав людини дійшов висновку, що сам факт недоступності до правосуддя щодо актів уряду не суперечить праву на справедливий суд (справа Markovic v. Italy, рішення Великої палати від 14 грудня 2006 р.).
Проте у справі H.F. проти Франції (14 вересня 2019 р., № 24384/19), що стосувалася відмови уряду Франції репатріювати родини джихадистів із таборів у Сирії, ЄСПЛ, не оскаржуючи саму концепцію актів уряду, піддав сумніву її сумісність із Конвенцією, вимагаючи, щоби:
- дії, що порушують права, захищені Конвенцією, були предметом змагальної процедури перед незалежним органом;
- перевірялося, чи спираються такі дії на достатню й обґрунтовану фактичну базу, а також чи мають неупереджене мотивування.
РОЗДІЛ 1
Сфери, в яких проявляються акти уряду
Ознакою складності визначення критеріїв актів уряду є те, що зазвичай їх не класифікують за ознаками, а перелічують (§1).
Цей перелік поступово звужується, але категорія актів уряду все ще існує (§2).
- 1. Перелік актів уряду
Акти уряду сьогодні проявляються переважно у двох сферах:
- У відносинах між урядом і іншими гілками влади;
- У сфері зовнішньої політики Франції.
119 A. Акти виконавчої влади у відносинах з іншими державними органами
До таких актів належать:
- відмова внести законопроєкт (ДР, 29 листопада 1968 р., № 68938);
- відмова ініціювати перегляд Конституції (ДР, 26 лютого 1992 р., Allain);
- декрет про проголошення закону (ДР, 3 листопада 1933 р., Desreumaux;
ДР, 27 жовтня 2015 р., Allenbad); - декрети про скликання та закриття парламентських сесій, а також скликання Конгресу (ДР, 28 лютого 2005 р., Merkhantar та Hoffer);
- рішення про проведення референдуму (ст. 11 Конституції; ДР, 19 жовтня 1962 р., Brocas);
- декрет про розпуск Національних зборів (ДР, 20 лютого 1980 р., Allain);
- декрети про призначення прем’єр-міністра та формування уряду (ДР, 16 вересня 2005 р., Hoffer, № 282171).
До цього переліку додаються акти, пов’язані з Конституційною радою:
- призначення її члена (ДР, об’єднаний склад, 9 квітня 1999 р., Mme Ba);
- відмова звернутися до Конституційної ради з проханням оцінити конституційність закону (ст. 61 Конституції; ухвала ДР, 7 листопада 2001 р., Tabaka);
- відмова уряду звернутися до Конституційної ради з проханням визнати недієздатність Президента Республіки.
Нарешті, рішення Президента Республіки про активізацію повноважень за статтею 16 Конституції — це також акт уряду, як це підтвердив ДР у справі Rubin de Servens (2 березня 1962 р.) (див. §108).
120 B. Акти виконавчої влади у зовнішній політиці
Судовому контролю не підлягають акти, які належать до сфери зовнішніх відносин, зокрема:
- голосування міністра у Раді Європейських Спільнот (ДР, об’єднаний склад, 23 листопада 1984 р., Les Verts);
- рішення Президента про відновлення ядерних випробувань на атолі Муруроа (ДР, об’єднаний склад, 29 вересня 1995 р., Greenpeace France);
- циркуляр міністра про призупинення наукового співробітництва з Іраном (ДР, 23 вересня 1992 р., GISTI та MRAP);
- декрет, що реалізує резолюцію Ради Безпеки ООН про заборону постачання літаків Лівії (ДР, 29 грудня 1997 р., Héli-Union);
- відмова допустити до Франції представника дипломатичної місії іноземної держави (ДР, 16 листопада 1998 р., Lombo);
- рішення про участь французьких військ у Косово (ДР, секція, 20 грудня 2000 р., Mégret та Mekhantar);
- дозвіл на проліт територією Франції військових літаків США та Великої Британії (ДР, 30 грудня 2003 р., Comité contre la guerre en Irak);
- рішення Президента не повертати витвір мистецтва, конфіскований після Другої світової війни, особі, що заявляє про своє право на нього (ДР, об’єднаний склад, 30 червня 2014 р., Mme K. та H.).
2. Причини існування судової неоскаржуваності (injusticiabilité)
У XIX столітті юриспруденція використовувала як критерій акта уряду політичний мотив рішення; проте згодом цей підхід було відкинуто (§1). Відтоді не вдалося сформулювати жодного стабільного критерію. Доктрина натомість намагалася пояснити, а іноді навіть виправдати існування цієї категорії (§2).
- 1. Відмова від критерію політичного мотиву
122 До 1875 року акт виконавчої влади вважався актом уряду, якщо він був вмотивований політично.
У справі Laffitte (ДР, 1 травня 1822 р., Lebon 202) банкір Лаффіт вимагав сплати відсотків по ренті, яку йому передала Поліна Боргезе.
Державна рада відмовилася розглядати цю справу, вказавши, що «вимога пана Лаффіта стосується політичного питання, вирішення якого виключно належить Уряду».
Так само у справі duc d’Aumale (ДР, 9 травня 1867 р., Lebon 472), Аюко у своїх висновках заявив:
«Йдеться про політичні акти (зокрема про конфіскацію книги), які не можуть бути предметом судового оскарження у нашій Державній раді».
Технічно, теорія політичного мотиву мала одну перевагу — вона забезпечувала формальний критерій, за яким можна було відрізнити акт уряду.
Крім того, вона виправдовувала їхню судову недоступність: політичний акт — підконтрольний політично, а не судово.
Проте ця теорія явно суперечила вимогам республіканської правової держави.
Тому теорія політичного мотиву була остаточно відкинута з приходом Третьої республіки, у справі Prince Napoléon (ДР, 19 лютого 1875 р., Lebon 155, GAJA № 3).
Кузен Наполеона ІІІ був призначений генералом дивізії за часів Імперії, але був виключений зі списків після падіння режиму.
Хоча ця міра очевидно була політично вмотивованою, Державна рада ухвалила рішення по суті.
2. Пояснення з боку доктрини
123 Після того як теорія політичного мотиву була відкинута, доктрина намагалася знайти інші пояснення — якщо не виправдання — існування категорії актів уряду.
Дехто намагався обґрунтувати судову недоторканність актів уряду посиланням на статтю 26 закону від 24 травня 1872 року, відповідно до якої:
«Міністри мають право звертатися до Трибуналу конфліктів у справах, переданих до Секції спорів Державної ради, але які не належать до адміністративної юрисдикції».
Проте це положення ніколи реально не застосовувалося, і його тлумачення залишається сумнівним.
Однак сама ідея, що акти уряду не належать до адміністративної юрисдикції, привернула увагу багатьох авторів.
Зокрема, Мішель Віралі (Michel Virally) вважав, що не існує окремої правової категорії “актів уряду”, оскільки ці дії насправді не належать до повноважень виконавчої влади у вузькому розумінні.
У цій перспективі:
- Судова недоторканність актів, пов’язаних із відносинами уряду з парламентом, є продовженням недоторканності самого парламенту, який не підлягає контролю адміністративного суду.
- Недоторканність актів, що стосуються зовнішньої політики, пояснюється тим, що уряд у цій сфері діє не як виконавча влада, а як державний суверен.
У схожому дусі Рене Шапюс (René Chapus) стверджував, що адміністрація не охоплює всю виконавчу владу, яка включає також «суто урядову» функцію, в межах якої й виникають акти уряду.
На думку цього автора, слід позбутися морального осуду чи обурення, які часто викликає юриспруденція щодо актів уряду, бо вона просто визнає наявність політичної зони, непідконтрольної суду.
Однак основний недолік цієї інституційної інтерпретації полягає в тому, що практично неможливо провести чітку межу між «урядом» і «адміністрацією».
У зв’язку з цим інші автори взагалі відмовилися від пошуків юридичного обґрунтування судової недоторканності актів уряду і запропонували політичне пояснення:
імунітет актів уряду є результатом стратегічного вибору Державної ради, яка воліє не втручатися в деякі особливо політично чутливі рішення.
Це підтверджується тим, що лише суддя вирішує, що є актом уряду, а також тим, що він застосовує розпливчасте поняття «відокремлюваного акта» (acte détachable), за допомогою якого можна, за бажання, обмежити цю категорію[1]
Didier Truchet, Catherine Labrusse-Riou, Loïc Cadiet (dir.), Droit administratif, 10ᵉ éd. mise à jour, Paris : Presses Universitaires de France / Humensis, coll. «THÉMIS Droit», août 2023, 1321 p. ISBN 978-2-13-084757-1.
Дідьє Трюше, Катрін Лабрюсс-Ріу, Лоїк Кадьє (наук. ред.). Адміністративне право. 10-те оновлене видання. Париж : Presses Universitaires de France / Humensis, серія «THÉMIS Droit», серпень 2023. 1321 с. ISBN 978-2-13-084757-1.
.