ПРИНЦИПИ
ПУБЛІЧНОГО АДМІНІСТРУВАННЯ
────────────────────
КНИГА ПЕРША
ПРО АДМІНІСТРУВАННЯ
────●●────
РОЗДІЛ ПЕРШИЙ
ПРО ПУБЛІЧНЕ АДМІНІСТРУВАННЯ
────●●●────
Усе пов’язане в соціальному порядку так само, як і в фізичному; все перебуває в необхідному взаємозв’язку — і саме так встановлюється гармонія в суспільстві, як і в Всесвіті. Ніщо не є абсолютним у своїй природі, усе залежить від того, що передує і що слідує за ним.
Моральний світ, як і фізичний, є не чим іншим, як примусовою кореляцією, без якої один не може існувати так само, як і інший. Це безперервність фактів, що з’єднані між собою: заберіть одне з ланок — і все порушиться.
Якщо ми звернемо погляд на фізичний Всесвіт, усе в ньому є захопливим у цих вічних законах, які діють по всій природі. Якщо ми звернемо наш погляд також на суспільство, то необхідні зв’язки, які його утворюють і підтримують гармонію в ньому, також заслуговують на наше захоплення.
Суспільство не могло б існувати без осіб, що його складають, так само як і держава не могла б існувати без взаємин, які пов’язують цих осіб між собою; і соціальний порядок не може зберігатися без правил, які узгоджують ці зв’язки. Висловити цю істину — значить лише вказати на очевидне.
Якщо в природному стані людина єдина з усіх істот, хто відчуває своє моральне буття, хто його усвідомлює й оцінює, то вона також єдина серед істот, обдарованих чуттям і розумом, яка користується перевагами суспільства і яка розвинула й удосконалила їх (¹).
¹ Ця перевага зумовлена природною схильністю людини до соціальності, а також її суспільним становищем, яке деякі автори надто принизили, викриваючи зловживання, але забуваючи про переваги та блага суспільства. Якщо деспотизм і погані закони спотворюють людей, то це, без сумніву, велике нещастя — однак суспільство від того не стає менш необхідним, а навпаки — корисним для людства. Пристрасті закладені в самій природі людини: вони є водночас джерелом найвищого в ній і найгіршого. Уся майстерність законодавця полягає в тому, щоб спрямувати їх, використовуючи як джерела чеснот і якостей, якщо вони не перетворилися на вади й злочини. Безумовно, людина здатна як до добра, так і до зла; її часто важко зрозуміти через вміння приховувати себе, навіть у дитинстві, і часто вона вислизає навіть від найпроникливішого ока. Але саме в її початкових і загальних рисах її потрібно вивчати. Це не був поверховий аналіз, бо що далі..
Людина є людина — ніщо сама по собі; вона стає всім лише через своє з’єднання з подібними до себе: вона навіть не може зберегтися інакше, як через цю спільність. Цей соціальний союз, членом якого людина є від народження, вже цілком сформований потребами й інтересами осіб, які його складають, — кожен приносить із собою свої власні потреби й інтереси, які, будучи з’єднані із загальними потребами та інтересами, зливаються з ними і утворюють одне ціле.
Яка умовчувана умова цього об’єднання? Збереження особи в фізичному та моральному сенсі. Якими засобами це забезпечується? Законами і публічною владою. Ось чому тема, гідна захоплення, — це картина соціальної людини.
Хоча походження народів назавжди приховане за непроникною завісою, і жодна пам’ятка не здатна нас цьому навчити; хоча це походження тікає від наших досліджень, і мовчання історії, або її перші неясні чи сумнівні оповіді нічого не доводять, окрім того, що ми не можемо почати з чогось іншого, ніж ..з певної точки у знанні епох, не може бути сумніву, що суспільство стало наслідком необхідних взаємин між людьми, і що воно існувало в усі часи.
Дійсно, якби природа не надала людині рішучої схильності шукати товариство собі подібного і знаходити в ньому приємність; якби вона не вклала в неї цього невизначеного прагнення, яке тягне її до істоти, схожої на неї саму — прагнення, відсутність якого спричиняє страждання і яке діє безперервно, окрім випадків, коли людину спотворюють нещастя чи пристрасті — то чи не вистачило б тоді самої її тривалої дитячості, природи її потреб, організації її мозку, яка дає її почуттям і відчуттям особливу спрямованість, її судженню — виняткову точність і проникливість, її пам’яті — майже невмирущу свідомість речей, аби переконатися, що у всі часи й на всіх просторах людина була соціальною істотою і що вона жила в суспільстві (¹)?
Без суспільства тяжіння між статями — перше і найуніверсальніше з усіх бажань і почуттів, найбільш реальна з усіх потреб після існування, основа родин і їх змішання — залишилося б лише тимчасовим епізодом у житті. Бажання зникло б так само, як і…
¹ «Якби люди не формували спільноту, якби вони уникали одне одного, — треба було б шукати цьому причину: чому вони тримаються відокремлено? Але ж люди з самого народження пов’язані між собою: син народжується поруч із батьком і лишається біля нього — ось і є суспільство і причина самого суспільства».
— Монтеск’є
прагнення до союзу, коли цю потребу було б задоволено — люди тікали б одне від одного, щоб більше ніколи не зустрічатися. Що сталося б тоді з жінкою — цією істотою слабкою та сором’язливою, майже безперервно перебуваючи в стані небезпеки та хвороби, залишеною самій собі в найважчі періоди — від зачаття до не менш тяжких періодів вигодовування і догляду за дитиною?
Що сталося б із дитиною, чиє дитинство таке тривале? Батько став би чужим для своїх синів, мати — чужою для батька своїх дітей, а брати навіть не знали б одне одного. Де знайти родини, з об’єднання яких постають народи, у стані буття, що неминуче перетворив би землю на безмежну самотність?
Союз статей у людському роді обов’язково вимагає співжиття — без цього жінка і дитина загинули б. Це постійне об’єднання батька й матері становить для дитини перше суспільство — і ту сферу, в якій з раннього дитинства вона формує поняття про велике суспільство або державу.
Змішання родин, яке вже припускає широкі взаємини між людьми, не є наслідком нестійкості людини, а навпаки — воно існує навіть серед найменш цивілізованих народів, бо спирається на природні уявлення, згідно з якими людина відчуває огиду до певних форм родинних зв’язків, наприклад, до зв’язків батька чи матері з їхніми дітьми, або братів і сестер між собою, навіть якщо такі шлюби й були дозволені в деяких народів із політичних чи релігійних міркувань.
Природа надто потурбувалась про прикрашання союзу статей, оточивши його насолодою відчуттів краси й чуттєвості, щоб людина не була природно схильною шукати ніде, крім своєї родини, жінки, з якою він прагне поєднатися.
Розум легко уявляє, як утворюється кожна родина окремо і як кожна з них сприяє формуванню народу через об’єднання всіх родин, бо без зусиль усвідомлює причину потреб і зв’язків, що єднають людей і зближують їх. І, крім того, він розуміє, за аналогією та з фактів, що родини ніколи не могли існувати ізольовано — без взаємодії та змішання одна з одною.
Яке б не було надмірне припущення системного розуму — усупереч усякій правдоподібності — про те, що родини існували окремо, варто лише замислитися над причинами розмноження людського роду, щоб усвідомити: родини обов’язково загинули б — або через нестабільне існування, до якого така гіпотеза прирекла б людей, або через незворотні втрати й катастрофи, які неминуче супроводжують такий спосіб буття.
У родині людина залишається людиною; у державі — вона, так би мовити, перестає бути лише людиною, щоби стати громадянином. Або, точніше, вона додає цю політичну якість до первинної, яка при цьому послаблюється¹.
Тож якщо інтереси кожної родини доти були зосереджені всередині неї, то який інший інтерес міг би знищити ці приватні інтереси, укріплені ще й звичкою, адже родинні зв’язки формуються найсильнішими й найніжнішими людськими почуттями?
Примітка (¹):
Саме з цієї відмінності виникає поділ між цивільним правом і публічним правом.
людського серця — хіба не вимагає це найбільших зусиль над собою, щоб пожертвувати ними в державі задля загального інтересу? І хіба ця завжди тяжка жертва не є найвищим виявом громадянських чеснот? Який же безмежний розрив існує між абстрактною ідеєю родини та ідеєю соціального стану!
Безперечно, саме об’єднання родин формує народи, але лише в тому сенсі, що саме в межах суспільства та під його захистом утворюються родини — через їх змішання та взаємне включення. Зростання або зменшення їх членів спричиняє зростання або зменшення населення держави — незалежно від причин, що це зумовлюють: політичних, таких як розчленування, вторгнення, війни, поневолення, погане законодавство, — або природних, таких як добрий чи шкідливий клімат, епідемії, голод.
Отже, не можна робити з частини, необхідної для суспільства й такої, що не може існувати без нього, сам принцип суспільства.
Власність також не була початковою причиною виникнення суспільства. Справді, якщо вважати власність (а це слово охоплює все, що людина здобуває через випадок або свою працю) причиною суспільства, то слід було б припустити, що люди вже мали деякі уявлення про справедливість, що родини вже були засновані, що вже існувало землеробство, певні початкові знання про ремесло, і що вже існували матеріальні блага, здобуті працею або випадком, гарантовані володінням, захищені спільним інтересом.
Адже власність не можна уявити — а отже й визнати — не визнаючи водночас і того, що її зробило такою.
…її утвердження. Навіть якщо, за цією гіпотезою, власністю називали б лише ті речі, що є строго необхідними для фізичних потреб людини — такі як плід, який вона збирає для споживання; тварина, яку вона захоплює силою або хитрістю; дерево, яке вона рубає; хатина, яку вона збудувала; клаптик землі, де вона зупиняється й відпочиває, — усе одно потрібно було б, щоб усі ці речі, набуті шляхом володіння (яке набуває сили звички через тривале користування), або ж працею (найперше з прав), або внаслідок потреби (перше з правових підстав), — поважалися іншими людьми. А ті, у свою чергу, навряд чи визнавали право першого зайняття.
Звідси — неминучі акти насильства одних людей супроти інших. І оскільки люди мали би захищати не лише свої життя, а й свою власність — яку, зрештою, слід вважати випадковою за своєю природою й зовнішньою по відношенню до людини¹, — то вони б боролись не лише за свої речі, а також для нападу чи оборони.
Проте, незалежно від того, чи порушення власності здійснювалося силою чи підступом, саме порушення права власності стало б тією причиною, що змусила б людей об’єднатися — задля захисту від зазіхань.
Без сумніву, соціальний порядок спирається на право власності, бо якщо власність — хоч вона й належить громадянам, а не державі як політичному тілу — не була б гарантована в межах родин, то…
Примітка (¹):
Саме з цього випливає, що в державі цивільне законодавство розрізняє особу і майно, а кримінальне — карає окремо за злочини проти особи та проти власності.
…не могло би існувати й поліції серед людей. Проте не слід приписувати виникнення суспільства власності, бо вона постає лише завдяки соціальному порядку. І, відповідно, не варто відносити до публічного права те, що належить до сфери цивільного законодавства.
Дійсно, держава має своїм принципом збереження й підтримання власності, що ґрунтується на повазі всіх до власності кожного, а також на втручанні державної влади проти узурпації силою чи підступом, адже саме зі збереження майна кожного складаються громадський порядок і національне багатство. Але з цього не слід робити висновок, що власність породила суспільство — бо без суспільства люди, напевне, ніколи б і не змогли виробити уявлення про власність: вона є лише наслідком соціального об’єднання.
Те, що ми щойно сказали про родину та власність, стосується й стану війни, як первісного стану людини. Війна — це наслідок пристрастей або порушень, що виникають у межах суспільства, без якого війна взагалі неможлива. Адже в стані ізоляції пристрасті були б безмовні, не маючи засобів для комунікації; і, таким чином, люди не могли б чинити одне одному кривду.
Поняття сили і слабкості були б їм невідомі, тож вони не шукали б способів завдати шкоди. Пристрасті, безсумнівно, винахідливі; з них виникають злочини — але злочини, як і пристрасті, беруть свій початок саме в суспільстві.
Приписувати людям, ще до появи суспільства, почуття й мотиви для нападу та оборони, — означає приписувати їм наслідки вже встановленого суспільного устрою
але ізольовані особисті прагнення не можуть утворити конституційного принципу. До того ж, війна передбачає не лише пристрасті, а й надзвичайно сильні пристрасті, такі як амбіція, жадібність, ненависть, помста, а також більш-менш складні ідеї панування над подібним до себе, переоцінка власних сил чи їхнє випробування. Ба більше — вона вимагає взаємин, незалежно від причин і мотивів цих взаємин.
У стані ізоляції, навпаки, люди не могли б прагнути зашкодити одне одному, адже були б позбавлені комунікації, не шукали б і не знаходили одне одного, і лише випадок міг би звести їх разом.
Без становлення родини — як могла б війна виникнути між людьми? Без власності — за що було би воювати? Чи не є очевидним, що без суспільства війна неможлива?
Людина, як і всі дикі тварини, була б полохливою, не прагнула би до спілкування з подібними. Звісно, людина має природну схильність домінувати над тим, що вважає нижчим за себе, і саме тому вона часто зловживає тією владою, яку її розум дає їй над підкореними природою тваринами.
Це пояснює, чому ми спостерігаємо з раннього дитинства цю природну схильність до випробування і реалізації своєї сили, прагнення здобути досвід.
Та справа в тому, що з юного віку людина вже формує ідеї про взаємозв’язки між собою, іншими істотами та речами — ідеї, які сама природа не могла би дати їй у стані ізоляції.
Без сумніву, завжди існували війни між народами, бо ми легко розпізнаємо взаємозв’язки між державами. Але як скласти точне уявлення про стан війни між людьми, що живуть в ізоляції, навіть якщо природна нерівність завжди існувала між людьми, зокрема у формі того, що одні народжувалися сильнішими за інших?
сильніших або розумніших за інших. Людський рід загинув би, перш ніж слабкі чи боязкі люди змогли б або навіть подумали об’єднати свої сили задля протидії насильству, попри незмінні страждання, пов’язані з таким способом життя¹.
¹ Ні дикі плоди, які пропонувала неродюча земля, ні темні ліси, ні западини голих скель ніколи не забезпечували їжею чи притулком людей, що блукали без зв’язку один з одним. Перші мореплавці, які висаджувалися на островах Америки та на її континентах, усюди знаходили політичні об’єднання та певну форму правопорядку. Їхні описи, хоч часто хибні чи перебільшені в частині звичаїв, моралі, способу життя та звичок місцевих мешканців, були, принаймні частково, підтверджені пізнішими, краще обізнаними мандрівниками.
Інакше й бути не могло, адже там, де є люди, там неминуче виникає об’єднання між ними. Саме тому перші дослідники, що відкрили Америку, не зустріли нічого, крім племінних союзів — часткових спільнот великої американської родини.
Ці племена, навіть найдикіші, хоча й жили переважно з мисливства чи риболовлі, хоча часто були мандрівними і кочовими, вирощували деякі рослини, сіяли насіння довкола своїх осель, викопували каное для подорожей річками, ризикували виходити в море, захищалися від погодних негод під дахами з листя або гілля, одягалися в шкури тварин, убитих чи впійманих у пастки, прикрашали себе пір’ям птахів, впольованих хитрістю чи в повітрі, вміли готувати м’ясо та напої, готували лікувальні засоби з трав проти ран і хвороб, розмовляли певною мовою, мали домовленості щодо поліції, ради, які керували селищами, вождів, які вели їх у бої, скликали народні зібрання, щоб вирішити стан миру чи війни
Потреби кожної людини, зокрема, — це необхідні зв’язки, що поєднують людей, бо відносини, що виникають із цих потреб, є виявом їхньої організації та природних схильностей, і мають своє джерело в самій природі людини. Не шукати нам іншої загальної причини перших елементів суспільства.
Людина, вже тим, що вона є людина, — істота особлива серед усіх організованих істот. Її організація; її чуття, джерела відчуттів та ідей; структура її мозку; гнучкість і чутливість її органів, причини її пам’яті, інтелекту й судження; її природна слабкість і відносна сила; її нестримна потреба в супутниці, яка належить їй по праву, без чого …
…вони співали пісні, щоб відзначити свої перемоги, влаштовували церемонії з нагоди шлюбів, будували гробниці і періодичні свята на честь померлих; знали міжнародне право; вели торгівлю, укладали договори й союзи з сусідами; уміли рахувати час, ділити його на епохи й вести хронологію. Ці народи, безперечно, ще не мали досконалої поліції, лише початкові форми цивілізації, але вже були справжнім образом перших суспільств, у яких потреби й відносини між людьми є початковою причиною й принципом усякого порядку в дитинстві народів, як закони — у політичних націях.
Тож залишмо назавжди у заслуженому забутті всі ті системи, які лише стримували поступ розуму і гальмували його розвиток. Чого можна навчитися з них, крім надто добре підтверджених історією помилок людського розуму?
Людство було б невдовзі знищене, бо людина не є такою, як майже всі тварини; тривале й необхідне виховання в дитинстві робить людину соціальною ще з колиски; обробіток землі й праця — її засоби виживання; відкриття чи винахід найпростіших механічних мистецтв для задоволення своїх потреб; мова — ця виняткова здатність людини серед усіх істот — усе це випливає з природи людини та її розуму, як і з її природних і необхідних зв’язків з подібними до себе; і, нарешті, специфічне призначення кожного виду протягом його існування відповідно до його організації є незаперечним доказом того, що людина народжена для життя в суспільстві.
Яке багатство природних зв’язків соціального єднання! Це ті нерозривні зв’язки між людьми, в усі часи й у всіх місцях, якими природа охоплює людину ще з її народження, — вони й є первинною причиною соціальності людини та її поєднання з подібними. Без цих первісних принципів соціальних відносин не було б ані родини, ані власності, ані суспільства, бо людина не могла б бути самою собою.
Людина потребує людини, щоб існувати: допомога іншої є для неї необхідною — від моменту народження і до самої смерті. Існує точка дотику, до якої спрямовуються безмежні зв’язки з істотами й речами, що її оточують кожної миті її життя. Природна й водночас нестримна схильність тягне її до собі подібного: до цього потім додається звичка, яку вона набуває ще з перших своїх миттєвостей. Усе доводить, що людина створена для людини, вона не більше призначена для того, щоб жити на самоті, ніж для існування у повітрі чи у воді. Як і всі живі істоти, вона любить бачити поряд із собою подібну істоту, і більше того — тримається біля неї й не хоче з нею розлучатися.
Отже, людина є соціальною істотою за своєю природою. Її схильність до спільного життя закладена в її сутності: вона випливає з її виду та з природи її потреб, які зумовлюють те, що вона не може жити поза суспільством. Якби було можливо інакше, вона завжди залишалася б ізольованою, адже тоді вона була б створена для життя на самоті. Безперечно, людина здатна до вдосконалення, але саме в цьому сенсі — як соціальна істота — вона наділена здатностями, що сприяють розвиткові її інтелекту. Завжди перебуваючи поза ізоляцією, вона є першою з істот, що прагне до об’єднання з подібними, бо саме в стані суспільства вона набуває своїх пристрастей, своїх потреб, свого розуму, своїх якостей, своїх чеснот. Від самого народження зародок усього цього, безперечно, є в ній, бо це випливає з її організації; але цей зародок був би завжди стерильним без її зв’язку з іншими людьми, або ж радше не існував би зовсім, бо він не був би притаманний її природі.
Не беручи навіть до уваги того, що людина в такому випадку загинула б, зрозуміло, що вона жодним чином не змогла б розвинутися сама по собі, щоб коли-небудь вийти з цього стану. Бажання поліпшити свій стан, навіть якщо припустити, що вона могла би його мати, а також спроби й зусилля, яких їй довелося б докласти, щоб вийти з цього стану та змінити себе, припускають надто складні ідеї, надто взаємозалежні одна з одною, щоб вона могла коли-небудь мати хоча б думку. Сам інтелект окремих людей, навіть найкраще організованих, якби він і здійснив певні поступи в інший порядок речей, то ці ізольовані поступи померли б разом із ними, бо тільки через комунікацію людина здатна їх набути й зберегти. Отже, саме в природній схильності людини до спілкування слід шукати причину походження суспільства, бо з її схильності, як наслідку її організації, випливають усі зв’язки, що поєднують людей між собою.
Насправді, було б неможливо розділити поняття людини й поняття суспільства, бо розум не здатен уявити одне без іншого, настільки ці дві ідеї взаємозалежні.
Хоча людина і народжується в соціальному стані, цей стан ґрунтується й зберігається лише через об’єднання індивідуальних потреб, об’єднання, яке забезпечує збереження самих індивідів завдяки зв’язкам, що виникають між ними саме через ці потреби. Інакше соціальний стан перестав би бути природним станом людського роду.
Як, справді, уявити собі такий стан буття, який не має своїм принципом збереження людей і їхніх необхідних зв’язків, адже без цього збереження і цих зв’язків цей стан не міг би існувати і ніколи не існував би? Соціальний стан тому й ґрунтується на цьому принципі: що хоча людина і народжується, щоби жити в суспільстві, саме збереження суспільства та його необхідні зв’язки з подібними, є елементами політичної асоціації та причиною її тривалості. Хто це гарантує?
Публічний інтерес, заснований на приватному інтересі. Хто забезпечує приватні інтереси і збереження суспільства? — Дія уряду через адміністрацію.
Без уряду, встановленого для нагляду за державою, і без адміністрації, створеної для дії уряду щодо підтримання порядку та виконання публічних законів і правил, було б неможливо навіть уявити собі саме суспільство, адже воно стало б не більше ніж випадковим зібранням і навіть тимчасовим — сукупністю ізольованих осіб, які не мають між собою жодного зв’язку й є чужими одне одному.
Публічний інтерес, навпаки, є постійним; він є цементом, що пов’язує індивідів, і під публічним інтересом слід розуміти поєднання цих потреб і вічних зв’язків, які виражені в законах, а виконавча діяльність уряду — їхній регулятор. Саме в цьому публічному інтересі — природному зібранні всіх індивідуальних зв’язків — полягає принцип соціальної організації, тобто уряду й адміністрації.
Справді, якщо звернутися до перших відомих літописів народів, навіть якщо походження народів навіки оповите непроникною завісою, ми відкриємо (принаймні в майже достовірних епохах), що люди, якими б грубими вони не були на той час, хотіли забезпечити свої приватні інтереси через публічний інтерес, а отже — й своє щастя¹;
¹ Якщо згодом, через плин часу, люди страждали від того, що були накладені обмеження на їхні найдорожчі інтереси і, відповідно, на їхнє щастя, то це ніколи не могло бути самостійним розглянута з точки зору їхніх внутрішніх законів і звичаїв, як індивідуальні й пасивні вияви; у другому випадку — як одне й те саме зібрання, але вже як політичне тіло, в межах зовнішніх відносин. Слово État означає політичну організацію народу і в такому разі має пасивне значення. Коли ж його використовують, щоб позначити відносини однієї нації до іншої, тоді його розуміють у активному значенні і називають puissance — сила, що означає націю або державу у її зовнішніх, політичних і комерційних відносинах, бо це слово неминуче несе в собі ідею сили.
Збереження індивідів завжди було метою суспільного союзу, і зрештою саме це збереження стало причиною заснування уряду та адміністрації, а також правил, встановлених для підтримання соціальних зв’язків. Якщо звернутися подумки до витоків суспільства, буде легко переконатися в наступному: по-перше, що суспільство виникло із природної соціальності людини; по-друге, що потреби та приватні інтереси є причиною соціальних зв’язків, з яких випливає публічний інтерес.
Першою ідеєю, яку висуває політична асоціація, є поняття народу (peuple), тобто множини людей, поділених на родини і об’єднаних потребами та взаємними зв’язками, з яких виникають закони — як вираження цих потреб і як регулятор цих зв’язків. Потреби та взаємини, з яких походить публічний інтерес, зближують їх, з’єднують, змінюють — і формують сукупність усіх індивідів у межах держави.
(1) У всіх науках важливо чітко визначати терміни, якими вони оперують, адже розуміння цих термінів саме по собі є частиною науки. Слово peuple означає спільноту людей, які мешкають в одній країні і підпорядковуються одним і тим самим законам під одним урядом. Слово nation, хоча й має ту саму назву, що й peuple, має особливе значення, оскільки позначає народ порівняно з іноземним народом. Не слід плутати ці два поняття. У першому випадку peuple означає зібрання громадян;.
Завжди мотивом і метою заснування уряду в межах соціальної організації було збереження індивідів, а принцип адміністрації, хоча й до новітніх часів ще не розглядався як окрема інституція, був з самого початку складовою цієї організації в межах держави.
Для забезпечення підтримання соціального порядку було спочатку засновано уряд, тобто принца, який мав управляти державою від імені всіх. Відтак правосуддя, яке з нього походить, увійшло як наслідок урядування до публічної інституції й згодом було відокремлене в загальній організації держави. Але адміністрація, яка ще безпосередніше, ніж правосуддя, походить від уряду, як буде показано нижче, не розглядалася як окрема інституція, а радше як сам уряд, і ніколи не мала власних принципів чи особливих законів, які б проводили межу між нею та урядом і визначали б її повноваження та компетенцію. Вона, так би мовити, ще тільки зароджувалася.
Однак, народжена разом із Державою, адміністрація була необхідно першою інституцією, створеною для встановлення внутрішнього порядку в кожному підрозділі території, подібно до того, як правосуддя стало другою інституцією, створеною для підтримання вже наявного порядку. Адже неможливо уявити Державу без соціальних угод і, отже, без підлеглих агентів, які, підпорядковані керівнику, виконують ці угоди від його імені й під його наглядом; бо також неможливо уявити управління публічними справами без посадовців, призначених для адміністрації на місцях, покликаних прив’язувати індивідуальні зв’язки кожного до самого суспільства через дію законів або встановлених норм.
Отже, спочатку необхідно було, щоб суспільство визначило загальні умови, відповідно до яких воно регулюється, і організувало владу, яка відповідала б за їхнє виконання, ще до того, як встановити умови приватного інтересу, визначити покарання за їх порушення і форми, в яких ці покарання мають застосовуватись. Тому суспільство повинно було встановити, за якими правилами буде впорядковуватись Держава, якими будуть загальні відносини кожного з усіма, які агенти стежитимуть за збереженням гармонії в цих відносинах у всіх випадках загального інтересу — ще до того, як формулювати правила, які визначають відносини між окремими індивідами, у приватних випадках, і визначати магістратів, уповноважених виносити рішення в таких випадках або в разі порушення соціальних угод.
Правосуддя, власне, є наслідком адміністрації, так само як і адміністрація сама по собі це — наслідок Уряду. Адміністрацію створено для того, щоб забезпечити, щоб порядок, встановлений адміністрацією, не порушувався пристрастями людей і приватними інтересами, незалежно від того, чи розглядають правосуддя як те, що виносить рішення у цивільних спорах, чи як те, що застосовує покарання за злочини відповідно до закону.
Таким чином, хоча адміністрація ще не мала власної назви й точного означення в усіх законодавствах, вона вже регулювала відносини кожного з усіма; і хоча її сприймали як сам Уряд Держави, з якого вона безпосередньо та негайно випливає, вона все ж є окремою; вона встановлює певний порядок серед людей під самою назвою Уряду, з яким її плутали.
Меншою мірою перші та грубі спроби адміністрації в межах публічної інституції спричиняли шкоду для держав, ніж невігластво щодо природи її функцій і принципів, якими вона керується. Якщо навіть у найменш розвинених і найменш повних законодавствах помітна досить послідовна воля забезпечити громадський спокій і пильнувати за безпекою осіб, то можна також помітити, що і сам Уряд, і мета його інституціоналізації ніколи не були чітко визначені — і тому було втрачено справжнє розуміння його функцій.
Принципи, що становлять основу адміністрації, є лише її наслідками. Відтак пристрасті й особисті інтереси керівників держав спотворили та затьмарили ці елементи, відвернувши їх від істинного призначення; з цього моменту володарі ніколи не бачили у владі нічого іншого, як лише свою власну владу та її здійснення.
Не бачачи в державі нікого, крім себе, вони все приписували собі; і ця хибна ідея, ніби Уряд — це він сам, стала єдиним принципом, який визнавали його міністри та агенти при веденні державних справ.
Отже, плутанина між адміністрацією та Урядом завжди вносила безлад в організацію держави, а хибні принципи в управлінні та адмініструванні стали причиною всіх суспільних лих, бо помилки сприймалися як істини.
І оскільки ніхто ніколи не повертався до принципів суспільного ладу, ніхто не усвідомлював природи інституцій у державі, їхнього призначення та окремих повноважень, свавілля у владі, поєднане з помилками публіцистів, завжди кидало найглибшу тінь на цю справу.
Примітки:
(1) «Будь-яка таємнича адміністрація була і буде неукою, згубною, корумпованою і тиранічною». — Мірабо.
(2) Якщо шлях істини зазвичай суворий і гіркий, то шлях уяви, зазвичай веселий і квітучий, веде лише до помилки, коли вона не має розуму як провідника. Щойно людина уявляє, що вона знає, вона стає самовпевненою у своєму знанні та зарозумілою щодо того, що їй відомо; і якщо до цієї зарозумілості приєднується ще й влада, ніщо вже не зупинить її. Саме вивчення необхідних взаємин між людьми в суспільстві, поєднане з..
Визначмо загальні принципи, перш ніж досліджувати природу та мету публічної інституції:
«Що людина є соціальною істотою; що її соціальність зумовлена її організацією та природою її потреб і відносин з подібними до неї істотами;
» Що соціальний стан є природним, необхідним і властивим усім часам;
» Що родина і власність виникли з цього стану і не могли б існувати без суспільства;
» Що потреби та необхідні зв’язки між людьми є причиною існування суспільства, а публічний інтерес — його зв’язком;
» Що публічний інтерес — це ніщо інше, як об’єднання приватних інтересів заради спільного блага;
» Що мета суспільства — збереження фізичного та морального буття людини.
Додаток
Саме з усього достовірного, що може міститися в перших хроніках відомих народів, має прорости істина. Адже якщо відповідно до розуму слід повертатися до встановлених причин речей, то водночас є абсурдним прагнути пояснити через таємниці невідомого принципи того, що є і що повинно бути.
Розум повинен бути нашим єдиним провідником у всьому; він має захищати нас від ілюзій уяви та освітлювати наш суд у пошуку істини. Саме на основі аналізу відносин і потреб людини слід було визначити невелику кількість простих і ясних принципів соціальної організації, оскільки від правильності цих принципів залежало б людське щастя в суспільстві. Але ім’я й популярність декількох письменників нав’язали інші принципи, а геній деяких з них зробив шанованими ці помилки й закріпив їх у часі.
«Що держава — це об’єднання людей у політичну асоціацію, підпорядковану єдиній системі управління;
» Що уряд — це публічна влада, установлена для управління державою; що саме уряд є вищою адміністрацією, і як така, є принципом адміністрації, розглянутої як окрема інституція;
» Що правосуддя є наслідком адміністрації, як і сама адміністрація є наслідком уряду.
Щоб добре зрозуміти адміністративну сферу, важливо насамперед знати, що мається на увазі під урядом, і дати йому точне визначення, щоб побачити, чим він відрізняється від адміністрації, з якої він походить, і щоб оцінити його сутність, а потім зрозуміти, які між ними зв’язки, необхідні зв’язки і взаємний вплив на суспільство.
Після політичної асоціації, тобто держави, першою ідеєю, яка постає в межах соціальної організації, є ідея уряду, тобто влади, створеної для того, щоб надати рух державі (як політичному тілу) і спільного спрямування всім індивідам через виконання законів, які, як уже було сказано, є виразом потреб і нормою соціальних зв’язків — потреб і зв’язків, поєднаних заради громадського порядку та загального блага.
З огляду на свою природу як інституції, уряд є душею політичного тіла; за своїм призначенням — він є загальною адміністрацією держави.
Отже, уряд як загальна адміністрація є дією, яка оживляє державу, центральним пунктом її організації на який безперервно реагують усі рухи, які він надає всім частинам адміністрації. Саме через нього подається імпульс, і загальна адміністрація отримує дію, яку вона далі передає адміністраторам; саме через нього закони отримують своє виконання — виконання, що є не чим іншим, як застосуванням законів (адміністрацією) до осіб, майна й дій у справах загального або приватного інтересу, що й можна визначити як дію законів.
Але, створений для загального управління публічними справами, його влада є суто спрямовуючою, його діяльність — суто наглядовою. Уряд, отже, більше спрямовує, ніж діє самостійно. Занадто віддалений від усіх через чисельність і відстані, він не може безпосередньо спілкуватися з адміністраторами. Турбота про деталі відвернула б його увагу від загальної картини справ, звузила б мислення і, зрештою, поставила б під загрозу громадський порядок. Йому потрібні проміжні органи між ним і адміністраторами для виконання законів — подібно до того, як подих, що оживляє нас, потребує органів, розподілених по всьому тілу тварини, щоб передаватися до всіх частин і надавати їм відчуття існування.
Уряд — це активна публічна воля, так само як законодавчий корпус і Сенат — пасивна публічна воля (1).
(1) Додаток (нижній текст):
Vouloir і pouvoir — ці дві здатності, які є принципом дії в людині, можуть розглядатися аналогічно як принципи політичного тіла. Законодавчий корпус… (далі на наступній сторінці).
Він є спрямуванням і наглядом, установленими для виконання законів і ведення справ, але через адміністрацію та правосуддя; бо все, що є в державі, — це адміністрація або правосуддя, і уряд охоплює їх обидва.
Справді, легко зрозуміти, що хоча уряд має свою власну й окрему природу, він не має жодної дії, окрім як через адміністрацію та правосуддя; що його дія полягає в них; і лише через них він може виконувати закони; і отже, він справді знаходиться в них, будучи сам по собі лише керівною волею.
Додатковий текст
Оскільки уряд є радше спрямовуючим і наглядовим, аніж діє самостійно, звідси випливає, що саме публічне адміністрування становить його власну дію в державі, дію, яку слід чітко відрізняти від судової (правосуддя); адже одна полягає сутнісно у виконанні законів загального інтересу, а інша — у застосуванні законів приватного інтересу.
І як закони загального інтересу — це ті, що регулюють відносини кожного з усіма, так закони приватного інтересу — це ті, що вирішують є власне публічною волею Держави, яку вона представляє, бо саме з її санкції походять закони, як вираз цієї волі, — цей орган складається з депутатів нації, делегованих з цією метою.
Уряд, чия дія є його власною природою, представляє ту ж саму волю, коли йдеться про її виконання; він тоді здійснює владу, але делеговану, бо саме від закону він отримує здійснення влади, якою наділений: у цьому сенсі він є публічною волею відносин від особи до особи, вже легко помітити, що особливим предметом публічного адміністрування є виконання законів, які стосуються осіб як членів держави, абстрагуючись від їхніх індивідуальних відносин у межах родини, а також від прав власності як частини суспільного багатства; одним словом, публічне адміністрування охоплює все, що становить відносини адміністрованих осіб із державою в інтересах суспільного порядку.
Перш ніж розглядати саму природу публічного адміністрування та визначити, чим воно відрізняється від спеціалізованих адміністрацій і судочинства, вже можна сформулювати такі фундаментальні принципи:
1°. Що уряд є джерелом публічного адміністрування;
2°. Що публічне адміністрування — це уряд, розглянутий у його частковій та деталізованій діяльності на кожному поділі території;
що його сутність — це дія,
а виконання законів, що стосуються загального інтересу, — його власне повноваження.
Публічне адміністрування загалом — це уряд, розглянутий у його деталізованій і локальній дії: отже, воно належить до уряду держави, який у цьому випадку виступає як місцева влада для деталізації справ і безпосереднього виконання законів загального інтересу щодо підлеглих. Це діяльність уряду в такій мірі, в якій територія сама по собі поділена.
Але якщо публічне адміністрування походить від уряду, не слід ототожнювати його з самим урядом, як ми вже зазначали. Уряд — це керувати, наказувати, наглядати; публічне адміністрування — це виконувати.
Про публічне адміністрування. Це дія безпосередня. Хоча публічне адміністрування походить від Уряду, воно все ж відрізняється від нього своєю інституційною природою та функціональними повноваженнями.
Другорядна ідея, яку представляє публічна інституція, — це, отже, ідея публічного адміністрування.
Уряд — це думка, яка спрямовує; публічне адміністрування — це рука, яка виконує: і так само, як рука не може діяти без волі, що визначає її дію, так і публічне адміністрування (у цьому сенсі суто пасивне) не могло б діяти без Уряду, який створює і спрямовує його діяльність.
Отже, саме від Уряду публічне адміністрування отримує рух і імпульс: воно не могло б дати їх собі самостійно.
Справді, якби було можливо, щоб у Державі не було уряду, публічне адміністрування не могло б існувати. Навіть якщо припустити таку можливість, кожне публічне адміністрування, ставши урядом на місцевому рівні, створило б стільки держав, скільки існує адміністрацій. Який би тоді був спільний зв’язок між цими розчленованими частинами? Чи, точніше, чи не розпалася б тоді Держава?
Отже, публічне адміністрування — це виконавча, пряма і місцева влада Уряду, але не наказова влада: воно є пасивним, як воля, але активним, як виконання. Лише після того, як воно саме отримало імпульс від Уряду, воно може передати цей імпульс адміністративним суб’єктам, подібно до того, як тільки після того, як тіло отримало рух, воно може рухатись і передавати цей рух іншим, але при цьому не володіє волею та силою, які йому надали цей рух; бо необхідно що вона його отримала, щоб могти рухатися й передавати цей рух.
Але якщо публічне адміністрування є пасивним як воля, що визначає, то воно є активним у тому сенсі, що безпосередньо виконує закони й накази Уряду; що воно діє безпосередньо на керованих, бо саме через нього Уряд спілкується з ними і здійснює свій вплив на всю Державу: бо марно існував би Уряд, якби публічне адміністрування не було для нього засобом управління державними справами, так само як було б недостатньо, щоб людина за своєю природою мала волю до дії, якщо б унаслідок своєї фізичної будови вона не знаходила б у своїх органах здатності вільно реалізовувати цю саму волю.
Ось у чому Уряд і публічне адміністрування зближуються своєю природою. Але також, як ми вже бачили вище, навіть якщо Уряд і публічне адміністрування можна вважати близькими за своєю природою, бо перший є принципом другого і тому, що публічне адміністрування є необхідною частиною Уряду, ніколи не слід їх плутати, хоча вони й нерозривно пов’язані один з одним. Перший — це, власне, голова, а другий — це кінцівки, за допомогою яких голова діє, виконує і втілює те, що вона вирішила.
Щоб чітко уявити собі поняття публічного адміністрування, необхідно розглядати його одночасно як у його природі, так і в його предметі. За своєю природою публічне адміністрування належить до Уряду, або радше є самим Урядом у його локальній та детальній дії; його предметом є виконання законів загального інтересу, тобто тих законів, які регулюють осіб — не в їхніх цивільних відносинах і щодо майна — не як приватну власність, як це буде показано в наступному розділі, де я розглядатиму суть адміністративних законів.
Проте закони загального інтересу мають за мету або врегулювати відносини керованих осіб у їхніх спільних і необхідних зв’язках, або ж спеціально — відносини Держави як колективного утворення, радше ніж індивідуальні відносини керованих із суспільством. Перші з них необхідні всім для життя в суспільстві; другі стосуються радше окремих соціальних потреб, ніж індивідуальних потреб членів, які складають Державу.
Це розрізнення у виконанні адміністративних законів обов’язково веде до розмаїття сфер управління державними справами, згідно з потребами самої Держави. Звідси — поділ публічного адміністрування на публічне адміністрування та спеціальні адміністрації, які також є проявами Уряду в його деталізованій діяльності[1].
Публічне адміністрування — це спільна влада, яка, у кожному департаменті, виконує закони загального інтересу, що регулюють необхідні відносини кожного керованого з суспільством, і суспільства з кожним із них — осіб, майна й дій, як такі, що зачіпають публічний порядок. Воно охоплює все, що пов’язано з цим порядком, і без чого цей порядок був би неможливим; усе, що спрямоване на зміцнення публічних зв’язків керованих, на захист їхніх осіб і майна, а також на запобігання внутрішнім заворушенням. Цивільний стан осіб, пряме оподаткування, призов на війну внутрішня осіла сила, сільське господарство; промисловість; торгівля; початкова освіта, заклади доброчинності, допомога вдома, в’язниці, санітарні заходи в містах і селах, громадські роботи, дороги, канали, річки та потоки, громадські доходи, міська та сільська поліція, збереження публічної власності, адміністрування комунальної власності, захист приватної власності — формують численні повноваження, надані їй законами, і які визначають саму природу її інституції.
Спеціальні адміністрації, навпаки, є гілками публічного адміністрування, і мають лише один власний і визначений напрям. Більша надійність у виконанні певних законів, більша швидкість дії, точніший нагляд — ці чинники зумовили це розгалуження загального публічного адміністрування держави. Пункти, за якими ці адміністрації пов’язані з публічним адмініструванням, є водночас необхідними зв’язками в загальному адмініструванні держави; адже діяльність адміністрування завжди виходить від Уряду, який є її джерелом, і якщо ця діяльність, у справі управління публічними справами, розгалужується на кілька напрямів, кожен із цих напрямів неминуче матиме зв’язок із головною гілкою,
Додаток
(1) Спеціальні адміністрації, які мають необхідні зв’язки з публічним адмініструванням, є:
1°. адміністрація прямих податків, яка відповідає за складання податкових списків і стягнення цього виду податків;
2°. військова адміністрація, яка відповідає за зібрання і класифікацію призовників, виправлення таблиць призову, зібрання в казармах, розподіл призовників між військовими корпусами, добровільні вступи, розгляд заяв про звільнення від служби, загальні заходи для приєднання призовників, реквізицію і звільнення мобільних колон, які використовуються як лінійні війська, військових у відрядженні — в дорозі або у відпустці, дезертирів і жандармерію;
3°. морська адміністрація, для призову та реєстрації в морських списках;
4°. адміністрація мануфактур і торгівлі, яка відповідає особливо з тією частиною, що становить важливу частку національного багатства:
5°. лісове відомство, відповідальне за збереження та облаштування державних або комунальних лісів, нагляд за звичайними вирубками, розгляд запитів на позачергові рубки, як у лісах державної власності, так і у лісах громад або приватних осіб, за посадку дерев уздовж публічних доріг;
6°. відділ мостів і доріг, відповідальний за будівництво, ремонт і утримання доріг, мостів, набережних, судноплавних каналів, судноплавних річок і струмків, торгових портів, шлюзів навігації та мисливських шлюзів у тих самих портах, осушення боліт, дамб на морі і на річках, річках і потоках;
7°. гірничий відділ, відповідальний за запити на експлуатацію шахт і копалень у концесії — як публічних, так і комунальних або приватних, нагляд за видобутком продукції, стеження за розвитком мінералогічної науки, надання необхідних інструкцій;
8°. відомство державної власності, відповідальне за стягнення орендної плати і здачу в оренду державної власності, продаж державного рухомого і нерухомого майна, заставлених володінь, викуп і повернення майна, загубленого чи конфіскованого, гіпотечні записи, спадкові майна без спадкоємців, права на зміну власника і на власність, гербовий збір і реєстрацію;
9°. з’єднані податки, що стосуються непрямих податків і місцевих зборів громад;
10°. загальна поліція держави, яка є лише централізацією адміністративної поліції — центром, у якому сходяться всі частини…
Навпаки, неможливо уявити зібрання людей без влади, що підтримує публічний порядок і спрямовує їхні особи й майно до самого інтересу суспільства. Насправді велика кількість людей у всіх країнах живе, не потребуючи правосуддя для врегулювання своїх особистих прав у сім’ї. Але публічний порядок вимагає в обов’язковому порядку, щоб зв’язки, які пов’язують громадянина з Державою, ніколи не переривалися, бо саме ці зв’язки і становлять суспільство. Тож, якщо така можливість і застосовна до цивільного правосуддя, вона не може стосуватися кримінального правосуддя, яке має особливу мету — збереження порядку в Державі. Отже, воно є найнеобхіднішою частиною правосуддя, бо воно так само незамінне в інституції Держави, як і саме публічне адміністрування.
Що ж не слід очікувати від публічного адміністрування? Саме через його піклування і нагляд забезпечується спільний спокій, спокій у родинах і мир серед керованих; власність захищається від сили або обману; публічна влада бере участь у збереженні порядку; національне багатство зростає завдяки приватній промисловості; формується громадський дух; людина може в безпеці користуватися тим, що має найцінніше — своєю особою і своїм майном; люди просвітлюються взаємно; і всі керовані користуються цією безпекою, яка додає так багато до самого буття, і до цього щастя — об’єкта їхніх прагнень і пошуків!
Уряд у виконанні всіх законів Держави. Це здійснення влади включає в собі не лише дію, як ми вже зазначали, але й судження; звідси — публічне адміністрування та правосуддя, які є двома окремими органами, через які держава здійснює цю реалізацію, двома необхідними засобами для законного забезпечення їх застосування.
Публічне адміністрування, як ми щойно побачили, — для виконання законів загального інтересу; правосуддя, навпаки — для застосування, через цивільні суди, законів приватного інтересу, і через кримінальні суди — законів, що охороняють публічний порядок.
Адмініструвати — це загальне правило; судити — це виняткове правило.
Але хоча Уряд обов’язково включає в себе публічне адміністрування і правосуддя, бо лише через них він може реально діяти, і що без них він був би лише чисто розумовим утворенням, усе ж не слід плутати правосуддя з Урядом, адже воно є більш незалежним, ніж публічне адміністрування. Це — сама суть цих двох інституцій, яка вимагає цього. Чому? Бо правосуддя не є …встановлене лише для окремих випадків, чи то для винесення цивільного вироку, чи то кримінального.
Уряд, навпаки, створений для нагляду за виконанням законів, не повинен бачити керованих інакше як загалом, і не міг би, не порушуючи справу публічну, використовувати свою дію для втручання в окремі суперечки чи в покарання окремих правопорушень, тобто не міг би сам здійснювати правосуддя. У загальному принципі його влада не здійснюється над керованими як над індивідами, а як над членами держави. Він не створений суддею, а для того, щоб наглядати за тим, щоб закон — єдиний суддя між окремими особами — був виконаний.
Публічне адміністрування, маючи на меті виконання законів загального інтересу в загальних випадках, і становлячи, власне, дію Уряду, навпаки, є більш залежним від Уряду, оскільки воно є його прямим наслідком: без нього Уряд був би нерухомим і не міг би діяти, тоді як правосуддя, як ми сказали вище, є лише наслідком публічного адміністрування. Ось чому публічне адміністрування здається ототожненим із Урядом, а не правосуддя, хоча обидві ці інституції є необхідними засобами виконання законів, і чому публічне адміністрування є повністю залежним від Уряду та підпорядковане його дії і його імпульсу.
Ця різниця заснована, отже, на самій природі цих двох інституцій. Коли Уряд забезпечує виконання законів через публічне адміністрування, він діє на керованих, абстрагуючись від їхньої особистості; але коли, через правосуддя, він застосо.
Додаток
(1) Правосуддя стосується виконання законів і таким чином належить до урядування Держави, але не є владою в Державі, як це стверджував Монтеск’є. Це хибне застосування слів влада, сила завжди стримувало прогрес у науці права і часто узаконювало свавілля в управлінні людьми. Але якщо в Державі немає трьох влад, як це хибно стверджував Монтеск’є у своєму творі «Про дух законів», то все ж існують три чітко відмінні інституції: Уряд, Адміністрація, Правосуддя. Було б навіть неможливо знайти щось інше в суспільній організації що закони, він тоді ухвалює у конкретному випадку приватного інтересу.
Отже, суперечило б усякому принципу соціального порядку, щоб Уряд, створений для нагляду за всіма, і який повинен бачити осіб лише у їхніх публічних відносинах, ніколи не окремо, — сам би виносив рішення в особистих суперечках між ними або сам би карав за правопорушення, які вони можуть вчинити. Інакше це призвело б до найогиднішого деспотизму — до того, що саме той, хто атакував би громадянина в єдиному притулку, який у нього залишився б, — у захисті законом.
Відмінність, яка існує між правосуддям і Урядом, таким чином, випливає з тієї, що існує між правосуддям і публічним адмініструванням, як це легко побачити.
Публічне адміністрування — це ланка, що зв’язує всі частини держави разом і поєднує їх з Урядом: дія — це його характер.
Правосуддя — це наглядове око, що не дозволяє, аби ці ланки розривалися, виправляючи вади і придушуючи зловживання: судження — це його властивий характер (1).
Додаток
(1) Якщо сфери юрисдикції ніколи не були чітко визначені, то це тому, що закони ніколи не уточнювали належним чином функції, повноваження й відповідну компетенцію адміністративної та судової влади, або, точніше, їх часто плутали, і людина завжди має схильність розширювати ту частку влади, якою вона володіє, вважаючи, що це підвищує її авторитет, вплив і суспільне визнання — через обсяг і кількість функцій, які вона виконує, і речей, на які вона поширює своє панування. Але як тільки закони стають чіткими в цьому відношенні — сумніви зникають і всі спори щодо юрисдикції падають самі собою; бо лише тоді, коли межа їхніх відповідних прав чітко не окреслена, органи влади прагнуть привласнити собі нові повноваження і зазіхають на повноваження інших. Тож нехай закони безповоротно визначать компетенцію публічного адміністрування та правосуддя, і встановлять роздільну лінію між цими двома владами, бо ця лінія вже закладена в їхній природі і в меті їхніх інституцій.
Публічне адміністрування має ще одну ознаку, що чітко відрізняє його від правосуддя. Останнє має на меті покарання правопорушень; публічне адміністрування — запобігання їм. Звідси й поділ поліції на адміністративну поліцію і судову поліцію.
Обидві однаково сприяють спокою та громадській безпеці, але з важливою різницею: що краще публічне адміністрування зуміє попередити правопорушення, тим менше правосуддя матиме що карати. Все, отже, залежить передусім від публічного адміністрування, бо ще важливіше — попередити помилки, які можуть вчинити люди, ніж застосовувати до них відповідні покарання; і, можливо, це залежить менше від гуманності кримінальних законів і чіткості формулювань законів, ніж від сталих принципів адміністрування, які формують моральність, і від того, щоб публічне адміністрування вміло протиставити свою пильну дію пристрастям людей і зупинити злий намір у сам момент, коли він починає діяти.
Якщо публічне адміністрування і правосуддя є необхідними для безпеки осіб і власності, то перше має зв’язок більш прямий, щоденний, ближчий безперервний контакт із керованими, отже, є більш необхідним для публічного порядку, складовою якого воно навіть є першим елементом. Ця відмінність випливає з природи і мети цих двох інституцій.
[1] На думку упорядників в цій тезі Ш-Ж. Боннен підкреслює, що вся система публічного адміністрування не є єдиним цілим без внутрішньої диференціації, а поділяється на загальне публічне адміністрування – загальне у широкому його розумінні (яке охоплює широку діяльність держави в управлінні суспільством) і спеціальні адміністрації, які мають конкретне функціональне призначення.