Академія адміністративно-правових наук | Науково-дослідний інститут публічного права

Пахомов Іван Микитович (15 вересня 1922 — 23 січня 2018) — доктор юридичних наук (1964), професор, завідувач кафедри правознавства Одеського державного економічного університету, професор кафедри адміністративного та фінансового права Одеської юридичної академії, академік Української академії наук, заслужений діяч науки і техніки України. Автор численних наукових праць з адміністративного права, зокрема підручника з адміністративного права (1962). Його наукові дослідження суттєво вплинули на розвиток адміністративного права в Україні.

 

 

I. M. ПАХОМОВ

РАДЯНСЬКЕ

АДМІНІСТРАТИВНЕ

ПРАВО

ЗАГАЛЬНА ЧАСТИНА

Допущено Міністерством

вищої і середньої

спеціальної освіти УРСР

як підручник для студентів

юридичних спеціальностей вузів УРСР

ВИДАВНИЦТВО ЛЬВІВСЬКОГО УНІВЕРСИТЕТУ 1962

 

Відповідальний редактор доцент К. Є. Федонюк

 

 

РОЗДІЛ   І

ПРЕДМЕТ І СИСТЕМА РАДЯНСЬКОГО АДМІНІСТРАТИВНОГО ПРАВА

• 1. Поняття і основні риси радянського державного управління. § 2. Адміністративне право як галузь радянського соціалістичного права. § 3,. Відмежування радянського адміністративного права від інших галузей права. § 4. Система радянського адміністративного права. § 5. Джерела радянського адміністративного права. § Є. Основи кодифікації радянського адміністративного права. § 7. Радянське адміністративне право як наука. § 8. Загальна характеристика адміністративного права закордонних соціалістичних держав.
• 1. Поняття і основні риси радянського державного

управління

Радянська держава, народжена Великою Жовтневою соціалістичною революцією, на протилежність експлуататорській державі, є апаратом влади в руках робітничого класу і всіх трудящих мас для подолання і ліквідації експлуататорських класів і всякої експлуатації людини людиною, для зміцнення союзу робітничого класу з селянством при керівній ролі робітничого класу у цьому союзі, для побудови соціалізму і комунізму і захисту нашого суспільства від зовнішніх ворогів.

Держава, як політична організація радянського суспільства, не тільки не стоїть над суспільством, але вперше в історії людства виступає справжнім представником і виразником інтересів всього народу і може виконати свою історичну роль в боротьбі за комунізм, лише спираючись на трудящі маси і їх організації.

Радянська соціалістична держава є дійсно демократичною, народною. Вона є основним знаряддям побудови комунізму в СРСР, оплотом миру, демократії і соціалізму в усьому світі. Радянський народ під керівництвом Комуністичної партії домігся повної перемоги соціалізму в нашій країні. Соціалізм в СРСР переміг не тільки повністю, але й остаточно¹.

¹ Див. Програма Комуністичної партії Радянського Союзу, Держ-політвидав УРСР,  1961, стор. 4.

 

РОЗДІЛ   І

 

Під формою діяльності соціалістичної держави слід розуміти сукупність виражених в юридичних актах і обумовлених змістом діяльності держави однорідних дій державних органів по здійсненню її функцій.

Основою класифікації форм державної діяльності є основний зміст діяльності державних органів.

Форма державної діяльності обумовлює як систему державних органів, так і їх внутрішню структуру, компетенцію, порядок взаємовідносин між ними і методи їх діяльності, характер і співвідношення юридичних актів, які видаються державними органами. Фактична діяльність певних груп державних органів відповідає тій чи іншій формі діяльності Радянської держави. Усі форми діяльності Радянської держави тісно пов’язані між собою. Однак з цього зовсім не виходить, що їх можна змішувати. Різниця у формах здійснення функцій Радянської держави нічого спільного не має з буржуазною теорією «поділу влад» (на законодавчу, виконавчу і. судову).

Теорія «поділу влад» була висунута буржуазією в період її боротьби з феодалізмом за політичну владу. В ту епоху вона служила встановленню і зміцненню політичного панування буржуазії. Тепер за допомогою цієї теорії буржуазія намагається поселити в народних масах ілюзії про «надкласовий» характер державної влади, про її «справедливість», про «неможливість свавілля влад», про панування права в буржуазній державі. Теорія «поділу влад» служить буржуазії для прикриття   класової суті її державно-правових   установ-

 

ПРЕДМЕТ   I   СИСТЕМА   РАДЯНСЬКОГО   АДМІНІСТРАТИВНОГО   ПРАВА      Ц

лень — класового характеру буржуазних парламентів, буржуазної виконавчої влади, буржуазного суду. В практичній діяльності буржуазної держави «поділ влад» фактично ніколи не здійснювався і не може здійснюватися, оскільки пануючий експлуататорський клас не зацікавлений ділити свою владу на незалежні одну від одної — законодавчу, виконавчу, судову. Правда, теорія «поділу влад» знайшла відображення в конституціях деяких буржуазних країн, зокрема в конституції США. Але це має лише формальний характер. Конституційне закріплення «поділу влад» в США аж ніяк не перешкоджає погодженості дій конгресу, адміністрації і судів проти комуністичної партії та інших демократичних елементів США.

У соціалістичній державі немає поділу влад. Соціалістична держава виходить з єдності державної влади, що обумовлюється єдністю її класової природи, соціального призначення і завдань. Саме тому кожна форма діяльності Радянської держави спрямована на здійснення всіх її функцій, яке вимагає участі всього державного апарату, певної взаємодії його органів між собою і з громадськими організаціями. Різниця у формах здійснення державних функцій у різних органах Радянської держави відбиває лише поділ компетенції в межах єдиного за своєю класовою суттю державного механізму. Це положення закріплене в Конституції СРСР та конституціях союзних і автономних республік, які визначають чітке розмежування компетенції державних органів, а також встановлюють основні принципи порядку їх діяльності і принципи підпорядкованості на основі демократичного централізму.

Згідно з основним змістом завдань Радянської держави, діяльність її органів проходить у таких формах:

а)   здійснення повновладної державної діяльності в масштабах СРСР, союзної або автономної республіки, області, національного округу, району, міста, селища, села;

б)   здійснення державного управління;

в)   здійснення правосуддя;

г)   здійснення прокурорського нагляду.

Слід відмітити, що визначення форм діяльності Радянської держави є спірним. В юридичній літературі є різні точки зору. Так, С. А. Голунський, М. С. Строгович, С. С Студенікін, В. А. Власов та інші вважають, що Радянська держава реалізує свої функції в трьох головних формах: законодавство, правосуддя, управління. (Див. С. А. Г о л у н с к и й и М. С. С т р о. г о в и ч — Теория государства и права, Госюриздат, 1940; В. А. В л а с о в, С. С. Студеникин, И. И. Евтихиев — Советское административное право, Госюриздат, 1950; А. Е. Л у н е в, С. С. Студеникин, Ц, А. Ям польская — Социалистическая законность в советском государственном управлении, М.,  1948).

Цей погляд на класифікацію форм діяльності Радянської держави не можна вважати правильним. Він не відповідає змісту фактичної діяльно-

 

12

РОЗДІЛ   І

сті державних органів. Незаконодавча діяльність Верховних Рад Союзу, союзних і автономних республік, вся діяльність Президій Верховних Рад, місцевих Рад депутатів трудящих і прокуратури виходить за межі цієї системи. Штучне ж включення діяльності цих органів ‘до однієї з вказаних трьох форм державної діяльності не може не призвести до змішування функцій державних органів, до дублювання і паралелізму в їх роботі. Крім того, тричленна система форм діяльності Радянської держави може призвести до помилкової о враження про механічне перенесення на радянську дійсність теорії «поділу влад» Локка і Монтеск’є.

Інші автори, крім законодавства, правосуддя і управління, як самостійну головну форму діяльності Радянської держави виділяють прокурорський нагляд .Далі всіх у цьому питанні пішов И. Н. Ананов, який визначає шість форм здійснення функцій держави: законодавство, верховне державне керівництво і нагляд, місцеве державне керівництво і нагляд, управління, або виконавча і розпорядча діяльність, судова діяльність і діяльність прокуратури. (Див. И. Н. Ананов — Исполнительная и распорядительная деятельность органов Советского государственного управления. «Вопросы советского административного и финансового права», АН СССР, 1952).

Такий перелік форм діяльності Радянської держави обумовлений тим, що автор в основу визначення форм державної діяльності поклав не основний зміст діяльності державних органів, а характер їх діяльності.

У зв’язку з цим слід відзначити в основному правильне таке визначення Є. І. Петровим форм діяльності радянської держави: «Форми діяльності Радянської держави — це галузі єдиної діяльності по здійсненню’ її функцій, які розрізняються за своїм конкретним призначенням і тягнуть за собою різницю в організації відповідних державних органів, а також в засобах їх діяльності». Однак, на нашу думку, він допускає непослідовність і суперечність своїх/’позицій. Так, всупереч даного ним поняття форм державної діяльності, він допускає необгрунтоване дробіння єдиної ла своєю суттю діяльності, яка іменується здійсненням повновладної державної діяльності в масштабах СРСР, союзної або автономної республіки, області, національного округу, району, міста, селища, села, визначаючи п’ять форм державної діяльності, а саме: повновладна діяльність по здійсненню загальнодержавного і місцевого керівництва, президентська діяльність, управлінська (виконавча і розпорядча, адміністративна) діяльність, судова діяльність, прокурорська діяльність. (Див. Г. И. Петров — Сущность советского административного права. Изд. Ленинградского университета, 1959, стор. 7, 15).

Повновладна державна діяльність в нашій країні здійснюється найвищими і місцевими органами державної влади в межах, відповідно, СРСР, союзних і автономних республік, окремих адміністративно-територіальних одиниць. Зосереджуючи в своїх руках всю повноту державної влади на відповідно підвідомчій їм території, вони відіграють вирішальну роль у системі органів Радянської держави, розв’язують всі найважливіші питання господарського і соціально-культурного життя, скеровують і контролюють в тій чи іншій формі діяльність всіх інших державних органів, в тому числі й органів державного управління.                                                                                                                                                                                                 ₍

Найвищими органами державної влади згідно з Конституцією СРСР є Верховна Рада СРСР, Верховні Ради союзних

 

ПРЕДМЕТ   I   СИСТЕМА   РАДЯНСЬКОГО   АДМІНІСТРАТИВНОГО   ПРАВА      13

і автономних республік і їх Президії. Верховні Ради є найвищими представницькими органами державної влади, відповідальними перед трудящими масами. Верховна Рада СРСР, Верховні Ради союзних та автономних республік виступають як такі органи влади, що володіють реальним верховенством у системі механізму держави. Вони здійснюють законодавчу діяльність, вирішують найважливіші питання, що стосуються основних сторін життя і праці радянських людей, вирішують питання про склад найвищих органів державного управління, контролюють діяльність підзвітних їм органів державної влади і управління. Основним змістом діяльності Верховних Рад є законодавство. Зосередження законодавчих прав виключно в руках Верховних Рад є однією з найважливіших ознак їх верховенства та повновладдя в системі радянського державного апарату.

Правове становище найвищих представницьких органів впливає на визначення місця і ролі Президії Верховної Ради СРСР, Президій Верховних Рад союзних та автономних республік у системі державних органів. Згідно з Конституцією СРСР Президії Верховних Рад так само, як Верховні Ради, належать до найвищих органів державної влади.

Президія Верховної Ради СРСР, Президії Верховних Рад союзних та автономних республік обираються відповідно Верховною Радою СРСР, Верховними Радами республік з числа депутатів.

Президії Верховних Рад СРСР і республік є колегіальними органами державної влади. Вони підзвітні і підконтрольні Верховним Радам, за дорученням яких у період між сесіями Президії Верховних Рад здійснюють повновладну державну діяльність. Укази Президій Верховних Рад Союзу РСР, союзних і автономних республік обов’язкові на відповідній території їх діяльності для всіх місцевих Рад, виконавчих та розпорядчих органів, судових органів і органів прокуратури.

Повновладну діяльність у межах адміністративно-територіальних одиниць здійснюють місцеві Ради депутатів трудящих.

Конституція СРСР встановлює струнку систему всіх місцевих представницьких органів влади, виходячи при цьому з адміністративно-територіального розподілу союзних і автономних республік. Згідно з ст. 94 Конституції СРСР органами державної влади в краях, областях, автономних областях, округах, районах, містах, селах (станицях, хуторах, кишлаках, аулах) є Ради депутатів трудящих. Відповідно до цього систему місцевих представницьких органів становлять крайові, обласні, автономних областей, окружні, районні, міські, сільські Ради депутатів трудящих. У Радянській держа-

 

14                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                       РОЗДІЛ   І

ві за місцевими Радами депутатів трудящих забезпечено становище послідовно демократичних органів державної влади, органів народного самоврядування. Це повновладні органи на підвідомчій їм території. Компетенція місцевих Рад визначена ст. 97 Конституції СРСР і відповідними статтями конституцій союзних і автономних республік, а також нормативними актами, які регулюють їх правове становище та діяльність¹. Місцеві Ради депутатів трудящих здійснюють керівництво діяльністю підлеглих їм органів управління, забезпечують охорону державного порядку, додержання законів та охорону прав громадян, сприяють зміцненню обороноздатності країни, керують місцевим господарством і культурним будівництвом,, встановлюють місцевий бюджет. Останнім часом права місцевих Рад депутатів трудящих по керівництву всіма галузями господарства і культурно-політичного життя значно розширені. Це привело до дальшого підвищення їх ролі як організ державної влади і громадського самоврядування на   місцях.

Щодо змісту, форми, принципів і конкретного призначення діяльність місцевих Рад депутатів трудящих в основному аналогічна діяльності найвищих представницьких органів державної влади і відрізняється від неї колом питань і територією, на яку вона поширюється. Існування в Радянській державі повновладних органів державної влади в центрі і на місцях забезпечує представництво інтересів радянського народу у всій системі органів державної влади, які перетворилися у справді всеохоплюючу організацію народу, у школу громадської діяльності радянських людей. Через Ради депутатів трудящих здійснюється повновладдя, суверенітет нашого народу. «Вся влада в СРСР, — проголошує ст. З Конституції СРСР, — належить трудящим міста і села в особі Рад. депутатів трудящих».

Однією з форм єдиної діяльності Радянської держави є державне управління (виконавча і розпорядча діяльність).

Державне управління здійснюється виконавчими і розпорядчими органами державної влади: Радою Міністрів СРСР, Радами Міністрів союзних і автономних республік, міністерствами і спеціальними відомствами, радами народного господарства, виконавчими комітетами місцевих Рад депутатів трудящих,   їх   відділами  та  управліннями,   адміністрацією під-

¹ Див., наприклад, ст. 56 Конституції УРСР та Положення про об-лаСну Раду депутатів трудящих УРСР, Положення про районну Раду депутатів трудящих УРСР, Положення про міську, районну в місті Раду депутатів трудящих УРСР, Положення про селищну Раду депутатів трудящих УРСР, Положення про сільську Раду депутатів трудящих УРСР’ (Схвалені Президією Верховної Ради УРСР від ЗО. VI.  1957 p.).

 

ПРЕДМЕТ   I   СИСТЕМА   РАДЯНСЬКОГО   АДМІНІСТРАТИВНОГО   ПРАВА      15″

приємств та установ¹. Як і інші форми діяльності Радянської держави, воно має соціалістичний зміст і являє собою реалізацію державної влади. Характер державного управління визначається завданнями побудови комунізму, суттю радянської держави.

Як і інші форми державної діяльності, державне управління в нашій країні має творчий характер. Під керівництвом КПРС, виходячи з вимог економічних законів соціалізму,, в процесі радянського державного управління вирішуються завдання всебічного розвитку продуктивних сил країни, значного підвищення життєвого рівня народу; дальшого зміцнення радянського соціалістичного ладу, єдності і згуртованості радянського народу; розвитку соціалістичної демократії; зміцнення союзу робітників і селян; підвищення комуністичної” свідомості трудящих, виховання їх в дусі комуністичного ставлення до праці, радянського патріотизму та інтернаціоналізму; подолання пережитків капіталізму в свідомості людей; боротьби з буржуазною ідеологією; послідовного проведення зовнішньої політики, спрямованої на збереження ї зміцнення миру та безпеки народів на основі ленінського принципу мирного співіснування країн з різними соціальними системами та ін.

Радянське державне управління, як і інші форми державної діяльності, має послідовно демократичний характер. Державне управління в СРСР здійснюється при активній участі широких народних мас, під постійним їх контролем, в інтересах максимального забезпечення безперервно зростаючих матеріальних і культурних потреб радянських людей, добробуту і процвітання нашого народу.

Такі ті загальні моменти, які характеризують державне управління і які властиві діяльності всіх органів Радянської держави. Однак при визначенні радянського державного управління не можна обмежуватись лише характеристикою загальних рис, які розкривають його соціалістичний зміст, цілі і завдання. Необхідно також виявити специфічні особливості державного управління, які відрізняють його від інших форм державної діяльності.

Характеризуючи суть радянського державного управління, В. І. Ленін писав, що головне завдання полягає саме в зосередженні всіх зусиль на діловому, практичному здійсненні тих перетворень, що накреслені законом². І далі розгляда-

¹  В  окремих,   передбачених  законом   випадках  деякі  державно-владнї функції органів державного управління можуть здійснювати від імені держави і громадські організації.

²  Див. В. І. Л е н і н. Твори, т. 27, стор.  218.

 

16                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                      РОЗДІЛ   І

ючи радянське державне управління як процес практичного здійснення рішень, прийнятих органами державної влади, В. І. Ленін вказував: «Організація правильного управління, неухильного проведення в життя постанов Радянської влади — таке є насущне завдання…»¹.

Природно, що тільки на основі цих ленінських положень можна з’ясувати особливості радянського державного управління, які відрізняють його від інших форм державної діяльності.

Радянське державне управління складається з ряду нерозривно пов’язаних між собою елементів, серед яких найбільш важливі такі:

По-перше, державне управління — це організаційна діяльність виконавчих та розпорядчих органів державної влади, яка спрямована на утворення апарату державного управління, вдосконалення його структури, забезпечення погодженості в діяльності окремих органів державного управління та визначення ‘їх компетенцій. Конкретно організаційна діяльність органів державного управління виявляється в доборі і розстановці кадрів в апараті управління та в організації перевірки виконання директив вищестоящих органів і своїх власних рішень; у правильному розмежуванні управлінських функцій між окремими ланками всередині самого апарату державного управління, в організації трудящих мас на виконання завдань, які стоять перед органами державного управління, і т. п.

Це означає, що при аналізі державного управління нас повинна цікавити, насамперед, організація господарської діяльності, соціально-культурного будівництва, оборони країни, •охорони громадського порядку і державної безпеки та ін. З цього, однак, не слід робити висновків про відрив організаторської роботи від господарської діяльності. Зрозуміло, що мова йде про організаційну діяльність як лише про елемент .державного управління.

Необхідність такої діяльності органів радянського державного управління обумовлюється тим, що без відповідної організації апарату управління і визначення його компетенції неможливо успішно виконувати закони, в яких виражається воля радянського народу, спрямована на побудову комунізму в нашій країні Система апарату державного управління, структура державних органів, методи їх роботи повинні бути такими, щоб сама побудова державного апарату забезпечувала можливість залучення всіх трудящих до управління справами суспільства.

¹ В. І. Ленін.   Твори, т. 27, стор. 277.

 

ПРЕДМЕТ   I   СИСТЕМА   РАДЯНСЬКОГО   АДМІНІСТРАТИВНОГО   ПРАВА      і 7

Організація апарату управління і визначення його компетенції здійснюються як органами влади, так і актами державного управління. Наприклад, Рада Міністрів союзної республіки може утворювати в разі потреби спеціальні комітети, Головні управління в справах господарського і культурного будівництва і визначає їх структуру та компетенцію¹.

Рада Міністрів союзної республіки утворює також ради народного господарства економічних адміністративних районів республіки², які в межах наданих їм прав визначають структуру та компетенцію своїх відділів і управлінь, вживають заходів для удосконалення структури апарату управління підпорядкованих раді народного господарства підприємств і установ, форм та методів їх діяльності і т. п.

Отже, організація апарату управління і визначення його компетенції є одним з головних правових елементів державного управління.

По-друге, державне управління —це підза-конна виконавча і розпорядча діяльність, яка здійснюється на основі і на виконання законів, у межах вимог соціалістичної законності, під постійним контролем органів державної влади. В межах своєї компетенції кожний орган державного управління в певній мірі користується державно-владним повноваженням’ виступати від імені держави; встановлювати обов’язкові для інших органів, громадських організацій і громадян правила поведінки у формі постанов, рішень, розпоряджень, наказів, інструкцій; вимагати від них виконання відповідних правових обов’язків; застосовувати заходи переконання і заохочування, а в необхідних, передбачених законом випадках і заходи примусу; здійснювати, в деяких випадках, юрисдикційну діяльність.

У процесі своєї роботи органи державного управління, з одного боку, організують виконання прямих велінь закону, здійснюють дії, точно і виразно вказані в законі. Ця галузь діяльності органів управління є виконавчою діяльністю. З другого боку, органи державного управління здійснюють розпорядчу діяльність, яка також означає виконання законів, однак шляхом самостійного встановлення правил поведінки на основі і на виконання закону і в межах наданих відповідним органам прав.

Право органів державного управління, у визначених законом випадках, самостійно встановлювати нові правила пове-

¹  Див. Конституція УРСР, ст. 43.

²  Див. Постанова Ради Міністрів УРСР    від 31 травня 1957 р.    «Про утворення рад народного господарства економічних адміністративних районів Української РСР».   (Збірник постанов і розпоряджень уряду УРСР, 1957, № 9, ст. 1).

% І. іМ.   Пахомов

 

!8                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                      розділ і

дшки випливає з того, що закон не може охопити своїм регулюванням всієї різноманітності явищ суспільного життя. Закон — не фетиш, він не може передбачити суспільні явища у всій їх повноті і різноманітності. Характер державного управління вимагає вирішення всіх питань, які виникають у процесі виконання органами управління завдань, що стоять перед ними. Саме тому органам державного управління надано право у випадках, передбачених законом, відповідно до вимог соціалістичної законності, самостійно встановлювати нові правила поведінки, створювати нові норми права.

Виконавча та розпорядча діяльність органів державного управління тісно переплітаються одна з одною. їх не можна розглядати як два самостійних види діяльності виконавчих і розпорядчих органів державної влади. Тільки у своїй діалектичній єдності вони характеризують державне управління як самостійну форму здійснення державної влади.

По-третє, державне управління полягає в тому, що воно безпосередньо спрямовано на практичне здійснення законів, в яких виражаються воля радянського народу, завдання і функції соціалістичної держави, на повсякденне оперативне керівництво господарським, соціально-культурним і адміністративно-політичним будівництвом.

Виконавчі і розпорядчі органи державної влади безпосередньо проводять закони в життя, а також перевіряють їх виконання, планування, ведуть облік і контроль на всіх підприємствах, в соціально-культурних і адміністративно-політичних установах і т. п. Органи державного управління організують і практично здійснюють охорону і розвиток соціалістичної власності, охорону державної безпеки і громадського порядку, задоволення соціально-культурних потреб трудящих, вживають заходів для підвищення їх матеріального добробуту, здійснення’народногосподарських планів, охорони прав і демократичних свобод радянських громадян і т. п.

Повсякденна турбота держави про благо трудящих є законом розвитку діяльності системи радянського державного управління.

Це можливо тільки в соціалістичній державі. Радянське державне управління основане на соціалістичній системі господарства і соціалістичній власності на знаряддя і засоби виробництва, які утвердилися внаслідок ліквідації капіталістичної системи господарства, скасування приватної власності на знаряддя і засоби виробництва та ліквідації експлуатації людини людиною. Діяльність виконавчих і розпорядчих органів державної влади в Радянському Союзі включає в себе регулювання всіма   сторонами суспільного життя,

 

ПРЕДМЕТ   I   СИСТЕМА   РАДЯНСЬКОГО   АДМІНІСТРАТИВНОГО   ПРАВА      19

в тому числі і організацію відносин, що складаються у сфері матеріального виробництва.

Діяльність органів радянського державного управління по керівництву установами, організаціями і підприємствами, підпорядкованими їм, не вичерпуються тільки діями юридичного характеру. Керівництво здійснюється також і в різноманітних організаційних формах: організація фінансування, матеріально-технічного постачання, інструктування працівників підвідомчого апарату, обслідування, проведення нарад по обміну досвідом роботи і т. п.

Такі найбільш яскраві моменти, що характеризують зміст радянського державного управління ‘і особливості форм його здійснення. Однак при цьому слід підкреслити, що вказані елементи радянського державного управління розкривають його особливості тільки у сукупності і всій повноті. Окремі елементи державного управління можуть виконуватись всіма органами Радянської держави, проте для органів влади, правосуддя і прокуратури вони не є кваліфікуючими рисами їх основної діяльності.

Ті чи інші елементи державного управління здійснюються вказаними органами Радянської держави лише постільки, по-скільки це необхідно для безпосереднього виконання завдань, що стоять перед ними.

Вищестоящий прокурор, наприклад, здійснюючи керівництво роботою підпорядкованих йому прокурорів у формі добору і розстановки кадрів та інших форм організаційної роботи, не виконує тим безпосередньо функцій прокурорського нагляду.

Організаційна діяльність прокурора необхідна для виконання основних завдань, які стоять перед прокуратурою. Оперативно-організаційна діяльність органів влади, прокуратури, суду пов’язана тільки з їх керівництвом підпорядкованими органами і своїм власним апаратом. Ця діяльність не є основним напрямком їх роботи, а тому не може розглядатися як самостійна форма державної діяльності. В той же час органи державного управління здійснюють в окремих випадках ряд функцій, які властиві іншим державним органам. Наприклад, виконавчі і розпорядчі органи державної влади здійснюють, у передбачених законом випадках, юрис-дикційну діяльність. Словом, між формами діяльності соціалістичної держави немає, як кажуть, китайської стіни. Форми державної діяльності не можна розглядати відірвано одну від одної. Само собою зрозуміло, що здійснення окремих елементів державного управління органами влади, суду і прокуратури і, в свою чергу, здійснення в ряді випадків виконавчими і розпорядчими органами державної влади окремих функ^

 

20                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                      РОЗДІЛ   І

цій, властивих іншим державним органам, обумовлюється суттю і діалектичною єдністю форм державної діяльності¹.

Підсумовуючи, можна сказати, що радянське державне управління — це підзаконна організаційно-владна діяльність виконавчих і розпорядчих органів державної влади, а в окремих випадках і громадських організацій, яка безпосередньо спрямована на практичне здійснення законів у процесі господарського, соціально-культурного і адміністративно-політичного    будівництва під керівництвом   КПРС.

З особливостей і суті радянського державного управління випливає його роль у Радянській державі і його принципова відмінність від системи управління в буржуазній державі. Державне управління в буржуазних країнах базується на приватній власності на знаряддя і засоби виробництва, воно є надбудовою над капіталістичним економічним базисом, забезпечує інтереси експлуататорського класу, охороняє порядки і відносини, бажані і вигідні буржуазії. Вся система державного управління в буржуазних країнах побудована на таких принципах, які забезпечують здійснення конкретного її призначення: охорону існуючих капіталістичних порядків, наступ на демократичні права і свободи трудящих, боротьбу з постійно зростаючим рухом трудящих мас за їх визволення від пригноблення і експлуатації. Державний апарат в буржуазних країнах перебуває на службі у монополістичної буржуазії. Сучасна капіталістична дійсність підтверджує правильність марксистської формули про те, що не держава при імперіалізмі вершить долю економічно і політично пануючих класів, а, навпаки, монополії, фінансова олігархія, підкоривши собі буржуазну державу, визначають генеральний напрямок її діяльності. Державний апарат сучасних імперіалістичних держав є по суті складовою частиною структури монополій. «Держава стала комітетом по керуванню справами монополістичної буржуазії… Державно-монополістичний капіталізм з’єднує силу монополій з силою держави в єдиний механізм з метою збагачення монополій, придушення робітничого руху і національно-визвольної боротьби, врятування капіталістичного ладу, розв’язування агресивних воєн»². Чого не бажають

¹  Виходячи з цього, ми не підтримуємо твердження С. С. Студенікіна. що управління — це діяльність всіх підзаконних органів держави.  (Див. підручник «Советское административное право», Госюриздат, 1959, стор. 7).

Ця постановка питання, згідно з найбільш поширеним в нашій літературі поглядом, не може не призвести до розчинення державного управління між усіма державними органами і, таким чином, до затушовування специфіки діяльності виконавчих і розпорядчих органів державної влади, що не відповідає завданням дальшого зміцнення законності і правопорядку.

²  Програма Комуністичної партії Радянського Союзу. Держполітвидав УРСР, 1961, стор. 23.

 

ПРЕДМЕТ   I   СИСТЕМА   РАДЯНСЬКОГО   АДМІНІСТРАТИВНОГО   ПРАВА     21

капіталісти, того не бажає і їх державний апарат. Державне управління в капіталістичних країнах має яскраво виражений власницький характер. Цей власницький характер буржуазного державного управління виявляється в тому, що воно охороняє недоторканність приватної власності. Буржуазна держава обмежується, наприклад, наданням однакових формальних можливостей для всіх, не враховуючи великих переваг, які фактично виникають з цього для власників (свобода зборів, друку і т. п. ).                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                             -ч.

Класова суть і завдання буржуазного державного управління визначають і методи роботи державних органів у тих чи інших історичних умовах. Коли буржуазія утверджувалась при владі, вона проголосила законність як метод державного управління.

Але даний лозунг буржуазія використала тільки для того, щоб відтіснити феодальну знать і закріпити свою владу.

У зв’язку з загостренням класової боротьби в буржуазних країнах монополістична буржуазія, шукаючи виходу з суперечностей капіталізму, особливі надії покладає на примусову силу державного апарату, на насильство. Саме тому вона все більше і рішучіше замінює метод законності методом насильства, терору, свавілля і відкритого гноблення більшості суспільства. Перехід монополістичної буржуазії до таких методів управління свідчить про те, що вона неспроможна вже утриматись при владі за допомогою парламентаризму, буржуазної демократії і законності, бо виросли і зміцніли в ідейному і організаційному відношенні революційні сили, які в боротьбі з буржуазією використовують буржуазно-демократичні свободи для захисту своїх соціальних інтересів.

«На даному етапі історичного розвитку буржуазії все важче пропагувати лозунги рівності і свободи, як це вона робила раніше. Піднесення міжнародного робітничого руху звужує можливості маневру фінансового капіталу, і він не може старими лозунгами, так само як і підкупом робітничої бюрократії, гасити революційні настрої мас і справитися з революційним, антиімперіалістичним рухом, що невблаганно зростає»¹.

Монополістична буржуазія прагне до того, щоб покінчити навіть з буржуазно-демократичним режимом.

Саме тому період імперіалізму характеризується також різким зростанням ролі виконавчої влади і послабленням ролі  парламентів. З державного апарату виганяються демо-

¹ Програма    Комуністичної    партії Радянського Союзу.    Держполіт-вндав УРСР,   1961, стор. 29.

 

22                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                      розділ і

кратично настроєні службовці, а фашистів приймають на службу в державний апарат. Все це свідчить, що в сучасних умовах імперіалісти все частіше переходять до відкритої диктатури, і буржуазне державне управління здійснюється все більш реакційними автократичними методами. Однак немає і не може бути таких засобів, за допомогою яких монополістична буржуазія врятувала б капіталізм від його неминучої загибелі, домоглася б збереження своєї диктатури.

На протилежність буржуазному державному управлінню, яке охороняє експлуататорські суспільні відносини, радянське державне управління виступає як активна сила. Воно організує розвиток соціалістичних суспільних відносин, сприяє вдосконаленню і переростанню їх у комуністичні. Радянське державне управління відіграє творчу роль у будівництві нового суспільства. Воно здійснюється для трудящих і самими трудящими.

Правосуддя також є самостійною формою здійснення державної влади в СРСР. Завдання правосуддя в нашій країні полягають в охороні суспільного і державного устрою Союзу РСР, соціалістичної системи господарства і соціалістичної власності, інтересів громадян СРСР, державних установ, підприємств, колгоспів, кооперативних і інших громадських організацій і у забезпеченні точного і неухильного виконання законів усіма установами, організаціями, службовими особами і громадянами СРСР.

Правосуддя в СРСР здійснюється системою судових органів. Характерними рисами їх організації і діяльності є: колегіальність судів, утворення їх шляхом виборів, незалеж’ ність судів при вирішенні конкретних справ і підпорядкування їх тільки законові.

Специфіка даної форми державної діяльності полягає в тому, що відновлення порушеного права, примус у вигляді покарання винного відбуваються у формі судового процесу. Після судового розгляду справи на основі процесуальних принципів наступає результат, що має вигляд осудження або виправдання підсудного, або розв’язання суперечки про право цивільне при розгляді цивільних справ. Однак здійснення правосуддя не зводиться лише до винесення правильного вироку або рішення. Сама форма і порядок розгляду справ, суворе додержання законності в процесі, повага до прав і законних інтересів сторін мають великий виховний вплив на маси, які бачать у діяльності суду, як і в діяльності інших державних органів, здійснення справедливості, соціалістичної законності і на ділі переконуються в тому, що Радянська держава    стоїть на сторожі прав і інтересів громадян і су-

 

ПРЕДМЕТ   I   СИСТЕМА   РАДЯНСЬКОГО   АДМІНІСТРАТИВНОГО   ПРАВА     23

спільства. Правильно організована робота суду сприяє зміц-j ненню соціалістичного правопорядку і трудової    дисципліни.

Таким чином, специфічні особливості правосуддя полягають у характері його завдань, організації і порядку його здійснення. Ці особливості відрізняють правосуддя від інших форм державної діяльності, зокрема, від державного управління.

Прокурорський нагляд. Згідно з ст. 113 Конституції СРСР на Генерального Прокурора СРСР покладено здійснення найвищого нагляду за точним виконанням закону всіма міністерствами, підвідомчими їм установами, окремими службовими особами, а також громадянами СРСР. Суть досить широких завдань прокуратури в соціалістичній державі випливає з ролі, що її відіграє право як регулятор суспільних відносин,  із  значення  правопорядку   і   законності.

Прокуратура в СРСР виконує завдання зміцнення соціалістичної законності і охорони прав і інтересів громадян СРСР, державних і громадських організацій від будь-яких замахів.

Прокурорський нагляд в СРСР здійснюється системою органів прокуратури. Специфічні особливості прокуратури полягають у тому, що система її органів суворо централізована і незалежна від місцевих органів. Виконання покладених на прокуратуру завдань виявляється у різноманітних формах: загальному нагляді за додержанням законності, нагляді за органами слідства, в підтриманні обвинувачення на суді і в опротестуванні необгрунтованих і незаконних судових вироків і рішень, у нагляді за виконанням вироків і за місцями позбавлення волі. В тих випадках, коли прокуратура встановлює порушення законів, вона вживає заходів для їх усунення: опротестовує незаконні акти, в передбачених законом випадках притягає винних до кримінальної відповідальності, ставить питання перед відповідними державними органами або службовими особами про притягнення винних до адміністративної або дисциплінарної відповідальності.

Порядок діяльності прокуратури по здійсненню найвищого нагляду регламентується «Положенням про прокурорський нагляд в СРСР»¹.

Отже, конкретне призначення прокуратури, особливості її організації і форм здійснення найвищого нагляду за точним додержанням законів дають підставу розглядати цю діяльність прокуратури як самостійну форму діяльності Радянської держави.

¹ Див. «Ведомости Верховного Совета СССР». 1955, № 9, ст. 222.

 

24                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                      РОЗДІЛ  І

Таким чином, єдина діяльність Радянської загальнонародної держави виявляється в різноманітних формах. Однією з них є державне управління. В процесі діяльності виконавчих і розпорядчих органів державної влади виникають численні й різноманітні суспільні відносини, передусім і відносини, які регулюються адміністративно-правовими нормами.

• 2. Адміністративне право як галузь радянського соціалістичного права

Норми радянського соціалістичного права поділяються на відповідні галузі залежно від предмета і методу правового регулювання. Предмет правового регулювання — це певний вид суспільних відносин, який за своїм соціально-економічним і класово-політичн’им змістом об’єктивно вимагає правового регулювання шляхом визначення прав, обов’язків і відповідальності учасників конкретних відносин. Суспільні відносини, які становлять предмет регулювання галузі права, мають загальну суттєву ознаку, що відрізняє їх від суспільних відносин, які регулюються іншими галузями права. Метод правового регулювання — це специфічний засіб, за допомогою якого держава добивається потрібної поведінки суб’єктів правових відносин¹.

Отже, при визначенні адміністративного права як галузі радянського права треба вказати на його предмет і метод правового регулювання.

Предметом регулювання радянського адміністративного права є суспільні відносини, які складаються між людьми в сфері державного управління. Адміністративне право регулює відносини, які виникають у зв’язку з організацією органів державного управління; з встановленням прав і обов’язків державних органів і громадських організацій в галузі державного управління; регулює відносини, які складаються в сфері організаційно-владної (виконавчої і розпорядчої) діяльності всередині апарату управління, а також між органами державного управління й іншими органами держави, громадськими організаціями і громадянами; з визначенням правових форм і методів діяльності апарату управління в процесі керівництва господарським, соціально-культурним і адміністративно-політичним будівництвом і форм  залучен-

¹ Нільш докладно див. П. Е. Недбайло. Советские социалистические правовые нормы, Львов, 1960; Л. С. Я в и ч. Советское право регулятор общественных отношений в СССР. Душанбе, 1957 та ін.

 

 

ПРЕДМЕТ   I   СИСТЕМА   РАДЯНСЬКОГО   АДМІНІСТРАТИВНОГО   ПРАВА     25

ня трудящих до державного управління; з встановленням і реалізацією прав і обов’язків громадян у процесі управлінської діяльності виконавчих і розпорядчих органів державної влади, з порядком прийняття, скасування і припинення дій актів управління; із здійсненням контролю і перевірки виконання в сфері державного управління.

Правове регулювання цих суспільних відносин і становить предмет радянського адміністративного права. Специфіка їх полягає в тому, що вони є відносинами по безпосередньому здійсненню державно-владної управлінської діяльності. Звідси ясно, що не всі суспільні відносини, які виникають в процесі діяльності органів державного управління, регулюються нормами адміністративного права. Багато з них або не потребують правового регулювання (наприклад, порядок скликання і проведення нарад), або регулюються іншими галузями права (наприклад, порядок передачі майна з одного підприємства іншому). Адміністративним правом регулюються тільки управлінські відносини, тобто ті, які виникають у процесі здійснення органами державного управління, а в окремих випадках і громадськими організаціями організаційно-владної (виконавчої і розпорядчої) державної діяльності. Саме тому не можна ототожнювати організаційно-владну (виконавчу і розпорядчу) діяльність органів управління з їх загальною діяльністю.

Управлінський характер суспільних відносин, що регулюються нормами радянського адміністративного права, дістає своє юридичне вираження в методі адміністративно-правового регулювання.

Специфічним методом адміністративно-правового регулювання є метод влади і підпорядкування. З цього, однак, не слід робити висновок про неможливість виникнення адміністративно-правових відносин на началах рівності сторін. Треба мати на увазі,, що громадянин у соціалістичному суспільстві — не пасивний суб’єкт обов’язку, а активний учасник комуністичного будівництва. Це знаходить своє закріплення в соціалістичному правопорядку, однаково обов’язковому як для громадян, так і для державних установ і службових осіб. В адміністративно-правових відносинах, що складаються в соціалістичній державі, громадянина не можна розглядати тільки як суб’єкта, підпорядкованого державним органам. Він виступає в цих відносинах як рівноправна сторона, є носієм не тільки обов’язків, але і прав.

Звідси, адміністративно-правові відносини можуть будуватись не лише на владі і підпорядкуванні, а й на началах рівності.

 

26                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                       розділ і

Думку про те, що деякі адміністративно-правові відносини не є відносинами влади і підпорядкування, висловив Є. І. Петров: «За співвідношенням прав і обов’язків учасників радянські адміністративно-правоаі відносини поділяються на дві групи: відносини, в яких один з учасників підпорядкований іншому, і відносини, учасники яких не зв’язані підпорядкуванням одного з них іншому. Перші відносини можна назвати вертикальними, другі — горизонтальними…» , (Див. Советское административное право  (часть общая), 1960, стор. 96—97).

Іншої точки зору додержуються М. Д. Шаргородський і О. С. Иоффе, які пишуть: «…Управління вимагає підпорядкування з боку тих, відносно кого воно здійснюється. А саме тому адміністративне право діє методом владних приписів, а адміністративно-правові відносини будуються як відносини влади і підпорядкування». («Советское государство и право», 1957, № 6, стор. 108).

Цих самих поглядів додержується і Ю. К. Толстой в статті «О теоретических основах кодификации гражданского законодательства». («Правоведение», 1957, №V 1, стор. 43—44).

У своїх теоретичних міркуваннях М. Д. Шаргородський і О. С. Иоффе виходять з того, що «…за даних історичних умов, один і той же предмет не може регулюватися за допомогою різних юридичних методів» (там же, стор. 105).

Однак це не так в дійсності. Якщо за своїм змістом адміністративно-правові відносини завжди зберігають державновладний характер, то щодо методу регулювання і захисту деякі категорії цих правових відносин можуть підпорядкуватися нормам цивільного права. Такими є, наприклад, договірні, так звані горизонтальні відносини, відносини, які виникають між адміністрацією і громадянами у зв’язку з медичним обслуговуванням, поштовими послугами і т. п.

Сказане дає підставу зробити висновок, що в житті за даних історичних умов в силу діалектичної єдності і взаємообумовленоеті галузей соціалістичного права, а також в силу особливостей предмету регулювання— один і той же предмет у ряді випадків може регулюватися різними юридичними методами. Це так званий суміжний об’єкт регулювання для двох галузей права.

Це положення не нове. Воно, по суті, підтримується і деякими цивілістами: (Див. А. В. Дозорцев — О предмете советского гражданского права и системе гражданского кодекса СССР, «Советское государство и право», 1954, № 7; И. Г. М р е в и ш в и л и — Предмет и система советского социалистического гражданского права, «Советское государство и право», 1954, № 4; С. С. Алексеев — О взаимодействии административно-правового и гражданско-правового регулирования в социалистическом обществе, «Правоведение»,  1959, № 3).

Враховуючи специфіку предмета і методу правового регулювання, можна дати визначення адміністративного права як галузі радянського права.

Радянське адміністративне право є сукупністю юридичних норм, встановлених або санкціонованих державою, які регулюють суспільні відносини в сфері організаційно-владної (виконавчої і розпорядчої) діяльності органів державного управління, а в передбачених законом випадках і громадських організацій, шляхом визначення прав, обов’язків і відповідальності учасників цих відносин.

 

ПРЕДМЕТ   I   СИСТЕМА   РАДЯНСЬКОГО  АДМІНІСТРАТИВНОГО   ПРАВА     27

Таке визначення радянського адміністративного права відбиває його специфічну суть, а значить, і його відмінність від інших галузей права¹.

Радянське адміністративне право, як галузь соціалістичного права, має активно-творчий характер. Активно-творча роль радянського адміністративного права виявляється в тому, що його норми організують поведінку і дії людей в потрібному для держави напрямку, а саме: в напрямку забезпечення побудови комуністичного суспільства в СРСР. Норми радянського адміністративного права, будучи засобом побудови комуністичного суспільства, сприяють більш ефективному використанню економічних законів соціалізму, здійсненню Радянською державою її господарських, соціально-культурних і адміністративно-політичних завдань, зростанню добробуту народу і формуванню нової людини, людини комуністичного суспільства.

Наприклад, нормами адміністративного права визначаються порядок планування розвитку народного господарства, встановлення цін на промислову і сільськогосподарську продукцію і тарифів на перевозки і послуги; встановлюється внутрішній розпорядок установ, підприємств, організацій; умови соціалістичного змагання колективів підприємств, будов і організацій і т. п. Все це сприяє творчому впливу адмі-

¹ В учбовій літературі є інше визначення радянського адміністративного права. «Радянське соціалістичне адміністративне право є сукупністю юридичних норм, які в процесі організації і здійснення виконавчої і розпорядчої діяльності державних органів регулюють суспільні відносини між громадянами і органами держави, між громадськими організаціями і органами держави і між останніми і визначають як права і обов’язки громадян і громадських організацій в сфері цієї діяльності, так і організацію, повноваження і відповідальність виконавчих і розпорядчих органів, які практично здійснюють завдання поступового переходу від соціалізму до комунізму». (Див. В. А. Власов, С. С. С т у д є н и к и н. Советское административное право. Госюриздат, М., 1959, стор. 19).

У визначенні радянського адміністративного права В. А. Власовим і С. С. Студенікіним відбились непослідовність і суперечність їх позицій. Вони допускають одночасно, що радянське адміністративне право — це сукупність юридичних норм, які в процесі організації і здійснення виконавчої і розпорядчої діяльності державних органів (мається на увазі діяльність всіх підзаконних органів держави — /. П.) регулюють суспільні відносини між громадянами і органами держав и,… в той же час норми адміністративного права визначають повноваження і відповідальність виконавчих і розпорядчих органів (виділено нами — /. П.), які практично здійснюють завдання поступового переходу від соціалізму до комунізму. З такого визначення адміністративного права не можна зробити чіткого враження, які ж саме суспільні відносини воно регулює: відносини, що складаються в процесі виконавчої і розпорядчої діяльності всіх державних органів, чи тільки органів державного управління?

 

28                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                     розділ і

ністративного права на суспільні відносини у сфері державного управління.

Регулюючи поведінку і дії людей у сфері організаційно-владної (виконавчої і розпорядчої) діяльності, радянське адміністративне право впливає на виробничі відносини, а через них — на виробництво. За допомогою норм адміністративного права Радянська держава спонукає членів соціалістичного суспільства працювати чесно і сумлінно. Норми радянського адміністративного права сприяють підвищенню продуктивності праці, поліпшенню якості продукції і зміцненню дисципліни  праці-

Норми радянського адміністративного права є, з одного боку, засобом організації відносин нового комуністичного суспільства, з другого, — засобом боротьби з пережитками старого в організації і діяльності радянського державного апарату — бюрократизмом, бездушністю, формалізмом, тяганиною і т. п.

У міру просування нашої країни до комунізму безперервно підвищується роль Радянської держави як головної зброї комуністичного будівництва в руках робітничого класу і всіх трудящих СРСР. Підвищується в зв’язку з цим і творча роль права взагалі і адміністративного права зокрема. Ця галузь радянського права, при взаємодії з іншими його галузями, є дійовим засобом поліпшення роботи державного апарату, вдосконалення його структури, форм і методів діяльності, створення матеріально-технічної бази комуністичного суспільства, розподілу вироблених суспільством матеріальних і духовних благ між усіма членами суспільства, зміцнення соціалістичної законності, охорони прав громадян, зміцнення державної дисципліни у всіх галузях управлінської діяльності, поступового переростання соціалістичної державності в комуністичне самоврядування.

В умовах розгорнутого будівництва комунізму в нашій країні великого значення набуває дальше вдосконалення правових норм, що регулюють господарсько-організаційну і культурно-виховну роботу, сприяють розв’язанню завдань комуністичного будівництва і всебічному розквітові особи¹.

Зростаючий розмах комуністичного будівництва вимагає, насамперед, удосконалення адміністративно-правових норм у господарському керівництві, організації праці тощо, які стають не стільки засобом закріплення і охорони суспільних відносин у сфері державного управління, скільки засобом їх

¹ Див.  Програма  Комуністичної   партії  Радянського Союзу,  Держпо-літвидав УРСР, 1961, стор. 92.

 

ПРЕДМЕТ   1   СИСТЕМА   РАДЯНСЬКОГО   АДМІНІСТРАТИВНОГО   ПРАВА     <><)

творчого розквіту, засобом формування нових комуністичних відносин між людьми, основаних на товариському співробітництві, взаємній підтримці, колективізмі, працелюбності і гуманізмі.

Удосконалюється, наприклад, адміністративно-правове регламентування питань, зв’язаних з встановленням компетенції окремих державних органів і їх структурних одиниць, а також громадських організацій, з забезпеченням розвитку демократії і творчої ініціативи трудящих, з охороною прав і законних інтересів громадян, з визначенням завдань для окремих державних органів і громадських організацій, а також шляхів і засобів їх здійснення, з встановленням системи заохочування за виконання і перевиконання поставлених завдань і адміністративної відповідальності за порушення громадського порядку і т. п.

У період розгорнутого будівництва комунізму все більш інтенсивним стає вплив держави на розвиток і вдосконалення соціалістичних управлінських відносин. Це пояснюється передусім тим, що шлях до комуністичних відносин, як вказується в Програмі КПРС, лежить тільки через розвиток і вдосконалення соціалістичних відносин.

Адміністративно-правові норми і в період розгорнутого будівництва комунізму зберігають властиві їм якості і значення юридичних правил, встановлених державою, що забезпечуються в кінцевому підсумку спеціальним державним примусовим апаратом. Однак з цього не можна робити висновок, що адміністративно-правові норми в період розгорнутого будівництва комунізму якісно не розвиваються.

В зв’язку з дальшим розвитком соціалістичної демократи, збагаченням змісту державного управління, внаслідок постановки нових завдань у справі комуністичного будівництва удосконалюються і якісно змінюються норми права взагалі і норми адміністративного права зокрема. А саме: в нормах адміністративного права в сучасний період більш повно і безпосередньо виражається воля народних мас; відбувається певне диференціювання адміністративно-правових норм щодо окремих галузей управління. Певні якісні зміни є і в засобах забезпечення виконання адміністративно-правових норм заходами організуючої, мобілізуючої і виховної діяльності державних органів і громадських організацій і, передусім, шляхом посилення матеріальних і моральних стимулів і т. п.

Тільки враховуючи ці обставини можна говорити, що в міру просування нашої країни до комунізму норми адміністративного права удосконалюються як самостійне суспільне явище  і що процес посилення їх ролі і значення    по регулю-

 

ЗО                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                      розділ і

ванню суспільних відносин у сфері державного управління «веде до органічного з’єднання прав з обов’язками в єдині норми комуністичного співжиття»¹. Право втратить свої юридичні властивості тільки з перемогою комунізму, тобто тоді, коли буде створена матеріально-технічна база комунізму, коли функції громадського самоврядування втратять свій політичний характер і перетворяться в функції безпосереднього народного управління справами суспільства, коли люди поступово звикнуть працювати за здібностями і додержувати правил соціалістичного співжиття добровільно, без примусу спеціального державного ‘ апарату, коли не буде загрози нападу на СРСР і союзні з ним держави з боку агресивного імперіалістичного табору.

• 3. Відмежування радянського адміністративного права від інших галузей права

Адміністративне право, як самостійна галузь права, в силу єдності радянського соціалістичного права і існуючої між галузями права взаємодії у регулюванні суспільних відносин, перебуває в тісному зв’язку з іншими галузями права. Разом з тим радянське адміністративне право відрізняється від інших галузей права предметом і методом регулювання. Специфіка суспільних відносин, які регулюються нормами адміністративного права, полягає в тому, що вони є відносинами по безпосередній практичній організації виконання законів у процесі управлінської діяльності Радянської держави по керівництву господарським, соціально-культурним і адміністративно-політичним будівництвом.

З цього і слід виходити при відмежуванні радянського адміністративного права від інших галузей соціалістичного права. Передусім необхідно відмежувати адміністративне право від суміжних галузей — державного, цивільного, трудового і колгоспного права, з якими воно найбільш зв’язане.

Радянське державне право, згідно з найбільш поширеним у нашій літературі поглядом, містить у собі норми, які закріплюють суспільний і державний устрій, принципи організації і діяльності органів державної влади, державного управління, суду і прокуратури, а також виборчу систему і основи правового становища громадянина в державі. Разом з тим державне право безпосередньо регулює суспільні відносини, які складаються    у    сфері    повновладної

¹ Програма   Комуністичної   партії   Радянського   Союзу,   Держподігви-дав УРСР, 196), стор. 93.

 

ПРЕДМЕТ   I   СИСТЕМА   РАДЯНСЬКОГО   АДМІНІСТРАТИВНОГО   ПРАВА     :{f

державної діяльності по здійсненню загальнодержавного і місцевого керівництва¹.

Такий зміст державного права визначає його провідне становище в системі соціалістичного права. Воно є юридичною базою для всіх інших галузей права, в тому числі для адміністративного. Для радянського адміністративного права державне право визначає основні принципи організації і діяльності органів державного управління, місце їх у системі органів держави, встановлює систему органів державного-управління і визначає в загальній формі компетенцію різних структурних одиниць апарату управління, а також основні принципи взаємовідносин між органами державного управління, органами державної влади, суду, прокуратури.

На базі основ, даних радянським державним правом, адміністративне право визначає організацію апарату державного управління, принципи побудови всіх його ланок, форми і методи здійснення органами державного управління конкретних завдань Радянської держави, діяльність органів державного управління у всіх галузях народногосподарського, соціально-культурного і адміністративно-політичного будівництва. Так відмежовується радянське адміністративне право від права державного.

Наїйбільш складним і спірним є питання про відмежування адміністративного права від права цивільного в майнових відносинах, що виникають між соціалістичними організаціями, підприємствами і установами. Радянське цивільне право, як галузь соціалістичного права, є сукупністю юридичних норм, що^ регулюють майнові відносини соціалістичних підприємств, установ і організацій між собою, відносини громадян з цими організаціями, майнові відносини між громадянами, а також тісно пов’язані з майновими відносинами особисті немайнові відносини, в тому числі охорона авторського і винахідницького-

¹ У радянській юридичній літературі є інша думка про поняття державного права, яка полягає в тому, що радянське державне право є сукупністю правових норм, що закріплюють політичні форми здійснення народного суверенітету і суверенітету націй, основи правового становища громадянина в Радянській державі, основні права і обов’язки громадян,, принципи побудови системи державних органів, структуру, повноваження і організаційні форми діяльності представницьких органів держави по< всебічному залученню трудящих до здійснення функцій державної влади. (Див. А. И. Л є п є ш к и н. Курс советского государственного права. М, 1961, стор. 42.) Таке визначення державного права в принципі можливе. Однак, обмежуючи предмет державного права тільки владними відносинами, які не регулюються іншими галузями права, виключаючи при цьому положення, які закріплюють економічну структуру суспільства, воно залишає нерозкритим питання — в чому ж тоді виявляється провідне значення державного права в системі соціалістичного права?

 

РОЗДІЛ   1

права і т. п. Крім того, цивільне законодавство регулює також інші особисті немайнові відносини (ст. 1 Основ цивільного законодавства Союзу РСР і союзних республік).

Економічною основою побудови майнових зв’язків в СРСР є товарне виробництво. Однак товарне виробництво при соціалізмі — це товарне виробництво особливого роду. В соціалістичному суспільстві закон вартості втрачає функції регулятора виробництва. Зв’язки між виробництвом і споживанням, між галузями виробництва, економічними районами і окремими підприємствами складаються не стихійно, а ■встановлюються суспільством на основі закону планомірного  пропорционального розвитку народного господарства.

Звідси об’єктивна необхідність цілеспрямованого суспільного регулювання відносин, які складаються на основі товарного виробництва.

Цілеспрямоване суспільне регулювання відносин, що складаються на основі товарного виробництва, досягається шляхом загальнодержавного планування розвитку народного господарства.

Оскільки в соціалістичній державі здійснюється планове регулювання розвитку народного господарства, остільки радянське адміністративне право включає в себе господарське управління і поруч з цивільним правом охоплює своїм регулю-^; ванням і певну галузь майнових відносин.

Радянське адміністративне право регулює тільки ті майнові відносини, які виникають у процесі здійснення органами державного управління організаційно-владної (виконавчої і розпорядчої) діяльності. Так, до галузі адміністративного права належать відносини, що виникають у зв’язку з виданням державно-правових актів організаційного характеру, якими створюється майнова база соціалістичних організацій. На її основі в дальшому складаються майнові відносини між соціалістичними організаціями, а також між соціалістичними організаціями і громадянами. Ці майнові відносини регулюються нормами цивільного права. Прикладом можуть бути відносини, які виникають у зв’язку з прийняттям Радою Міністрів чи міністерством правових актів про наділення державних підприємств необхідними для їх діяльності фондами, або в зв’язку з постановою ради народного господарства адміністративного економічного району про перерозподіл оборотних коштів підпорядкованих даному раднаргоспові промислових підприємств.

До адміністративного права належать також майнові відносини, що виникають при виконанні планових актів, які приймаються виконавчими і розпорядчими органами державшої влади. Планові акти є юридичною базою для виникнення

 

ПРЕДМЕТ   I   СИСТЕМА   РАДЯНСЬКОГО   АДМІНІСТРАТИВНОГО   ПРАВА     33

майнових відносин, які регулюються нормами цивільного права. Наприклад, затверджені відповідними органами державного управління плани використання сировини і матеріалів, плани розподілу товарів широкого споживання і т. п. є обов’язковими для виконання відповідними органами державного управління, підприємствами і установами і належать до галузі адміністративного права. Разом з тим майнові відносини, які виникають у процесі реалізації цих планів (наприклад, майнові відносини між державними підприємствами по поставці продукції, а також по поставці товарів народного споживання торговельним організаціям) регулюються нормами цивільного права.

До галузі адміністративного права належать і деякі інші майнові відносини, що виникають у силу розпоряджень органів державного управління. Прикладом можуть бути відносини, зв’язані з виконанням держзакупок, сплатою податків і т. п.

До цивільно-правових відносин належать відносини, в яких сторони перебувають в рівному становищі, ні одна з сторін у відношенні до другої не має функцій влади. До майнових відносин, основаних на адміністративному підпорядкуванні одної сторони другій, цивільне законодавство не застосовується.

Радянське адміністративне право відмежовується також від трудового права. Предметом трудового права є регулювання трудових відносин. Однак відомо, що органи державного управління в особі їх керівників мають права і обов’язки в галузі найму і звільнення робітників, права і обов’язки по організації праці, по встановленню правил внутрішнього трудового розпорядку і г.о застосуванню заходів заохочування за їх виконання і стягнення за порушення. Норми, які встановлюють ці права і обов’язки,  є адміністративно-правовими.

Далі, для здійснення державного нагляду за додержанням правил охорони праці у всіх галузях народного господарства створюються спеціальні органи (санітарно-технічного і санітарно-промислового нагляду, інспекція по охороні праці та ін.), діяльність яких так само регулюється нормами адміністративного права.

Отже, всі ті відносини, які складаються в сфері організаційно-владної (виконавчої і розпорядчої) діяльності, наприклад, в процесі діяльності загальних і спеціальних органів державного управління в галузі організації праці та інші, є предметом адміністративного права. Відносини, які складаються між людьми безпосередньо в зв’язку з використанням робочої сили в процесі виробництва, належать до предмета радянського трудового права.

З І- М.  Пахомов

 

34

РОЗДІЛ   І

Співвідношення радянського адміністративного права з колгоспним правом йде, в основному, по лінії державного керівництва колгоспами. Це, однак, не означає, що їх можна ототожнювати. Колгоспне право регулює відносини по організації і діяльності колгоспів, відносини між колгоспами і державними органами, а також відносини, які випливають з членства в колгоспі і які виникають на основі застосування Примірного Статуту сільськогосподарської артілі і спеціального законодавства, що доповнює його.

До галузі адміністративного права належать відносини по державному керівництву колгоспами. Державне керівництво колгоспами здійснюється Радою Міністрів СРСР, Радами Міністрів союзних і автономних республік, виконкомами місцевих Рад депутатів трудящих, а також спеціальними органами галузевого управління. Діяльність цих органів по керівництву колгоспами є невід’ємною частиною їх організаційно-владної, виконавчої і розпорядчої роботи. Суспільні відносини, які виникають у процесі цієї роботи, регулюються нормами радянського  адміністративного права.

Адміністративне право відмежовується від фінансового права, яке регулює відносини, що виникають у процесі фінансової діяльності державних органів з метою планомірного збирання, акумуляції і розподілу грошових засобів. Адміністративно-правовими нормами регулюються тільки відносини, які виникають у процесі управлінської діяльності виконавчих і розпорядчих органів державної влади в галузі фінансів і кредиту.

Сказане про відмежування радянського адміністративного права від інших галузей права дає підставу зробити висновок, що, по-перше, адміністративне право, як і інші галузі права, засновується на радянському державному праві: по-друге, в силу діалектичної єдності соціалістичного права воно перебуває в тісному зв’язку з іншими галузями права; по-третє, його місце в системі радянського права визначається характером суспільних відносин, що регулюються ним.

• 4. Система радянського адміністративного права

Система радянського адміністративного права — це послідовне розподілення норм всередині даної галузі права за окремими адміністративно-правовими інститутами, залежно від специфіки змісту суспільних відносин, що регулюються цими нормами.

Система радянського адміністративного права дає можливість більш глибоко пізнати значення і роль у комуністичному

 

ПРЕДМЕТ   I   СИСТЕМА   РАДЯНСЬКОГО   АДМІНІСТРАТИВНОГО   ПРАВА     35

будівництві тих чи інших адміністративно-правових норм, систематизованих у певні групи за характером суспільних від-у.осин, які вони регулюють. Система адміністративно-правових; норм за характером суспільних відносин, що регулюються ними, дає можливість впорядкувати ці норми, виходячи з їх матеріального змісту. Враховуючи ці обставини, система радянського адміністративного права може бути представлена у такому вигляді. Передусім, радянське адміністративне право    складається   з  двох   частин:   загальної і спеціальної.

Загальна частина включає: 1. Норми, які визначають адміністративно-правові відносини, права і обов’язки суб’єктів цих відносин. 2. Норми, які визначають основні принципи радянського державного управління, систему, види, компетенцію і правове становище виконавчих і розпорядчих органів державної влади. 3. Норми, які визначають повноваження органів державного управління на видання і здійснення юридичних актів; види актів державного управління; їх класифікацію; методи, які використовують виконавчі і розпорядчі органи державної влади з метою здійснення управління. 4. Норми, які регламентують інститут державної служби і правове становище державних службовців і їх відповідальність. 5. Норми, які визначають правове становище громадян і громадських організацій в сфері радянського державного управління. 6. Норми, які визначають форми і засоби забезпечення соціалістичної законності в радянському державному управлінні.

Спеціальна частина включає норми, які визначають організацію і діяльність органів державного управління в окремих галузях державного і громадського життя (наприклад, промисловості, сільського господарства, народної освіти, культури, охорони державної безпеки і громадського порядку і т. д.).

• 5. Джерела радянського адміністративного права

Виникнення окремих норм права обумовлено певними явищами суспільного життя, які породжують відповідні юридичні правила і є джерелом права в матеріальному розумінні. Інакше кажучи, під джерелом права в даному випадку розуміється правостворююча сила, якою в кінцевому підсумку є матеріальні умови суспільного життя.

З другого боку, під джерелом права розуміються форми вираження юридичних норм. Форма вираження юридичних норм є джерелом права в формальному розумінні, надає їм загальнообов’язкового характеру. Ця різниця джерел права в матеріальному і формальному розумінні випливає з матеріалі-

 

36                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                      РОЗДІЛ   Г

стичного розуміння суспільних явищі дає можливість відмежувати виникнення норм права від форм їх вираження. Вона дозволяє з’ясувати зміст державної волі, вираженої в нормах права, і форми вираження цієї волі. Джерелами права в формальному розумінні є закони, укази, правові акти органів державного управління та місцевих Рад депутатів трудящих.

Однак не кожний державно-правовий акт є джерелом радянського адміністративного права. Треба розрізняти акти, які встановлюють норми права, і акти, які призначені для застосування цих норм. Тільки перші є джерелом радянського адміністративного права.

Розглянемо окремі джерела радянського адміністративного права.

І. Закони Союзу РСР та союзних і автономних республік

а)  Першу і основну групу джерел радянського адміністративного права становлять Конституція СРСР і конституції союзних і автономних республік.

Конституція СРСР і конституції союзних і автономних республік встановлюють основні начала соціалістичної системи державного управління, визначають принципи організації і діяльності органів державного управління, встановлюють систему і місце виконавчих і розпорядчих органів влади в системі органів Радянської держави, а також визначають у загальній формі компетенцію загальних органів державного управління, зокрема компетенцію по виданню актів управління. Конституція СРСР і конституції союзних і автономних республік є юридичною базою для всього законодавства СРСР, союзних і автономних республік. Вони визначають зміст всіх звичайних законів з питань державного управління.

б)   Слідом за конституціями важливим джерелом радянського адміністративного права є звичайні закони СРСР, союзних і автономних республік. У Радянській державі закони є основою діяльності всіх державних органів.

Закони друкуються відповідно в Відомостях Верховної Ради СРСР, Відомостях Верховної Ради кожної союзної республіки. Діяльність органів державного управління здійснюється на основі і на виконання законів.

1. II. Підзаконні державно-правові акти як джерела адміністративного права

В цій широкій категорії джерел радянського адміністративного права слід виділити декілька груп:

1. Укази Президії Верховної Ради СРСР і Президій Верховних Рад союзних і автономних республік.

 

ПРЕДМЕТ   I   СИСТЕМА   РАДЯНСЬКОГО   АДМІНІСТРАТИВНОГО   ПРАВА     37

2. Постанови і розпорядження Ради Міністрів СРСР і Рад Міністрів союзних і автономних республік.
3. Накази і інструкції міністрів і керівників центральних відомств при Радах Міністрів.
4. Постанови і розпорядження рад народного господарства.
5. Рішення місцевих Рад депутатів   трудящих   і   акти   їх виконавчих і  розпорядчих органів,    у   тому числі так звані «загальнообов’язкові рішення» місцевих Рад депутатів трудящих і їх виконавчих комітетів.

Серед діючих джерел радянського адміністративного права є також ряд Кодексів, Статутів і Положень. Це, наприклад, Адміністративний кодекс УРСР, затверджений постановою ВУЦВК 12 жовтня 1927 p.; Повітряний кодекс Союзу РСР, затверджений Указом Президії Верховної Ради СРСР від 26 грудня 1961 p.; Статут внутрішнього водного транспорту Союзу РСР, затверджений постановою Ради Міністрів СРСР 15 жовтня 1955 p.; Митний кодекс Союзу РСР, затверджений постановою ЦВК і РНК СРСР 19 грудня 1928 p., і т. п.

При висвітленні проблеми про джерела радянського адміністративного права не можна обминути питання: чи є джерелом адміністративного права судові акти — вироки по кримінальних справах і рішення по справах цивільних? Це питання слід вирішити так: обов’язкова сила судового акта вичерпується застосуванням його щодо того випадку, з приводу якого він прийнятий, і не поширюється на аналогічні випадки, які можливі в майбутньому. Інакше кажучи, діяльність суду зводиться до застосування правових норм, установлених законами або іншими підзаконними державно-правовими актами, щодо конкретних випадків і не породжує юридичних норм. Саме тому судовий акт не є джерелом радянського адміністративного права.

Так само повинно бути вирішене питання про адміністративну практику. Адміністративна практика являє собою застосування діючих правових норм щодо конкретних випадків суспільного життя. Вона знаходить вираження в адміністративних актах, спрямованих на застосування діючих правових норм у відповідності до вимог соціалістичної законності.

Адміністративний акт не містить у собі правові норми і тому не є джерелом адміністративного права.

Отже, тільки нормативний акт державного управління є формою вираження адміністративно-правової норми, джерелом радянського адміністративного права.

Як бачимо, серед джерел радянського адміністративного права центральне місце займають закони — конституційні і

 

38

РОЗДІЛ   І

звичайні. Крім закону, є й інші джерела адміністративного права. Така множинність джерел адміністративного права обумовлюється великим обсягом і складністю радянського державного управління, постійним розвитком соціалістичних управлінських відносин.

• 6. Основи кодифікації радянського адміністративного права

Завдання суворого додержання ленінського принципу соціалістичної законності визначили необхідність кодифікації різних галузей радянського права. Особливо необхідне упорядкування величезного адміністративного законодавства, приведення діючих адміністративно-правових норм у відповідність до нинішніх завдань розгорнутого будівництва комуністичного суспільства в нашій країні.

Радянське адміністративне право містить у собі численні норми матеріального і процесуального права, які регулюють суспільні відносини в галузі державного управління. Відносини, що регулюються нормами адміністративного права, найбільш різноманітні і різносторонні, оскільки вони виникають у процесі організаційно-владної, творчої діяльності виконавчих і розпорядчих органів державної влади. Різноманітність цих відносин вимагає чіткої систематизації норм права, які їх регулюють. Це сприятиме дальшому зміцненню соціалістичної законності в діяльності адміністративних органів, посиленню охорони прав громадян.

Проте норми адміністративного права у нас належно не впорядковані. Ще нерідко зустрічаються норми адміністративного права, які фактично застаріли, але офіціально не скасовані. Є також непогоджень і суперечливі норми, в силу чого ряд однорідних суспільних відносин регулюється по-різному. Чимало актів державного управління все ще залишаються невідомими населенню, в тому числі і такі, на підставі яких накладаються штрафи та інші адміністративні стягнення.

Для того щоб усунути недоліки в адміністративному законодавстві, необхідно, передусім, провести кодифікацію радянського адміністративного права.

Треба сказати, що діюче адміністративне законодавство у нас частково кодифіковане. Зокрема, в УРСР діє Адміністративний кодекс, який затверджений постановою ВУЦВК 12 жовтня 1927 р. і набув чинності з 1 лютого 1928 р.¹

Адміністративний кодекс складається з 15 відділів: І — засади; II — адміністративні акти; III — заходи адміністративного впливу; IV — інші адміністративні примусові захо-

Див. ЗУ УРСР, 1927, № 63—65, ст. 239.

 

ди: V — трудова повинність для запобігання стихійному лихові й боротьби з ним; VI — обов’язки населення в справі охорони громадського порядку; VII — громадянство УРСР, його набуття і втрата; VIII — реєстрація і облік руху населення; IX — товариства, спілки, клуби, з’їзди, збори; X — правила про культи; XI — публічні видовища, розваги та ігри; XII — користування Державним прапором і печатками; XIII — нагляд адміністративних органів у галузі промисловості; XIV — нагляд адміністративних органів за торгівлею; XV — порядок оскарження дій місцевих адміністративних органів.

Діючий Адміністративний кодекс УРСР у свій час відіграв значну роль у забезпеченні революційної законності в державному управлінні. Однак у нових історичних умовах побудови комуністичного суспільства в СРСР він вже не цілком відповідає завданням зміцнення соціалістичної законності, охорони прав громадян і інтересів держави. З 528 статей Адміністративного кодексу УРСР близько 378 фактично втратили силу в зв’язку із змінами в законодавстві; багато статей не мають тепер істотного значення в практичній діяльності місцевих органів державної влади і управління. їх діяльність регламентується новими нормами адміністративного законодавства. Все це, безумовно, вимагає заміни діючого Адміністративного кодексу УРСР новим¹.

Кодифікація адміністративно-правових норм поєднана перш за все із з’ясуванням питання про співвідношення загальносоюзного і республіканського адміністративного законодавства. Це обумовлюється тим, що в Конституції СРСР прямих вказівок на це немає. При розгляді питання про кодифікацію радянського законодавства на шостій сесії Верховної Ради СРСР (1957) одностайно відзначалось, що кодифікація законодавства повинна бути проведена шляхом видання загальносоюзних законів — основних начал і республіканських кодексів. «В основах законодавства СРСР повинні встановлюватися лише принципові положення відповідних галузей законодавства, обов’язкових для всіх республік.

Ці принципові положення будуть юридичною базою для побудови і дальшого розвитку республіканського законодавства і, зокрема, для видання республіканських кодексів. У самих же кодексах союзних республік повинна міститися система правових норм, що грунтується на загальносоюзних началах і в той же час враховує місцеві специфічні умови кожної союзної республіки»².

^! Див. О. М. Я к у б а. Адміністративний кодекс необхідно переглянути. «Радянське право», №   1, стор. 88.

^г М. А. Г є д в и л а с. Доповідь на шостій сесії Верховної Ради СРСР. «Известия» від 10 лютого 1957 р.

 

40

розділ і

Ці загальні положення, висловлені головним чином щодо кримінального, цивільного і процесуального законодавства, повністю стосуються і всіх інших галузей права, у тому числі і адміністративного. Ця обставина дозволяє внести пропозицію — доповнити ст. 14 Конституції СРСР пунктом, який передбачив би віднесення до відання Союзу встановлення основ адміністративного законодавства.

Щодо системи і змісту адміністративних кодексів союзних республік висловлюються різні точки зору, які хоч іноді і суперечливі, однак, безумовно, заслуговують на всебічне обговорення¹.

Але вже тепер можна вважати загальноприйнятими такі висновки. По-перше, кодифікація адміністративного законодавства передбачає видання трьох видів актів: Основних начал адміністративного законодавства, адміністративних кодексів і адміністративно-процесуальних кодексів союзних республік, що обумовлюється вимогами принципу демократичного централізму і ленінської національної політики в радянському державному будівництві. По-друге, в Основних началах адміністративного законодавства повинні міститись принципіальні норми, що стосуються окремих, найбільш важливих адміністративно-правових інститутів. По-третє, кодифікувати треба лише ті адміністративно-правові норми, які визначають права і обов’язки громадян у сфері державного управління, у їх взаємовідносинах з виконавчими і розпорядчими органами державної влади і громадськими організаціями, що здійснюють державне управління, і встановлюють відповідальність за порушення цих норм, а також норми, які визначають форми залучення трудящих до державного управління і мають стабільний характер.

Виданням нового Адміністративного кодексу УРСР буде створена більш широка правова основа у взаємовідносинах громадян з державними органами, буде ще в більшій мірі забезпечено порядок і впевненість громадян у своїх правах і обов’язках.

Зрозуміло, що Адміністративний кодекс не повинен і не може включати у себе всі адміністративно-правові норми. Неможливо всі адміністративно-правові    норми звести  в один

¹ Див. О. М. Я к у б а — Адміністративний кодекс необхідно переглянути. «Радянське право», 1958, № 1. Р. С Павловський — Розробка Адміністративного кодексу УРСР— невідкладне завдання. «Радянське право», 1958, № 5. Г. И. П є т р о в — Сущность советского административного права. Изд. Ленинградского университета, 1958, стор. 131—140. А. Е. Лунев — Некоторые вопросы административного права в связи с его кодификацией. «Советское государство и право». 1960, № 12. І. М. Пах о-мов — Про систему адміністративного кодексу. «Радянське право», 1959, № 4 та інші.

 

ПРЕДМЕТ   I   СИСТЕМА   РАДЯНСЬКОГО   АДМІНІСТРАТИВНОГО   ПРАВА     .Ц

кодекс. Власне, у цьому немає ні теоретичної, ні практичної необхідності. Саме тому кодифікація адміністративного права не виключає, а передбачає видання систематизованих збірників і довідників.

Слід зазначити, що така робота по систематизації адміністративного законодавства проводиться в загальносоюзному і в республіканських масштабах. Зокрема, останнім часом були видані такі збірники і довідники: «Директивы КПСС и Советского правительства по хозяйственным вопросам» (Госполит-издат, 1957 г.); «Справочник по законодательству для исполнительных комитетов Советов депутатов трудящихся» (Гос-юриздат, 1955 г.); «Справочник партийного работника» (Гос-политиздат, 1961 г.); «Собрание законов СССР и Указов Президиума Верховного Совета СССР» (Госюриздат, 1959 г.); «Справочник профсоюзного работника» (Профиздат, 1959 г.); Сборник «Конституция (Основной закон) СССР. Конституг ции (Основные законы) союзных и автономных советских социалистических республик» (Госюриздат, 1960 г.) та інші. «Збірник чинних законів, указів Президії Верховної Ради і постанов Уряду Української Радянської Соціалістичної Республіки» (Київ, 1949 p.); збірник «На допомогу голові сільради» (Держполітвидав УРСР, 1947 р.) та інші.

При здійсненні кодифікації і систематизації радянського адміністративного права, безумовно, повинен бути ретельно вивчений досвід країн народної демократії в цьому питанні.

• 7. Радянське адміністративне право як наука

До цього часу ми говорили про радянське адміністративне право як про галузь соціалістичного права. Однак радянське адміністративне право як сукупність адміністративно-правових норм і як правова наука — не одне й те ж, хоч між ними і існує органічна єдність.

Радянське адміністративне право як наука має своїм завданням розкриття змісту адміністративно-правових норм, характеру і специфіки тих суспільних відносин, які цими нормами регулюються.

Наука радянського адміністративного права розкриває суть принципів, які лежать в основі організації і діяльності виконавчих і розпорядчих органів державної влади; зміст суспільних відносин, які складаються в сфері державного управління і регулюються нормами адміністративного права, а також джерела і систему адміністративного права. Вона розглядає питання співвідношення форми і змісту в адміністративному праві, встановлює співвідношення основних його ін-

 

42                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                       розділ і

статутів, а також вивчає найбільш суттєві напрями в науковій розробці даної галузі права.

Науковість кожної теорії можна перевірити єдиним засобом — практикою. Радянська наука адміністративного права покликана на основі вивчення та узагальнення практики комуністичного будівництва і правового регулювання управлінських відносин сприяти органам державного управління в справі успішного виконання законів у процесі керівництва гіими господарським, соціально-культурним і адміністративно-політичним будівництвом. Без тісного зв’язку науки з практикою неможливо правильно визначити закономірності в розвитку соціалістичного права, а отже, і радянської науки адміністративного права.

Радянська наука адміністративного права пройнята глибокою партійністю, принциповістю і непримиренністю до різних проявів буржуазної ідеології.

Партійність науки адміністративного права полягає в тому, що вона розвивається на основі пізнаних об’єктивних законів розвитку суспільства.

Радянська наука адміністративного права у своїх дослідженнях виходить з положень діалектичного і історичного матеріалізму про матеріальність світу і його розвиток за об’єктивними, незалежними від свідомості людини законами, про первинність матерії і вторинність свідомості, про пізнаваність світу і його закономірностей.

Це дає науці радянського адміністративного права можливість розкривати принципіальну відмінність соціалістичних адміністративно-правових інститутів від адміністративно-правових інститутів капіталістичних держав, наскрізь реакційних, антинародних, спрямованих проти сил прогресу, демократії і миру.

На протилежність різним буржуазним адміністративно-правовим теоріям, які вважають себе понадкласовими, хоч насправді виражають інтереси буржуазії, марксистсько-ленінська наука адміністративного права відкрито визнає свій класовий характер, пов’язана з боротьбою робітничого класу і всіх трудящих за здобуття влади, за побудову комуністичного суспільства.

Наука радянського адміністративного права непримиренно бореться з буржуазними концепціями в галузі адміністративного права. Не менш гостро вона вела, веде і вестиме далі боротьбу з усіма ревізіоністськими теоріями, які намагаються перекручувати наукові висновки класиків марксизму-ле-нінізму і фальсифікувати наукові положення про державу і права Завданням науки’адміністративного права в сучасний період є також боротьба з наслідками культу особи.

 

 

ПРЕДМЕТ   I   СИСТЕМА   РАДЯНСЬКОГО   АДМІНІСТРАТИВНОГО   ПРАВА     43

Партійність науки радянського адміністративного права передбачає невпинний розвиток її на основі досвіду комуністичного будівництва, в інтересах трудящих мас.

В основу формування і розвитку науки радянського адміністративного права покладено ленінські вказівки та рішення ЦК Комуністичної партії про радянський державний апарат, революційну правосвідомість, законність та інші.

В. І. Ленін — основоположник науки радянського адміністративного права. Значну роль у розвитку науки адміністративного права відіграли відомі діячі Комуністичної партії — М. І. Калінін, С М. Кіров, В. В. Куйбишев, Г. К- Орджонікі-дзе, Я. М. Свердлов, М. С. Хрущов та інші.

Радянська наука адміністративного права розвивається і удосконалюється в міру розгортання комуністичного будівництва в нашій країні, в тісному зв’язку з іншими галузями радянської правової науки і науки адміністративного права країн народної демократії. Тільки за останні роки опубліковано ряд монографічних праць з галузі адміністративного права — Є. І. Петрова, Ц. А. Ямпольської, В. А. Власова, PI. M. Ананова, О. Є. Лунєва та інших. Вийшли з друку ряд підручників і учбових посібників з радянського адміністративного права. Крім того, надруковано багато статей, брошур, методичних посібників.

Велика роль у розвитку науки радянського адміністративного права належить науковцям УРСР. Головну увагу вони приділили розробці проблем дальшого удосконалення діяльності державного апарату і зокрема: підвищення ролі громадськості; розвитку соціалістичної державності в комуністичне самоврядування; поліпшення правового регулювання суспільного життя: зміцнення соціалістичної законності і правопорядку і т. п.

Так, О. М. Якуба досліджує питання адміністративної відповідальності в УРСР; Г. В. Александренко написав монографію «Раднаргоспи економічних адміністративних районів Української РСР»; окремим питанням адміністративного права присвячені роботи О. Г. Олексієнка, І. М. Рознатовського, М. І. Андріанова та інших.

Значну роль у розвитку науки адміністративного права відіграють науковці інших галузей права і практичні працівники. Зокрема, предмет і система радянського адміністративного права висвітлюються в роботах: П. О. Недбайла — «Основи теорії держави і права», С. Ландкофа — «Основи цивільного права», П. Індиченка — «Лекції з колгоспного права», а також в окремих роботах С. Вільнянського, М. Гордона та ін. Розробці питань розвитку системи державного управління в УРСР, удосконалення державного апарату присвячені пра-

 

44                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                      розділ і

ці В. Гречка — «Деякі питання удосконалення радянського державного апарату УРСР в 1926—1927 pp.», О. Олексієнка —■ «Городские Советы Украинской ССР (1917—1920 гг.)», а також В. Барахтяна, Б. М. Бабія, С. Є. Базилевича, В. Цвет-кова, Д. Т. Яковенка, В. Рогожина, С. Л. Фукса та інших. Питанням соціалістичної законності як принципу державного управління, охорони прав громадян і інтересів держави присвячені праці П. О. Недбайла — «Радянські соціалістичні правові норми», Р. М. Бершеди — «Соціалістична законність на сторожі інтересів і прав радянського народу», А. Петренка

—  «Своєчасно розглядати скарги трудящих», М. Андріанова

—   «Соціалістична законність в діяльності виконавчих і розпорядчих органів місцевих Рад», колективна робота сектора держави і права АН УРСР — «Роль громадськості в зміцненні радянського правопорядку»,   збірник   статей    практичних працівників — «Зміцнення соціалістичної законності — справа всієї громадськості», виданий    Держполітвидавом УРСР, а також роботи Д. Панасюка, К. Згурської, Ф. Глуха, С. Сте-фаника, М. Маслова, В. Сокуренка, С. Макогона та багатьох інших.

За останні роки було написано чимало праць, в яких в тій чи іншій мірі досліджуються питання відповідальності радянських державних службовців. Це, насамперед, роботи О. Ф. Решетника — «Деякі питання загальної дисциплінарної відповідальності робітників і службовців», Г. Матвеева — «Вина в цивільному праві», А. Савицької —■ «Майнова відповідальність за пошкодження здоров’я і заподіяння смерті», С. Мельник — «Касаційне оскарження судових рішень у цивільних справах», а також окремі роботи В. Зайчука, В. Ста-шиса, І. Тирічева, В. Янчука та інших.

Звичайно, нами перелічені не всі роботи науковців України. Однак і вказані яскраво свідчать про безперечні досягнення науки радянського права, і, зокрема, адміністративного права в УРСР, завдання якої в сучасний період визначаються рішеннями XXII з’їзду КПРС.

• 8. Загальна характеристика адміністративного права інших соціалістичних держав

Всі соціалістичні держави (Радянська і народно-демократичні) мають однакову класову суть і соціальне призначення, забезпечують політичне панування широких трудящих мас, виражають їх волю, представляють і захищають їх інтереси в процесі будівництва соціалістичного і комуністичного суспільства.

 

ПРЕДМЕТ    I    СИСТЕМА    РАДЯНСЬКОГО   АДМІНІСТРАТИВНОГО   ПРАВА   45

Марксизм-ленінізм вчить, що процеси соціалістичного і комуністичного будівництва базуються на ряді об’єктивних закономірностей, які властиві всім країнам, що будують комунізм. Разом з тим, при однаковому змісті і головних закономірностях розвитку, форми виявлення цих закономірностей в різних соціалістичних країнах різноманітні, що обумовлюється неоднаковим рівнем економічного й культурного розвитку окремих країн, які вступили на шлях будівництва соціалізму, різним співвідношенням класових сил як всередині країни, так і на міжнародній арені в той чи інший час, і т. п.

Вказаними обставинами пояснюється те, що радянське адміністративне право і адміністративне право закордонних соціалістичних держав мають як схожі, однотипні правові інститути, так і специфічні особливості. Останні стосуються, наприклад, структури органів управління, порядку їх формування і роботи, призначення службовців, взаємовідносин з іншими державними органами, конкретних форм реалізації принципу демократичного централізму, засобів забезпечення соціалістичної законності і т. п.

Однак наявність цих особливостей не змінює соціалістичного характеру адміністративного права країн народної демократії.

Державне управління як одна з форм діяльності народно-демократичних держав здійснюється в інтересах робітничого класу і трудового селянства. Воно базується на справді науковій теоретичній основі ■— марксистсько-ленінсЬкому вченні про соціалістичну державу і соціалістичний державний апарат.

Основні принципи організації і діяльності державного апарату в країнах народної демократії схожі з принципами радянського державного управління і докорінно протилежні принципам організації і функціонування органів управління буржуазної держави. До основних принципів державного управління країн народної демократії належать:

а)  керівна і спрямовуюча роль комуністичних і робітничих партій (див., наприклад, ст. 86 Конституції Румунської Народної Республіки та ін.);

б)  участь трудящих мас у державному   управлінні  (див., наприклад, ст.  5 Конституції Польської Народної Республіки, ст. 6 Конституції Демократичної Республіки В’єтнам і ін.);

в)   демократичний централізм (див., наприклад, § 35 і 34 Конституції Угорської Народної Республіки, ст. 2 Конституції Китайської Народної Республіки та  ін.);

г)   пролетарський  інтернаціоналізм,  рівноправність  рас  і націй  (див., наприклад, ст. З Конституції Китайської Народної Республіки, ц. 4. ст. 2 Конституції Чехословацької Соціалістичної Республіки та ін.);

 

розділ і

д) соціалістична законність (див., наприклад, ст. 20 Конституції Чехословацької Соціалістичної Республіки, ст. 83 Конституції Монгольської Народної Республіки, ст. 5 Народної Республіки Болгарії та ін.);

є) соціалістичне планування (див., наприклад, ст. 21 Конституції Німецької Демократичної Республіки, ст. 9 Конституції Польської Народної Республіки та ін.).

Державне управління в закордонних соціалістичних країнах здійснюється системою виконавчих і розпорядчих органів державної влади. Конституція ЧСР визначає, що державне управління здійснюється, крім органів державного управління, ще й національними комітетами, які є органами і влади, і державного управління.

Органи, які здійснюють державне управління в країнах народної демократії, виходять у своїй діяльності з вирішальної ролі народу, як справжнього творця історії, нових суспільних порядків.

Адміністративне право країн народної демократії відповідає цілям і завданням побудови соціалістичного суспільства, виражає волю трудящих мас, надає їм широкі права в сфері ‘.правлінської діяльності державних органів. Конституція Чехословацької Соціалістичної Республіки прямо закріплює закономірність розвитку соціалістичної державності — здійснення поступового переходу державних функцій у відання громадських організацій. Основні інститути адміністративного права країн народної демократії мають, як ми вже відзначали, ті ж риси, що і радянське адміністративне право. Разом з тим окремі з них мають ряд особливостей.

Наприклад, у Чехословацькій Соціалістичній Республіці і Польській Народній Республіці певні специфічні риси має правове регулювання інституту державної служби.

У Польській Народній Республіці немає судового контролю з боку загальних судів за правомірністю актів державного управління. Особливість польського адміністративного права полягає і в тому, що згідно з законом від 25 січня 1958 р. «Про Народні Ради», обрання голови президії Народної Ради вимагає затвердження відповідним вищестоящим органом державного управління.

У деяких країнах народної демократії норми адміністративного переведення кодифіковані.¹ Метою даної кодифікації є дальше поліпшення роботи державного апарату, посилення охорони прав громадян і інтересів держави.    На відміну від

‘ Див., наприклад, «Закон № IV от 1957 г. об общих постановлениях административного процесса» (от 9 июня 1957 г.). (Обзор Венгерского права, 1958, № 1, Ассоциации венгерских юристов); Кодекс административного производства Польской Народной Республики. Варшава, 1961.

 

ПРЕДМЕТ    I    СИСТЕМА   РАДЯНСЬКОГО   АДМІНІСТРАТИВНОГО   ПРАВА   47

адміністративного кодексу УРСР, який містить у собі як норми матеріального, так і норми процесуального права, кодифікація адміністративного права в деяких країнах народної демократії охоплює тільки адміністративно-процесуальні .норми і норми адміністративного переведення.

СПЕЦІАЛЬНА ЛІТЕРАТУРА

й. Н. А н а н о в. Исполнительная и распорядительная деятельность органов советского государственного управления. «Вопросы советского административного и финансового права», Изд. АН СССР, М., 1952.

1953. А. Аскеров. Очерки советского строительства.  Изд. МГУ,   1953. Ш. Бек. Государственное управление и юстиция. Jogtudomanyi Kozlony,.
1954. № 1—2.

С. М. Берцинский. О системе изучения советского административного права. Уч. зап. Московского юридического института, М., 1948, вып. IV.

1. А. Власов,  С.  С.  С т у д е н и к и н.   Советское     административное

право. Госюриздат, М.,  1959  (ко всем темам).

Д. Доков. Изпълнителните комитете на народните Съвети. София,  1958.

И. М. Кислицын. К вопросу о понятии советского государственного-управления. Уч. зап. Пермского университета, 1957, т. II, вип. 4. кн. 2.

А. И. Л е п е ш к и н. Курс советского государственного права, т. I. Госюриздат, 1961.

П. Е. Недбайло. Советский закон в системе государственно-правовых актов. Наук, зап., т. XIV, серія юридична, вип. І, ЛДУ ім. їв. Франка, 1949.

Г. И. Петров. Советское административное право. Часть общая. Изд. Ленинградского университета, 1960  (ко всем темам).

Р. Є. Павловський. Розробка Адміністративного кодексу УРСР—невідкладне завдання. «Радянське право»,  1958, № 5.

4. I. М. П а х о м о в. Про систему адміністративного кодексу. «Радянське право», 1959, № 4.

П. Станов, А. А’н г ел о в. Административное право Народной Республики Болгарии (общая часть). Перевод с болгарского, М,. Госюриздат, 1960.

Я. Н. У м а н с к и й. Советское государственное право, Госюриздат,    1959..

О. М. Я к у б а. Адміністративний кодекс необхідно переглянути. «Радянське право», 1958, № 1.

Ц. А. Я м п о л ь с к а я. О месте административного права в системе советского  социалистического права.  «Советское государство  и празо»,

1959,   № 9.

 

РОЗДІЛ   II

ОСНОВНІ ПРИНЦИПИ РАДЯНСЬКОГО ДЕРЖАВНОГО УПРАВЛІННЯ

• 1. Поняття принципу державного управління. § 2. Система основних принципів державного управління: а) керівна і спрямовуюча роль КПРС у державному управлінні; б) участь громадськості в державному управлінні; в) демократичний централізм; г) рівноправність національностей; д) соціалістична законність; є) соціалістичне планування і облік.
• 1. Поняття принципу державного управління

У радянському соціалістичному суспільстві склалася певна система органів державного управління, через яку безпосередньо здійснюються завдання побудови комунізму в СРСР. Система органів управління перебуває в нерозривному і постійному взаємозв’язку з іншими елементами державного механізму та громадськими організаціями трудящих мас. Всі елементи державного апарату діють узгоджено і гармонійно.

Гармонійний взаємозв’язок і взаємообумовленість усіх елементів державного механізму пояснюються тим, що в їх основі лежить соціалістична власність на знаряддя та засоби виробництва і соціалістична система господарства, однакова соціальна суть, а їх розвиток здійснюється відповідно до об’єктивних економічних законів соціалізму. Крім того, соціалістична система державного управління базується на справ-жньо науковій теоретичній основі, яку становить марксистсько-ленінське вчення про державний апарат. Єдність і взаємообумовленість у роботі державного апарату забезпечується також системою тих принципів, які лежать в основі його організації і діяльності.

В. І. Ленін говорив, що принципи — це основні положення політики Комуністичної партії, яка є практичним висновком з пізнаних економічних законів соціалізму¹.

Див. В. І. Л е н і н. Твори, т. 32, стор. 431—432, 437—438.

 

ОСНОВНІ ПРИНЦИПИ  РАДЯНСЬКОГО ДЕРЖАВНОГО УПРАВЛІННЯ        49

Отже, основні принципи радянського державного управління являють собою корінні положення політики КПРС, які закріплюються в нормах права і характеризуються своїм особливим суспільно-політичним значенням, тим, що вони визначають найбільш характерні риси державного управління, розкривають його зміст і класову суть.

Принципи радянського державного управління прямо і безпосередньо залежать від суті нашого суспільного і державного устрою, від його змісту — керівництва суспільством з боку робітничого класу. Тому, як би не були численні діючі адміністративно-правові норми і як би вони не відрізнялися одна від одної за своїм конкретним змістом, їх об’єднують певні загальні принципи, які виражають соціалістичну природу Радянської держави.

В основних принципах радянського державного управління знаходить своє вираження і закріплення справжня соціалістична демократія — демократія для трудящих, для широких мас народу.

• 2. Система основних принципів державного управління

Основні принципи радянського державного управління закріплені в Конституції СРСР і конституціях союзних та автономних республік.

До основних принципів організації і діяльності радянського державного апарату належать:

а)   керівна і спрямовуюча роль Комуністичної партії Радянського  Союзу  (ст.  126 Конституції    СРСР та  відповідні статті конституцій союзних та автономних республік);

б)   участь громадськості в державному управлінні (ст. ст. 71, 97 Конституції СРСР    та   відповідні   статті   конституцій союзних і автономних республік);

в)   демократичний централізм  (ст.  ст. 65, 80,  101  Конституції СРСР та відповідні статті конституцій союзних і автономних республік);

г)   рівноправність  національностей    ‘(ст.   123  Конституції СРСР та відповідні статті конституцій союзних і автономних республік);

д)  соціалістична   законність    (ст. ст. 66,   85   Конституції СРСР та відповідні статті конституцій союзних і автономних республік);

є) соціалістичне планування і облік (ст. 11 Конституції СРСР та відповідні статті конституцій союзних і автономних республік).

4 !■ М.   Пахомов

 

50                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                             розділ п

Ці основні принципи радянського державного управління тісно пов’язані один з одним, їх не можна відокремлювати. Єдність принципів у дії — одна з особливостей соціалістичного державного управління.

а) Керівна і спрямовуюча   роль КПРС у державному управлінні

Партійне керівництво є важливою умовою правильної роботи державного апарату. Керівництво Комуністичної партії організацією і функціонуванням державного апарату — явище об’єктивне, властиве соціалістичному суспільству. Комуністичній партії належить провідна роль у радянському суспільстві. Вона є тією силою, яка спрямовує діяльність всіх масових організацій трудящих, як громадських, так і державних, визначає всі сторони їх роботи, є гарантією її соціалістичного’ змісту.

Партія комуністів є авангардом радянського народу¹.. Народні маси, інтереси яких вона захищає, неухильно виявляють до неї високе довір’я. Період розгорнутого будівництва комунізму характеризується дальшим зростанням ролі і значення Комуністичної партії як керівної і спрямовуючої сили радянського суспільства.

Підвищення ролі партії в житті радянського суспільства, сказано в Програмі КПРС, обумовлюється: а) зростанням-масштабів і складністю завдань комуністичного будівництва, які вимагають вищого рівня політичного й організаційного керівництва; б) піднесенням творчої активності мас, залученням нових мільйонів трудящих до управління державними справами і виробництвом; в) дальшим розвитком соціалістичної демократії, підвищенням ролі громадських організацій, розширенням прав союзних республік і місцевих організацій; г) зростаючим значенням теорії наукового комунізму, її творчого розвитку і пропаганди, необхідністю посилення комуністичного виховання трудящих і боротьби за подолання пережитків минулого в свідомості людей.

Керівна роль КПРС закріплюється Конституцією СРСР. У ст. 126 Конституції СРСР і ст. 106 Конституції УРСР та відповідних статтях конституцій інших союзних республік вказується, що КПРС є передовим загоном трудящих в їх боротьбі за побудову комуністичного суспільства і являє собою ядро всіх організацій трудящих як громадських, так і державних.

¹ Див.    Програма   Комуністичної   партії  Радянського  Союзу.    Держ-ітвипап УРСР.  19R1. стоп   119

політвидав УРСР, 1961, стор. 119.

 

ОСНОВНІ   ПРИНЦИПИ   РАДЯНСЬКОГО   ДЕРЖАВНОГО   УПРАВЛІННЯ       51

Політика Комуністичної партії становить життєву основу радянського ладу. Відповідаючи корінним інтересам радянського народу, політика партії зустрічає найширшу підтримку мільйонних мас трудящих, які самовіддано борються за її здійснення.

Без неухильного проведення в життя політики Комуністичної партії радянське державне управління не могло б бути успішним. Тому вся діяльність радянського державного апарату підпорядкована політиці Комуністичної партії.

Політичне керівництво КПРС державним апаратом не означає, однак, що партію можна ототожнювати з державою. Марксизм-ленінізм вчить, що революційна партія робітничого класу — ядро влади в соціалістичній державі, однак вона не тотожна державній владі, оскільки керує країною не без апарату державної влади, а через нього.

«Змішувати функції партійних колективів з функціями державних органів, якими є Ради, ні в якому разі не слід. Таке змішування дало б згубні результати… Свої рішення партія повинна проводити через радянські органи, в рамках Радянської Конституції. Партія старається керувати діяльністю Рад, але не заміняти їх»¹.

Виходячи з цього, партія спрямовує і контролює діяльність радянського державного апарату, однак, не підмінює його в безпосередній роботі по управлінню всіма галузями народного господарства і соціально-культурного будівництва. Партія проводить свою політичну лінію, свої рішення при допомозі державного апарату, через нього.

Вказівки партії визначають загальну політичну лінію Радянської держави, накреслюють конкретні шляхи і завдання побудови комуністичного суспільства, визначають характер і напрям діяльності партійних, державних і громадських органів¹, організують і конкретизують їх роботу. Рішення, вказівки партії мають загальнообов’язкову силу, однак самі не є правовими актами.

Як партійні органи є ядром влади, так і партійні рішення являють собою ядро державно-правових актів. Державно-правові акти завжди втілюють політику партії, є її провідниками.

Вказівки, рішення партії хоч і становлять основний зміст законів та інших державно-правових актів, однак не тотожні з ними.

Вони спираються безпосередньо не на юридичну обов’язковість, а на політичну авторитетність, на довір’я до   партії

КПРС в резолюціях і рішеннях з’їздів, конференцій і пленумів ЦК. вид. 7, стор. 417.

 

52                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                            розділ п

всього радянського народу, від імені якого і здійснює вона своє керівництво державним апаратом. У цьому розумінні навіть заклики нашої партії мають силу практичного рішення, силу закону.

Основними напрямками здійснення партійного керівництва державним апаратом є:

1. Визначення основного змісту роботи державного апарату.
2. Добір і рекомендація кадрів для апарату   державного управління.
3. Контроль і перевірка діяльності державного  апарату.

Форми і методи партійного керівництва державним апаратом різноманітні. Всі вони залежать від історичних умов і завжди повинні відповідати актуальним політичним завданням (комуністичного будівництва.

Керівництво партії діяльністю державного апарату здійснюється партійними о р-‘                                                                                                                                                                                                      ганами,  передусім,    шляхом    вказівок.    Значен-

ня партійних вказівок полягає в тому, що в них визначається політична лінія роботи державного апарату, її характер і основний напрям. Це забезпечує єдність і погодженість у діяльності органів державного управління, оскільки всі вони вирішують питання політичного, господарського і культурного життя на основі керівних вказівок партії. Ці вказівки здійснюються через державний апарат при допомозі членів партії, які там працюють, шляхом роз’яснення тих чи інших заходів партії, переконання в правильності і доцільності цих заходів. Формами, в які втілюються керівні вказівки партійних органів, є рішення, директиви, звернення, спільні постанови радянських і партійних органів.

Рішення приймаються всіма ланками партійних територіальних органів. Як правило, рішення приймаються партійними органами тоді, коли вони заслуховують на своїх засіданнях звіти членів партії, які працюють в апараті управління; розглядають важливі питання практичної діяльності органів державного управління; накреслюють заходи по зміцненню зв’язків державного апарату з масами; організовують політичне навчання кадрів державного апарату і т. п.

Рішення адресуються як підпорядкованим партійним організаціям, так і відповідним державним органам.

Директиви — це акти вищих партійних органів. Вони втілюють основні, вихідні положення політики Комуністичної партії. Адресуються директиви звичайно підпорядкованим партійним органам, а також відповідним органам держави. Наприклад, директиви партійних з’їздів КПРС про плани роз-

 

ОСНОВНГ   ПРИНЦИПИ   РАДЯНСЬКОГО   ДЕРЖАВНОГО   УПРАВЛІННЯ       53

витку народного господарства СРСР адресовані ЦК КПРС і Раді Міністрів СРСР.

Спільні постанови радянських і партійних органів стосуються, як правило, найбільш важливих питань господарського і культурно-політичного життя. Спільні постанови радянських і партійних органів приймаються в тих випадках, коли необхідно добитись рішучого поліпшення будь-якої галузі роботи. Видання спільних постанов обумовлюється необхідністю дати вказівки одночасно і по партійній, і по державній лінії. Прикладом може бути постанова ЦК КП Укоаїни і Ради Міністрів Української РСР від ЗО березня 1960 р. «Про заходи по дальшому поліпшенню медичного обслуговування та охорони здоров’я населення Української РСР».¹‘

Спільні постанови радянських і партійних органів мають силу державно-правового акта і партійної директиви ².

Керівництво Комуністичної партії здійснюється також шляхом добору і рекомендації кадрів для апарату державного управління.

Комуністична партія Радянського Союзу вчить, що вирішальною силою партійного і державного керівництва є кадри, без правильного добору і виховання яиих неможливе успішне проведення в життя політичної лінії партії і Радянської держави. Ось чому необхідно глибоко вивчати позитивні сторони і недоліки кожного працівника, знати його здібності і можливості, дбайливо вирощувати і вміло висувати нові, молоді кадри, які виросли на практичній роботі. Треба, щоб розстановка кадрів була підпорядкована успішному виконанню господарських, соціально-культурних і адміністративно-політичних завдань.

Партія, її Центральний Комітет вимагають від керівних партійних, радянських і господарських працівників уміння правильно,-з глибоким знанням справи керувати конкретними ділянками господарського і соціально-культурного будівництва, своєчасно втілювати в життя нове, прогресивне, що народжується в боротьбі трудящих за дострокове виконання планів розвитку народного господарства.

Комуністична партія провела велику роботу по підготовці і вихованню партійних, радянських, господарських кадрів, працівників¹ науки і культури. Значно поліпшився якісний склад кадрів, підвищився їх ідейний рівень і ділова кваліфікація. Досить сказати, що тільки в УРСР в усіх галузях на-

¹  Див.  Збірник  постанов  і   розпоряджень  уряду  УРСР,   1960,  №.3, стор. 29.

²  Детальніше про  це дивисы розділ VI,  § 5,  п.   6.

 

54                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                             розділ п

родного господарства і культури працює близько півтора мільйона спеціалістів¹ з вищою і середньою освітою, тобто втроє більше, ніж було до війни. Значно підвищився загальний культурний і технічний рівень робітників, яким тепер під силу вирішувати найскладніші завдання технічного прогресу. Тепер у промисловості і будівництві республіки працює близько 300 тис. інженерів і техніків. У республіці великий загін вчених, працівників культури і мистецтва, народної освіти та охорони здоров’я”.

Комуністична партія намагається проводити на основні посади в державному апараті найкращих працівників, членів партії. Комуністична партія турбується про те, щоб до складу державного апарату управління входили і безпартійні, представники масових громадських організацій. Все це здійснюється при безумовному додержанні ленінських вказівок про добір і розстановку кадрів за діловими і політичними ознаками.

Ділові ознаки працівників полягають в їх кваліфікації, озброєнні знаннями принципів організаційного керівництва, досвідом організації і економіки промисловості, сільського господарства і т. ін. Політичні якості полягають у знанні основ марксизму-ленінізму, політики нашої партії, в наполегливому проведенні цієї політики в життя, в принциповості та відданості справі комунізму.

Комуністична партія висуває на керівну роботу в державному апараті людей підготовлених, ініціативних, політично зрілих, які вносять в роботу дух революційного горіння, більшовицької пристрасті, принциповості, володіють почуттям нового, добре розуміють лінію партії і здатні забезпечити проведення її в життя.

Велику увагу Комуністична партія приділяє підвищенню ідейно-політичного рівня і ділової кваліфікації кадрів. Партія забезпечує керівництво справою виховання кадрів через відділи пропаганди і агітації ЦК КПРС, ЦК союзних республік, обкомів, крайкомів та місцевих партійних комітетів. Згідно з Статутом КПРС, обласні, крайові, республіканські організації партії керують справою вивчення марксизму-ленінізму членами і кандидатами партії, організують роботу по комуністичному вихованню трудящих.

Міські і районні організації партії організують вивчення марксизму-ленінізму членами і кандидатами партії,    прово-

¹ Див. Звіт Центрального Комітету КП України XXII з’їздові Комуністичної партії України. Доповідь першого секретаря Центрального Комітету КП України товариша М. В. Підгорного 28 вересня 1961 р. (Матеріали XXII з’їзду Комуністичної партії України. Держполітвидав УРСР, 1961, стор. 17 і стор. 63).

 

ОСНОВНІ   ПРИНЦИПИ   РАДЯНСЬКОГО   ДЕРЖАВНОГО   УПРАВЛІННЯ       55

дять роботу по комуністичному вихованню трудящих. Роботу по політичному вихованню проводять і первинні партійні організації.

Є багато форм роботи партії з кадрами. Основні з них: сітка політичної освіти, спеціальні школи і вузи, організація семінарів, самостійного вивчення окремими працівниками марксистсько-ленінської теорії, проведення інструктажу і т. п. Так Комуністична партія забезпечує підготовку кадрів для державного апарату, головним чином із місцевого населення, і рекомендує їх на відповідні посади в державний апарат. Однак на цьому не закінчується виховання кадрів. Вузи, школи і курси це тільки перше гартування, підготовчий ступінь. Дійсне загартування кадрів відбувається на практичній ■роботі.

Партійний контроль і допомога органам державного апарату — важливий засіб партійного керівництва. Взаємозв’язок контролю і допомоги — явище закономірне. Коли партія виявляє недоліки і помилки в роботі державного апарату, вона завжди накреслює заходи для їх виправлення, допомагає в усуненні. Комуністична партія надає особливо великого значення контролю як засобу дальшого зміцнення радянського державного апарату, удосконалення організаційних форм і методів його роботи.

Статут Комуністичної партії Радянського Союзу покладає •організацію контролю за виконанням рішень партії на Секретаріат ЦК КПРС. Контроль за виконанням законів і партійних рішень проводиться також безпосередньо первинними, районними, міськими, обласними, крайовими і республіканськими партійними організаціями. їх обов’язок — проведення в життя законів, а також рішень партійних і державних •органів, що неможливо здійснити без контролю.

Статут КПРС надає первинним партійним організаціям виробничих і торговельних підприємств, радгоспів¹, колгоспів, а також проектних організацій, конструкторських бюро, •науково-дослідних інститутів, безпосередньо зв’язаних з виробництвом, право контролю за діяльністю адміністрації. Це право покладає на партійну організацію велику відповідальність за стан справ на виробництві і дає їй в руки сильну зброю в боротьбі з недоліками, за поліпшення діяльності підприємства.

Щоб посилити контроль за діяльністю адміністрації, в первинних партійних організаціях підприємств, установ і організацій, зазначених у Статуті КПРС, створені комісії з числа членів і кандидатів партії. Ці комісії покликані забезпечити систематичний  контроль за своєчасним    виконанням

 

56                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                             РОЗДІЛ   II

підприємствами виробничих завдань, державних замовлень і поставок по всій номенклатурі при високій якості продукції. Вони повинні стежити за додержанням працівниками підприємств державної дисципліни, боротися з проявами місництва та вузьковідомчого підходу. Комісії не являють собою якогось особливого контрольного органу, який існує паралельно з партійною організацією. Вони є однією з організаційних форм, через які первинні партійні організації здійснюють контроль за діяльністю адміністрації.

Крім цього, організаційними засобами партійного контролю є: звіти керівників і розгляд планів роботи державних органів на засіданнях партійних територіальних органів; контроль, який здійснюють партійні групи виконкомів місцевих Рад депутатів¹ трудящих; сигнали первинних партійних організацій, державних установ про недоліки в роботі; організація масового контролю знизу через профспілки, комсомол, радянський актив. Організаційні форми партійного керівництва покликані забезпечити неухильне проведення в життя державним   апаратом політики КПРС.

Партійне керівництво державним апаратом — важлива умова забезпечення неухильного зміцнення державного апарату, підвищення його активності і самостійності у вирішенні завдань комуністичного будівництва, розширення зв’язків з широкими масами трудящих.

б)   Участь громадськості  в  державному управлінні

Розгорнуте будівництво комунізму зв’язане з підвищенням ролі громадськості в керуванні справами суспільства і, зокрема, в державному управлінні. «Ми ставимо перед собою завдання, — говорив М. С. Хрущов, — залучити всіх громадян поголовно до керування справами суспільства»¹.

Участь громадськості в державному управлінні в нашій країні обумовлюється тим, що:

а)   Радянська держава є політичною організацією всього народу;

б)   керівництво суспільством здійснюється робітничим класом;

в)   неподільно  панує суспільна     власність на знаряддя   і засоби виробництва;

г)   розподіл народного    доходу    відбувається  в інтересах ‘ неухильного зростання добробуту трудящих    і    розширення

виробництва як бази цього зростання.

¹ М. С. X р у ш о в. Про Програму Комуністичної партії Радянського Союзу. Доповідь на XXII з’їзді Комуністичної партії Радянського Союзу 18 жовтня 1961 року. Держполітвиаав УРСР.  1961. стор. 76.

 

ОСНОВНІ   ПРИНЦИПИ   РАДЯНСЬКОГО   ДЕРЖАВНОГО   УПРАВЛІННЯ       57″

Повсякденне і систематичне залучення трудящих мас до-державного управління забезпечується в СРСР шляхом створення все кращих матеріальних і культурних умов життя кожної трудящої людини; удосконалення форм народного представництва і демократичних принципів радянської виборчої системи, розширення практики всенародного обговорення найважливіших питань комуністичного будівництва і проектів законів Радянської держави, всебічного розширення форм народного контролю за діяльністю органів влади й управління і підвищення його дієвості, систематичного оновлення складу керівних органів, все більш послідовного здійснення принципу виборності і підзвітності керівних працівників у державному апараті і громадських організаціях, поступового поширення його на всіх керівних працівників державних і громадських організацій, а також закладів культури¹.

Отже, участь трудящих мас у радянському державному управлінні випливає і обумовлюється суттю соціалістичного суспільного і державного ладу.

Радянська соціалістична загальнонародна держава — це послідовне втілення справжньої народної демократії, демократії найвищого типу. Соціалістична демократія є загальною, справжньою, реальною, основаною на політичній рівності громадян, без властивих для буржуазної демократії обмежень і вилучень. Вона створює всі матеріальні гарантії політичної і юридичної рівності членів суспільства. Жодне завдання соціалістичної держави не може здійснитися без залучення широких мас трудящих до управління державою. В. І. Ленін неодноразово вказував, що соціалістична революція може перемогти лише при активній і безпосередній участі мас, що творцями соціалістичного суспільства можуть бути тільки мільйонні маси трудящих.

На VII з’їзді РКП (б) у доповіді про перегляд програми і зміну назви партії В. І. Ленін говорив: «…Соціалізму не може ввести меншість — партія, його можуть ввести десятки мільйонів, коли вони навчаться це робити самі»².

Таким чином участь трудящих у державному управлінні — це широкий розвиток творчої активності і ініціативи народу, опора на активність громадськості, залучення її до творчої діяльності по виконанню директив зверху у всіх галузях-управління народним господарством і культурою з урахуванням місцевих умов і особливостей.

¹  Див.  М.   С.  Хрущов.    Про   Програму  Комуністичної   партії   Радянського   Союзу. Доповідь на XXII  з’їзді  Комуністичної  партії     Радянського Союзу 18 жовтня 1961 року. Держполітвидав УРСР, 1961, стор. 76.

²  В.  І.   Леніїн.    Твори, т,  27,  стор.   107—108.

 

58                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                             РОЗДІЛ И

У практиці державного управління в СРСР склались різноманітні форми залучення трудящих мас до організації і діяльності державного апарату, і зокрема, до здійснення контролю знизу. Організаційні форми цієї участі не є раз і назавжди встановленими й незмінними. Історія розвитку радянського державного управління наочно показує, що ці форми безперервно розвиваються, вдосконалюються, підтягуються до рівня політичних завдань.

Весь апарат державного управління в СРСР складається з виходців робітничого класу, селянства і трудової інтелігенції і вже в силу свого соціального складу має всенародний характер. Всю свою діяльність він здійснює при безпосередній і активній участі мас. «Мільйони людей із всіх верств населення нашої країни, — говорив Л. І. Брежнєв, — робітники, колгоспники, міська і сільська інтелігенція, ті, що вчаться, і пенсіонери — добровільно беруть участь у справі державного управління, знаходячи в цьому справді моральне задоволення, не вимагаючи за це ніякої винагороди. Це і є, товариші, живий прояв дійсно загальнонародної основи нашої держави. Це і є одна з форм здійснення на практиці лінії партії на поступове перетворення органів державної влади в комуністичне суспільне самоврядування».¹¹

Шляхи залучення трудящих до державного управління в сучасний період в основному такі:

Трудящі маси через своїх представників¹ беруть участь у роботі представницьких установ і в формуванні, визначенні системи, структури і складу апарату державного управління. В СРСР система органів державного управління, їх структура і склад визначаються, головним чином, Радами депутатів трудящих. Широкі кола трудящих в тій чи іншій мірі беруть безпосередню участь в обговоренні заходів партії, спрямованих на дальше удосконалення радянського державного апарату, форм та методів його діяльності.

Яскравим свідченням величезної активності мас є, наприклад, практика всенародного обговорення проектів союзних законів з питань дальшого вдосконалення організації управління промисловістю і будівництвом, зміцнення зв’язку школи з життям і дальшого розвитку системи народної освіти. Мільйони радянських громадян були присутні на різних зборах, присвячених обговоренню проектів цих законів; багата робітників, колгоспників і службовців виступили з своїми зауваженнями і пропозиціями.

¹  Л.  І. Брежнєв.  Промова на XXII  з’їзді  КПРС. Держполітвидав ГУРСР, 1961, стор.  14.

 

ОСНОВНІ   ПРИНЦИПИ   РАДЯНСЬКОГО   ДЕРЖАВНОГО   УПРАВЛІННЯ       59

Саме такий порядок обговорення найважливіших заходів Комуністичної партії з питань дальшого поліпшення організації і діяльності державного апарату розв’язує революційну енергію, ініціативу, невичерпні творчі здібності трудящих, мобілізує їх на будівництво комуністичного суспільства, виховує в¹ них свідомість господаря своєї країни, зміцнює зв’язки управлінського апарату з народом, прищеплює громадянам СРСР навики організаторської роботи, уміння займатися управлінськими справами на громадських засадах, поруч з виконанням обов’язків на виробництві. Це відповідає марксистсько-ленінському вченню про те, що в соціалістичній державі народ є не тільки голосуючим, але і правлячим.

Трудящі маси безпосередньо здійснюють вплив на зміст роботи управлінського апарату,   визначають   напрямок   його   діяльності.

Важливими організаційними формами впливу трудящих мас на зміст роботи органів державного управління є, передусім, накази виборців і їх критичні зауваження щодо роботи тих чи інших ланок державного апарату, а також наради і конференції активу передовиків з окремих галузей народного господарства і культури, наприклад, промисловості і сільського господарства, торгівлі, народної освіти, культури, охорони здоров’я і т. п.

На цих нарадах і конференціях за участю громадськості •обговорюються найважливіші питання діяльності органів управління по керівництву ними окремими галузями господарського і соціально-культурного будівництва, накреслюються заходи по виконанню завдань, що стоять перед певними ланками виконавчих і розпорядчих органів державної влади. Роль громадськості у визначенні напрямку діяльності управлінського апарату виявляється також і в тому, що представники громадських організацій і добровільних товариств трудящих беруть участь у підготовці відповідних матеріалів для видання актів державного управління, які визначають завдання, напрямки діяльності окремих державних органів. У деяких випадках акти радянського державного управління приймаються при погодженості з відповідною громадською організацією (наприклад, про присвоєння робітникові кваліфікаційного розряду) або видаються спільно органом державного управління і громадською організацією (наприклад, кошторис використання коштів з фонду підприємства для поліпшення культурно-побутових умов робітників і удосконалення виробництва затверджуються разом адміністрацією і фабзавмісцевкомом).

Крім того, вплив громадськості у визначенні напрямку роботи виконавчих і розпорядчих органів державної влади за-

 

go                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                            розділ п

безпечується шляхом посилення і зміцнення зв’язків і взаємодії державних органів з профспілковими, комсомольськими та іншими громадськими організаціями, активізації роботи квартальних комітетів, житлово-конфліктних комісій, народних дружин і т. п., залучення їх до підготовки питань, які вирішуватимуться в державному апараті, обговорення цих питань, а також перевірка рішень державних органів. Ефективною формою впливу громадськості на зміст діяльності державних органів є проведення виїзних засідань окремих колегіальних органів державного управління на підприємствах, у колгоспах і радгоспах, в тих чи інших населених пунктах, що відбуваються з участю представників громадськості. Позитивним є також проведення спільних засідань окремих органів управління з органами управління громадської організації.

Особливо слід відзначити роль профспілок у справі визначення напрямку роботи виконавчих і розпорядчих органів державної влади. Так, на республіканські, крайові та обласні комітети профспілок покладаються завдання встановлювати найтісніші зв’язки з первинними організаціями, а також з відповідними галузевими органами державного управління, господарського і соціально-культурного будівництва і через них брати участь в управлінні виробництвом, в поліпшенні умов праці і побуту трудящих.

Значно розширено функції фабрично-заводських комітетів, їм надано право брати участь у розробці проектів виробничих планів і планів капітального будівництва, заслуховувати доповіді керівників підприємств про виконання виробничих планів і зобов’язань по колективному договору, вимагати від адміністрації усунення виявлених недоліків, вносити у вищестоящі господарські і радянські органи пропозиції щодо поліпшення діяльності підприємства. Фабричний, заводський, місцевий комітет здійснює контроль за виконанням адміністрацією законів про працю і додержання норм і правил по техніці безпеки ‘.

Без згоди фабричного, заводського, місцевого профспілкового комітету адміністрація не має права звільняти працівників, встановлювати тарифні розряди і норми виробітку. В разі необхідності фабричний, заводський, місцевий комітет профспілки ставить питання про усунення або покарання керівних працівників, які не виконують зобов’язань по колективному договору, виявляють бюрократизм, допускають тяганину, порушують трудове законодавство.

¹ Див. ст.ст. 2, 3, 4, 9 Положення про права фабричного, заводського, місцевого комітету профспілки, затверджене Указом Президії Верховної Ради СРСР 15 липня 195» р. Держполітвидав УРСР.  І958.

 

ОСНОВНІ   ПРИНЦИПИ   РАДЯНСЬКОГО   ДЕРЖАВНОГО   УПРАВЛІННЯ       61

Призначаючи працівників на керівні посади в державному апараті, адміністрація повинна враховувати думку профспілкового комітету. Постановою Ради Міністрів СРСР та ВЦРПС від 9 липня 1958 р. затверджене Положення про постійно діючу виробничу нараду на промисловому підприємстві, будівлі, в радгоспі тощо¹, в якому розроблені організаційні форми участі трудящих в управлінні виробництвом. «Виробничі наради, — говорив М. С. Хрущов, перебуваючи у Франції, — завоювали у нас великий авторитет і популярність… Робітники і службовці, перебуваючи в рядах профспілок, безпосередньо залучаються до керівництва роботою своїх підприємств. Ось тут вони й проходять цілий курс наук по управлінню господарством і державою».²

Структура і організація виробничих нарад згідно з вказаним Положенням побудована на таких принципах: виробнича нарада є представницьким органом трудящих, робітників і службовців, що працюють на даному підприємстві. Вона утворюється на строк повноважень фабрично-заводського комітету профспілки.

Робітники і службовці обираються до складу виробничих нарад на загальних зборах цехів, відділів, а представники громадських організацій — відповідними громадськими організаціями.

Повсякденна робота виробничої наради здійснюється її президією, до складу якої обирається 5—15 чоловік з членів виробничої наради, в тому числі голова і секретар виробничої наради.

Виробничі наради вирішують питання виробничого і фінансового порядку. До виробничих питань належать, передусім, планування виробничої діяльності підприємства.

У Положенні про постійно діючі виробничі наради особливо виділяються такі питання фінансової діяльності підприємства, як ефективність використання коштів, призначених на капіталовкладення промислового, житлового і культурно-побутового характеру; правильність використання коштів, асигнованих на поліпшення охорони праці, техніки безпеки і таке інше.

Положення прямо встановлює, що виробничі наради мають право заслуховувати повідомлення керівників підприємств про підсумки господарської діяльності за певний період. Постійно діючі виробничі наради, як представницький

¹  СП СССР,  1958,  №  13,  ст.   101.

²  Заява М. С. Хрущова, передана представникам профспілок Франції під час зустрічі в Парижі 31 березня 1960 р.  (газета «Радянська Україна» від 2 квітня 1960 p.).

 

62                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                             РОЗДІЛ   II

орган, дозволяють сполучати принцип єдиноначальності із здійсненням контролю знизу.

Практика роботи постійно діючих виробничих нарад підтвердила науково-обгрунтовані передбачення В. І. Леніна про–те, що широкі маси трудящих на своєму досвіді навчаються керувати державою і виробництвом.¹

Трудящі маси беруть участь у здійсненні функцій виконавчих і розпорядчих органів державної влади по керівництву окремими галузями управління, у перетворенні в життя державно-правових актів, які видаються органами державного управління.

Роль громадськості в роботі апарату державного управління по керівництву окремими галузями народного господарства і соціально-культурного життя виявляється, зокрема,, в тому, що в діяльності органів державного управління безпосередньо беруть участь такі масові самодіяльні організації населення, як різноманітні громадські ради при тих чи інших державних органах, а також при клубах, будинках культури, бібліотеках і т. п., які утворюються з метою дальшого розвитку громадського самоуправління, розгортання творчої ініціативи трудящих у справі виконання планів господарського і соціально-культурного будівництва, що стоять перед окремими органами державного управління.

Роль громадськості в діяльності виконавчих і розпорядчих органів влади особливо зростає там, де ліквідуються штатні ланки державного апарату, а їх функції безкоштовно виконують громадські організації, постійні комісії, комітети або позаштатні відділи, які утворюються з представників, громадськості.

Громадськість бере все більш активну участь у вирішенні окремих питань, які входять до відання органів державного управління (наприклад, у вирішенні скарг і заяв трудящих, видачі ордерів на житлову площу і т. п.), у здійсненні функцій, які передані громадським організаціям і добровільним товариствам трудящих державними органами ². Це особливо, важливо тепер, коли, відповідно до Програми КПРС, взято курс на скорочення платного апарату, роботу якого поступово повинні брати на себе широкі кола громадськості, всі трудящі. В період розгорнутого будівництва комунізму в повній мірі здійснюється вказівка В. І. Леніна про те, що. «метою нашою є безплатне виконання державних обов’язків

¹  Див. В.  І. Лені н.  Твори,  т. 28,  стор. 406.

²  Більш  докладно див. розділ IX, § 4 даного підручника.

 

ОСНОВНІ   ПРИНЦИПИ   РАДЯНСЬКОГО   ДЕРЖАВНОГО   УПРАВЛІННЯ       63″

кожним трудящим, по відбутті 8-ми годинного «уроку» продуктивної роботи…» ‘.

Трудящі маси беруть безпосередню участь в організації і перевірці виконання рішень партійних і державних органів.

Участь громадськості у здійсненні контролю за виконанням рішень партійних і державних органів виявляється у процесі звітності виконавчих і розпорядчих органів на сесіях Рад.

Представники громадськості проводять відповідні обстеження, дають свої висновки і пропозиції щодо виконання того чи іншого державно-правового акту. Ці пропозиції враховуються органами державного управління при ухваленні відповідних актів.

З метою посилення ролі громадськості в організації і перевірці виконання рішень партійних і державних органів в ряді випадків органами державного управління утворюються групи позаштатних інструкторів, контрольно-ревізійні комісії тощо, які беруть участь у підготовці матеріалів на розгляд державних органів, перевіряють стан роботи підпорядкованих установ і організацій, ведення діловодства, розгляд, і вирішення заяв і скарг трудящих і т. п. Так, наприклад, у роботі відділу торгівлі виконкому Львівської міської Ради депутатів трудящих бере участь близько 20 громадських інспекторів, які систематично перевіряють роботу торговельних закладів, підготовляють необхідні матеріали для розгляду; у відділі і міськвиконкомі.

При всіх виконкомах районних Рад депутатів трудящих Львівської області утворені на громадських засадах контрольно-ревізійні комісії. Основним завданням їх є перевірка стану і налагодження бухгалтерського обліку в колгоспах, на підприємствах, в бюджетних установах і організаціях.

Органи радянського державного управління перебувають під постійним і неослабним контролем мас. Вони підзвітні трудящим і відповідальні перед ними.

Система радянського державного управління побудована таким чином, що в здійсненні управлінської діяльності беруть участь органи державного управління і різноманітні громадські організації, які ставлять собі за мету максимально залучити всіх трудящих до повсякденної участі в управлінні справами суспільства. «…У нас, — говорив В. І. Ленін, — є «чудесний засіб» відразу, одним ударом вдесятеро збільшити наш державний апарат, засіб, якого ні одна капіталістична держава ніколи не мала і мати не може. Ця чудесна справа — залучення трудящих… до повсякденної

¹ В.  І.   Ленін.    Твори, т.  27,   стор.  237.

 

розділ п

роботи управління державою»¹. Тільки повсякденний тісний зв’язок з масами дає державному апаратові можливість успішно виконувати покладені на нього завдання в справі комуністичного будівництва, в усій своїй діяльності турбуватись про добробут трудящих, про процвітання народу.

в) Демократичний централізм

В основу радянської системи управління покладено ленінський принцип демократичного    централізму.

Суть цього принципу в державному управлінні полягає в органічному поєднанні планового централізованого державного керівництва з широкою децентралізацією оперативних функцій, з найширшою участю трудящих мас в організації і діяльності державного апарату, у виконанні директив центру, з обов’язковим врахуванням місцевих   особливостей.

Демократичний централізм означає таку побудову системи державного апарату, яка забезпечує централізацію державної влади на дійсно демократичних засадах, дає можливість гармонійно поєднувати централізоване керівництво зверху, з єдиного центру з самостійністю місць у визначенні і у виборі, в межах вимог соціалістичної законності, шляхів розв’язання поставленого завдання, з широкою ініціативою місцевих органів і підвищенням їх відповідальності за виконання рішень вищестоящих органів.

Демократичний централізм у державному управлінні, таким чином, визначає не тільки будову органів державного апарату і їх взаємовідносини, але й всі сторони діяльності цих органів, розвиток безпосередньої демократії, почину мас, всякої корисної для справи ініціативи знизу.

«…Централізм, сприйнятий у дійсно демократичному розумінні, передбачає в перший раз історією створену можливість повного і безперешкодного розвитку не тільки місцевих особливостей, але й місцевого почину, місцевої ініціативи, різноманітності шляхів, прийомів і засобів руху до загальної мети»².

Демократичний централізм виключає будь-який шаблон у методах управління. Централізація управління не є самоціллю — це засіб досягнення мети. Тому в житті не може бути шаблону у вирішенні питання про ступінь централізації керівництва. В. І. Ленін закликав боротися проти всякого шаблону, проти всяких спроб встановлення одноманітності звер-

¹   В. І. Л е н і н. Твори, т. 26, стор. 84.

²   В. І. Л є н їй. Твори, т. 27, стор. 178.

 

 

ОСНОВНІ   ПРИНЦИПИ   РАДЯНСЬКОГО   ДЕРЖАВНОГО   УПРАВЛІННЯ       65

ху. «Єдність в основному, в корінному, в істотному не порушується, а забезпечується багатоманітністю в подробицях, в місцевих особливостях, в прийомах підходу до справи, в способах здійснення   контролю»¹.

Демократичний централізм органічно поєднує в собі два начала: соціалістичний демократизм і централізм. Демократизм і централізм, взяті в їх єдності, становлять суть принципу демократичного централізму. Ступінь демократизму і межі централізму не однакові у різних органах радянського державного управління і в кожному випадку визначаються метою, характером компетенції органів, їх складом і порядком роботи.

І. Соціалістичний демократизм, як елемент принципу демократичного централізму, в радянському державному управлінні виявляється:

а)   в підконтрольності   діяльності органів управління відповідним представницьким органам державної влади.    Так, наприклад, в ст. 40 Конституції Української РСР вказується, що  Рада Міністрів Української   РСР   відповідальна   перед Верховною Радою Української РСР і їй підзвітна, а в період між сесіями Верховної Ради Української РСР — перед Президією Верховної Ради Української РСР, якій підзвітна;

б)   в праві органів державної влади відкликати або увільняти з посади окремих керівників апарату державного управління. Зокрема, Президія Верховної Ради Української РСР в період між сесіями Верховної Ради   Української    РСР    має право увільняти з посади і призначати,   окремих    міністрів Української РСР за поданням Голови Ради Міністрів Української РСР з наступним внесенням на затвердження Верховної Ради Української РСР;

в)   у врахуванні побуту, специфічних   інтересів і місцевих національних особливостей в кожній адміністративно-територіальній одиниці.  Наприклад, відкриття національних  шкіл, організація закладів культури і таке інше;

г)   в утворенні союзно-республіканських міністерств і міністерств союзних і автономних республік²;

д)  в «подвійному» підпорядкуванні.

Суть «подвійного» підпорядкування полягає в тому, що орган державного управління підпорядкований органові, який його утворив, і вищестоящому органові державного управління. Так, стосовно до виконкомів місцевих Рад депутатів трудящих це означає, що виконком, наприклад, районної  Ради депутатів трудящих підпорядкований  районній

¹  В. І. Л є н ІИ. Твори, т. 26, стор. 370.

²  Див. Розділ IV,  § 3 даного підручника.

5 І- М.  Пахомов

 

66

РОЗДІЛ   II

Раді депутатів трудящих (підпорядкування по горизонталі) і виконкомові обласної Ради депутатів трудящих (підпорядкування по вертикалі). Така система підпорядкування дає можливість здійснювати найбільш тісний зв’язок з масами,, враховувати місцеві особливості, інтереси і запити трудящих і на основі цього застосовувати заходи, які найбільш ефективно сприяють залученню трудящих до управління державою, розвивають у низових робітників активність і ініціативу. Крім цього, забезпечуються контроль і єдність в керівництві плануванням, єдність і цілеспрямованість у діяльності державного апарату. Інакше кажучи, «подвійне» підпорядкування забезпечує повноту влади місцевих Рад депутатів трудящих над підпорядкованими їм виконавчими і розпорядчими органами державної влади, активну участь трудящих у роботі органів державного управління, централізоване керівництво в процесі виконання політичних завдань в інтересах центра і. місць з наданням необхідної самостійності і ініціативи місцевим органам.

«Подвійне» підпорядкування необхідне там, де потрібно сполучати єдине керівництво і тверду дисципліну з самостійним вирішенням питань на місцях; при цьому необхідно враховувати місцеві умови і досвід мас. Саме на це звертав особливу увагу В. І. Ленін, коли писав: «Землеробство в Калузькій губернії не те, що в Казанській. Те ж стосується до всієї промисловості. Те ж стосується до всього адміністрування або управління. Не враховувати в усіх цих питаннях місцевих відмінностей значило б вдаватися в бюрократичний централізм і т. п., значило б заважати місцевим працівникам в-тому врахуванні місцевих відмінностей, яке є основою розумної роботи»¹.

І нарешті, соціалістичний демократизм у державному” управлінні виявляється в тому, що в системі виконавчих і розпорядчих органів державної влади є такі, у яких встановлено порядок не одноособового, а колегіального вирішення питань.

Як правило, це так звані органи загальної компетенції (тобто ті, які відають не однією галуззю управління, а їх сукупністю). До них належать Ради Міністрів СРСР, союзних і автономних республік і виконавчі комітети місцевих Рад депутатів трудящих, ради народного господарства адміністративних економічних районів.

Колегіальне керівництво випливає з демократичної природи радянського соціалістичного ладу і є життєво важливим; засобом його функціонування і розвитку. Перевагу колектив-

¹ В. і

:. Ленін.  Твори,  т. 33, стор.  317.

 

ОСНОВНІ   ПРИНЦИПИ   РАДЯНСЬКОГО   ДЕРЖАВНОГО   УПРАВЛІННЯ       67

ного керівництва В. І. Ленін бачив у тому, що воно опирається на знання, досвід і ініціативу не одного керівника, а широкого кола людей. Послідовне здійснення цього принципу забезпечує правильність керівництва господарським і культурним будівництвом, гарантує від різних випадковостей та помилок у роботі, розв’язує творчу активність і ініціативу широких мас трудящих.

Колегіальність, — вказував В. І. Ленін, — потрібна для вирішення справ держави робітників і селян.

В. І. Ленін в той же час застерігав від можливості однобічного розуміння і застосування цього принципу, від послаблення особистої відповідальності й ініціативи окремих працівників під прикриттям колегіальності. Гарантію від такого перекручення і бюрократизації колегіальної системи управління В. І. Ленін бачив у точному і чіткому визначенні відповідальності кожного працівника за ту чи іншу ділянку роботи.

В «Начерку правил про управління радянськими установами» В. І. Ленін дав розгорнуте визначення суті колегіальності.

«Колегіальне обговорення і вирішення всіх питань управління в радянських установах повинно супроводитись установленням найточнішої відповідальності кожної з осіб, що перебувають на будь-якій радянській посаді, за виконання певних, ясно і недвозначно окреслених, завдань і практичних робіт.

Виконання цього правила… повинно стати віднині безумов-но обов’язковим»¹.

Отже, соціалістичний демократизм у радянському державному управлінні випливає з самого його характеру і виражає саму суть дійсно народної соціалістичної держави.

Соціалістична держава — це сам народ, організований, згуртований загальною ідеєю побудови комунізму. Радянське державне управління господарством, соціально-культурним і адміністративно-політичним будівництвом спирається на широку і гнучку систему організаційних форм і методів, які забезпечують здійснення трудящими свого права управляти державою відповідно до ленінського принципу демократичного централізму.

Комунізм зростає внаслідок творчої діяльності мільйонів трудящих, всього народу. Тому Комуністична партія завжди турбується про те, щоб творча активність, ініціатива весь час поширювались,   розвивались, щоб безперервно зростали самі

¹ В. І.  Ленін.   Твори, т. 28, стор. 315.

 

68                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                             РОЗДІЛ   II

люди, їх знання, світогляд, досвід, щоб неухильно    розвивалась і  поширювалась радянська соціалістична  демократія¹.

Комуністична партія веде велику роботу по зміцненню демократизму на всіх ділянках комуністичного будівництва. Розвиток соціалістичного демократизму підвищує відповідальність кожного працівника за виконання державних планів, його турботу про інтереси всього комуністичного будівництва, забезпечує поступовий перехід соціалістичної державності в комуністичне самоврядування.

1. II. Необхідність централізму в радянському державному управлінні зумовлюється, насамперед, самою класовою суттю Радянської держави, як федеративної держави трудящих мас. Централізм в організації радянського державного управління диктується також економічним ладом СРСР, суспільним характером соціалістичного виробництва. Соціалістична система господарства є за своєю природою системою плановою, централізованою.

Велике соціалістичне господарство обов’язково передбачає централізоване керівництво виробничою діяльністю, централізоване планування виробництва. Радянська держава розробляє єдиний народногосподарський план, встановлює най-суворіший облік і контроль, найсуворішу державну дисципліну у виконанні плану. Соціалізм, — говорив В. ї. Ленін, — є побудова централізованого господарства, господарства з центру².

Централізм в радянському державному управлінні як елемент принципу демократичного централізму виражається в тому, що п о-п ерше, органи державного управління утворюють єдину централізовану систему, в якій нижчестоящі органи державного управління підпорядковані керівництву і контролю з боку вищестоящих органів; по-д р у г £, правові акти вищестоящих органів державного управління безумовно обов’язкові для нижчестоящих органів управління і їх службових осіб; по-третє, керівництво і планування організації будівництва комунізму в різних галузях держг-вного управління єдине за своєю класовою суттю, метою і завданнями. Планування є характерною особливістю соціалістичної системи господарства і соціалістичного суспільного ладу.

Із особливостей демократичного централізму випливає його велика роль у радянському державному управлінні і його принципова протилежність бюрократичному централізмові в буржуазній державі.

¹  Див. Програма Комуністичної партії   Радянського    Союзу.    Держ-політвидав,  1961, стор. 88.

²  Див. В. І. Ленін.   Твори, т. 28, стор. 364—365.

 

ОСНОВНІ   ПРИНЦИПИ   РАДЯНСЬКОГО   ДЕРЖАВНОГО   УПРАВЛІННЯ       69

Демократичний централізм, як принцип організації і діяльності державного апарату, властивий тільки соціалістичній державі і становить велику силу і перевагу соціалістичного державного апарату. Буржуазний державний апарат, як відомо, побудований на принципі бюрократичного централізму, суть якого полягає в тому, що при суворій централізації державного апарату управління душиться ініціатива місць, ігнорується активність трудящих, що веде до повного відриву його від народних мас. Це обумовлюється суттю основного економічного закону сучасного капіталізму, буржуазної держави — держави експлуататорського типу. Бюрократичний централізм є виразом класового і національного гніту в організації і діяльності буржуазного апарату управління.

г)   Рівноправність  національностей

Принцип рівноправності національностей був проголошений Радянською владою вже з перших днів її існування. Перші декрети Радянської влади: «Декрет про мир», «Декларація прав народів Росії», «Декларація прав трудящого і експлуатованого народу» — визначили шляхи здійснення ленінських положень про право націй самостійно вирішувати питання своєї державності.

В результаті послідовного проведення ленінської політики в нашій країні зжито успадковану від царизму фактичну нерівність у господарському і культурному розвиткові націй. Кожний народ одержав змогу самостійно будувати свою державність, економіку і культуру, національну за формою, соціалістичну за змістом. Справжня рівноправність націй змогла широко розвинутись лише за Радянської влади, в умовах соціалізму, добровільності й демократизму. Рівноправність націй в СРСР означає ліквідацію не тільки економічної експлуатації, але й породженого нею морального, культурного і національного пригноблення. За роки будівництва соціалізму нації в СРСР перетворились у передові соціалістичні нації. Радянська держава успішно розв’язала завдання по ліквідації не тільки формальної, але і фактичної нерівності між ними. Це було зроблено шляхом систематичного підвищення економічного і культурного рівня націй, що відстали, на основі господарської і культурної взаємодопомоги і, передусім, безкорисливої допомоги, яку подає їм великий російський народ.

Господарське і культурне піднесення національних окраїн було однією з головних умов загального господарського розвитку СРСР і зміцнення дружби його народів.

 

70                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                            РОЗДІЛ   II

У своїй національній політиці, — говориться в Програмі КПРС, — партія виходила і виходить з ленінського положення про те, що розвиток націй здійснюється не на шляхах посилення національного розбрату, національної обмеженості та егоїзму, як це відбувається при капіталізмі, а на шляхах їх зближення, братерської взаємодопомоги і дружби, і що з перемогою комунізму в СРСР відбудеться ще більше зближення націй, зросте їх економічна та ідейна спільність, розвинуться спільні комуністичні риси їх духовного обличчя.¹

Про високий рівень економічного і культурного розвитку, якого досягли національні республіки за роки Радянської влади, свідчить такий факт. За роки Радянської влади Україна перетворилась в одну з найбільших індустріальних держав світу. Українська РСР являє собою важливу вугільно-металургійну базу СРСР, важливий район машинобудування, хімічної, нафтової, газової і харчової промисловості. Ще в 1957 році Україна по виробництву чавуну на душу населення випередила всі капіталістичні держави світу, в тому числі Сполучені Штати Америки. По видобутку вугілля на душу населення вона вийшла на друге місце в світі, а по виробництву сталі — на третє. Особливо великі успіхи досягнуті в розвитку машинобудування та металообробки.

Значно підвищилася технічна озброєність підприємств і будов. Тільки за півтора останніх роки, перед XXII з’їздом КП України, у виробництво впроваджено близько 900 автоматичних, напівавтоматичних і механізованих конвейєрних ліній, багато нових високопродуктивних машин і механізмів. Тепер у промисловості і будівництві республіки працює близько 300 тисяч інженерів і техніків — на 75 процентів більше, ніж до організації раднаргоспів. Розширено діючі і створено багато нових науково-дослідних і проектно-конструкторських організацій. В них тільки в системі раднаргоспів працює понад 12 тисяч інженерів і техніків².

Характерно, що ці успіхи досягнуті Українською РСР протягом лише 26 мирних років, оскільки решта — 18 років — припадає на час громадянської війни, відбудовчий період і Вітчизняну війну. Таких темпів розвитку не знала жодна капіталістична країна. Великі досягнення українського народу є торжеством ленінської національної політики Комуністичної партії, політики дружби, співробітництва і взаємодопомоги всіх радянських народів.

¹   Див. Програма Комуністичної партії Радянського Союзу.  Держпо-літвидав  УРСР,  1961, стор. 98—99.

²  Див. Матеріали XXII з’їзду Комуністичної партії України. Держпо-літвидав УРСР, 1961, стор. 10—17.

 

ОСНОВНІ   ПРИНЦИПИ   РАДЯНСЬКОГО   ДЕРЖАВНОГО   УПРАВЛІННЯ       71

Принцип рівноправності національностей в радянському державному управлінні знаходить своє втілення в тому, що:

1. У Радянському Союзі в законодавчій формі закріплюється рівноправність всіх громадян, незалежно від національності і раси, в усіх ділянках    господарського,   державного, культурного і громадсько-політичного життя.

«Яке б то не було пряме чи посереднє обмеження прав або, навпаки, встановлення прямих чи посередніх переваг громадян залежно від їх расової і національної приналежності, а так само всяка проповідь расової або національної винятковості, або ненависті і зневаги — караються законом», (ст.   123 Конституції СРСР);

2. Всі національності в СРСР мають певну правову форму державності. Такими формами є: союзна і автономна республіка, автономна область і національний округ. У відповідності до цих форм утворюються органи державного управління, якими є: Ради Міністрів і міністерства — в союзних і автономних республіках; виконавчі комітети, відділи, управління місцевих Рад депутатів трудящих — у всіх національних територіальних утвореннях. Ці органи державного управління складаються переважно з корінного населення і ведуть свою роботу його рідною мовою, їх працівники добре знають побут і  національні особливості  народу, який утворив своє національно-територіальне або національно-державне   об’єднання.

Партія і далі буде вдосконалювати національні державності народів СРСР. «Треба, — говорив М. С. Хрущов, — повністю використати всі можливості, закладені в радянських принципах федерації і автономії. Уже тепер життя підказує необхідність створення деяких міжреспубліканських зональних органів для кращої координації зусиль республік у здійсненні планів комуністичного будівництва».¹

3. В діяльності органів державного управління враховуються не тільки інтереси всіх трудящих СРСР, але й специфічні інтереси і національні особливості народів нашої багатонаціональної соціалістичної держави. З врахуванням інтересів і особливостей кожної нації вирішуються всі питання державного будівництва і управління  (розміщення    продуктивних сил, розподіл державного бюджету, адміністративно-територіальний устрій і т. п.).

Програма Комуністичної партії Радянського Союзу передбачає дальший комплексний розвиток і спеціалізацію госпо-

¹ М. С Хрущов. Про Програму Комуністичної партії Радянського Союзу. Доповідь на XXII з’їзді Комуністичної партії Радянського Союзу 18 жовтня 1961 р. Держполітвидав УРСР,  1961, стор. 79.

 

72                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                              розділ п

дарства союзних республік. Економіка кожної .союзної республіки і далі розвиватиметься як невід’ємна частина єдиної економіки всього Радянського Союзу. Чим більший вклад кожної республіки у спільну справу побудови комунізму,, тим ширший і багатосторонніший взаємозв’язок радянських націй.

Система заходів Комуністичної партії Радянського Союзу, спрямованих на всебічний розвиток кожної національності СРСР, є вищим проявом соціалістичного демократизму і рівноправності народів. Разом з тим здійснення рівноправності національностей передбачає і елементи централізму, що обумовлюється федеративним характером нашої держави і тим, що весь багатонаціональний склад Союзу РСР становить єдиний згуртований навколо КПРС колектив на основі цілковитої спільності  економічних, політичних і духовних інтересів.

Іншу картину ми спостерігаємо в буржуазних імперіалістичних державах. Приватна капіталістична власність на знаряддя і засоби виробництва і наявність необхідного атрибуту капіталістичної системи господарства — експлуатації людини людиною — виключає фактичну рівноправність громадян.

Діяльність імперіалістичних держав в національному питанні спрямована на обмеження прав пригноблених націй, на нацьковування однієї національності на іншу, на посилення національного і племінного розбрату. Рівноправність громадян перед законом в умовах буржуазної держави є формальною.

Особливо це проявляється -в США, де відкрито проповідується расова ненависть до негрів, індійців та китайців,, культивується теорія вищості англосаксонської раси. Неграм в США, як правило, закритий доступ до певних професій, до високооплачуваних посад. Чисельні факти лінчування та інші форми дискримінації негрів в США залишаються безкарними. Верховний суд США 27. VI. 1960 року підтримав, наприклад, вирок, який винесений шести неграм за відвідування ними майданчика для ігр у гольф, відведеного для білих¹. Расова дискримінація і національне гноблення мають місце у французьких, англійських, бельгійських, португальських колоніях, корінні жителі яких не є повноправними громадянами.

Отже, буржуазне державне управління відбиває нерозв’язані в умовах капіталізму суперечності інтересів гноблячих

¹ Див. «The Washington Post Times Gerald» від 28. VI. 1960 p. (Циі. за працею: О. А. Жидков. Сущность конституционного контроля в :2ША. Ж-л «Советское государство и право», 1961, № 9).

 

ОСНОВНІ    ПРИНЦИПИ   РАДЯНСЬКОГО   ДЕРЖАВНОГО   УПРАВЛІННЯ        73

і пригноблених націй. Буржуазне державне управління, яке грунтується на застосуванні відомого принципу — divide et impera (поділяй і володій), покликане сіяти неприязнь і недовір’я між націями, поневолювати пригноблені народи.

Лише в соціалістичному суспільстві може бути забезпечена і забезпечується дійсна рівність всіх громадян в усіх ділянках суспільного життя. В. І. Ленін писав: «Ми владарюємо, не поділяючи, за жорстоким законом стародавнього Риму, а з’єднуючи всіх трудящих нерозривними ланцюгами живих інтересів, класової свідомості. І наш союз, наша нова держава міцніша, ніж насильницька влада, яка об’єднує брехнею і залізом в потрібні для імперіалістів штучні державні утворення… Цілком добровільно, без брехні і заліза^ ростиме ця федерація, і вона незламна».¹

Об’єднання і згуртування рівноправних народів на началах добровільності й демократизму,— говориться в Програмі Комуністичної партії Радянського Союзу,— в єдиній багатонаціональній державі — Союзі Радянських Соціалістичних Республік, їх тісне співробітництво в державному, господарському і культурному будівництві, братерська дружба, розквіт їх економіки і культури — найважливіший підсумок ленінської національної політики.

д)  Соціалістична  законність

Соціалістична законність полягає в установленні юридичних норм при верховенстві закону і у вимозі точного і неухильного додержання і активного їх виконання всіма державними органами, громадськими організаціями, службовими особами і громадянами СРСР, внаслідок чого забезпечується стабільність законів, встановлюється міцність і ясність правового порядку, створюється стійке правове становище особи в соціалістичному суспільстві.

Будучи основним засобом державної діяльності, соціалістична законність створює стабільність правового порядку, тверду впевненість всіх радянських людей у можливості реального здійснення ними своїх прав і обов’язків, а також в тому, що ці права охороняються державою, яка в разі проявів беззаконня вживає своєчасних заходів по відновленню порушених прав і по покаранню винних.

З допомогою соціалістичної законності Радянська держава зміцнює державну дисципліну, охороняє непорушні конституційні права громадян, забезпечує додержання правил соціалістичного   співжиття,   сприяє   зміцненню    державного-

В.  І. Ленін. Твори, т. 26,  стор. 429—430.

 

74                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                            РОЗДІЛ   II

апарату, підвищенню якості його роботи, забезпечує правильну реалізацію правових норм, тобто створює сталість відносин органів держави, громадських організацій і громадян, веде боротьбу проти агентів імперіалізму. Цим пояснюється та виняткова увага, яку приділяв В. І. Ленін питанню додержання соціалістичної законності. Великий вождь пролетаріату вказував, що найменше беззаконня, найменше порушення радянського порядку негайно використовують вороги трудящих. Для нас дуже важливо,— писав В. І. Ленін у своїй відомій праці «Про «подвійну» підпорядкованість і законність»,— стежити за «встановленням дійсно однакового розуміння законності в усій республіці, незважаючи ні на які місцеві відмінності і всупереч яким би то не було місцевим впливам… абсолютно додержувати єдиних, встановлених для всієї федерації законів…»’

Вказівки В. І. Леніна про суворе додержання соціалістичної законності в повній мірі зберігають своє значення і тепер, у період розгорнутого будівництва комуністичного суспільства в нашій країні. Соціалістична законність є необхідною умовою зміцнення Радянської держави, успішного виконання народногосподарських планів, а отже — і успішного розв’язання завдання побудови комуністичного суспільства. Саме тому Комуністична партія і Радянська держава ведуть рішучу боротьбу з порушеннями соціалістичної законності, виступають проти будь-яких спроб ослабити соціалістичну законність і громадський порядок в нашій країні. «Той факт,— говорив М. С. Хрущов на XXII з’їзді КПРС,— що диктатура пролетаріату перестала бути необхідною, ні в якій мірі не означає будь-якого ослаблення громадського порядку і законності. Партія надає великого значення дальшому зміцненню законності і правопорядку, охороні прав громадян».²

Соціалістична законність в нашій країні забезпечується, насамперед, тим, що Комуністична партія і Радянська держава виховують усіх працівників державного апарату в дусі суворого додержання законів у своїй практичній діяльності, а також постійно удосконалюють радянське законодавство і т. п. Яскравим свідченням цього є заходи, здійснені в нашій країні за останні роки. Величезну історичну роль в цій справі відіграв XXII з’їзд партії, який схвалив заходи КПРС по зміцненню   соціалістичної законності     і ліквідації  наслідків

¹  В. І. Л е н і н. Твори, т. 33, стор. 317.

²  М. С Хрущов.  Про Програму Комуністичної  партії  Радянського Союзу. Доповідь на XXII з’їзді Комуністичної партії Радянського Союзу .18 жовтня  1961  р. Держполітвидав УРСР,   1961, стор. 75.

 

ОСНОВНІ   ПРИНЦИПИ   РАДЯНСЬКОГО   ДЕРЖАВНОГО   УПРАВЛІННЯ       75

культу особи й. Сталіна і зобов’язав всі партійні і радянські органи пильно стояти на сторожі законності, рішуче і суворо припиняти всілякі прояви беззаконня, свавілля, порушень соціалістичного громадського порядку.

На XXII з’їзді КПРС відзначалось, що визначні успіхи, досягнуті радянським народом в політичному, господарському і культурному будівництві, стали можливими саме завдяки відновленню ленінських норм партійного життя і демократичних принципів державного керівництва, дальшому зміцненню соціалістичної законності, розгрому антипартійної фракційної групи Молотова, Кагановича, Маленкова та інших. Фракціонери боялися викриття допущених ними найгрубіших порушень соціалістичної законності і зловживань владою, вони всіляко противились заходам, спрямованим на подолання культу особи, відкидади все нове, що пропонувалось Центральним Комітетом партії.

Зміцнення законності — це об’єктивна вимога розвитку соціалістичного суспільства. Однак це не означає, що зміцнення соціалістичної законності відбуватиметься само по собі, без повсякденної боротьби всіх і кожного за суворе додержання законів. В. І. Ленін неодноразово підкреслював, що першочерговим завданням є виховання широких мас робітників і селян для самостійної, швидкої, ділової участі їх в нагляді за додержанням законності¹. Він прямо вказував: «Боротися з бюрократизмом до кінця, до повної перемоги над ним можна тільки тоді, коли все населення братиме участь в управлінні».²

Керуючись ленінськими вказівками, КПРС постійно турбується про зміцнення соціалістичної законності, залучення до цієї справи широких кіл трудящих. Так, за останні роки здійснено прийняття Основ кримінального законодавства і Основ кримінального судочинства Союзу РСР і союзних республік і розроблення та прийняття союзними республіками Кримінальних і кримінально-процесуальних кодексів, прийняття Основ цивільного законодавства і Основ цивільного судочинства Союзу РСР і союзних республік, а також прийняття інших нормативних актів, якими більш чітко визначається правове становище державних органів і громадських організацій в радянському суспільстві, форми та методи їх діяльності, взаємовідносини державних органів і громадських організацій між собою і з громадянами, а також відповідальність за порушення громадського порядку.

Боротьба за зміцнення соціалістичної законності проводитиметься тим успішніше,    чим більше свідомих   громадян

¹   Див. В. І. Ленін. Твори, т. 38, стор

²  В. І. Ленін. Твори, т. 29, стор.  155.

Твори, т. 38, стор. 149.

 

76                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                             РОЗДІЛ   II

буде залучено до цієї боротьби. Для того щоб забезпечити суворе додержання соціалістичної законності, викорінення всяких порушень правопорядку, ліквідацію злочинності, усунення всіх причин, що її породжують, потрібна постійна, наполеглива, систематична і активна участь всього радянського народу в цій справі.

Соціалістична законність як принцип радянського державного управління закріплюється в Конституції СРСР, конституціях союзних та автономних республік. Наприклад, ст. 66 Конституції СРСР встановлює, що Рада Міністрів СРСР видає постанови і розпорядження на основі і на виконання діючих законів і перевіряє їх виконання. Згідно а ст. 41 Конституції УРСР виконкоми місцевих Рад депутатів трудящих приймають рішення і дають розпорядження на основі і на виконання законів СРСР, законів союзних і автономних республік, постанов і розпоряджень Ради Міністрів СРСР, союзних і автономних республік, рішень і розпоряджень вищестоящих виконкомів і Рад депутатів трудящих,  які їх утворили.

Статті 68, 70, 83, 100 і інші Конституції СРСР і ст. ст. 43_Т 45, 52-а і інші Конституції УРСР і відповідні статті конституцій інших республік визначають порядок утворення і компетенцію виконавчих і розпорядчих органів державної влади.

Як принцип радянського державного управління соціалістична законність виявляється в:

1)   підзаконності   діяльності    виконавчих   і   розпорядчих органів державної влади та її службових осіб, її відповідності вимогам законів і інших державно-правових актів;

2)   нагляді    і    контролі    вищестоящих    органів    державного    управління     за     додержанням     радянських     законів нижчестоящими виконавчими і розпорядчими органами, громадськими організаціями, службовими  особами   і   громадянами, в піклуванні органів управління про підтримання громадського  порядку,  охорону  і  забезпечення  прав   громадян і інтересів держави, в боротьбі з будь-якими проявами свавілля і бюрократичного ставлення до трудящих мас;

3)   визначенні  правом   компетенції   виконавчих   і   розпорядчих  органів  порядку їх утворення,  структури  і  порядку взаємовідносин  між   собою,  а  також  з  громадськими  організаціями  і  громадянами.

Неухильне додержання соціалістичної законності в державному управлінні становить надзвичайно важливу умову правильної узгодженості роботи всіх ланок державного апарату. Соціалістична законність є важливим засобом захисту економічної і політичної основи Радянської держави, засобом  охорони  законних  прав,   свобод  і   інтересів   громадян.

 

ОСНОВНІ   ПРИНЦИПИ   РАДЯНСЬКОГО   ДЕРЖАВНОГО   УПРАВЛІННЯ       77

Вона забезпечує реальну рівність всіх громадян СРСР, незалежно від постів і звань, перед радянськими законами. В зв’язку з цим слід відзначити, що в конституціях деяких буржуазних країн формально проголошується рівність всіх перед законом. Але фактично цей принцип в буржуазному суспільстві ніколи не був проведений в життя і безцеремонно порушується буржуазією особливо тепер, у період імперіалізму, в умовах, коли класова боротьба набирає все гострішого характеру. В період національно-визвольного руху в колоніях і в залежних країнах монополістична буржуазія грубо порушує свої власні закони і вдається до терористичних методів розправи з комуністами і прогресивно настроєними людьми.

Тільки в соціалістичній державі законність є непорушним .принципом організації і діяльності державного апарату. В міру розвитку комуністичного будівництва в нашій країні неухильно зростають роль і значення соціалістичної законності в суспільному житті. І в період розгорнутого будівництва комунізму компетенція державних органів і громадських організацій, їх права і обов’язки, форми та методи роботи, а також права і обов’язки громадян будуть більш чітко визначені в законах, що забезпечуватиме дальший розвиток і вдосконалення соціалістичних суспільних відносин і тим самим відкриває шлях до комуністичних   відносин¹‘.

В умовах соціалістичного суспільства людина має стійке і точно визначене правове становище.

є) Соціалістичне планування   і облік

Планування народного господарства в соціалістичному суспільстві стало можливим тільки завдяки тому, що в результаті завоювання влади трудящими, внаслідок скасування приватної власності на знаряддя і засоби виробництва і перетворення їх у загальнонародне надбання виник і вступив у дію закон планомірного, пропорціонального розвитку народного господарства.

Планування народного господарства в нашій країні спирається власне на закон планомірного, пропорціонального розвитку народного господарства, відповідає вимогам головного економічного завдання партії і народу. В народногосподарських планах відбивається господарська політика Комуністичної партії, яка є практичним висновком з пізнаних об’єктивних економічних законів розвитку соціалістичного су-

¹ Більш докладно див. П. Е. Недбайло. Советские социалистические правовые нормы. Львов,   1959.

 

78                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                            РОЗДІЛ п

спільства і тому відповідає потребам прогресивного суспільного розвитку. В планах розвитку народного господарства соціалістична держава конкретизує господарську політику КПРС і будує на цьому свою діяльність у всіх галузях народного господарства і культури, свідомо застосовує і використовує об’єктивні економічні закони в інтересах побудови комуністичного суспільства. Завдяки цьому державне планування розвитку народного господарства в СРСР є справді науковим, дає можливість найбільш раціонально використовувати економічні ресурси країни і підпорядковувати їх розв’язанню найважливіших народногосподарських завдань.

В. І. Ленін вказував, що соціалістичне будівництво може успішно проводитись тільки на основі єдиного державного плану¹. З ініціативи і під керівництвом В. І. Леніна було розроблено перший перспективний план розвитку народного господарства Радянської держави.

В. І. Ленін не уявляв собі соціалізму без планомірної державної організації, яка б підпорядкувала десятки мільйонів людей суворому додержанню єдиної норми в справі виробництва і розподілу продуктів, без обліку і суворого контролю з боку суспільства і держави над мірою праці і мірою споживання².

Як вказував В. І. Ленін, державне планування народного-господарства в соціалістичному суспільстві покликане:

1. Закріплювати і захищати виробничі    відносини,    які склались  в  соціалістичному  суспільстві,  сприяти  їх  розвиткові і зміцненню з метою забезпечення повної  їх перемоги, побудови й встановлення   неподільного   панування   соціалістичної системи господарства.
2. Забезпечувати на цій основі постійний розвиток продуктивних сил країни, безперервне зростання і  вдосконалення соціалістичного виробництва на базі найвищої техніки з метою максимального задоволення  матеріальних  і культурних потреб трудящих.
3. Координувати розвиток окремих галузей народного господарства, запобігати виникненню господарських диспропорцій, забезпечувати достатні господарські резерви,    як умову сталих високих темпів економічного розвитку.

Планове ведення господарства в соціалістичному суспільстві є однією з корінних переваг соціалістичного ладу над капіталістичним з властивими капіталізмові економічними кризами, анархією виробництва тощо.

¹   Див. В.  І. Лені н. Твори, т. 28, стор.  18.

²  Див. В.  І. Ленін. Твори, т.  27, стор. 300;  т.  25, стор. 441, 444..

 

ОСНОВНІ   ПРИНЦИПИ   РАДЯНСЬКОГО   ДЕРЖАВНОГО   УПРАВЛІННЯ       79″

Планове господарство в соціалістичній державі спрямоване на переважне зростання засобів виробництва, швидкий розвиток і впровадження нової техніки, а також розширення виробництва предметів широкого споживання. Державне планування розвитку народного господарства в СРСР являє собою правову форму організації народногосподарських зв’язків у соціалістичному суспільстві в інтересах побудови комунізму. В ст. 11 Конституції СРСР вказано, що< господарське життя нашої країни визначається і спрямовується державним народногосподарським планом в інтересах збільшення суспільного багатства, неухильного піднесення матеріального і культурного рівня трудящих, зміцнення незалежності СРСР і посилення його обороноздатності.

Керівництво плануванням народного господарства СРСР зосереджене в руках найвищого представницького органу державної влади. Народногосподарський план СРСР встановлюється Верховною Радою СРСР. Плани розвитку народного-господарства союзних і автономних республік затверджуються Верховними Радами відповідних республік. Вони поділяються на перспективні і поточні; на загальносоюзні, республіканські та місцеві; комплексні, галузеві і спеціальні.

Всі планові акти незалежно від характеру і виду обов’язкові для виконання. Народногосподарський план щодо своєї юридичної сили — це закон безумовно обов’язковий для всіх його виконавців — господарських органів, підприємств, будов і т. п., які зобов’язані виконувати встановлені для них державні планові завдання. Змінювати державні планові завдання можуть тільки ті державні органи, які мають на це повноваження. Наприклад, раднаргоспам надане право у разі потреби змінювати в підвідомчих підприємствах та організаціях планові завдання в межах загальних планових завдань, встановлених даному раднаргоспові¹.

Виконання планових завдань є обов’язком для всіх підприємств, установ, організацій і громадян, а будь-яке порушення цих завдань є порушенням державної планової дисципліни. Остання розуміється як певний встановлений відповідними державно-правовими актами та актами громадських організацій порядок, за яким державні та інші організації, підприємства та установи, службовці і робітники повинні точно і в строк виконувати передбачені планами завдання. Порушення планової дисципліни є в той же час порушенням законності і правопорядку.

¹ Див. ст. 48   Положення про раду народного господарства економічного адміністративного району. (СП СССР, 1957, № 12; ст. 121).

 

.«О                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                              РОЗДІЛ   II

Для того щоб плани розвитку народного господарства виконувались, вони повинні бути реальними, гармонійно поєднувати загальнодержавні інтереси з інтересами і потребами місць. «У рамках єдиного народногосподарського плану, — говориться в Програмі КХ1РС, — і далі розширятимуться господарська самостійність і права місцевих органів та підприємств у плануванні, все зростаючу роль повинні відігравати плани і пропозиції, що йдуть знизу, починаючи з підприємств. Централізоване керівництво слід головним чином зосередити: на розробленні і забезпеченні виконання найважливіших показників народногосподарських планів з всемірним урахуван ням пропозицій, що йдуть знизу; координації і пов’язуванні планів, що складаються на місцях; поширенні науково-технічних досягнень і передового досвіду; проведенні єдиної державної політики в галузі технічного прогресу, капітальних вкладень, розміщення виробництва, оплати праці, цін, фінансів і здійсненні єдиної системи і обліку статистики»¹.

Наша країна вступила в новий період свого розвитку — період розгорнутого будівництва комуністичного суспільства. Головним завданням цього періоду є дальше піднесення всіх галузей економіки на базі переважного зростання важкої індустрії, значне посилення економічного потенціалу країни з тим, щоб забезпечити безперервне підвищення життєвого рівня народу. В результаті виконання цих заходів буде зроблено вирішальний крок у створенні матеріально-технічної бази комунізму і в здійсненні основного економічного завдання СРСР — в історично найкоротший строк наздогнати і випередити найбільш розвинуті в технічному відношенні капіталістичні країни по виробництву продукції на душу   населення.

Соціалістичне планування в державному управлінні виражається, передусім, в тому, що діяльність виконавчих і розпорядчих органів державної влади здійснюється на основі і на виконання державного плану розвитку народного господарства СРСР, при суворому додержанні соціалістичної закон-.пості. Так, на основі плану розвитку народного господарства видаються нормативні і індивідуальні акти, в яких встановлюються планові завдання безпосереднім виконавцям. У відповідності до цього органи державного управління здійснюють організаційно-технічні і матеріальні дії, спрямовані на досягнення результатів, передбачених планом.

Завдання, які даються органами державноро управління на основі народногосподарського плану, втілюються в форму правових актів і мають обов’язковий характер не тільки у

¹ Програма   Комуністичної   партії   Радянського  Союзу.  Держполітви-дав УРСР’₆  1961, стор. 76.

 

ОСНОВНІ   ПРИНЦИПИ   РАДЯНСЬКОГО   ДЕРЖАВНОГО   УПРАВЛІННЯ       81

відношенні до безпосередніх виконавців, але в рівній мірі і до органів, які їх видали.

Далі, соціалістичне планування в радянському державному управлінні виявляється в організаційній побудові системи виконавчих і розпорядчих органів влади. В системі державного управління утворюються спеціальні планові органи (наприклад, Держплан СРСР, Державна науково-економічна рада Ради Міністрів СРСР і Держплан УРСР), а в органах державного управління є плануючі частини апарату цих органів (планові відділи і сектори). В тих установах і підприємствах, в організаційній структурі яких спеціальних плануючих відділів або секторів немає, функції планування покладаються безпосередньо на керівників установ та підприємств.

Система спеціальних плануючих органів державного управління визначається Конституцією СРСР і конституціями союзних і автономних республік та іншими нормативними актами. Це Держплан СРСР, Державна науково-економічна рада Ради Міністрів СРСР, держплани союзних і автономних республік, планові комісії виконавчих комітетів обласних (краєвих), районних і міських Рад депутатів трудящих.

Органом загальнодержавного планування народного господарства є Державний плановий комітет Ради Міністрів СРСР — Держплан СРСР. Реорганізація управління промисловістю і будівництвом, сільським господарством та іншими галузями вимагає дальшого підвищення ролі Держплану та місцевих планових органів. Це цілком відповідає думці В. І. Леніна про те, що з поступовим ускладненням державної роботи повинна збільшитись і компетенція Держплану як наукової установи, що здійснює планування народного господарства країни. Ще у 1922 р. засновник першої в світі Радянської держави вказував, що «при теперішньому становищі, коли державні справи надзвичайно ускладнились… слід зробити крок в бік збільшення компетенції Держплану»¹.

На Держплан СРСР, як на науковий планово-економічний орган народного господарства, покладено розроблення поточних планів розвитку народного господарства, проведення єдиної централізованої політики в розвитку найважливіших галузей народного господарства з метою дальшого зміцнення економічної та оборонної могутності СРСР, підвищення добробуту і культури радянського народу.

Держплан СРСР також розробляє і координує плани матеріального постачання народного господарства і забезпечує

¹ В. І. Ленін. Лист до з’їзду. Про надання законодавчих функцій Дєржпланові. До питання про національності, або «автономізацію». Держ-політвидав УРСР, 1956, стор. 14—15.

6 І. М.  Пахомов

 

82                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                           РОЗДІЛ   II

контроль за неухильним додержанням державної дисципліни у здійсненні поставок промислової продукції.

Головні завдання, які покладені на Держплан СРСР, обумовлюють і його структуру. Центральний апарат Держплану складається з головних управлінь і відділів. Відділи поділені на дві групи: зведені і галузеві. Держплан СРСР керує також діяльністю організацій, підпорядкованих йому.

Для розробки перспективних планів і основних економічних проблем розвитку народного господарства створена Державна науково-економічна рада Ради Міністрів СРСР.

Державна науково-економічна рада при складанні перспективних планів розвитку народного господарства СРСР виходить з завдань розроблення і забезпечення виконання найважливіших показників народногосподарських планів з всемірним урахуванням пропозицій, що йдуть знизу; координації і пов’язування планів, що складаються на місцях, поширення науково-технічних досягнень і передового досвіду, проведенні єдиної державної політики в галузі технічного прогресу, капітальних вкладень, розміщення виробництва, оплати праці, цін, фінансів і здійснення єдиної системи обліку та статистики.¹

Спеціальними плануючими органами, крім Держплану СРСР і Державної науково-економічної ради Ради Міністрів СРСР, є також держплани союзних і автономних республік і планові комісії місцевих Рад депутатів трудящих. Місце цих плануючих органів в системі органів державного управління визначене нормами радянського права, які встановлені Конституцією СРСР, конституціями союзних і автономних республік, положеннями про Держплан СРСР, Державну науково-економічну раду Ради Міністрів СРСР ї держплани союзних республік, положеннями про планові комісії при обласних (краєвих) виконкомах Рад депутатів трудящих та іншими державно-правовими актами.

Держплани союзних республік здійснюють планування розвитку народного господарства по всіх показниках і в повному обсязі всієї промислової та сільськогосподарської продукції, що виробляється в республіці. Вони забезпечують найбільш повне використання капітальних вкладень для безперервного зростання виробництва, передбачають необхідні заходи по будівництву, реконструкції і розширенню промислових та інших підприємств.²

¹  Див. Матеріали XXII з’їзду КПРС,    Держполітвидав УРСР,    1962, стор. 363.

²  Див. Положення про Державну  планову комісію    Ради    Міністрів Української   РСР    (Держплан  УРСР).  Збірник  постанов   і  розпоряджень, уряду УРСР, 1961, № 3, ст. 41.

 

ОСНОВНІ   ПРИНЦИПИ   РАДЯНСЬКОГО   ДЕРЖАВНОГО   УПРАВЛІННЯ       83

На планові комісії краєвих, обласних, міських, районних Рад депутатів трудящих покладено завдання здійснювати планування розвитку народного господарства на відповідній території, проводити аналіз плану, контролювати його виконання і т. п.¹

Соціалістичне планування народного господарства виявляється також в єдності заходів по складанню планів. Ця єдність досягається тим, що всі органи державного управління в тій чи іншій мірі беруть участь в процесі планування. Розроблення планів розвитку народного господарства починається знизу і в ньому беруть участь мільйони радянських людей. В. І. Ленін неодноразово вказував, що при здійсненні радянського державного централізованого керівництва соціалістичним будівництвом треба широко залучати місцеві органи для розв’язання господарських питань. «Відсутність на місцях погодженої роботи різних відомств, — писав В. І. Ленін, — одно з великих зол, що перешкоджають господарському будівництву. Треба звернути на це питання величезну увагу… На місцях, ближче до мас робітників і селян, ці хиби видніші, і місця ж повинні виробити — шляхом обміну досвіду — прийоми успішної боротьби з цими хибами»². Розроблення планів розвитку народного господарства на місцях, на підприємствах, в колгоспах, продовжується потім у відповідному державному органі — в планових комісіях виконкомів місцевих Рад депутатів трудящих, в Раді народного господарства економічного району, в Держплані республіки і завершується в Держплані СРСР.

На основі контрольних цифр перспективного плану, розробленого Державною науково-економічною радою Ради Міністрів СРСР з участю держпланів союзних республік, міністерств і відомств і затвердженого ЦК КПРС і Радою Міністрів СРСР, підприємства, будови, ради народного господарства, державні органи союзних республік, міністерства і відомства складають народногосподарські плани на наступний рік, визначають завдання перспективного плану, вносять необхідні пропозиції щодо розвитку галузей народного господарства.

Контроль і перевірка виконання планів і планових завдань здійснюється:

а) вищестоящими органами радянського державного управління;

¹ Див. Положення про планові комісії виконавчих комітетів обласних, районних (міських) Рад депутатів трудящих Української РСР. (Збірник постанов і розпоряджень   уряду УРСР,  1961, Ni 7, ст. 91).

‘В.  І. Л є н і н. Твори, т. 32, стор. 353.      .

 

84                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                            РОЗДІЛ II

б)  Міністерством фінансів СРСР, Держбанком СРСР і їх місцевими органами, а також спецбанками, які контролюють додержання установами і підприємствами    планової дисципліни;

в)  органами державного і відомчого арбітражу, які в процесі розгляду ними спорів між установами і   організаціями вживають заходи   для   забезпечення   і   зміцнення   планової дисципліни.

Загальний контроль за виконанням народногосподарських планів СРСР покладається на Державний плановий комітет Ради Міністрів СРСР, державні планові комітети або комісії при Радах Міністрів союзних і автономних республік і місцеві планові комісії. –

Згідно з ст. 14 Конституції СРСР до відання Союзу віднесені питання організації єдиної системи народногосподарського обліку. Організацію і здійснення народногосподарського обліку покладено на централізовану систему державних органів. До неї входять Центральне статистичне управління при Раді Міністрів СРСР (ЦСУ СРСР), статистичні управління союзних і автономних республік, країв, областей, округів, міст Москви, Ленінграда і столичних міст союзних республік, інспектори районів і міст та дільничні інспектори.

Завданням Центрального статистичного управління СРСР та його органів на місцях є: забезпечення швидшої розробки, глибокого аналізу і вчасного подання відповідним дер-жазним та партійним органам достовірних і науково обгрунтованих даних, які показують стан виконання планів розвитку народного господарства, наявність матеріальних ресурсів та їх використання, співвідношення у розвитку окремих галузей народного господарства і наявність внутрішніх резервів, ефективність використання капіталовкладень, виробничих фондів і фінансових засобів, що повинні забезпечити перевиконання планових завдань.

Отже, планування в соціалістичній державі неможливе без правильно поставленого обліку, який дає можливість оперативно виправляти допущені помилки, підносити роль і заінтересованість підприємств у виконанні державного плану розвитку народного господарства.

СПЕЦІАЛЬНА ЛІТЕРАТУРА

О. Алексеенко. Про деякі риси ленінського стилю роботи радянського державного апарату. «Вісник Київського ун-ту», № 3. Серія економіки та права, в. І, 1960, стор. 103—109.

В. А. Власов. Советский государственный аппарат. Госюриздат, М, 1959.

 

ОСНОВНІ   ПРИНЦИПИ   РАДЯНСЬКОГО   ДЕРЖАВНОГО   УПРАВЛІННЯ       85

С. Р. Г є р т б є р т. Демократический централизм в советском хозяйственном и государственном строительстве.  Изд.  «Знание», М.,   1957.

М. Г. Кириченко. Ленинские принципы организации и деятельности советского государственного аппарата, «Советское государство и право», 1960, № 4.

Ю. М. Козлов. Коллегиальность и единоначалие в советском государственном управлении. Госюриздат, 1956.

1. Малышев. Партийный контроль деятельности администрации пред-

приятия. Изд. «Московский рабочий», 1959.

П. Е. Недбайло. Советская социалистическая законность, ее основные принципы и назначение. Уч. зап. ЛГУ им. Ив. Франко, т. XXVII, серия юридическая, вып. 2,   1954.

3. I. Рознатовський. Принцип демократичного централізму в управлінні промисловістю. «Радянське право», 1958, № 3.

Л. М. Р о з и н. Социалистическая законность как принцип советского государственного управления. Уч. зап. Саратовского юридического института, вып. V, 1957.

Н. Г. С а л и щ е в а. Ленинский принцип демократического централизма в советском государственном управлении. Уч. зап. (Всесоюзный юридический заочный институт).

1. Г. Сокуренко. Основні принципи радянського права.  Вид. Львів-

ського університету, 1959.

1960. J. Starosciak. Decentralizacja administracji. Warszawa,

Ц. А. Ямпольская. Органы советского государственного управления в современный период. Изд. АН СССР, М.,  1954.

 

 

РОЗДІЛ III

АДМІНІСТРАТИВНО-ПРАВОВІ  НОРМИ І АДМІНІСТРАТИВНО-ПРАВОВІ  ВІДНОСИНИ

• 1. Поняття і види норм радянського адміністративного права. § 2. Поняття і види адміністративно-правових відносин. § 3. Елементи адміністративно-правових відносин. § 4. Підстави виникнення, зміни і припинення радянських адміністративно-правових відносин. § 5. Захист радянських адміністративно-правових відносин.
• 1. Поняття і види норм радянського адміністративного права

Радянські адміністративно-правові норми — це правила поведінки, які встановлені або санкціоновані державою, виражають обумовлену об’єктивними законами соціалізму державну волю народу і забезпечуються свідомістю народу, громадським впливом, а в деяких випадках і державним примусом з метою регулювання суспільних відносин у державному управлінні.

Норми адміністративного права не відрізняються від правових норм інших галузей радянського права ні за своєю класовою суттю, ні щодо порядку реалізації і соціального призначення¹.

Основою об’єднання цих норм в єдину галузь радянського соціалістичного права є єдність предмета регулювання, тобто системи суспільних відносин, закріплених нормами адміністративного права, і наявність специфічного для даної галузі методу правового регулювання.

Адміністративно-правові норми виражаються в законі та інших державно-правових актах у суворій відповідності до вимог соціалістичної законності. Система адміністративно-правових норм в СРСР встановлюється і змінюється згідно з вимогами об’єктивних економічних законів    соціалізму,    з

¹ Див.    П. Е. Недбайло.    Советские   социалистические правовые нормы. Львов, 1959.

 

АДМІНІСТРАТИВНО-ПРАВОВІ   НОРМИ   І   ВІДНОСИНИ                                                                                                                                                                        87

політикою КПРС. Вони відповідають завданням побудови комунізму в нашій країні, відповідають національній політиці Радянської держави і є одним із засобів їх здійснення.

Нормам адміністративного права, як і всьому соціалістичному праву, властивий глибокий гуманізм. Значення засади гуманізму в адміністративному праві особливо важливе в зв’язку з тим, що більша частина норм цієї галузі права регулює діяльність державного апарату, спрямовану безпосередньо на задоволення матеріальних і культурних потреб радянського народу. Норми радянського адміністративного права справді демократичні. Демократизм їх обумовлений тим, що вони виражають обумовлену об’єктивними законами соціалізму державну волю всього радянського народу, виходять з завдань залучення трудящих до керування справами суспільства, до участі в розв’язанні питань господарського і культурного будівництва, в поліпшенні роботи державного апарату і посиленні контролю мас за його діяльністю. Кожна адміністративно-правова норма приписує суб’єктам суспільних відносин, які вона регулює, певну поведінку: зобов’язує, забороняє, дозволяє вчиняти або не вчиняти ті чи інші дії з метою здійснення завдань комуністичного будівництва.

Норми радянського адміністративного права принципово відрізняються від норм буржуазного адміністративного права. Це випливає з протилежності соціалістичного і буржуазного типів держав.

Норми буржуазного адміністративного права виражають волю буржуазії, експлуататорської меншості. Вони служать цілям зміцнення влади буржуазії над трудящими масами, підкорення державного апарату монополіям, зміцнення і охорони приватної власності на знаряддя і засоби виробництва. Норми буржуазного адміністративного права мають яскраво виявлений власницький характер. Вони закріпляють священ-ність і недоторканність приватної власності.

Норми буржуазного адміністративного права містять у собі і ряд прямих відхилень від основ формальної демократії, наприклад, визнання за адміністративними органами права вільного розсуду, допущення при страйках і інших народних заворушеннях різних заходів, без будь-якого правового регулювання. Разом з цим у деяких буржуазних країнах адміністративно-правові норми закріпляють расову дискримінацію (США) і т. п. Практика застосування норм буржуазного адміністративного права дає ще більш похмуру картину (наприклад, зловживання, спрямовані виключно проти прогресивних груп населення, на виборах до органів центральної влади і місцевого самоврядування, застосування катування в поліції).

 

88                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                          РОЗДІЛ   Ш

Таким чином, норми буржуазного адміністративного права як за своїм змістом, так і за практикою застосування мають реакційний характер.

Питання про основні види норм радянського адміністративного права — це, по суті, питання про їх класифікацію. Класифікація адміністративно-правових норм дає можливість більш глибоко пізнати їх юридичні властивості, а також їх ефективність у перетворенні дійсності, що має велике практичне значення в процесі їх виконання і застосування.

Адміністративно-правові норми поділяються на окремі види в залежності від: а) характеру тієї чи іншої групи суспільних відносин, що регулюються даною галуззю права; б) характеру правил поведінки (диспозиції); в) території і часу дії та ін.

Залежно від характеру тієї чи іншої групи суспільних відносин норми адміністративного права поділяються на:

1. Норми, які регламентують порядок утворення і ліквідації органів державного управління. Сюди належать норми, які визначають  коло державних   органів, що   мають   право утворювати нові  органи державного   управління,    установи, підприємства, ліквідувати існуючі, розукрупнювати ту чи іншу установу, передавати її до іншого відомства,    змінювати структуру.
2. Норми, які визначають компетенцію, тобто коло прав і обов’язків, повноважень і відповідальності різних державних органів у сфері державного управління. До цієї групи включаються норми, які встановлюють права і обов’язки органів державного управління та їх    службових    осіб,    проводять розподіл компетенції між окремими ланками всередині апарату управління, визначають взаємовідносини цих органів з іншими державними  органами і громадськими організаціями.
3. Норми, які визначають права і обов’язки громадян  у сфері  управлінської  діяльності  виконавчих    і    розпорядчих органів державної влади.    Сюди належать норми,    що встановлюють права громадян на захист їх законних прав та   інтересів, на оскарження незаконних дій службових осіб.    До даної групи належать і норми,    що встановлюють обов’язки громадян по виконанню законних вимог органів державного управління в різних галузях управлінської діяльності та відповідальність громадян і службових осіб за невиконання цих вимог. До цієї групи належать також норми, які визначають правові форми діяльності апарату управління і форми залучення трудящих до державного управління.

За характером правил поведінки (диспозиції) адміністративно-правові норми поділяються на зобов’язуючі,

 

АДМІНІСТРАТИВНО-ПРАВОВІ   НОРМИ   І   ВІДНОСИНИ                                                                                                                                                                               89′

забороняючі і уповноважуючі (дозвільні). Це означає, що правила поведінки (диспозиції) в адміністративно-правових нормах виражаються по різному:

а)   зобов’язують певних осіб,    громадські    організації    і державні органи вчиняти ті чи інші дії    (наприклад,    народжену дитину зареєструвати у відповідних органах);

б)   забороняють ті чи інші дії (наприклад, проживати без приписки);

в)  дозволяють   або   рекомендують   особам,   громадським: організаціям за їх бажанням вчиняти ті чи інші дії (наприклад, надають право на пенсію, на оскарження рішень і т. п.).

Вказані види радянських адміністративно-правових норм щодо характеру правил поведінки охоплюють всі види правового зв’язку між суб’єктами суспільних відносин, які виникають у сфері державного управління.

Адміністративно-правові норми вказують, як слід поступати в окремих випадках і як не треба. Зобов’язуючи осіб, установи і органи вчиняти певні дії, адміністративно-правова норма тим самим забороняє діяти інакше, ніж нею передбачено. Це означає, що адміністративно-правові норми визначають певну поведінку осіб, установ і органів у конкретних управлінських відносинах. Разом з тим, адміністративно-правові норми дають певним особам або органам повноваження вимагати цієї поведінки.

Щодо часу своєї д і ї адміністративно-правові норми поділяються на:

1)   правила поведінки, які    встановлені на    невизначений строк, наприклад,  норми  про порядок та  строки реєстрації народжень і смертей;

2)   правила поведінки  з визначеним строком дії, наприклад, норми, які містяться в так званих «загальнообов’язкових» рішеннях виконкомів місцевих Рад депутатів трудящих. Коли в загальнообов’язковому   рішенні не зазначено строку   його чинності, вважається, що його видано строком на один рік¹. Норми, які видані на певний, визначений у них строк, діють до цього строку або до їх скасування, якщо в них мине потреба,  або до   настання  наслідку,  на досягнення     якого було* видано норму, а також до скасування або зміни державно-правових актів, на підставі яких встановлено адміністративно-правові норми.

За територією своєї дії норми радянського адміністративного права поділяються на норми, які діють в межах Союзу РСР, союзної і автономної республіки,   адміністратив-

Див. Адміністративний кодекс УРСР. Київ, 1956, примітка до ст. 32.

 

РОЗДІЛ   III

ного економічного району, області (краю), округу, району, міста, селища,  села.

Цей поділ адміністративно-правових норм відповідає масштабам території діяльності органу, який встановлює ту чи іншу адміністративно-правову норму. Наприклад, норми, які містяться в правових актах ради народного господарства адміністративного економічного району, діють на території останнього. При цьому слід зазначити, що державний орган, який встановлює адміністративно-правову норму, може обмежити масштаб її дії часткою території, на яку поширюється його діяльність.

Само собою зрозуміло, що класифікація норм радянського адміністративного права за зазначеними виїде підставами не вичерпує всіх можливих випадків їх поділу на окремі види. Залежно від мети класифікації норми адміністративного права можна класифікувати і за рядом інших підстав. Так, за характером галузі державного управління норми адміністративного права поділяються на такі, що діють в багатьох галузях державного управління (наприклад, норми, які містяться в постановах і розпорядженнях Ради Міністрів СРСР, обов’язкові, як правило, у всіх галузях державного управління) і норми, дія яких обмежується однією галуззю державного управління (це, наприклад, норми, які встановлюють заходи адміністративного впливу на залізничному транспорті і  т. п.).

За видами суб’єктів права норми радянського адміністративного права поділяються на норми, які поширюються на: а) органи державного управління, їх підрозділи і службових осіб; б) громадські організації, їх підрозділи і службових осіб; в)  громадян.

• 2. Поняття і види адміністративно-правових відносин

Норми радянського адміністративного права реалізуються в житті, як правило, у правових відносинах. Деякі норми адміністративного права реалізуються також у формі утримання від дій, заборонених ними. Така поведінка не викликає виникнення, зміни або припинення адміністративно-правових відносин. Юридичні наслідки в цих випадках виникають тільки в тому разі, якщо   порушується правова заборона.

Відносини в сфері організаційно-владної (виконавчої і розпорядчої) діяльності органів державного управління, а в окремих випадках і громадських організацій, учасники яких виступають як носії взаємопов’язаних прав і обов’язків, встановлених і забезпечених адміністративно-правовою нормою, •є адміністративно-правовими відносинами.

 

АДМІНІСТРАТИВНО-ПРАВОВІ   НОРМИ   І   ВІДНОСИНИ                                                                                                                                                                            91

Адміністративно-правовим відносинам властиві всі родові ознаки соціалістичних правових відносин. Однак вони мають і специфічні видові ознаки, які обумовлені особливостями предмета і методу адміністративно-правового    регулювання.

Адміністративно-правові відносини, як і інші соціалістичні правові відносини, складаються на базі соціалістичної системи господарства і соціалістичної власності на знаряддя і засоби виробництва. Це є ідеологічні відносини, які складаються в сфері надбудови над економічним базисом соціалізму. Вони мають вольовий характер з усіма юридичними наслідками, які звідси випливають. Для адміністративно-правових відносин типова також взаємодія спеціальної волі, вираженої в правових нормах, з індивідуальною волею учасників правових відносин. Власне в цьому і полягає активне діяння адміністративно-правових норм і правових відносин на суспільні відносини в сфері державного управління. Як і інші правові відносини в соціалістичній державі, адміністративно-правові не можна ототожнювати з фактичними суспільними відносинами, що складаються у сфері організаційно-владної (виконавчої і розпорядчої) діяльності¹.

Адміністративно-правові відносини — це певний стан у взаємовідносинах між суб’єктами в сфері державного управління, який виникає внаслідок настання юридичного факту, і полягає в появі у суб’єктів взаємопов’язаних прав і обов’язків.

Практика показує, що при наявності, наприклад, адміністративного порушення, між державою (в особі її органів або службових осіб) і правопорушником виникають адміністративні відносини. Суть їх полягає, зокрема, в появі у суб’єктів, які здійснюють організаційно-владну (виконавчу і розпорядчу) діяльність, права застосувати до правопорушника заходи адміністративного впливу, а у правопорушника — обов’язку понести покарання. Дані адміністративно-правові відносин;! виникають незалежно від того, чи буде правопорушник притягнений до адміністративної відповідальності чи ні. Фактичні ж суспільні відносини в даному випадку виникають тільки тоді, коли правопорушник викритий і притягнений до адміністративної відповідальності. Ці суспільні відносини можуть і не наступати, незважаючи на існування правових відносин, наприклад, у випадку зникнення особи, що притягається до адміністративної відповідальності.

¹ Щодо питання співвідношення правових і фактичних суспільних відносин дивись: Н. Г. Александров. Правовые отношения в социалистическом обществе. Изд. МГУ. 1959. Ю. К. Толстой. К теории правоотношения. Изд. ЛГУ, 1959. Л. С. Я в и ч. Советское право — регулятор общественных отношений в СССР. Душанбе, 1957.

 

92                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                       розділ ш

З цього, однак, не можна робити висновку про протиставлення правових відносин фактичним суспільним відносинам. Регулююче значення адміністративно-правових норм полягає в тому, що вони спрямовують поведінку ‘і дії людей шляхом встановлення (після настання юридичного факту) прав і обов’язків суб’єктів цих відносин.

Фактично здійснювані суб’єктами дії, передбачені адміністративно-правовою нормою, впливають на специфічні риси і елементи адміністративно-правових  відносин.

Специфічні риси радянських адміністративно-правових відносин полягають в такому:

П о-п ерше, адміністративно-правові відносини складаються в сфері організаційно-владної (виконавчої і розпорядчої) діяльності органів державного управління, а в передбачених законом випадках — і громадських організацій. Ці правові відносини відрізняються від інших тим, що через них безпосередньо і практично здійснюються закони в процесі управління народним господарством, соціально-культурним і адміністративно-політичним будівництвом.

П о-д р у г є, один із обов’язкових суб’єктів адміністративно-правових відносин завжди повинен бути носієм державно-владних прав, тобто бути наділеним обов’язками і правами здійснювати від імені держави організаційно-владну (виконавчу і розпорядчу) діяльність. Державно-владний характер прав і обов’язків одного із суб’єктів адміністративно-правових відносин надає цим відносинам особливого характеру. Учасник адміністративно-правових відносин, який виступає носієм державно-владних функцій, діє за уповноваженням держави, реалізує державні функції. Він не може виходити за межі наданих йому прав.

Адміністративно-правові відносини являють собою такий зв’язок його учасників, коли їх права і обов’язки врегульовані, чітко визначені і тим самим виключають будь-яку можливість свавілля в діях суб’єкта-носія державно-владних функцій. В адміністративно-правових відносинах обидва суб’єкти виступають як носії прав і обов’язків, встановлених правовою нормою, взаємно зобов’язані виконувати ці права і обов’язки. Саме тому адміністративно-правові відносини можуть будуватись не лише на владі і підпорядкуванні, а й на началах рівності сторін. Наприклад, відносини, які складаються між виконкомом районної Ради депутатів трудящих і громадянином, який подав скаргу, не можна розглядати як адміністративно-правові відносини влади і підпорядкування, бо громадянин, який подав скаргу до виконкому, ні в якому підпорядкуванні виконавчому комітетові не перебуває. Разом з тим   виконком районної Ради депутатів   трудящих   реалізує

 

АДМІНІСТРАТИВНО-ПРАВОВІ   НОРМИ   І   ВІДНОСИНИ                                                                                                                                                                            93

функції державного   управління.   Він зобов’язаний   вирішити скаргу у встановлений законодавством строк.

Суб’єктами адміністративно-правових відносин, які здійснюють державно-владні функції за уповноваженням держави, можуть бути органи державного управління і їх підрозділи, службові особи, підприємства, установи, а в деяких випадках і громадські організації і їх представники. Адміністративно-правові відносини не можуть виникнути між двома суб’єктами, якщо жоден з них не уповноважений державою здійснювати організаційно-владну (виконавчу і розпорядчу) діяльність.

В юридичній літературі Є. І. Петровим висловлена думка про можливість виникнення адміністративно-правових відносин між окремими громадянами, між громадянами і громадськими організаціями, між самими громадськими організаціями без обов’язкового наділення одного із суб’єктів вказаних відносин обов’язками і правами здійснювати від імені держави організаційно-владну (виконавчу і розпорядчу) діяльність. Прикладом таких відносин, як вказує Є. І. Петров, є відносини між мешканцями комунальної квартири по додержанню ними правил внутрішнього розпорядку. (Г. И. Петров. Сущность советского административного права. Изд. Ленинградского университета,  1959, стор. 82—83).

На думку інших авторів, ці відносини є цивільно-правовими. До галузі адміністративного права їх не можна відносити тільки на тій підставі, що правила внутрішнього розпорядку затверджуються органами державного управління. Так само ие можна вважати адміністративно-правовими відносинами внутріорганізаційні відносини громадських організацій і товариств з огляду на те, що положення або статути цих громадських організацій і товариств затверджуються органами державного управління. Таке затвердження означає визнання державою цих громадських організацій, визначення їх завдань та місця в системі політичної організації суспільства.

Реалізуються ці завдання, передусім, шляхом видання актів органами управління громадських організацій і товариств, які не є юридичними актами, а відносини, що регулюються ними, тобто внутріорганізаційні відносини, не є правовими відносинами. Див., наприклад, А. И. Лукьянов, .Б. М. Лазарев. Советское государство и общественные организации. Госюриздат, 1960, стор. 141.

По-третє, адміністративно-правові відносини можуть виникнути:

а)   з ініціативи одного із суб’єктів даних відносин  (наприклад, заява громадянки у виконком районної Ради депутатів трудящих про призначення їй допомоги, як багатодітній матері; наказ керівника установи  про звільнення з роботи державного службовця за скороченням штатів);

б)   з ініціативи третьої особи   (наприклад, заява в органи Комісії державного контролю про факти порушення в тій чи іншій установі фінансової дисципліни);

в)  з ініціативи суб’єкта, наділеного обов’язками і правами здійснювати від імені держави  організаційно-владну   (виконавчу і розпорядчу)  діяльність і навіть всупереч    бажанню

 

94                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                      РОЗДІЛ   III

другої сторони. При цьому не має ніякого значення згода чи відсутність згоди другого учасника відносин. Воля другого учасника адміністративно-правових відносин, як правило, перебуває в юридичній залежності від волі першого суб’єкта, який виступає від імені держави і в її інтересах. Наприклад, начальник Укррибфлотнагляду повинен позбавляти тимчасово, на строк до одного року, дипломів на звання судноводіїв і суднових механіків осіб, які грубо порушують встановлені законоположення по безпеці мореплавства і рибальства, допускають пияцтво на суднах¹.

Суб’єкт адміністративно-правових відносин, який здійснює державно-владні функції, виступає в даному випадку як пра-возобов’язана особа. Він повинен виконати те, що на нього покладено законами і іншими правомірними державно-правовими актами. Зокрема, покликаний зобов’язати в необхідних випадках другу сторону відносин здійснити ту чи іншу дію або утриматись від певних дій.

П о-ч є т в є р т є, учасник адміністративно-правових відносин, хто б війне був, у разі порушення ним обов’язків, несе відповідальність перед державою, а не перед другою стороною відносин (як це має місце в цивільно-правових відносинах), оскільки це порушення завдає безпосередньої шкоди інтересам держави, заважає нормальній діяльності державного апарату. Відповідальність перед державою може, у передбачених законом випадках, доповнюватись відповідальністю перед потерпілим громадянином або громадською організацією. Наприклад, службова особа за незаконну конфіскацію майна несе відповідальність і перед державою, і перед громадянином-власником цього майна. Органи державного управління можуть або безпосередньо впливати на правопорушника шляхом накладання адміністративного чи дисциплінарного стягнення або, при наявності визначених законом умов, порушити питання про притягнення його до відповідальності в судовому порядку².

Такі найбільш важливі риси адміністративно-правових відносин. При цьому слід відмітити, що тільки разом взяті ці риси характеризують адміністративно-правові відносини. Та чи інша риса адміністративно-правових відносин, окремо взята, може бути властива і відносинам інших галузей права. В адміністративно-правових відносинах повинні бути одночасно всі вказані риси, які визначають суть і зміст самих відносин, умови і порядок їх виникнення, захисту та припинення.

¹  Див. ст. 19.   Положення про інспекцію безпеки мореплавства і портового нагляду флоту рибної промисловості    при    Раді Міністрів УРСР. Збірник постанов і розпоряджень уряду УРСР, 1960, № 1, ст. 7.

²  Більш докладно див. § 5 цього розділу.

 

АДМІНІСТРАТИВНО-ПРАВОВІ   НОРМИ   І   ВІДНОСИНИ                                                                                                                                                                            (J5

Правові відносини, що складаються у сфері організаційно-владної (.виконавчої і розпорядчої) діяльності мають спільний для них управлінський характер і разом з тим відмінності у своєму змісті. Сказане означає, що в межах єдності адміністративно-правових відносин виділяються певні групи правових .відносин за їх видовими ознаками.

Адміністративно-правові відносини розрізняються щодо змісту, характеру, щодо фактичної діяльності суб’єктів.

1. Під змістом адміністративно-правових відносин слід розуміти права і обов’язки суб’єктів цих відносин, які виникають в процесі здійснення організаційно-владної (виконавчої і розпорядчої) діяльності. За своїм змістом (співвідношенням прав і обов’язків) відносини поділяються на так! види:
2. Внутріуправлінські відносини.     Це — відносини,    які складаються між державними органами,    їх підрозділами    і представниками в сфері державного управління.    До даного виду адміністративно-правових відносин належать    такі,    у яких один з суб’єктів    підпорядкований другому,    а також і так звані горизонтальні відносини, учасники яких не перебувають у підпорядкуванні один одному.

Б. Відносини, які складаються між органами державного* управління і громадськими організаціями в процесі організаційно-владної (виконавчої і розпорядчої) діяльності. Наприклад, відносини між органами міліції і народними дружинами. Орган міліції в цих відносинах діє за уповноваженням держави, виступає носієм державно-владних функцій, реалізує їх. Однак це не означає, що другий суб’єкт цих відносин (дружини) є підпорядкованим органам міліції.

Адміністративно-правові відносини, що виникають між органами державного управління, як вже зазначалось, не завжди є відносинами, які будуються за методом влади і підпорядкування.

Ці відносини можуть будуватись як на засадах влади і підпорядкування, так і на засадах рівності сторін. Суб’єкти цих відносин однаково зобов’язані додержувати відповідних правових норм.

1. Відносини, які виникають між органами    державного управління і громадянами в сфері організаційно-владної (виконавчої і розпорядчої) діяльності. Наприклад, відносини по призначенню допомоги багатодітним і одиноким матерям, по видачі ордерів на житлову площу, по притягненню до адміністративної відповідальності тощо.

Адміністративно-правові відносини, які складаються між органами державного управління, їх підрозділами і представниками, з одного боку, і громадянами, з другого боку, так са-

 

’96                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                     РОЗДІЛ   III

мо можуть будуватись як на засадах влади і підпорядкування, так і на засадах рівності сторін.

2. За своїм характером адміністративно-правові відносини поділяються на матеріальні і процесуальні. Матеріальними відносинами, наприклад, є відносини по призначенню пенсій, по передачі приміщення з одного відомства іншому тощо.

Процесуальними відносинами, наприклад, є відносини по виданню постанов адміністративних комісій. Процесуальні відносини є формою реалізації матеріальних адміністративно-правових відносин.

Законність в діяльності органів державного управління та їх службових осіб забезпечуватиметься тоді, коли вони при застосуванні норм матеріального права суворо додержуватимуться вимог адміністративно-процесуальних норм.

3. За фактичною діяльністю   суб’єктів   адміністративно-правові відносини поділяються на такі,   що   складаються   в процесі здійснення всіх функцій Радянської держави,    і відносини, які виникають при виконанні завдань в одній галузі державного управління.   (Наприклад,    в А/правлінні промисловістю, сільським господарством, торгівлею тощо).

• 3. Елементи адміністративно-правових відносин

Основними елементами адміністративно-правових відносин є правовий обов’язок і суб’єктивне право (правомочність), суб’єкт і об’єкт.

А. Суб’єктивна правомочність і правовий ■обов’язок — це ті можливості і повинності, які утворюються правовими нормами для учасників адміністративно-правових відносин.

Суб’єктивною правомочністю в даному випадку ми називаємо сукупність прав одного з суб’єктів відносин, яким від-тювідають обов’язки інших осіб, а суб’єктивним обов’язком— основану на праві повинність учиняти або утримуватись від здійснення певних дій з метою задоволення інтересів правомочного. Суб’єктивній правомочності і правовому обов’язку, як елементам адміністративно-правових відносин, властиві загальні риси елементів правових відносин. Однак в адміністративному праві суб’єктивна правомочність і правовий обов’язок різних суб’єктів має не однаковий характер.

По-перше, для службових осіб або державних органів і громадських організацій як суб’єктів у ряді адміністративно-лравових відносин правомочність є разом з тим і їх обов’язком здійснювати певні дії або утримуватись від тих чи інших дій. Наприклад, виконком районної Ради депутатів тру-

 

АДМІНІСТРАТИВНО-ПРАВОВІ   НОРМИ   І   ВІДНОСИНИ                                                                                                                                                                            97

дящих не тільки  має право затверджувати списки виборців, але й зобов’язаний це зробити.

На відміну від цього громадянам-суб’єктам адміністративно-правових відносин надається можливість за своїм розсудом використовувати або не використовувати свої суб’єктивні права (правомочність). Наприклад, громадяни за радянським законодавством мають право користуватися наданими законом юридичними засобами для організації товариств, союзів, для випуску в світ літературних видань і т. п., однак ні до чого цього юридично не зобов’язані.-

По-друге, службові особи державних органів, установ і організацій в адміністративно-правових відносинах, як правило, здійснюють свої суб’єктивні права (правомочність) і обов’язки не в особистих, а в державних або громадських інтересах, у суворій відповідності до закону, у встановлених ним межах і порядку.

Такі особливості суб’єктивного права (правомочності) і правового обов’язку в адміністративно-правових відносинах.

Б. Суб’єктами адміністративно – правових відносин називаються учасники цих відносин, які покликані здійснювати передбачені нормою права (правомочність) і обов’язки.

Суб’єктом адміністративно-правових відносин слід вважати тільки того, хто бере участь у процесі організаційно-владної (виконавчої і розпорядчої) діяльності, тобто, хто дієздатний.

Суб’єкти адміністративно-правових відносин поділяються на два види: фізичні особи і організації та їх підрозділи¹. Фізична особа — як суб’єкт права — це окрема людина. До фізичних суб’єктів адміністративного права належать громадяни СРСР, особи без громадянства, а також іноземці, які перебувають на території Радянського Союзу. Права і обов’язки громадян СРСР в сфері державного управління встановлюються законами та іншими державно-правовими актами Радянської

¹ Слід зазначити, що це твердження не відповідає пануючій серед цивілістів думки про суб’єкта права на основі правоздатності. Суб’єктом права вважають вони того, хто правоздатний, тобто здатний перебувати у певних відносинах, незалежно від того, чи може він своїми власними Діями здійснювати надані йому права і приймати на себе відповідні обов’язки. Правоздатним може бути і дитина, і душевнохворий. Відсутність належного розуміння не заважає їм мати цивільні права, які здійснюються за них іншими особами. Стверджуючи, що суб’єктами радянських адміністративних правових відносин є фізичні особи і організації та їх підрозділи, які беруть участь у процесі здійснення організаційно-владної (виконавчої і розпорядчої) діяльності Радянської держави, тим самим суб’єктом адміністративного права слід вважати тільки того, хто дієздатний. Адміністративна дієздатність може бути часткова (наприклад, скарга малолітнього органам влади)  і повна, яка наступає з досягненням повноліття.

7 І. М.  Пахомов

 

РОЗДІЛ   III

держави. Права і обов’язки осіб без громадянства, а також іноземців, як суб’єктів адміністративно-правових відносин, встановлюються спеціальним законодавством. Фізичні особи, як суб’єкти адміністративно-правових відносин, поділяються на державних службовців і громадян. Державні службовці виділяються з числа громадян юридично обов’язковим характером своєї роботи в сфері організаційно-владної (виконавчої і розпорядчої) діяльності. Радянський державний службовець є суб’єктом адміністративно-правових відносин, як носій службових прав і обов’язків, наданих йому для участі у виконанні завдань виконавчого і розпорядчого органу влади в сфері державного управління. Отже, не всі права і обов’язки службовця становлять його адміністративну правосуб’єктність, а тільки обов’язки і права в сфері організаційно-владної (виконавчої і розпорядчої) державної діяльності.

Організації в Радянській державі поділяються на державні і громадські¹. До державних організацій входять органи державної влади, державні установи і підприємства. Одним із обов’язкових суб’єктів адміністративно-правових відносин є тільки той орган Радянської держави або правомочна службова особа, чи громадська організація, на які Конституцією СРСР, конституціями союзних і автономних республік, а також іншими державно-правовими актами покладено обов’язок здійснення державного управління. Другою стороною адміністративно-правових відносин може бути будь-який державний орган, коли він в тій чи іншій мірі входить у сферу відносин, що регулюються нормами адміністративного права, наприклад, нормами так званих «загальнообов’язкових» рішень виконкомів місцевих Рад депутатів трудящих. Громадські організації можуть виступати в адміністративно-правових відносинах і як суб’єкти, що здійснюють від імені держави організаційно-влад-ну (виконавчу і розпорядчу) діяльність, і як друга сторона цих відносин. Суб’єктами адміністративно-правових відносин в передбачених законом випадках можуть бути і підрозділи державних і громадських організацій.

Права і обов’язки суб’єктів адміністративно-правових відносин забезпечуються Радянською державою.

В. Об’єктом адміністративно-правових відносин  є фактична діяльність суб’єктів цих правовідносин у

¹ В юридичній літературі іноді коло державних органів і громадських організацій як суб’єктів адміністративно-правових відносин обмежується поняттям юридичної особи. Юридична особа — суб’єкт цивільних правових відносин. Вона не може механічно переноситись в адміністративне право, це звужує фактичне коло суб’єктів адміністративного права. В практиці багато організацій є суб’єктами адміністративно-правових відносин, однак не всі вони є юридичними особами.

 

АДМІНІСТРАТИВНО-ПРАВОВІ   НОРМИ   І   ВІДНОСИНИ                                                                                                                                                                             99

межах їх прав і обов’язків¹. Наприклад, фактична діяльність суб’єктів адміністративно-правових відносин у випадках передачі матеріальних цінностей (будівель, споруд тощо) з відання одного органу управління у відання іншому і т. п.

• 4. Підстави виникнення, зміни і припинення радянських адміністративно-правових відносин

Підставою виникнення, зміни і припинення радянських адміністративно-правових   відносин є юридичні факти.

Юридичні факти — це такі обставини, з наявністю яких норма права пов’язує виникнення, зміну або припинення правових відносин. Жодні адміністративно-правові відносини не можуть виникнути безпосередньо з закону. Юридичні факти поділяються на дві основні групи: події і дії.

Події — це обставини, які не залежать від волі людини (наприклад, стихійні лиха).

Дії — це акти волі і свідомості людей. Дії, як юридичні факти, можуть бути поділені на правомірні і неправомірні. До перших, наприклад, належать правомірні адміністративні акти, скарги громадян на незаконні дії службових осіб і т. п.; до других — неправомірні адміністративні акти, порушення громадянами паспортного режиму і т. п.

Виправдане також виділення в окрему групу таких юридичних фактів, як бездії і певні фактичні становища. Наприклад, невиконання службовою особою акта вищестоящого органу, стан шлюбу викликають певні адміністративно-правові наслідки.

Радянське законодавство не передбачає, як правило, випадків припинення адміністративно-правових відносин. Однак з цього правила є винятки, а саме: заява прокурором протесту на постанову, видану уповноваженим на те органом, про притягнення тієї чи іншої особи до адміністративної відповідальності, припиняє виконання стягнення до розгляду протесту відповідним органом; подача громадянином скарги до суду або виконкому на постанову адміністративної комісії припиняє виконання цієї постанови.

¹ Погляд на об’єкт правових відносин як на фактичну поведінку суб’єктів висловили: Н. Г. Александров. Правовые отношения в социалистическом обществе. Изд. МГУ, 1959; Ю. К. Толстой. К теории правоотношения. Изд. ЛГУ, 1959; О. С. Иоффе. Выступление по докладу Ю. к;. Толстого «О философских проблемах общей теории правоотноше– ння», «Правоведение», № 2. 1958 та” ін.

 

100                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                               РОЗДІЛ   III

• 5. Захист радянських адміністративно-правових відносин

Захист радянських адміністративно-правових відносин полягає в забезпеченні державою такої поведінки суб’єктів цих відносин, яка відповідає вимогам адміністративно-правових норм.

Адміністративно-правові відносини складаються в більшості випадків на основі свідомого, добровільного виконання суб’єктами цих відносин прав і обов’язків, встановлених нормою адміністративного права. Необхідність захисту адміністративно-правових відносин державою виникає тільки в тих випадках, коли суб’єкти цих відносин порушують адміністративно-правові норми.

Як правило, суперечки, що виникають між сторонами адміністративно-правових відносин, вирішуються в адміністративному порядку, тобто в порядку безпосереднього розпорядження уповноваженого на це органу державного управління (службової особи), без звернення до суду. Наприклад, заява громадянина про незаконну відмову зарахувати його в вуз буде розглядатись в Міністерстві вищої і середньої спеціальної освіти союзної республіки.

Однак з цього загального порядку вирішення суперечок, які виникають між суб’єктами адміністративно-правових відносин, є винятки.

На підставі ряду державно-правових актів і, зокрема, Постанови ЦВК і РНК СРСР від 11 квітня 1937 p., Указу Президії Верховної Ради Української РСР від 15. XII. 1961 р. «Про дальше обмеження застосування штрафів, що накладаються в адміністративному порядку»¹ та інших, деяка частина адміністративно-правових відносин захищається не в адміністративному, а в судовому порядку. Це, наприклад, відносини, що виникають з приводу вилучення майна на покриття недоїмок по державних податках і обов’язковому окладному страхуванню громадян тощо.

Коло адміністративно-правових відносин, які захищаються в суді, може бути значно розширене, насамперед, за рахунок відносин, що виникають між адміністрацією і громадянами. Доцільно, щоб суб’єкти цих відносин завжди могли звернутись до народного суду за захистом своїх прав і інтересів. Треба запровадити такий порядок, «за яким громадянин Радянського Союзу, чиє право порушене тією чи іншою службовою особою, мав би можливість поставити питання про відповідальність цієї особи не лише в адміністративному, айв су-

«Ведомости  Верховного Совета СССР»,  1961,   Ms 35, ст. 368.

 

АДМІНІСТРАТИВНО-ПРАВОВІ  НОРМИ  І  ВІДНОСИНИ                                                                                                                                                                             101

довому порядку. Таким шляхом можна значно швидше і ефективніше добитися поновлення порушеного права з одночасним посиленням матеріальної та іншої відповідальності службових осіб за їх проступки»¹.

Таким чином, радянські адміністративно-правові відносини відрізняються від всіх інших правових відносин тим, що вони складаються в сфері державного управління, тобто в процесі державно-владної діяльності виконавчих і розпорядчих органів державної влади, а в окремих випадках і громадських організацій та їх службових осіб.

СПЕЦІАЛЬНА ЛІТЕРАТУРА

Н.  Г.  Александров.    Законность  и  правоотношения    в    советском

обществе. Госюриздат, 1955. С.  С. А л е к с е е в.    О    взаимодействии    административно-правового    и

гражданско-правового   регулирования   в   социалистическом    обществе.

«Правоведение», 1959, № 3. Ф. Лонгхамис.    О понятии административно-правового  отношения в

государственном хозяйстве.   «Panstwo і pravo», 1958, № 1. А.  И. Лукьянов,   Б. М. Лазарев.    Советское государство и    общественные организации. Госюриздат, М.,  1960. П. Е. Недбайло. Советские социалистические правовые нормы. Львов,

1959. Г. И. Петров.    Сущность  советского административного  права.    Изд.

ЛГУ, 1959. С.   С.   Студеникин.    Советская   административно-правовая   норма   и

ее применение. Автореферат докторской диссертации, М.,  1949. Ю. К. Толстой. К теории правоотношения. Изд. ЛГУ, 1959. Ц. А. Я м п о л ь с к а я.   Субъекты советского административного права.

Автореферат докторской диссертации, М.,  1958.

¹ Ф. Бурлацький,    Питання держави і права в проекті Програми КПРС. «Коммунист»,   1961, № 13, стор. 47.

 

РОЗДІЛ IV ОРГАНИ  РАДЯНСЬКОГО ДЕРЖАВНОГО УПРАВЛІННЯ

ate і

• 1. Поняття органу радянського державного управління. § 2. Основні етапи розвитку системи органів радянського державного управління. § 3. Система органів радянського державного управління, а) Найвищі виконавчі і розпорядчі органи державної влади СРСР, союзних і автономних республік, б) Міністерства і спеціальні відомства., в) Ради народного господарства, г) Виконавчі і розпорядчі органи місцевих Рад депутатів трудящих, д) Органи управління підприємствами і установами. § 4. Види органів радянського державного управління. § 5. Принципи організаційної побудови апарату органів радянського державного управління. § 6. Порядок затвердження і реєстрації штатів органів державного управління підприємств і установ.
• 1. Поняття органу радянського державного управління

Радянська соціалістична держава складається з численних державних органів, які у своїй сукупності утворюють державний апарат. Державний апарат об’єднує органи державної влади (Ради депутатів трудящих), органи державного управління, суду і прокуратури, а також такі складові частини, як армія, розвідка, примусові установи.

Поняття органу державного управління можна дати на основі визначення суті державного органу і виявлення характерних рис, властивих виконавчим і розпорядчим органам.

Державним органом називається частина державного апарату (одиниця організаційна), яка покликана до виконання під керівництвом Комуністичної партії визначених правом державних функцій і наділена для цієї мети державно-владним повноваженням.

Суттєві риси державного органу полягають в тому, що: по-перше, державний орган — це одиниця організаційна, тобто має визначену структуру і характеризується правовим характером зв’язків, які об’єднують особовий склад органу в єдине ціле; по-друге, межі його діяльності і покладені на нього завдання чітко визначаються правом; по-третє, він виконує державно-владні функції від імені і в інтересах

 

ОРГАНИ    РАДЯНСЬКОГО    ДЕРЖАВНОГО    УПРАВЛІННЯ                                                                                                                     ЮЗ

держави; по-четверте, юридичні акти, які приймаються державними органами, обов’язкові до виконання всіма, до кого спрямовані.

Органу державного управління властиві певні елементи, які характеризують державний орган взагалі. Разом з тим орган державного управління., має ряд специфічних моментів, які відрізняють його від інших органів Радянської держави.

Ця специфіка полягає, по-перше, в особливому характері і призначенні діяльності, яку здійснюють органи державного управління, а саме: на органи державного управління покладено здійснення підзаконної організаційно-владної (виконавчої і розпорядчої) діяльності, яка безпосередньо спрямована на практичне виконання законів у процесі господарського, соціально-культурного і адміністративно-політичного будівництва. По-друге, система органів державного управління не визначена Конституцією СРСР, конституціями союзних і автономних республік так чітко як, наприклад, система Рад депутатів трудящих, судових органів і органів прокуратури. В Конституції УРСР, наприклад, вказується, що Рада Міністрів утворює в разі необхідності спеціальні комітети, Головні управління в справах господарського і культурного будівництва і визначає їх структуру та компетенцію, однак не визначається більш-менш конкретно система цих органів, їх завдання та форми діяльності.

Враховуючи сказане, можна зробити висновок, що органом радянського державного управління називається відокремлена частина державного апарату, яка покликана до виконання в межах своєї компетенції, під керівництвом Комуністичної партії, підзаконної, організаційно-владної (виконавчої і розпорядчої) діяльності і наділена для цієї мети державно-владним повноваженням.

Кожний орган радянського державного управління має певну адміністративну правоздатність, зміст якої визначається завданнями і цілями, які стоять перед тим чи іншим органом. Ці завдання і цілі формулюються, зокрема, в положеннях про окремі органи державного управління. Положення та інші державно-правові акти визначають правове становище окремих органів державного управління в системі державних органів, їх обов’язки і права, а також організаційну побудову і  адміністративні повноваження.¹

¹ Див., наприклад, Положення про раду народного господарства економічного адміністративного району (СП СССР, 1957, № 12, стор. 121); Положення про Міністерство охорони здоров’я Української РСР (Збірник постанов і розпоряджень уряду УРСР, 1960, № 2, ст. 20); Положення про робітничо-селянську міліцію (СЗ СССР, 1931, Na 33, ст. 247; 1932, Л» 80, ст. 490; 1934, № 12, ст. 85;  1936  № 21, ст. 186)  і інші.

 

104                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                           РОЗДІЛ   IV

Правове становище органів державного управління виражається, головним чином, в тому, що вони, п о-п ерше, як правило, утворюються органами державної влади, підзвітні та підконтрольні їм у своїй діяльності; по-друге, діють на основі і на виконання законів, у межах визначеної компетенції і на відповідній території; по-третє, нижче-стоящі органи державного управління підпорядковані вищестоящим органам державного управління на основі принципу демократичного централізму; по-четверте, вони мають оперативну самостійність, тобто право в межах закону і з врахуванням умов і особливостей місця і часу вибирати найбільш ефективні форми, шляхи, способи виконання відповідних державно-правових актів. Оперативну самостійність органів соціалістичного державного управління не можна змішувати з поняттям «pouvoir discretionnaire» (дискреційна влада), яке вживається в теорії і практиці буржуазної юриспруденції.

Дискреційна влада є юридичним інститутом в буржуазних державах. Суть її полягає в повній сваволі представників виконавчої влади в центрі і на місцях при здійсненні державних функцій, у вилученні їх діяльності з-під будь-якого зовнішнього контролю, і зокрема, контролю з боку трудящих мас. Сказане не означає, що в буржуазному державному апараті немає ніяких форм контролю. Контроль тут здійснюється, головним чином, вищестоящими адміністративними органами за нижчестоящими в порядку службового обов’язку, що означає по суті безконтрольність діяльності адміністративних влад в буржуазних країнах у цілому. Діяльність адміністраторів за «власним міркуванням» є одним із засобів фашизації державного апарату в буржуазних країнах.

На протилежність дискреційній владі оперативна самостійність органів радянського державного управління і їх службових осіб визначається правом і здійснюється відповідно до вимог соціалістичної законності. Радянське право, надаючи органам державного управління необхідну оперативну самостійність, одночасно створює надійну систему політичних, юридичних та організаційних гарантій, які виключають будь-яку сваволю і забезпечують суворе додержання соціалістичної законності в роботі апарату державного управління.

На підставі сказаного органи державного управління відмежовуються від органів державної влади, суду, прокуратури.

Органи державного управління відрізняються від органів державної влади, суду і прокуратури як характером діяльності, так і порядком утворення, підконтрольності, підзвітності і формами та методами роботи.

 

ОРГАНИ    РАДЯНСЬКОГО    ДЕРЖАВНОГО    УПРАВЛІННЯ                                                                                                                      |05*

• 2. Основні етапи розвитку системи органів радянського державного управління

В ході Великої Жовтневої соціалістичної революції робітничий клас Росії разом з трудовим селянством    зруйнували стару  буржуазну машину влади і створили     Радянську соціалістичну державу — державу робітників  і  селян, апарат влади трудящих.

Зразу ж після перемоги Великого Жовтня, на II Всеросійському з’їзді Рад, 27 жовтня (9 листопада) 1917 р. були проголошені перші радянські найвищі органи державної влади і державного управління. Найвищим виконавчим і розпорядчим органом державної влади була Рада Народних Комісарів. Головою Ради Народних Комісарів — першого-Радянського Уряду — з’їзд затвердив В. І. Леніна. Для керівництва окремими галузями господарського і соціально-культурного життя було утворено 13 комісій (народних комісаріатів): внутрішніх справ, іноземних справ, військових і морських справ, в справах національностей, торгівлі, промисловості, шляхів сполучення, землеробства, праці, народної” освіти, фінансів, юстиції, пошти і телеграфів. Вказані державні органи галузевого управління були покликані разом з масовими організаціями робітників, робітниць, матросів, солдатів, селян і службовців забезпечити оперативне проведення в життя виробленої з’їздом програми.                                                                                                                                                                                                                                                             ‘

Комуністична партія і Радянський Уряд в цей період провели велику роботу по створенню апарату державного управління на місцях. Органами управління, органами місцевої влади були Ради, які підпорядковували собі всі установи адміністративного, господарського, фінансового і культурно-освітнього значення.

Так у вогні соціалістичної революції, в центрі і на місцях, народився перший в світі радянський державний апарат. Характеризуючи його, В. І. Ленін вказував, що це апарат нового пролетарського типу, який дає, по-перше, збройну силу робітників і селян, силу, не відірвану від народу, а найтісніше з ним зв’язану. По-друге, цей апарат забезпечує такий тісний і нерозривний зв’язок з трудящими масами, легко перевіри-мий і відновлюваний, якого нема і не може бути в старому Державному апараті. По-третє, в силу виборності і змінюваності його складу з волі народу в будь-який час без бюрократичних формальностей і перешкод він є далеко демократич-нішим, ніж попередні апарати. По-четверте, він дає міцний зв’язок з найрізнішими професіями, полегшуючи тим самим здійснення найрізніших реформ. По-п’яте, він дає форму організації авангарду, тобто найбільш    свідомої,    найбільш

 

106                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                          РОЗДІЛ   IV

енергійної, передової частини пригноблених класів, робітників ї селян, являючи собою апарат, за допомогою якого авангард трудящих може піднімати, виховувати, навчати і вести за собою всю гігантську масу цих класів. По-шосте, він дає можливість сполучати вигоди парламентаризму з вигодами безпосередньої і прямої демократії, тобто сполучати в особі виборних представників народу і законодавчу функцію і виконання законів¹.

Радянський державний апарат за своєю суттю не є якоюсь незмінюваною політичною організацією. Систематичне поліпшення і здешевлення радянського апарату управління, удосконалення його системи, форм і методів діяльності, зменшення непродуктивних витрат і викорінення бюрократизму є відбиттям змін, що відбуваються в суспільно-економічній структурі суспільства. Напрямки постійного удосконалення радянського державного апарату визначаються політикою Комуністичної партії, а практичний досвід організації і діяльності органів державної влади і державного управління завжди закріплюються в правових актах Радянської влади.

Так, в Конституції РРФСР 1918 року законодавчо закріплювалось, що найвищим органом влади республіки є Всеросійський з’їзд Рад, а в період між з’їздами — Всеросійський Центральний Виконавчий Комітет (ВЦВК), який був найвищим законодавчим, розпорядчим і контролюючим органом державної влади.

ВЦВК обирався з’їздом Рад і був у своїй діяльності підпорядкований і підзвітний йому.

Всеросійський Центральний Виконавчий Комітет спрямовував роботу всього державного апарату, забезпечуючи єдність і цілеспрямованість дії усіх ланок апарату управління, передусім з питань законодавства і керівництва окремими галузями господарського і соціально-культурного життя. Крім того, він здійснював нагляд за додержанням Конституції та інших державно-правових актів.

Органом загального державного управління, за Конституцією РРФСР 1918 року, була Рада Народних Комісарів. Вона здійснювала повсякденне оперативне керівництво окремими галузями державного управління, вживала заходів, необхідних для правильного і своєчасного вирішення питань господарського і соціально-культурного будівництва. Рада Народних Комісарів в процесі своєї діяльності мала право видавати, відповідно до вимог соціалістичної законності, декрети, розпорядження та інструкції.

¹ Див. В. І. Ленін, Твори, т.  26, стор. 76—77.

 

ОРГАНИ    РАДЯНСЬКОГО    ДЕРЖАВНОГО    УПРАВЛІННЯ

107

 

 

 

 

Правові акти Ради Народних Комісарів, що мали велике загальнополітичне значення, обов’язково затверджував ВІДВК, який мав право скасувати або припинити будь-яку постанову, рішення, розпорядження або інструкцію РНК-

Рада Народних Комісарів у своїй практичній діяльності була підзвітна і підконтрольна Всеросійському з’їздові Рад і ВЦВК.

Радянський Уряд здійснював керівництво окремими галузями господарського і соціально-культурного життя як безпосередньо, так і через відповідні народні комісаріати. Згідно з Конституцією РРФСР 1918 року, були утворені такі народні комісаріати: шляхів сполучення, землеробства, торгівлі і промисловості, продовольства, державного контролю, охорони здоров’я, Вища Рада народного господарства, іноземних справ, військових справ, морських справ, внутрішніх справ, юстиції, праці, соціального забезпечення, освіти, пошт і телеграфів, в справах національностей, фінансів.

Місцевими органами державної влади і управління, за Конституцією, були: в областях, губерніях, повітах і волостях — з’їзди Рад і виконавчі комітети, що обирались ними, а в містах і селах — Ради депутатів і їх виконавчі комітети. На виконавчі органи покладалося завдання впровадження в життя рішень з’їздів Рад і Рад депутатів і вся повсякденна робота по управлінню тією чи іншою галуззю суспільного життя.

При обласних, губернських, повітових і волосних виконавчих комітетах утворювались відділи як органи галузевого управління. В окремих Радах виконавчі комітети обирали з свого складу президію, а також бюро, яке повинно було проводили свої засідання щодня для вирішення невідкладних актуальних питань.

Принципи організації і діяльності, а також система центрального і місцевого державного апарату управління, встановлені Конституцією РРФСР 1918 року, були покладені пізніше в основу утворення системи державного апарату інших радянських республік.

Так, згідно з Конституцією УРСР 1919 року, органами центральної влади УРСР були: Всеукраїнський з’їзд Рад робітничих, селянських і червоноарміиських депутатів, Всеукраїнський Центральний Виконавчий Комітет, Рада Народних Комісарів.

З’їзд Рад був найвищою владою УРСР, а в період між з’їздами такою владою був ВУЦВК.

До відання центральних органів влади, за цією Конституцією, входило: затвердження, зміни і додатки до Конституції, визначення і зміна кордонів Української Республіки, відносини  з іноземними державами,    питання    війни    і    миру,

 

108                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                           РОЗДІЛ   IV

створення збройних сил та керівництво ними, загальне керівництво внутрішньою політикою, цивільне, кримінальне і процесуальне законодавство, визначення основ соціалістичного будівництва в галузі народного господарства, керівництво грошовою системою і організацією фінансового господарства республіки, здійснення державного контролю за діяльністю усіх органів Радянської влади.

До виключного відання з’їзду Рад належали питання про затвердження, зміну і доповнення Конституції, про оголошення війни і укладення миру (в разі терміновості, при неможливості своєчасно скликати з’їзд Рад питання про оголошення війни і укладення  миру вирішувались ВУЦВК).

Згідно з Конституцією, до виключної компетенції ВУЦВК, було віднесено: обрання та звільнення голови РНК і народних комісарів, розподіл державних прибутків і зборів між центральною і місцевою владою, а також вирішення питань, пов’язаних з встановленням та зміною кордонів республіки, основ соціалістичного будівництва в галузі народного господарства та здійснення відносин з іноземними державами.

ВУЦВК обирався з’їздом Рад і був перед ним відповідальним. РНК була відповідальною перед з’їздом Рад і ВУЦВК.

Конституція УРСР 1919 року встановлювала, що Раді Народних Комісарів належить загальне керівництво і управління республікою. РНК УРСР здійснювала свою діяльність в справі управління республікою як безпосередньо, так і через народні комісаріати. Рада Народних Комісарів мала право видавати декрети та постанови, які могли бути скасовані або припинені самою Радою Народних Комісарів і ВУЦВК. Рада Народних Комісарів, як найвищий виконавчий і розпорядчий орган державної влади, могла розглядати і розв’язувати всі невідкладні загальнодержавні питання, в тому числі заходи законодавчого характеру¹.

Народні комісаріати проводили свою роботу на основі принципу єдиноначальності і особистої відповідальності за доручену справу. Разом з тим при кожному наркомі як дорадчі органи були утворені колегії.

Органами Радянської влади на місцях були: міські і сільські Ради робітничих, селянських і червоноармійських депутатів та обрані ними виконавчі комітети, губернські, повітові і волосні з’їзди Рад та обрані ними виконавчі комітети.

Дальший розвиток радянського державного апарату проходив під знаком зміцнення державного співробітництва всіх

¹ Більш детально про розвиток системи державного управління УРСР див.: «Історія держави і права Української РСР», Вид. АН УРСР, Київ, 1961, стор. 265 та наступні.

 

ОРГАНИ   РАДЯНСЬКОГО   ДЕРЖАВНОГО   УПРАВЛІННЯ                                                                                                                                                                109

радянських республік. 19 травня 1919 року ЦВК УРСР разом з Київською Радою робітничих депутатів, Київським повітовим з’їздом селянських депутатів і представниками професійних спілок і фабрично-заводських комітетів прийняв постанову про необхідність зосередження в єдиному для всіх республік центрі матеріальних, воєнних і інших засобів для боротьби проти ворогів революції. IV Всеукраїнський з’їзд Рад в постанові «Про державні відносини між УРСР і РРФСР» (20 травня 1920 р.) заявив, що УРСР, зберігаючи свою самостійну державну Конституцію, є членом Російської Федерації, що тільки завдяки взаємній допомозі, яку протягом двох з половиною років братні радянські республіки подавали одна одній, вони могли вистояти в нещадній, кривавій боротьбі з численним ворогом. З’їзд підтвердив угоду між ЦВК УРСР і РРФСР про об’єднання комісаріатів військового, фінансового, залізничного, народного господарства, пошт, телеграфів і праці.

Проявом дальшого розвитку і зміцнення братерської єдності і державного співробітництва радянських республік були союзні робітничо-селянські договори між РРФСР та іншими радянськими республіками.

Так, в союзному робітничо-селянському договорі між РРФСР і УРСР (28 грудня 1920 р.) проголошувалось, що •обидва уряди визнають незалежність і суверенність кожної республіки. Встановлювався воєнний і господарський союз між обома республіками і оголошувались об’єднаними такі комісаріати обох республік.- а) військових і морських справ; б) Вища Рада народного господарства; в) зовнішньої торгівлі; г) фінансів; д) праці; є)шляхів сполучення; є) пошт і телеграфів¹.

Встановлення і розвиток договірних відносин неодмінно вели до створення єдиної союзної держави — Союзу Радянських Соціалістичних Республік.

«Досвід СРСР довів, що тільки перемога соціалістичної революції створює всі можливості і умови для знищення всякого національного гніту, для добровільного об’єднання вільних і рівноправних націй і народностей в єдиній державі»².

З утворенням СРСР були створені союзні органи влади і управління.

Найвищим органом державної влади був з’їзд Рад, а в період між    з’їздами — Центральний    Виконавчий    Комітет

¹  Див. «Образование СССР. Сборник документов  1917—1924», М.—Л., 1949, стор. 248.

²  Програма   Комуністичної партії  Радянського   Союзу, Держполітви-дав  УРСР, 1961, стор. 15.

 

ПО                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                          РОЗДІЛ   IV

СРСР. В період між сесіями ЦВК СРСР найвищим органом державної влади була Президія ЦВК СРСР. Виконавчим і розпорядчим органом ЦВК СРСР була Рада Народних Комісарів СРСР. Президія ЦВК СРСР і Рада Народних Комісарів СРСР здійснювали виконавчу і розпорядчу діяльність і в ряді випадків вживали заходів законодавчого характеру.

Комуністична партія і ЦВК СРСР вжили чимало заходів, спрямованих на більш чітке розмежування функцій між загальнодержавними органами влади.

Так, III сесія ЦВК СРСР першого скликання в листопаді

1923  року обговорила і затвердила положення про центральні органи влади СРСР, а саме: положення про ЦВК СРСР, про Раду Народних Комісарів СРСР,    загальне    положення про Наркомати СРСР, положення про Верховний суд СРСР¹.

За Конституцією СРСР 1924 року народні комісаріати поділялись на три групи (загальносоюзні, союзно-республіканські і республіканські).

Загальносоюзних наркоматів було п’ять: військових та морських справ, закордонних справ, зовнішньої торгівлі, пошти і телеграфу, шляхів. Вони входили тільки до складу уряду СРСР, а в союзних республіках мали своїх уповноважених.

Загальносоюзні наркомати здійснювали управління певною галуззю безпосередньо самі або через своїх уповноважених.

До союзно-республіканських наркоматів належали тільки такі однойменні наркомати, які були і в Союзі РСР і в союзних республіках. До них належали: Вища Рада народного господарства, наркомати фінансів, праці, робітничо-селянської інспекції, торгівлі.

Союзно-республіканські наркомати керували ввіреною їм галуззю господарського або соціально-культурного життя через однойменні наркомати союзних республік.

Республіканські наркомати керували певною галуззю державного управління самі або через свої місцеві органи державної влади і були підпорядковані Радам Народних Комісарів союзних республік.

Утворення Союзу РСР і прийняття союзної Конституції обумовили необхідність внести відповідні зміни в правовий статус органів державної влади і управління союзних республік.

Так,  III сесією ВУЦВК    восьмого    скликання  12 жовтня

1924 року в УРСР було затверджене Положення про Всеукраїнський Центральний Виконавчий Комітет  Рад    робітничих,

¹ Див. СУ РСФСР, 1923, № 107, ст.  1032.

 

ОРГАНИ    РАДЯНСЬКОГО    ДЕРЖАВНОГО    УПРАВЛІННЯ                                                                                                                      ЦІ

селянських та червоноармійських депутатів. Положенням значно розширювалась і одночасно уточнювалась компетенція ВУЦВК, більш чітко визначались його взаємовідносини з органами Союзу РСР і порядок роботи.

Відповідно до ст. І Положення Всеукраїнський Центральний Виконавчий Комітет був верховним органом влади Української РСР, який здійснював законодавчу, виконавчу і судову владу, а також діяв як орган розпорядчий та контролюючий.

В цей же час було прийняте і Положення про Раду Народних Комісарів УРСР (12 жовтня 1924 року)¹, яке відіграло велику роль, передусім, у справі розмежування функцій Рад-наркому, ВУЦВК та його Президії.

За Положенням Рада Народних Комісарів утворювалася ВУЦВК і була його виконавчим та розпорядчим органом. Рада Народних Комісарів УРСР мала право розглядати всі невідкладні загальнодержавні питання, в тому числі й в галузі законодавства, за загальним або спеціальним повноваженням, одержаним від ВУЦВК. Зокрема, РНК УРСР мала право розв’язувати суперечності, що виникали між наркоматами УРСР і губвиконкомами, наркоматами УРСР і уповноваженими наркоматів СРСР з питань, які були в компетенції УРСР, здійснювала загальний нагляд за діяльністю уповноважених наркоматів, керувала їх діяльністю в межах, передбачених загальносоюзним законодавством, і розглядала звіти про їх діяльність. Крім того, до компетенції РНК УРСР входило: попередній розгляд і висновки щодо проектів декретів, постанов і кодексів, що підлягали затвердженню верховними органами Союзу РСР, і т. п.

Безпосереднє керівництво окремими галузями господарського і соціально-культурного життя здійснювалось народними комісаріатами, загальне Положення про які було затверджено, на III сесії ВУЦВК восьмого скликання 12 жовтня 1924 року. Всього було 11 народних комісаріатів УРСР: внутрішніх справ, охорони здоров’я, земельних справ^ освіти, соціального забезпечення, внутрішньої торгівлі, праці, фінансів, юстиції, робітничо-селянської інспекції, Вища Рада народного господарства. Крім того, на правах наркоматів діяли в той час Центральне статистичне управління і Державне політичне управління УРСР.

Загальне Положення про народні комісаріати УРСР законодавчо закріплювало, що державне керівництво в галузі військових і морських справ, закордонних справ, зовнішньої торгівлі, шляхів сполучення і зв’язку на території республіки

Див. СУ УРСР, 1924, № 45,   ст. 277.

 

112

РОЗДІЛ   IV

здійснюється   уповноваженими   відповідних   загальносоюзних наркоматів при уряді УРСР.

Республіканські народні комісаріати здійснювали свою діяльність, за цим Положенням, під безпосереднім керівництвом РНК УРСР. Нове Положення про народні комісаріати УРСР визначало також, що наркомати внутрішньої торгівлі, праці, фінансів, робітничо-селянської інспекції та Вища Рада народного господарства, перебуваючи в безпосередньому підпорядкуванні Раді Народних Комісарів УРСР, одночасно є органами однойменних об’єднаних наркоматів СРСР. Загальне Положення про народні комісаріати УРСР конкретно .визначало їх правове становище в системі державного апарату¹

Процес удосконалення  системи державного управління  і поліпшення  роботи державних органів відбувався  не тільки в сфері найвищих центральних органів, айв сфері місцевої ..ланки.

Були детальніше визначені компетенція місцевих Рад і виконавчих комітетів, система відділів виконкомів, строк повноважень, форми та методи роботи².

Удосконалення системи державного управління і зміна правового стану певних державних органів УРСР знайшла своє відображення в Конституції Української РСР 1929 р.

Конституція закріпила таку систему органів центральнії влади: Всеукраїнський з’їзд Рад робітничих, селянських і червоноармійських депутатів — найвищий орган влади УРСР; Всеукраїнський Центральний Виконавчий Комітет — найвищий законодавчий, розпорядчий і виконавчий орган влади в період між Всеукраїнськими з’їздами Рад; Президія Всеукраїнського Центрального Виконавчого Комітету — найвищий законодавчий, виконавчий і розпорядчий орган влади в періоди між сесіями ВУЦВК; Рада Народних Комісарів — розпорядчий і виконавчий орган ВУЦВК.

Конституція внесла відповідні зміни в компетенцію республіканських органів влади, визначила систему народних комісаріатів УРСР  і місцевих органів влади.

За Конституцією УРСР 1929 р. місцевими органами влади були: а) Ради робітничих, селянських і червоноармійських депутатів; б) з’їзди Рад — районні і окружні, а також їх виконавчі комітети.

¹  ЗУ УРСР, 1924, № 43,  ст. 273.

²  Більш детально див., наприклад, Положення про окружні з’їзди Рад і  окружні  виконавчі  комітети,  затверджене  постановою   ВУЦВК   і  РИК

-УРСР  від  1 липня   1925 р.  (ЗУ УРСР,   1925, № 44, ст. 215 і т. п.).

 

ОРГАНИ    РАДЯНСЬКОГО    ДЕРЖАВНОГО    УПРАВЛІННЯ                                                                                                                      Ш

Аналогічні зміни в системі державного управління відбулись і в інших союзних республіках, вони знайшли своє законодавче закріплення в  республіканських конституціях.

Вказана система органів державного управління Союзу і союзних республік збереглась по суті аж до прийняття Конституції СРСР 1936 року.

Величні зміни сталися в житті радянського народу з 1924 до 1936 pp. З економічно відсталої наша країна перетворилася в могутню індустріальну державу. Соціалістична перебудова села зробила СРСР країною найпередовішого в світі сільського господарства.

Блискуча перемога соціалізму в промисловості і сільському господарстві обумовила зміни в класовій структурі радянського суспільства, а також у взаємовідносинах між народами СРСР. Робітничий клас і селянство, визволені від експлуатації, стали господарями країни.

Докорінно змінилось і обличчя радянської інтелігенції. Змінився її склад і характер діяльності. Вона зв’язана кровними узами з народом, безмежно віддана його інтересам, справі комуністичного будівництва в нашій країні.

Ці глибочезні зміни в житті СРСР викликали об’єктивну необхідність внести зміни у політичну і правову надбудову радянського суспільства, створити нову Конституцію СРСР.

Конституція СРСР 1936 р. в законодавчому порядку закріпила досягнення радянського народу у найважливіших галузях життя, у повній відповідності до вимог об’єктивних законів соціалізму, закріпила систему найвищих і місцевих органів державної влади і державного управління. Система з’їздів Рад була скасована.

За Конституцією СРСР 1936 p., найвищими органами державної влади СРСР, союзних і автономних республік були проголошені Верховні Ради, а в період між сесіями Верховних Рад — Президії відповідних Верховних Рад.

Відповідно до Конституції Верховні Ради стали єдиними законодавчими органами. Отже, Конституція СРСР 1936 p., з метою закріплення стабільності законів і соціалістичної законності, усунула той стан, за яким законодавчу владу здійснювали декілька державних органів, і зосередила її в руках одного органу — Верховній Раді.

Найвищим виконавчим і розпорядчим органом державної влади були відповідно Ради Народних Комісарів СРСР, союзних та автономних республік.

Центральними органами галузевого управління були народні комісаріати, які поділялись на три групи: загальносоюзні, союзно-республіканські і республіканські.

8 І. М.  Пахомов

 

114                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                           РОЗДІЛ   IV

Органами державної влади в краях, областях, округах, районах, містах, селах і селищах стали місцеві Ради депутатів трудящих, а місцевими органами державного управління — виконкоми місцевих Рад та їх відділи і управління.

Система державного управління, що була встановлена Конституцією Союзу РСР 1936 р. і прийнятими на її основі конституціями союзних і автономних республік, збереглась в основному до нинішнього часу, однак зазнала деяких змін» відповідно до специфічних умов і конкретних завдань, що стояли як перед Радянським Союзом в цілому, так і перед союзними республіками, а також відповідно до внутрішнього і міжнародного становища, що складалось в той чи інший час.

Так, в період Великої Вітчизняної війни робота всіх органів державної влади і державного управління була перебудована на воєнний лад. Це був час суворого випробування міцності та непорушності радянського суспільного і державного ладу. Щоб швидше мобілізувати всі сили народу на розгром ворога, Президія Верховної Ради СРСР, ЦК ВКП(б) і Р’НК СРСР спільним рішенням від ЗО червня 1941 року створили Державний Комітет Оборони, в якому зосереджувалась вся повнота влади, його рішення і розпорядження були обов’язкові для виконання всіма громадянами, партійними, радянськими, військовими, комсомольськими органами. Під час війни виникали й інші нові органи (наприклад, Наркомат танкової промисловості і т. п.).

Після закінчення Великої Вітчизняної війни Верховна Рада СРСР прийняла закон про перетворення Ради Народних Комісарів СРСР на Раду Міністрів СРСР, а Рад Народних Комісарів союзних і автономних республік — на Ради Міністрів союзних і автономних республік.

Процес перетворення організаційних форм державного управління відбувався не тільки у відношенні до найвищих органів державного управління, а й торкався органів галузевого управління, а також місцевих виконавчих і розпорядчих органів. Суть цього процесу виявлялася в утворенні нових міністерств, у розкрупненні раніш утворених або ліквідації старих міністерств, в удосконаленні системи місцевих органів державного управління. Зокрема, обласні управління Міністерства внутрішніх справ були перетворені в управління внутрішніх справ виконавчих комітетів обласних Рад, а управління і відділи міліції в містах і районах — в управління і відділи міліції виконавчих комітетів міських і районних Рад депутатів трудящих.

Значних змін система державного управління зазнала останнім часом. Відповідно до ленінських принципів організації і діяльності державного апарату, з метою дальшої демо-

 

ОРГАНИ    РАДЯНСЬКОГО    ДЕРЖАВНОГО    УПРАВЛІННЯ                                                                                                                     Ц5

кратизації суспільного життя, наближення апарату управління до мас і його здешевлення, в зв’язку з розвитком місцевої ініціативи і самостійності була проведена реорганізація управління промисловістю і будівництвом, сільським господарством¹ й іншими галузями державного управління.

Розвиток системи державного управління в СРСР в сучасний період визначається Програмою КПРС. Він підпорядкований завданням більш широкого залучання мас до участі в управлінні державою, наближенню державного апарату до громадських організацій і перетворенню його в суспільне комуністичне самовпорядкування. Саме тому вдосконалення системи радянського державного апарату відбувається не завдяки механічному скороченню штатів, а, головним чином, завдяки глибоким змінам структурного характеру, а також змінам форм і методів діяльності.

• 3. Система органів радянського  державного    управління

Система органів радянського державного управління будується на підставі Конституції СРСР, конституцій союзних і автономних республік. Вона включає в себе: а) найвищі виконавчі і розпорядчі органи державної влади СРСР, союзних і автономних республік; б) міністерства і спеціальні відомства; в) ради народного господарства; г) виконавчі і розпорядчі органи місцевих Рад депутатів трудящих; д) органи управління установами, підприємствами і організаціями.

а)  Найвищі виконавчі і розпорядчі органи державної влади СРСР, союзних і автономних республік

Рада Міністрів СРСР — Радянський Уряд є найвищим виконавчим і розпорядчим органом державної влади в СРСР (ст. 64 Конституції СРСР). Рада Міністрів СРСР стоїть на чолі всієї системи органів державного управління.

Рада Міністрів СРСР, згідно з статтею 70 Конституції СРСР, утворюється в складі: Голови Ради Міністрів СРСР; Перших заступників Голови Ради Міністрів СРСР; Заступників Голови Ради Міністрів СРСР; Міністрів СРСР; Голови Державного планового комітету Ради Міністрів СРСР; Голови Комісії державного контролю Ради Міністрів СРСР; Голови Державного комітету Ради Міністрів СРСР в питаннях праці і заробітної плати; Голови Державного комітету Ради Мі-

¹ Див.: Постанова ЦК КП України і Ради Міністрів Української РСР від 27 березня 1962 р. «Про перебудову управління сільським господарством Української РСР». «Радянська Україна» від 31  березня 1962  р.

8*

 

116                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                           РОЗДІЛ   IV

ністрів СРСР по координації науково-дослідних робіт; Голови Державного комітету Ради Міністрів СРСР по професійно-технічній освіті; Голови Державного комітету Ради Міністрів СРСР по радіомовленню і телебаченню; Голови Державного комітету Ради Міністрів СРСР по автоматизації і машинобудуванню; Голови Державного комітету Ради Міністрів СРСР по авіаційній техніці; Голови Державного комітету Ради Міністрів СРСР по оборонній техніці; Голови Державного комітету Ради Міністрів СРСР по радіоелектроніці; Голови Державного комітету Ради Міністрів СРСР по електронній техніці; Голови Державного комітету Ради Міністрів СРСР по суднобудуванню; Голови Державного комітету Ради Міністрів СРСР по хімії; Голови Державного комітету Ради Міністрів СРСР по чорній і кольоровій металургії; Голови Державного комітету Ради Міністрів СРСР по паливній промисловості; Голови Державного комітету Ради Міністрів СРСР по лісовій, целюлозно-паперовій, деревообробній промисловості і лісовому господарству; Голови Державного комітету Ради Міністрів СРСР по використанню атомної енергії; Голови Державного комітету Ради Міністрів СРСР у справах будівництва; Голови Державного комітету заготівель Ради Міністрів СРСР; Голови Державного комітету по зовнішніх економічних зв’язках; Голови Державного комітету Ради Міністрів СРСР по культурних зв’язках з зарубіжними країнами; Голови Комітету державної безпеки при Раді Міністрів СРСР; Голови Всесоюзного об’єднання Ради Міністрів СРСР «Союзсільгосптехніка», Начальника Головного управління газової промисловості при Раді Міністрів СРСР; Голови правління Всесоюзного Держбанку фінансування капітальних вкладень; Начальника Центрального статистичного управління при Раді Міністрів СРСР; Голови Державної науково-економічної ради Ради Міністрів СРСР.

До складу Ради Міністрів СРСР входять Голови Рад Міністрів союзних республік за посадою, а також перші заступники голови Держплану СРСР і спеціальних відомств та начальники головних управлінь Держплану СРСР, коли вони за представленням Голови Ради Міністрів СРСР призначені Верховною Радою міністрами.

Рада Міністрів СРСР об’єднує і спрямовує роботу загальносоюзних і союзно-республіканських міністерств СРСР та інших підвідомчих їй установ, керує республіканськими радами народного господарства, раднаргоспами економічних адміністративних районів через Ради Міністрів союзних республік; вживає заходів для здійснення народногосподарського плану, державного бюджету і зміцнення кредитно-грошової системи, а також по забезпеченню суспільного порядку, захи-

 

ОРГАНИ    РАДЯНСЬКОГО    ДЕРЖАВНОГО    УПРАВЛІННЯ                                                                                                                      Ц7

сту інтересів держави і охорони прав громадян; здійснює загальне керівництво в галузі відносин з іноземними державами; визначає щорічні контингенти громадян, що підлягають призову на дійсну військову службу, керує загальним будівництвом Збройних Сил країни; створює, у випадках необхідності, спеціальні Комітети та Головні управління при Раді Міністрів СРСР у справах господарського, культурного і обо-‘ ронного будівництва; має право у галузях управління і господарства, віднесених до компетенції СРСР, припиняти постанови і розпорядження Рад Міністрів союзних республік, республіканських рад народного господарства, рад народного господарства-економічних адміністративних районів і скасовувати накази та інструкції міністрів СРСР.^І!

Рада Міністрів СРСР об’єднує і повсякденно спрямовує все господарське життя, зовнішню політику і організацію оборони країни, керує всією справою культурного будівництва відповідно до Конституції СРСР, законів СРСР, а також указів Президії Верховної Ради СРСР на підставі виробленого Комуністичною партією методу конкретного, оперативного і диференційованого керівництва. Урядове керівництво здійснюється як виданням постанов та розпоряджень (правова форма діяльності Ради Міністрів), так і шляхом організаційних заходів.

На Раду Міністрів СРСР покладено безпосереднє виконання законів, указів Президії Верховної Ради СРСР і своїх власних актів, а також прийняття заходів по забезпеченню виконання їх підпорядкованими Раді Міністрів органами, установами, організаціями. Рада Міністрів СРСР перевіряє виконання законів, указів і виданих на їх основі постанов і розпоряджень. Раді Міністрів СРСР надано право законодавчої ініціативи, тобто внесення у Верховну Раду СРСР проектів про видання нових законів, скасування або зміну діючих. Пропозиції Ради Міністрів, подані в порядку законодавчої ініціативи, обов’язково розглядаються Верховною Радою СРСР. З метою посилення конкретного і оперативного керівництва міністерствами і відомствами СРСР, а також з метою поліпшення перевірки виконання постанов і розпоряджень уряду створена Президія Ради Міністрів СРСР. Президія Ради Міністрів СРСР складається з Голови Ради Міністрів СРСР, заступників голови Ради Міністрів СРСР, а також з осіб, персонально призначених Радою Міністрів СРСР.

Рада Міністрів союзної республіки — є найвищим виконавчим і розпорядчим органом державної влади союзної республіки  (ст. 79 Конституції СРСР  і ст. 42

¹ Див. ст. ст. 68, 69  Конституції СРСР  (основний закон), 1961 р.

 

118                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                           РОЗДІЛ   IV

Конституції УРСР, ст. 41 Конституції РРФСР, а також відповідні статті конституцій інших союзних республік). Рада Міністрів союзної республіки утворюється Верховною Радою союзної республіки. Уряд союзної республіки в своїй діяльності підконтрольний і підзвітний Верховній Раді республіки, а в період між її сесіями — Президії Верховної Ради республіки.

До складу Ради Міністрів союзної республіки входять: Голова Ради Міністрів союзної республіки, Перші заступники Голови Ради Міністрів; заступники Голови Ради Міністрів, міністри; голови державних комітетів, комісій, голови рад народного господарства республіки і керівники інших відомств Ради Міністрів, які утворюються Верховною Радою союзної республіки згідно з ст. 83 Конституції СРСР. Отже, особовий склад Ради Міністрів союзної республіки визначається кожною союзною республікою з урахуванням національних особливостей розвитку господарського і соціально-культурного будівництва.

Так, в Українській РСР Рада Міністрів утворюється у складі: Голови Ради Міністрів, Перших заступників Голови Ради Міністрів, Міністрів, Голови Української Ради народного господарства; Голови Державної планової комісії Ради Міністрів Української РСР; Голови Комісії державного контролю Ради Міністрів Української РСР; Голови Державного комітету Ради Міністрів Української РСР у справах будівництва; Голови Державного комітету Ради Міністрів Української РСР по координації науково-дослідних робіт; Голови Державного комітету Ради Міністрів Української РСР по водному господарству; Голови Комітету державної безпеки при Раді Міністрів Української РСР; Голови Республіканського об’єднання по продажу сільськогосподарської техніки, запасних частин, мінеральних добрив та інших матеріально-технічних засобів, організації ремонту і використання мс-шин у колгоспах і радгоспах; Начальника Центрального статистичного управління при Раді Міністрів   Української РСР.

Рада Міністрів УРСР об’єднує і спрямовує роботу міністерств УРСР, раднаргоспів та інших підпорядкованих їй спеціальних відомств; об’єднує і перевіряє роботу уповноважених загальносоюзних міністерств, вживає заходів для здійснення народногосподарського плану; державного і місцевого бюджету; вживає заходів по забезпеченню громадського порядку, захисту інтересів держави і прав громадян; здійснює керівництво і перевіряє роботу виконавчих комітетів обласних Рад депутатів трудящих; заслуховує звіти і доповіді про діяльність міністерств, рад народного господарства та інших підпорядкованих Раді Міністрів установ.

 

ОРГАНИ    РАДЯНСЬКОГО    ДЕРЖАВНОГО    УПРАВЛІННЯ                                                                                                                      119

Рада Міністрів утворює ради народного господарства, а у випадках необхідності також спеціальні комітети, комісії і головні управління в справах господарського і культурного будівництва, приймає положення, які визначають завдання, структуру, обов’язки і права цих відомств; керує організацією військових формувань, здійснює керівництво в галузі відносин Української РСР з іноземними державами, виходячи з загально встановленого Союзом РСР порядку взаємовідносин союзних республік з іноземними державами (ст. 43 Конституції УРСР).¹

Діяльність Рад Міністрів союзних республік основана на Конституції і законах СРСР, Указах Президії Верховної Ради СРСР, Конституції і законах союзної республіки, Указах Президії Верховної Ради союзної республіки, постановах і розпорядженнях Ради Міністрів СРСР.

На підставі і на виконання вказаних державно-правових актів Рада Міністрів союзної республіки видає постанови і розпорядження і перевіряє їх виконання.

Рада Міністрів союзної республіки має право скасовувати рішення і розпорядження виконавчих комітетів — обласних (краєвих) і автономних областей Рад депутатів трудящих², а в республіках, де немає краевого і обласного адміністративно-територіального поділу, — рішення і розпорядження виконавчих комітетів районних і міських (в містах респуб-. ліканського підпорядкування) Рад депутатів трудящих, а також припиняти постанови і розпорядження Рад Міністрів автономних республік, які входять до складу союзної республіки, рішення і розпорядження краєвих і обласних Рад депутатів трудящих і Рад депутатів трудящих автономних областей, а в республіках, де немає краевого і обласного поділу, — припиняти рішення і розпорядження районних і міських (в містах республіканського підпорядкуваня) Рад депутатів трудящих.

Рада Міністрів союзної республіки має право скасовувати накази і інструкції міністрів союзної республіки.

За останні роки права союзних республік значно розширено. Це виявилось у передачі із загальносоюзного підпоряд-. кування у відання республік великої кількості промислових, сільськогосподарських, торговельних і інших підприємств і установ, у зміні в порядку планування і фінансування союзних республік, порядку складання державного бюджету і т. п.

 

 

¹  Аналогічні    повноваження   мають  Ради   Міністрів    інших    союзних республік. У союзних республіках, до складу яких  входять автономні республіки,    Ради  Міністрів   республік  спрямовують  і  перевіряють   роботу Рад Міністрів автономних республік.

²  Див.,  наприклад, ст. 46 Конституції РРФСР.

 

120                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                           РОЗДІЛ   IV

Зокрема, тепер союзним республікам надано право затверджувати плани виробництва і розподілу всіх видів промислової продукції, яка виробляється підприємствами місцевої промисловості, встановлювати прибутки і витрати по республіканському і окремо по місцевому бюджетах і таке інше.

Рада Міністрів АРСР — уряд автономної республіки.

Конституції РРФСР (ст. 65), Узбецької РСР (ст. 66), Грузинської РСР (ст. 68), Азербайджанської РСР (ст. 67) і відповідні статті конституцій автономних республік визначають, що Рада Міністрів автономної республіки є найвищим виконавчим і розпорядчим органом державної влади автономної республіки. Уряд автономної республіки утворюється Верховною Радою автономної республіки в складі: Голови Ради Міністрів автономної республіки, Заступників Голови Ради Міністрів, Міністрів, Голови Державної планової комісії, Голови Комітету державної безпеки при Раді Міністрів автономної республіки, начальників управлінь. Так, в Грузинській РСР згідно з Конституцією до складу урядів АРСР входять начальники таких управлінь: автомобільного транспорту і шосейних шляхів, в справах будівництва і архітектури.

Рада Міністрів автономної республіки підзвітна і підконтрольна Верховній Раді автономної республіки, а в період між сесіями Верховної Ради — Президії Верховної Ради автономної республіки.

Рада Міністрів АРСР об’єднує і спрямовує роботу міністерств автономної республіки і інших підвідомчих їй установ, об’єднує і перевіряє роботу уповноважених загальносоюзних і республіканських міністерств; вживає заходів для здійснення народногосподарського плану, республіканського і місцевого бюджетів автономної республіки; вживає заходів по забезпеченню громадського порядку, захисту інтересів держави і охорони прав громадян. Практично це виявляється в забезпеченні суворого додержання вимог соціалістичної законності в діяльності всіх державних органів, підприємств, установ, організацій і створенні надійних умов для здійснення громадянами прав, гарантованих Конституцією СРСР.

Рада Міністрів автономної республіки керує роботою виконавчих комітетів районних і міських Рад депутатів трудящих, перевіряє її, утворює, у випадках необхідності, спеціальні комітети при Раді Міністрів у справах господарського і культурного будівництва.

Рада Міністрів АРСР видає постанови і розпорядження на підставі і на виконання законів СРСР, союзної і автономної республіки, указів Президії Верховних Рад СРСР, союзної і  автономної республіки,  а також постанов    і    розпоря-

 

ОРГАНИ    РАДЯНСЬКОГО    ДЕРЖАВНОГО    УПРАВЛІННЯ                                                                                                                     121

джень Ради Міністрів СРСР і Ради Міністрів союзної республіки.

Рада Міністрів автономної республіки перевіряє виконання постанов і розпоряджень, які вона приймає. Постанови і розпорядження Ради Міністрів автономної республіки обов’язкові для виконання на всій території автономної республіки. Уряд автономної республіки має право скасовувати рішення і розпорядження виконавчих комітетів районних і міських Рад депутатів трудящих, а також припиняти рішення і розпорядження районних і міських Рад депутатів трудящих. Рада Міністрів автономної республіки має право скасовувати накази і інструкції міністрів АРСР.

б)  Міністерства і спеціальні відомства

Ради Міністрів СРСР, союзних і автономних республік здійснюють керівництво державним будівництвом як безпосередньо, так і через міністерства і спеціальні відомства.

Радянське міністерство — це центральний виконавчий і розпорядчий орган державної влади, який очолюється членом уряду і здійснює керівництво певною галуззю управління. Міністерства утворюються, реорганізуються і ліквідуються, а міністри призначаються і звільняються з посади відповідною Верховною Радою, а в період між її сесіями, на пропозицію Голови Ради Міністрів, Президією Верховної Ради з наступним затвердженням цих актів Верховною Радою. Міністр відповідає перед Верховною Радою, її Президією і Радою Міністрів. Міністр здійснює керівництво відповідною галуззю управління на основі принципу єдиноначальності, з колективним обговоренням питань-

Завдання міністерств визначаються спеціальними Положеннями, які затверджуються відповідною Радою Міністрів. Так, наприклад, основними завданнями Міністерства охорони здоров’я УРСР є: вивчення стану здоров’я населення, розробка і здійснення заходів по зниженню захворювань і смертності населення та здійснення контролю за проведенням цих заходів органами охорони здоров’я; здійснення заходів по> наближенню лікувальної допомоги до населення та удосконаленню медичного обслуговування на основі загальнодоступності і безкоштовності, а також по розвитку профілактичного напряму в охороні здоров’я населення; розробка та здійснення заходів по дальшому поліпшенню санітарного стану республіки і т. п.¹

^І! Див. Положення про Міністерство охорони здоров’я Української” РСР, затверджене постановою Ради Міністрів УРСР від 13 лютого 1960 р. (Збірник постанов і  розпоряджень уряду УРСР, 1960, № 2, ст. 20).

 

122                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                            РОЗДІЛ   IV

На міністерства покладається: складання планів і здійснення контролю за їх виконанням, подання допомоги підпорядкованим органам в усіх питаннях їх роботи. Міністерства організують виконання законів, постанов і розпоряджень Рад Міністрів підвідомчими підприємствами і установами, здійснюють добір і розстановку кадрів, зміцнюють трудову дисципліну, узагальнюють і поширюють передовий досвід і т. п. Міністерства організують матеріально-технічне постачання, запровадження нової техніки, фінансування підпорядкованих їм органів і контроль за їх діяльністю¹.

Міністр видає накази та інструкції на- підставі і на виконання діючих законів, указів, а також постанов і розпоряджень Ради Міністрів.

В СРСР існують такі види міністерств: загальносоюзні, союзно-республіканські і республіканські.

Міністерства Союзу РСР поділяються на загальносоюзні і союзно-республіканські.

Загальносоюзні міністерства керують дорученими їм галузями державного управління по всій території СРСР безпосередньо або через призначені ними органи (ст. 75 Конституції СРСР). Це означає, що міністр затверджує плани підпорядкованих міністерству установ, підприємств і організацій. Він призначає керівних працівників головних управлінь, управлінь і відділів міністерства та керівників безпосередньо підпорядкованих міністерству установ, підприємств і організацій; організовує, створює, реорганізує та ліквідує у встановленому порядку установи, підприємства!, учбові заклади, затверджує мережу цих організацій, змінює в необхідних випадках їх підпорядкованість у системі міністерства, затверджує положення про головні управління, управління та відділи міністерства, а також положення і статути підпорядкованих міністерству підприємств і організацій; організовує планово-фінансову роботу, управляє майном і розпоряджається у встановленому порядку коштами міністерства та іншим.

Загальносоюзними міністерствами є: міністерства зовнішньої торгівлі, морського флоту*, шляхів, середнього машинобудування, транспортного будівництва, будівництва електростанцій.

Загальносоюзні міністерства через свої місцеві органи (управління, уповноважених) здійснюють керівництво підприємствами, установами і організаціями даної галузі. Місцеві органи загальносоюзних  міністерств  не   перебувають у «по-

¹ Більш   докладно питання   про  діяльність  окремих  міністерств    розглядається в спеціальній частині курсу.

 

ОРГАНИ    РАДЯНСЬКОГО    ДЕРЖАВНОГО    УПРАВЛІННЯ                                                                                                                      123

двійному» підпорядкуванні. Вони безпосередньо підпорядковані відповідним загальносоюзним міністерствам. Однак Радам Міністрів союзних і автономних республік надано право перевіряти роботу цих місцевих органів без втручання в їх оперативну діяльність. Вищі органи державної влади союзних і автономних республік мають також право здійснювати контроль і нагляд за діяльністю підприємств союзного підпорядкування, які є на їх території. Місцеві Ради депутатів трудящих та їх виконавчі комітети безпосередньо такими підприємствами і установами не управляють, але подають їм всебічну допомогу у виконанні планових завдань і стежать за законністю їх дій.

Союзно-республіканські міністерства СРСР керують дорученою їм галуззю державного управління, як правило, через однойменні міністерства союзних республік і управляють безпосередньо лише певним обмеженим числом підприємств за списком, що затверджується Президією Верховної Ради СРСР (ст. 76 Конституції СРСР). Союзно-республіканськими є такі міністерства СРСР: сільського господарства, охорони здоров’я, фінансів, культури, оборони, зв’язку, закордонних справ, вищої і середньої спеціальної освіти та інші.

Діяльність союзно-республіканських міністерств СРСР по керівництву дорученими їм галузями управління виражається у встановленні загальних правил роботи установ, підприємств, організацій однойменних міністерств союзних республік, розробці планів по підприємствах республік у цілому, у визначенні порядку фінансування і матеріально-технічного постачання без втручання в їх оперативну діяльність.

При цьому слід зазначити, що не в усіх союзних республіках союзно-республіканські міністерства СРСР мають однойменні міністерства. Діяльність союзно-республіканських міністерств СРСР по керівництву дорученою їм галуззю державного управління в таких випадках здійснюється через Державні комітети і подібні їм відомства союзних республік. Так, наприклад, Міністерство вищої і середньої спеціальної освіти є не в усіх союзних республіках. У ряді союзних республік замість Міністерства вищої і середньої спеціальної освіти утворені Державні комітети Ради Міністрів відповідних республік (Естонська РСР, Литовська РСР, Узбецька РСР). Щодо підприємств, які перебувають у безпосередньому підпорядкуванні союзно-республіканським міністерствам, то останні здійснюють ті ж функції, що й загальносоюзні міністерства (затверджують плани роботи, здійснюють контроль і перевірку виконання законів та інших державно-правових актів, добір та розстановку кадрів і т. п.).

 

124

РОЗДІЛ   IV

Міністерства союзної республіки поділяються на союзно-республіканські і республіканські. У союзних республіках союзно-республіканські міністерства утворюються, як правило, за тими самими галузями управління господарським і соціально-культурним будівництвом, за якими створені союзно-республіканські міністерства СРСР. Однак треба мати на увазі, що утворення союзно-республіканських міністерств у союзних республіках відбувається не за шаблоном, а залежно від особливостей господарства республіки та інших умов.

С о ю з н о-р еспубліканські міністерства союзних республік управляють підприємствами, установами і організаціями республіканського значення, підприємствами, установами і організаціями автономно-республіканського і обласного (краевого) значення, здійснюючи керівництво через відповідні автономно-республіканські, обласні (краєві) органи.

Республіканські міністерства союзних республік керують дорученими їм галузями державного управління, будучи підпорядкованими безпосередньо Раді Міністрів союзної республіки. Однак з цього загального правила є винятки. Окремі республіканські міністерства, як наприклад. Міністерство меліорації Білоруської РСР, підпорядковані, крім того, відповідному міністерству Союзу РСР — у даному випадку Міністерству сільського господарства СРСР. Республіканські міністерства керують тільки такими галузями державного управління, які належать до безпосереднього відання союзних республік (народна освіта, соціальне забезпечення та ін.). Система республіканських міністерств встановлюється кожною союзною республікою відповідно до Конституції СРСР з урахуванням особливостей даної республіки. Так, наприклад, до республіканських міністерств Української РСР належать міністерства: автомобільного транспорту і шосейних шляхів, будівництва, внутрішніх справ, комунального господарства, освіти, соціального забезпечення, торгівлі, юстиції тощо.

Міністерства автономної республіки управляють певними галузями комуністичного будівництва, вони підпорядковані як Раді Міністрів автономної республіки, так і відповідному міністерству союзної республіки. Конституції союзних і автономних республік передбачають утворення в АРСР таких міністерств: сільського господарства, освіти, соціального забезпечення, фінансів і інших. «Подвійне» підпорядкування здійснюється у відношенні до всіх, без винятку, міністерств автономних республік.

Відомства СРСР, союзних і автономних республік — це система спеціальних    органів    державного    управління, які

 

ОРГАНИ    РАДЯНСЬКОГО    ДЕРЖАВНОГО    УПРАВЛІННЯ                                                                                                                    125

створюються для керівництва відповідними галузями господарського і культурного будівництва. До них належать комітети, головні управління, комісії, управління, ради. Завдання, компетенція і порядок діяльності цих відомств визначається Положенням про кожне з них, затвердженим відповідною Радою Міністрів.

Щодо порядку утворення спеціальні відомства поділяються на д в і  групи:

а)   утворювані відповідною Верховною Радою, а в період між її сесіями Президією Верховної Ради, очолювані членами уряду і дорівняні у своїх правах до міністерства.    До    цієї групи належать відомства Союзу РСР, союзних і автономних республік, система яких передбачена і закріплена тими статтями Конституції Союзу РСР,    конституцій союзних і    автономних республік, що визначають склад   відповідних урядів¹;

б)   утворювані  Радою Міністрів,  очолювані  керівниками, які також призначаються Радою Міністрів і не входять до складу уряду.

Відомствами Союзу РСР цієї групи є: головні управління, комітети, комісії, ради, які утворюються Радою Міністрів СРСР в порядку, передбаченому пунктом «є» ст. 68 Конституції СРСР. Тепер при Раді Міністрів СРСР є: головні управління — газової промисловості, цивільного повітряного флоту, архівне, гідрометеорологічної служби та інші; комітети — по Ленінських преміях у галузі літератури, мистецтва і журналістики і по Ленінських преміях у галузі науки і винахідництва та інші; ради — в справах російської православної церкви, в справах релігійних культів; комісії — юридична, по встановленню персональних пенсій та інші.

В союзних республіках до даної групи належать відомства, які утворюються в разі потреби Радою Міністрів союзної республіки на підставі конституцій союзних республік. (Див. п. «є» ст. 45 Конституції РРФСР, п. «є» ст. 43 Конституції Української РСР, п. «є» ст. 43 Конституції Білоруської РСР, п. «є» ст. 46 Конституції Узбецької РСР, п. «д» -ст. 48 Конституції Грузинської РСР та ін.). Наприклад, Радою Міністрів Української РСР утворені такі відомства: Державний комітет Ради Міністрів по нагляду за безпечним веденням робіт у промисловості і гірничому нагляді (Держ-гіртехнагляд УРСР); державна інспекція по охороні та регулюванню рибальства (Укрдержрибвод); головне управління геології та охорони надр; головне управління Дніпровського річкового пароплавства; головне управління місцевої проми-

¹ Перелік відомств СРСР і Української РСР дано на стор.  115-118

)тп   пі ппуиннкя

даного підручника

 

126                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                           розділ iv

словості і побутового обслуговування населення; головне управління лісового господарства і лісозаготівель; архівне управління; комітет по радіомовленню і телебаченню; інспекція безпеки мореплавства і портового нагляду флоту рибної промисловості (Укррибфлотнагляд); радіотелеграфне агентство України (РАТАУ); рада в справах російської православної церкви і рада в справах релігійних культів та ін.

В автономних республіках до відомств, що утворюються їх Радами Міністрів, належать, наприклад, в Кара-Калпакській АРСР і Нахічеванській АРСР — управління річкового транспорту; в Кабардино-Балканській АРСР — державна мисливська інспекція і т. п.

Кількість спеціальних відомств, які утворюються Радою Міністрів союзної або автономної республіки, обумовлюється особливостями господарської діяльності і культурного життя тієї чи іншої республіки. Так, у Литовській РСР затверджено головне управління меліорації; у Грузинській РСР є головне управління лісового господарства, заповідників і мисливського господарства; в Узбецькій РСР утворено управління робітничих кадрів; управління охорони природи є в Естонській РСР ‘і т. п.

Відомства як першої, так і другої групи бувають з а г а л ь-. носоюзними (наприклад, Державний комітет Ради Міністрів СРСР в питаннях праці і заробітної плати); сою з-но-р є с п у б л і к а н с ьк и м и (наприклад, Державний плановий комітет Ради Міністрів СРСР) і республіканськими (наприклад, головне управління Дніпровського річкового пароплавства).

Керівники спеціальних відомств Союзу РСР, союзних га автономних республік видають в межах своїх прав, на підставі і на виконання державно-правових актів вищестоящих органів, накази та інструкції.

в) Ради народного господарства

Вони поділяються на: а) ради економічних адміністративних районів і б)  республіканські.

А. Ради народного господарства економічних адміністративних районів є міжгалузевими органами державного управління промисловістю і будівництвом на підвідомчій ?м території. Вони були утворені у відповідності до Закону «Про дальше удосконалення організації управління промисловістю і будівництвом», який було прийнято на VII сесії Верховної Ради СРСР 10 травня 1957 року. Кількість економічних адміністративних районів у союзній республіці та їх межі   визначаються   Верховною   Радою   союзної   республіки.

 

ОРГАНИ    РАДЯНСЬКОГО    ДЕРЖАВНОГО    УПРАВЛІННЯ                                                                                                                      127

Ради народного господарства економічних адміністративних районів утворюються Радами Міністрів союзних республік. Так, наприклад, відповідно до Закону Української РСР зід 31 травня 1957 р. «Про дальше удосконалення організації” управління промисловістю і будівництвом в Українській РСР» та інших державно-правових актів, для управління промисловістю і будівництвом в економічних адміністративних районах Української РСР створені ради народного господарства: Вінницького, Луганського, Дніпропетровського, Запорізького, Київського, Кримського, Одеського, Львівського, Полтавського, Донецького, Станіславського, Херсонського, Черкаського економічних адміністративних районів.

Ради народного господарства утворюються в складі голови (ради народного господарства), його заступників і членів.

Голова ради народного господарства може бути призначений Верховною Радою союзної республіки, а в період між її сесіями Президією Верховної Ради, міністром і, таким чином, входити до складу уряду даної республіки’.

З метою забезпечення широкої участі трудящих мас в-управлінні промисловістю і будівництвом і максимального використання виробничих ресурсів для прискорення розвитку народного господарства економічних адміністративних районів при радах народного господарства організовані тех-ніко-економічні ради. Техніко-економічна рада утворюється радою народного господарства і діє на правах дорадчого органу. Техніко-економічна рада дає рекомендації щодо проектів планів розвитку окремих галузей промисловості, висновки щодо планів впровадження нової техніки і прогресивної технології і рекомендації по застосуванню досягнень передової вітчизняної та закордонної науки і техніки; розглядає найважливіші комплексні питання спеціалізації, кооперування і внутрірайонного розміщення підприємств і т. п, Рішення техніко-економічної ради затверджуються голового ради народного господарства. До складу техніко-економічної ради входять висококваліфіковані спеціалісти, керівні працівники різних галузей народного господарства, видатні діячі науки і техніки, передовики й новатори виробництва, працівники партійних, профспілкових та інших громадських організацій.

Ради народного господарства мають широкі права по керівництву підпорядкованими їм управліннями, комбінатами, трестами, підприємствами, будовами і несуть повну відлові-

¹ Див. ст. 7 Постанови Ради Міністрів СРСР від 22 травня 1957 року № 556 «О мероприятиях, связанных с исполнением закона «О дальнейшем совершенствовании организации управления промышленностью и строи^ тельством» (СП СССР, 1957, № 6, ст. 63).

 

128                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                             РОЗДІЛ   IV

дальність за їх роботу¹. Структура кожного раднаргоспу затверджується Радою Міністрів даної союзної республіки.

Ради народного господарства у всій своїй діяльності керуються постановами та розпорядженнями Ради Міністрів СРСР і Ради Міністрів союзної республіки, а також завданнями народногосподарського плану і державно-правовими актами інших вищестоящих органів, забезпечуючи, в першу чергу, задоволення загальнодержавних потреб, розвиток продуктивних сил економічних адміністративних районів, •більш повне використання наявних резервів виробництва, збільшення випуску продукції, поліпшення її якості та асортименту, виконання зобов’язань по поставках, особливо кооперованих, і поставках на експорт.

Ради народного господарства в межах своєї компетенції видають постанови і розпорядження на підставі і на виконання законів Союзу РСР і союзної республіки, постанов і розпоряджень Ради Міністрів СРСР і Ради Міністрів союзної республіки. Вся діяльність рад народного господарства, незважаючи на те, що вони утворюються Радами Міністрів союзних республік і підзвітні тільки їм, повинна бути тісно пов’язана з роботою місцевих Рад депутатів трудящих та їх виконавчих комітетів. Закон «Про дальше удосконалення організації управління промисловістю і будівництвом» зобов’язує раднаргоспи координувати з виконкомом обласної чи міської Ради (в містах республіканського підпорядкування) свою роботу по комплексному розвитку господарства, використанню сировинної та енергетичної бази, здійсненню кооперованих поставок тощо. Взаємовідносини раднаргоспів з місцевими Радами та їх виконавчими комітетами грунтуються на закріплених у законі «Про дальше удосконалення організації управління промисловістю і будівництвом» принципах погодженості і єдності дій.

Б. Останнім часом в РРФСР, Казахській РСР та УРСР утворені республіканські ради народного господарства. Вони повинні забезпечувати виконання народногосподарських планів відповідних республік і координувати господарську діяльність раднаргоспів економічних адміністративних районів. Так, наприклад, на Українську раду народного господарства покладені такі функції:

а) координація роботи раднаргоспів УРСР по виконанню народногосподарських планів, спеціалізація і кооперування промисловості і планів капітального будівництва;

¹ Див. Постанову Ради Міністрів СРСР від 26. 10. 1957 року № 1150 «Об утверждении Положения о, совете народного хозяйства экономиче-сного административного района» (СП СССР,  1957, № 12, ст. 121).

 

ОРГАНИ    РАДЯНСЬКОГО    ДЕРЖАВНОГО    УПРАВЛІННЯ

129

б)   вирішення оперативних питань господарських зв’язків між раднаргоспами,  що виникають у процесі виконання планів;

в)   здійснення контролю за виконанням народногосподарських планів УРСР, за додержанням державної дисципліни у виконанні планів поставок продукції для загальносоюзних потреб, для інших союзних    республік    та раднаргоспів, за правильним використанням матеріальних засобів і коштів, а також робочої сили, мобілізації додаткових резервів    виробництва;

г)   забезпечення планомірного і безперебійного матеріально-технічного  постачання  промисловості  і  будівництва.

Українська рада народного господарства в усій своїй діяльності підпорядкована безпосередньо Раді Міністрів Української РСР.

Українська рада народного господарства в межах своєї компетенції видає постанови і розпорядження на виконання законів Союзу РСР і Української РСР, а також постанов і розпоряджень Ради Міністрів Союзу РСР і Ради Міністрів Української РСР. Постанови і розпорядження Української ради народного господарства можуть бути скасовані Радою Міністрів УРСР¹, а припинені — Радою Міністрів СРСР (ст. 69 Конституції СРСР).

З метою дальшого поліпшення господарських зв’язків між економічними районами, забезпечення правильної спеціалізації і кооперування промисловості, комплексного розвитку і розміщення продуктивних сил, більш повного залучення в господарський обіг природних ресурсів і раціонального використання трудових ресурсів економічних районів, більш успішного вирішення народногосподарських завдань, що виходять за рамки окремих адміністративних районів, створені крупні економічні райони і ради по координації і плануванню в цих районах². В Українській РСР утворено Донецько-Придніпровський, Південно-Західний і Південний крупні економічні райони.

¹  Див. Постанову Ради Міністрів Української РСР від 7 липня  1960 року  «Питання організації    Української  ради    народного    господарства (УР-НГ)» (Збірник   постанов   і   розпоряджень   уряду УРСР,  1960, № 7, ст.  105).

²  Див. Постанову ЦК КП України і Ради Міністрів Української РСР від 27 червня  1961 р. «Про економічне районування Української РСР    і організацію Рад по координації і плануванню в крупних економічних районах» (Збірник постанов і розпоряджень уряду УРСР, 1961, № 6, ст. 81), а також типове Положення про Раду по координації і плануванню роботи раднаргоспів крупного економічного району  (СП СССР, 1961, ст. 147).

9 І. М. Пахомов

 

130                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                           РОЗДІЛ   IV

Крім того, в СРСР є іде такі крупні економічні райони: Північно-Західний, Центральний, Волго-Вятський, Централь-но-Чорноземний, Поволзький, Північно-Кавказький, Уральський, Західносибірський, Східно-Сибірський, Далекосхідний, Західний, Закавказький, Казахстанський і Середньоазіатський, Білоруський і Молдавський.

В усіх крупних економічних районах організовані ради по координації і плануванню роботи раднаргоспів, за винятком Казахстанського району, Білоруського і Молдавського економічних адміністративних районів, де функції рад по координації і плануванню виконують Держплани цих республік.

Завданням рад по координації і плануванню роботи раднаргоспів є вивчення і розгляд основних проблем комплексного розвитку промисловості, будівництва, транспорту на території економічних адміністративних районів, що входять дь складу крупних економічних районів, розроблення рекомендацій і пропозицій, спрямованих на більш ефективне використання природних багатств, виробничих фондів і трудових ресурсів.

Рекомендації і пропозиції, що розробляються радами по координації і плануванню, повинні розглядатися Радами Міністрів союзних республік, Держпланами союзних республік, республіканськими радами народного господарства та погоджуватися з Держпланом СРСР і Держекономрадою СРСР з тим, щоб ці пропозиції могли бути враховані при розробці річних і перспективних планів розвитку народного господарства.

До складу ради крупного економічного району входять перші секретарі ЦК компартій союзних республік, крайкомів і обкомів КПРС, голови Рад Міністрів союзних і автономних республік, крайових і обласних виконкомів, Держпланів союзних республік,, обласних (крайових) планових органів, раднаргоспів, президенти Академій наук союзних республік, визначні спеціалісти провідних підприємств, науково-дослідних, проектних та інших організацій, що знаходяться в цьому районі. В засіданнях рад по координації і плануванню беруть участь представники Держекономради СРСР і Держплану СРСР, а також представники Держпланів союзних республік і республіканських раднаргоспів.

Структура, чисельність і штати робочого апарату рад крупних економічних районів встановлюються союзними республіками.

Так, наприклад, структура, чисельність і штати апарату ради по координації і плануванню роботи раднаргоспів Пів-денно-Західного  економічного  району  УРСР  складаються  з

 

ОРГАНИ    РАДЯНСЬКОГО    ДЕРЖАВНОГО    УПРАВЛІННЯ                                                                                                                     131

10 чоловік. У тому числі: заступник голови, чотири головних спеціалісти, чотири старших економісти, секретар-друкарка.

Завдання, порядок утворення, структура та форми діяльності рад по координації і плануванню в крупних економічних районах дають підставу зробити висновок, що цим радам властиві одночасно ознаки як державних органів, так і громадських організацій, тобто це органи, в яких переплітаються риси державного керівництва і громадського самоврядування.

г)   Виконавчі і розпорядчі органи місцевих Рад депутатів трудящих

Виконавчі і розпорядчі органи місцевих Рад є органами державного управління в краях, областях, національних округах, районах, містах, автономних областях, міських районах, у містах з районним поділом, селищах, селах. Вони утворюються відповідними Радами депутатів трудящих. Виконавчими і розпорядчими органами місцевих Рад є: а) виконкоми; б)  управління і відділи виконавчих комітетів.

Виконкоми місцевих Рад депутатів трудящих обираються в складі: голови, його заступників, секретаря і членів. Кількісний склад виконкому визначає сама Рада депутатів трудящих залежно від кількості її депутатів та обсягу господарсько-організаційної та  культурно-виховної  діяльності.

Виконавчі комітети безпосередньо підпорядковані відповідній Раді, що їх обрала, а також виконавчому комітету вищестоящої Ради депутатів трудящих. Останній має право скасовувати правові акти нижчестоящих виконавчих комітетів і припиняти акти нижчестоящих Рад депутатів трудящих.

Виконавчі комітети місцевих Рад депутатів трудящих є колегіальними органами державного управління. Вони керують підпорядкованими їм промисловими та комунальними підприємствами, сільським господарством, народною освітою, охороною здоров’я, фінансами і торгівлею, культурним будівництвом, турбуються про охорону соціалістичної власності і суспільного порядку, про забезпечення побутових запитів трудящих. Виконкоми місцевих Рад здійснюють керівництво культурно-політичним і господарським будівництвом на своїй території на основі рішень Рад депутатів трудящих і постанов вищестоящих державних органів (ст. 60 Конституції УРСР). Це означає, що виконкоми місцевих Рад депутатів трудящих вправі вирішувати всі питання господарського і культурного будівництва на їх території в межах своєї компетенції, крім деяких питань, які становлять виключну компетенцію Рад. Це питання: утворення виконавчих і розпорядчих органів та розгляд звітів про їх роботу, встановлення місцевого    бюджету,    затвердження     народногосподарських

 

132                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                           РОЗДІЛ   IV

планів розвитку (області, міста, району, села), утворення депутатських комісій і затвердження їх голів, скасування рішень і розпоряджень нижчестоящих Рад депутатів трудящих, затвердження призначення начальників відділів і управлінь.

На виконкоми місцевих Рад депутатів трудящих покладені відповідні обов’язки по підготовці і проведенню сесій місцевих Рад, а також виборів у місцеві Ради і народні суди¹.

Виконавчі комітети не можуть підмінювати Ради депутатів трудящих і розглядати питання, які повинні бути розглянуті тільки на сесії².

Виконкоми місцевих Рад депутатів трудящих приймають рішення і дають розпорядження в межах своїх прав, на підставі і на виконання законів та інших державно-правових актів вищестоящих органів.

Управління та відділи виконавчих комітетів утворюються відповідними Радами депутатів трудящих (крім селищних і сільських). Наприклад, в УРСР районні і міські Ради депутатів трудящих утворюють відділи, управління за затвердженням обласною Радою депутатів трудящих, а останні утворюють свої відділи та управління із затвердженням Президією Верховної Ради.

Управління і відділи виконавчих комітетів перебувають у «подвійному» підпорядкуванні, тобто підпорядковані як Раді депутатів трудящих і її виконавчому комітету, так і відповідному вищестоящому органу галузевого управління. Вони керують відповідною галуззю управління на території своєї діяльності на принципі єдиноначальності. Керівники управлінь та відділів виконкомів місцевих Рад видають накази та інструкції і перевіряють їх виконання³.

У процесі реорганізації управління сільським господарством останнім часом створені міжтериторіальні колгоспно-радгоспні (радгоспно-колгоспні) управління, правове становище яких висвітлюється в спеціальній частині курсу.

¹  Більш широко про компетенцію виконкомів місцевих Рад депутатів трудящих УРСР див. Положення про обласну Раду депутатів трудящих УРСР, Положення про міську, районну в місті Раду депутатів трудящих УРСР,   Положення  про  селищну  Рйду депутатів  трудящих  УРСР,   Положення про сільську Раду депутатів трудящих УРСР.  (Схвалені Постановою Президії Верховної Ради УРСР від ЗО. VI. 1957 p.).

²  Див. Постановление ЦК КПСС «Об улучшении деятельности Советов депутатов трудящихся и усилении их связей с массами»    от   22    января 1957 г. «Справочник партийного  работника».    Госполитиздат,   1957, стор. 448—457.

³  В УРСР — накази та розпорядження  (див., наприклад, ст. 58 Положення про обласну Раду депутатів трудящих Української РСР). Держпо-літвидав, 1957.

 

ОРГАНИ    РАДЯНСЬКОГО    ДЕРЖАВНОГО    УПРАВЛІННЯ                                                                                                                                                133

д)   Органи управління підприємствами і установами

Органом управління на підприємстві і в установі є адміністрація цих підприємств і установ.

Адміністрація державних підприємств і установ характеризується всіма тими рисами, які властиві органу державного управління, а саме: наявністю визначеної структури і повноважень державно-владного характеру; здійсненням своєї роботи на основі і на виконання закону і в межах визначеної компетенції; правом видавати юридичні акти; підконтрольні-стю і підзвітністю вищестоящим органам державного управління на основі принципу демократичного централізму.

Однак управлінська діяльність адміністрації підприємств і установ має в порівнянні з державно-владною діяльністю інших виконавчих і розпорядчих органів державної влади деякі особливості, які слід враховувати при визначенні ролі і місця адміністрації підприємств у системі радянського державного управління.

Ці особливості полягають в тому, що, по-перше, державно-владні повноваження адміністрації поширюються тільки всередині даного підприємства чи установи; по-друге, адміністрація підприємства чи установи не має підпорядкованих їй управлінських одиниць поза межами установи або підприємства.

Адміністрація підприємства і установи здійснює функції радянського державного управління на найнижчій і найконкретнішій ділянці господарського, соціально-культурного і адміністративного будівництва.

Отже, не підприємство чи установа в цілому є органами державного управління. Таким органом є адміністрація, яка від імені держави здійснює управління цими підприємствами і установами.

• 4. Види органів радянського державного управління

Органи радянського державного управління можна класифікувати за різними підставами: 1) за порядком утворення; 2) за порядком вирішення підвідомчих питань; 3) за територією діяльності; 4) за компетенцією; 5) за джерелами фінансування і способом розпорядження матеріальними засобами. Такий поділ дає змогу більш чітко визначити правове становище кожного з них у системі державного   управління.

1. За порядком утворення органи радянського Державного управління поділяються: на вказані в самій Конституції СРСР, конституціях союзних і автономних республік (наприклад, Ради Міністрів, міністерства, виконкоми місцевих Рад депутатів трудящих та інші) і не вказані в конститу-

 

134                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                           РОЗДІЛ   IV

ціях, а такі, що утворюються згідно з постановами уповноважених на це державних органів. До числа останніх належать, головним чином, господарські і соціально-культурні органи. Вони утворюються Радами Міністрів, міністерствами, радами народного господарства, місцевими Радами депутатів трудящих та їх виконавчими комітетами. Особовий склад колегіальних органів державного управління обирається відповідними представницькими органами державної влади, а органів одноособового керівництва — призначається у передбаченому законом порядку.

2. За порядком вирішення підвідомчих питань органи державного управління поділяються на колегіальні і єдиноначальні. Колегіальними органами державного управління є Ради Міністрів СРСР, Ради Міністрів союзних і автономних республік, ради народного господарства, виконавчі комітети місцевих Рад депутатів трудящих. У колегіальних органах державного управління основні питання їх компетенції вирішуються колективно, на засіданні колегіального органу, при наявності абсолютної більшості його членів. Цим досягається ділове, принципове, критичне обговорення правових актів, які приймаються. Колективне обговорення і прийняття рішень з основних питань діяльності колегіальних органів державного управління забезпечує правильність керівництва господарським і культурним будівництвом, гарантує від різних випадковостей та помилок у роботі. Питання оперативного характеру розв’язуються звичайно в порядку одноособового керівництва.

До єдиноначальних органів державного управління належать органи галузевого управління: міністерства, відомства, а також управління та відділи виконкомів місцевих Рад депутатів трудящих. На основі єдиноначальності будується також керівництво всередині органів державного управління, безпосереднє керівництво установами, підприємствами, трестами, комбінатами та іншими виробничими об’єднаннями. На чолі галузевого органу державного управління стоїть одна особа (на чолі міністерства — міністр, на чолі відділу виконкому відповідної місцевої Ради — завідуючий відділом і т. п.), яка повністю відповідає за роботу цього органу.

Єдиноначальність означає підкорення колективу єдиній волі керівника, наділеного певними повноваженнями в галузі довіреної йому ділянки роботи. «Це підкорення, — писав В. І. Ленін, — може, при ідеальній свідомості і дисциплінованості учасників спільної роботи, нагадувати більше м’яке керування диригента. Воно може набирати гострих форм диктаторства, — якщо нема ідеальної дисциплінованості і свідомості. Але, так чи інакше, безсуперечне підкорення єдиній

 

ОРГАНИ    РАДЯНСЬКОГО    ДЕРЖАВНОГО    УПРАВЛІННЯ                                                                                                                      135

волі для успіху процесів роботи, організованої за типом великої машинної індустрії, безумовно необхідне»¹.

Однак безсуперечне підкорення єдиній волі не тільки не виключає, а, навпаки, передбачає залучення до управління широких мас трудящих. В умовах соціалістичної держави, основаної на суспільній власності на засоби та знаряддя виробництва, коли відсутня експлуатація людини людиною, це цілком закономірне і природне явище.

В галузевих органах радянського державного управлінні колегіальність застосовується при обговоренні найважливіших питань їх діяльності. З цією метою створені колегії міністерств і відомств, скликаються наради активу і т. п. Колегія міністерства, відомства утворюється в складі: міністра, керівника відомства (голова), їх заступників і керівних працівників даної галузі. Склад колегії затверджується Радою Міністрів по представленню міністра, керівника відомства.

Колегії міністерств, відомств на своїх засіданнях розглядають питання практичного керівництва, перевірки виконання, добору кадрів, проекти важливих наказів та інструкцій міністерств, відомств, заслуховують звіти керівних працівників головних управлінь і відділів, підвідомчих їм установ і підприємств. Колегія при цьому не має права самостійно видавати акти юридичного значення. Колегія є дорадчим органом при міністрі (керівникові відомства); всі її рішення оформлюються наказами відповідних міністерств і відомств.

У разі незгоди з пропозиціями колегії міністр (керівник відомства) приймає рішення одноособово, доводячи до відома Ради Міністрів ті незгоди, які виникли між ним і колегією. Члени колегії, в свою чергу, можуть апелювати до Ради Міністрів.

У ряді міністерств (Міністерство охорони здоров’я, Міністерство народної освіти та ін.) створені спеціальні ради з метою зміцнення громадського контролю, наукового узагальнення і використання передового досвіду. їх склад затверджується міністром. Вони утворюються, головним чином, з видатних спеціалістів, керівників великих підприємств, ударників комуністичної праці, лауреатів Ленінських премій, Героїв Соціалістичної Праці. Рішення цих рад проводяться в життя також наказом міністра. Такий порядок підкреслює принцип особистої відповідальності міністра (керівника відомства) за доручену йому галузь управління і відповідає ленінському принципові — обговорення спільне, а відповідальність одноособова. Правильне поєднання єдиноначальності з колегіальністю є однією з найважливіших рис демократичного централізму.

¹ В.  І. Л є н і н. Твори, т. 27, стор. 233—234.

 

136                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                          РОЗДІЛ   IV

3. За територією   діяльності органи державного управління поділяються на центральні і місцеві, територіальні і міжтериторіальні. Центральні органи залежно від масштабу діяльності поділяються на органи СРСР, органи союзної республіки і органи автономної    республіки.   До них належать: Рада Міністрів СРСР, міністерства і спеціальні відомства, які діють на території Союзу, Ради Міністрів союзних республік, міністерства і спеціальні відомства союзної республіки, ради народного господарства союзної республіки, Ради Міністрів автономних республік, міністерства АРСР, які діють на території автономної республіки.

Місцеві виконавчі і розпорядчі органи державної’ влади діють на відповідній адміністративно-територіальній одиниці в масштабах краю, області, автономної області, національного округу, району, міста, села.

Як правило, масштаб діяльності місцевого органу державного управління завжди збігається з визначеною адміністративно-територіальною одиницею. Інколи діяльність органу державного управління охоплює декілька адміністративно-територіальних одиниць (військовий округ, управління залізниці та інші). В першому випадку органи державного управління називаються територіальними, в другому — між-територіальними.

До місцевих органів державного управління належать: виконавчі комітети краєвих, обласних, автономних областей, районних, міських, районних в містах, селищних і сільських Рад депутатів трудящих, відділи і управління виконавчих комітетів місцевих Рад, а також адміністрація підприємств і соціально-культурних установ. Взаємовідносини місцевих і центральних органів державного управління обумовлюються принципами радянського державного управління і, зокрема, принципом демократичного централізму.

4. За характером   компетенції   органи державного управління поділяються: на органи загальної компетенції і органи спеціальної компетенції. Компетенція органу державного управління означає    коло    його    обов’язків і  прав, встановлених законами та  іншими нормативними державно-правовими актами.

Органи управління загальної компетенції керують багатьма галузями державного управління, органи спеціальної компетенції — однією галуззю державного управління. Органами державного управління загальної компетенції є: Рада Міністрів СРСР, Ради Міністрів союзних і автономних республік, виконавчі комітети місцевих Рад депутатів трудящих, ради народного господарства. Рада народного господарства не є відомчим органом — органом спеціальної компетенції, бо ке-

 

ОРГАНИ    РАДЯНСЬКОГО    ДЕРЖАВНОГО    УПРАВЛІННЯ

137

руе не якоюсь однією галуззю народного господарства, а багатьма дорученими їй галузями господарства. Здійснюючи в межах економічного адміністративного району керівництво промисловістю і будівництвом, рада народного господарства є, по суті, міжгалузевим органом державного управління — органом загальної компетенції.

Органами державного управління спеціальної компетенції є: міністерства, спеціальні відомства Ради Міністрів СРСР, Рад Міністрів союзних і автономних республік, відділи і управління виконавчих комітетів місцевих Рад депутатів трудящих, адміністрація підприємств і соціально-культурних установ.

5. За джерелами фінансування і способом розпорядження матеріальними засобами органи державного управління поділяються на бюджетні і госпрозрахункові.

Бюджетними органами держав-ного управління, як правило, є тільки такі органи, які не зв’язані безпосередньо з виробництвом і обігом матеріальних цінностей або з наданням платних послуг.

Органи державного управління, які перебувають на державному бюджеті, позбавлені майнової самостійності, і за їх зобов’язання несе відповідальність держава. Вони фінансуються з бюджету відповідно до затверджених кошторисів. Відкриті для них кредити бюджетні органи державного управління можуть використовувати тільки у суворій відповідності до їх спеціальних призначень.

Бюджетні органи державного управління поділяються на органи, які є на місцевому бюджеті, і органи, які є на республіканському або загальносоюзному бюджеті.

До госпрозрахункових органів державного управління на-, лежать такі органи, що займаються виробничою або іншою господарською діяльністю, наслідки якої втілюються у певних матеріальних цінностях (наприклад, управління залізниці та інші). Вони виступають в обігу як самостійні юридичні особи. Це означає, що госпрозрахункові органи державного управління користуються правом адміністративно-оперативної і майнової самостійності в межах діючого законодавства.

Кожний керівник госпрозрахункового органу державного управління має право і обов’язок самостійно здійснювати на принципі єдиноначальності, в межах своєї компетенції та У відповідності до вимог соціалістичної законності, всі адміністративно-господарські операції: керує всією плановою’, адміністративно-виробничою роботою, в межах лімітів фонду заробітної плати та відповідно до існуючих законів приймає і звільняє робітників   і   службовців, управляє май-

 

138                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                           РОЗДІЛ   IV

ном і розпоряджається в установленому порядку коштами органу державного управління, здійснює від його імені всі угоди, відкриває розрахунковий рахунок у Держбанку і одержує банківські кредити.

Утворення, реорганізація і ліквідація органів державного управління здійснюються за ухвалою відповідних державних органів. Суть цього порядку полягає в тому, що компетентний орган державної влади (Верховна Рада, Президія Верховної Ради, Рада Міністрів, міністерство, раднаргосп і т. п.), який вважає за необхідне утворити, реорганізувати або ліквідувати будь-який орган державного управління, лриймає з цього приводу відповідне рішення.

Органи управління підприємств і установ утворюються, реорганізуються і ліквідуються відповідними вищестоящими •органами державного управління в порядку, передбаченому спеціальним законодавством. Наприклад, наказом Міністра комунального господарства УРСР організовуються в уста-ловленому порядку підприємства і установи і призначається адміністрація цих підприємств і установ¹.

• 5. Принципи організаційної побудови апарату органів державного управління

В даному параграфі виділені для спеціального розгляду питання побудови апарату органів радянського державного управління. Ці питання мають принципове політичне значення. Вони, по суті, визначають якість роботи органів державного управління по здійсненню покладених на них завдань. Без відповідної структури органів управління і визначення “їх компетенції неможливо успішно здійснювати організаційно-владну ‘(виконавчу і розпорядчу) діяльність.

Під структурою органу державного управління слід розуміти систему його внутрішніх підрозділів і розподіл функцій між ними (відділами, секторами і т. п.).

Структура органів державного управління не є раз і назавжди визначеною. Вона обумовлюється конкретними завданнями побудови комуністичного суспільства в той чи інший історичний  відрізок часу.

До 1934 року в радянському державному управлінні діяла функціональна система побудови апарату управління. Ця система в свій час була прогресивною, однак поступово вона перестала відповідати вимогам економічного розвитку СРСР. її треба   було   замінити   новою, більш   досконалою.

¹ Див. ст. 8. Положення про Міністерство комунального господарства Української РСР. (Збірник постанов і розпоряджень уряду УРСР, 1961, № 8, ст.  104).

 

ОРГАНИ    РАДЯНСЬКОГО    ДЕРЖАВНОГО    УПРАВЛІННЯ                                                                                                                    139

Функціональна система побудови апарату управління пов’язана з розпорошенням управління серед багатьох відділів і секторів і, як наслідок цього, — відсутністю оперативного, конкретного і диференційованого керівництва. При функціональній системі побудови апарату управління в наркоматах і заводоуправліннях існувала велика кількість відділів, кожний з яких відповідав за невелику ділянку роботи, однак при цьому міг давати керівні вказівки нижчестоящій виробничій ланці. Це вносило різнобій і формалізм в управління виробництвом і соціально-культурним життям. Знеосібка, розбухання державного апарату, підміна конкретного керівництва загальним гальмували дальший розвиток соціалістичного народного господарства і культури.

XVII з’їзд нашої партії вирішив ліквідувати функціональну систему побудови апарату органів управління і запропонував покласти в основу побудови всіх його ланок виробничо-територіальний або виробничо-галузевий принцип. Суть виробничо-територіального або виробничо-галузевого принципу полягає в тому, що, по-перше, апарат органів державного управління будується з урахуванням територіального розміщення об’єктів керівництва і профілю відповідних галузей народного господарства і, по-друге, шляхом наближення апарату управління до цих об’єктів створюються можливості для здійснення конкретного і оперативного керівництва відповідними підприємствами та іншими господарськими об’єднаннями, установами і організаціями.

Перебудова апарату управління за виробничо-галузевим або виробничо-територіальним принципом не означала ліквідації всіх функціональних відділів. При виробничо-територіальній системі збереглися такі функціональні відділи, як плановий, фінансовий, кадрів і т. п. Але, якщо при функціональній системі ці відділи підмінювали собою головні галузеві управління, бо мали право безпосередніх стосунків з місцями, то після реорганізації системи управління за виробничо-територіальним принципом на функціональні відділи, які залишились, покладено виконання підготовчих робіт по складанню планів, кошторисів, балансів і т. д. без права давати обов’язкові вказівки підпорядкованим органам-даної системи,  минаючи оперативно-виробничі ланки.

Дальший розвиток виробничо-територіальний принцип побудови апарату управління одержав з утворенням раднар-госпів, коли скоротилась кількість проміжних ланок у керівництві промисловістю, що існували раніше. Центр ваги оперативного керівництва перенесений на місця, в економічні райони. Це забезпечило не тільки наближення апарату управління до об’єктів керівництва, але й  дало можливість

 

140                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                           РОЗДІЛ   IV

ширше залучати до управління трудящі маси, успішно боротися з бюрократизмом, надмірною централізацією управління народним господарством, що робить управління промисловістю більш оперативним, кваліфікованим і диференційованим.

• 6. Порядок затвердження і реєстрації штатів органів державного управління підприємств і установ

Якість роботи апарату управління залежить не тільки від, правильного вирішення структурних питань і розподілу компетенції між окремими структурними підрозділами того чи іншого органу, а й належного укомплектування їх штатами. Ось чому партія і уряд систематично приділяють увагу ліквідації не тільки недоліків структурного порядку, які є в державному апараті, але також і штатних надмірностей.

Основним завданням у цьому відношенні є систематична і наполеглива робота по дальшому здешевленню державного апарату, скороченню числа працівників, зайнятих у сфері не матеріального виробництва. За останні роки державний апарат значно скоротився, штати в органах державного управління краще укомплектовані. Однак штатні непогодженості ще в окремих випадках мають місце. Зокрема, це виявляється у невідповідності між завданнями і функціями,, покладеними на той чи інший орган, і встановленим для нього штатом. В одних випадках функції перевантажені, а штати— урізані, в результаті чого апарат працює з перенапруженням. Протилежним є встановлення для апаратів надмірно роздутих штатів, наслідком чого є недовантаження окремих працівників, а звідси — прагнення їх зайнятися непотрібною роботою для того, щоб виправдати своє перебування на державній служб’і.

З метою запобігання таким випадкам законодавство СРСР” встановило такий порядок затвердження штатів, що забезпечує тверду штатну дисципліну і покладає контроль за додержанням встановлених штатів на Міністерство фінансів. СРСР, в якому створено Центральне штатне управління.

Центральне штатне управління розробляє загальнодержавні номенклатури посад і посадових окладів; підготовляє пропозиції щодо удосконалення державного апарату управління і скорочення видатків на його утримання і т. п., вживає заходів по усуненню паралелізму в роботі установ, підприємств і організацій.

Центральне штатне управління перевіряє додержання всіма установами, підприємствами і організаціями встановленої для них структури, штатів, посад   і  посадових окладів,  має

 

 

Ъргани   радянського  державного   управління                                                                                                                    ні

право давати їм обов’язкові вказівки про усунення структурних і штатних надмірностей і про припинення їх фінансування.

За діючим радянським законодавством кожна установа повинна мати затверджений штатний розклад, в якому встановлюється перелік структурних підрозділів, назва посад і їх кількість.

Штати органів державного управління бувають типові і індивідуальні.

Рада Міністрів СРСР встановлює загальну кількість адміністративно-управлінського апарату, фонд заробітної плати. схеми посадових окладів міністерств і відомств СРСР.

Структуру і штати головних управлінь, управлінь і відділів міністерств затверджують міністри.

Начальники головних управлінь міністерств затверджують штати підпорядкованих їм підприємств і установ, а також вносять зміни в діючі типові штати і типові структури підпорядкованих їм установ і підприємств в погодженні з Міністерством фінансів СРСР.

Рада Міністрів союзної республіки затверджує типові структури і штати адміністративно-управлінського персоналу рад народного господарства адміністративних економічних районів, міністерств і відомств республіки і виконкомів місцевих Рад депутатів трудящих у межах встановленої для республіки чисельності адміністративно-управлінського персоналу і фонду заробітної плати з додержанням схем посадових окладів. Рада Міністрів союзної республіки затверджує штати окремих установ і організацій міністерств і відомств республіки і виконкомів місцевих Рад депутатів трудящих, до яких не можуть бути застосовані типові штати.

Ради народного господарства економічних адміністративних районів мають право встановлювати в межах затвердженого плану по праці чисельність адміністративно-управлінського персоналу для підвідомчих підприємств, організацій і установ; затверджувати структуру, штати адміністративно-управлінського персоналу і посадові оклади працівників підвідомчих раднаргоспові підприємств, організацій і установ у межах встановленої чисельності адміністративно-управлінського персоналу і фонду заробітної плати, керуючись при цьому типовими штатами і схемами посадових окладів, встановлених для працівників даного підприємства, організації або установи; затверджувати штати і посадові оклади працівників апарату раднаргоспу в межах встановленої Радою Міністрів союзної республіки чисельності працівників цього апарату, з додержанням схеми посадових окладів і ? межах затвердженого фонду заробітної плати; затверджувати

 

142′                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                         РОЗДІЛ   IV

штати окремих установ і організацій, для яких, за умовами роботи, не можуть бути застосовані типові .штати.

Структура і штати адміністративно-управлінського апарату підприємств, установ і організацій республіканського підпорядкування затверджуються Радами Міністрів союзних республік в погодженні з Міністерством фінансів СРСР. Штати органів державного управління повинні, як правило, бути зареєстровані у відповідних фінансових органах. Не підлягають реєстрації штати органів Комітету державної безпеки, Міністерства внутрішніх справ та інших відомств, передбачених спеціальним законодавством.

Міністерство фінансів СРСР, Держбанк СРСР, Комісія державного контролю та їх місцеві органи контролюють витрачання фонду заробітної плати і додержання штатної дисципліни в радянському державному апараті. В разі виявлення порушень штатної дисципліни вони мають право передавати матеріали в органи прокуратури для притягнення винних до кримінальної відповідальності.

СПЕЦІАЛЬНА ЛІТЕРАТУРА

И. Н. А н а н о в. К вопросу о роли органов социалистического государства в управлении промышленностью. «Вопросы советского административного   права».  Изд. АН СССР, М.,   1949.

Б. М. Бабій. Місцеві органи державної влади Української Р’СР в 1917— 1920 pp. Вид-во АН УРСР, К., 1956.

Н. А. Волков. Совнархоз как орган государственного управления и вопросы его структуры. «Правоведение», 1960, № 2.

П. Т. Василенко в. О понятии и сущности органа советского социалистического государства. «Вестник Московского университета», серия общественных наук,  1952.

Ю. М. Козлов. Органы государственного управления. Госюриздат, 1960.

А. П. Таранов. Історія Конституції Української Радянської Соціалістичної Республіки. Вид-во АН УРСР, К-,  1957.

Ц. А. Ямпольская. Органы советского государственного управления на современном  этапе. Изд. АН СССР.  1954.

М. Jaroszyriski.  Zagadnienia Rad Narodowych. Warszawa, 1961.

 

РОЗДІЛ   V

ОСНОВИ ОРГАНІЗАЦІЙНОЇ ДІЯЛЬНОСТІ ОРГАНІВ РАДЯНСЬКОГО ДЕРЖАВНОГО УПРАВЛІННЯ

• 1. Суть і значення організаційної роботи виконавчих і розпорядчих органів державної влади. § 2. Планування організаційної роботи виконавчих і розпорядчих органів державної влади. § 3. Робота з кадрами в державному управлінні. § 4. Організація перевірки виконання рішень в державному управлінні.
• 1. Суть і значення організаційної роботи виконавчих і розпорядчих органів державної влади

З появою нових політичних завдань у справі побудови комунізму в нашій країні безперервно зростають і вимоги до радянського державного апарату. Тепер, більш ніж будь-коли, його робота повинна відзначатись високою організованістю і чіткістю, вмінням своєчасно і зі знанням справи проводити в життя рішення партії та уряду.

Нове велетенське піднесення господарського і соціально-культурного будівництва в СРСР вимагає від органів радянської держави всебічного підвищення рівня організаційної роботи, досконалого оволодіння методом організаційного керівництва. Він повинен стати все більш конкретним, диференційованим і оперативним.

Конкретне керівництво передбачає чіткі, ясні вказівки, що не переходять меж соціалістичної законності і базуються на основі вивчення справи і найсуворішого обліку, при умові систематичної перевірки виконання.

Конкретно керувати — це значить не допускати огульного підходу до оцінки роботи районів, підприємств, колгоспів. Конкретність керівництва вимагає, щоб керівники партійних,, радянських і господарських органів не обмежувались паперовою відпискою чи загальними фразами і лозунгами, а детально вивчали б на місці доручену справу, спираючись при цьому на досвід трудящих мас. Неодмінною умовою є також вимога, Щоб кожний працівник державного апарату добре знав специфіку справи, якою він займається.   Практично   це означає

 

144                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                            РОЗДІЛ   V

знання економіки, законодавства (з питань управління), основ державного управління і партійного стилю в роботі. Інакше кажучи, партійні і радянські працівники повинні бути не тільки добрими організаторами, умілими практиками, але й людьми політично зрілими, переконаними в правоті великих ідей марксизму-ленінізму, бо тільки людина, яка добре засвоїла марксистсько-ленінську теорію, спроможна правильно підійти до справи, вивчити її у всьому діапазоні і вирішити з принципових партійних позицій. В противному разі можливе перетворення радянських працівників у звичайних чиновників.

‘ Керувати диференційовано — це значить систематично зміцнювати зв’язки з місцями, дбайливо вивчати особливості кожного об’єкта керівництва, враховувати своєрідність умов і ■особливостей праці кожного району, підприємства, колгоспу, установи.

Суть оперативного керівництва полягає у своєчасному, з урахуванням всіх обставин, чіткому розв’язанні поставлених завдань. Оперативність означає негайне усунення виявлених недоліків і своєчасне запровадження позитивного досвіду в роботі. Оперативність вимагає гнучкості і вміння своєчасно змінювати спрямування роботи апарату відповідно до нових політичних завдань.

Практична діяльність виконавчих і розпорядчих органів державної влади в СРСР здійснюється у відповідності до найважливішого положення марксизму-ленінізму про те, що будівництво комуністичного суспільства — це свідома творча діяльність мільйонних мас трудящих і що управляти в соціалістичній державі — це означає організовувати, приводити з рух широкі верстви населення, спрямовувати їх активність, творчу ініціативу і енергію на виконання господарських, соціально-культурних і адміністративно-політичних завдань. «…Для успішного управління необхідно, — вказував В. І. Ленін, — крім уміння переконати, крім уміння перемогти в громадянській війні, уміння практично організувати»¹. Власне в цьому і полягає суть організаційної роботи державного апарату.

Суть організаційної діяльності органів державного управління обумовлюється всенародним характером Радянської держави, нерозривними зв’язками державного апарату з най-шнршими масами, повсякденною участю трудящих у керівництві державою. Органи Радянської держави і, зокрема, органи державного управління спроможні успішно виконувати завдання побудови комуністичного суспільства, перетворювати в життя радянські закони, рішення партійних і державних органів тільки при умові, якщо вони тісно зв’язані з масами,

¹ В. І. Л е н і н. Твори, т. 27, стор. 210.

 

ОСНОВИ    ОРГАНІЗАЦІЙНОЇ   ДІЯЛЬНОСТІ    ОРГАНІВ    УПРАВЛІННЯ      145

спираються на їх самодіяльність, на творчу ініціативу. Організаційна діяльність органів управління відбувається як у правових, так і не правових формах. Організаційні норми і заходи виступають іноді і як правові вимоги, коли їм надається лравове оформлення.

Організаційна робота виконавчих і розпорядчих органів державної влади, насамперед, полягає в організації роботи самого апарату управління: вмілому плануванні роботи органів державного управління та їх структурних одиниць; правильному використанні кадрів, які працюють у державному апараті, а також матеріальних та фінансових засобів; найбільш доцільному і ефективному застосуванні форм та методів контролю і т. д.

Однак цим вона, звичайно, не обмежується, а охоплює також організацію мас, залучення їх до державного управління. Життя щодня наочно показує, що успішне виконання ор-танами державного управління покладених на них завдань немислиме без залучення до їх роботи широких верств населення. Чим ширше залучаються трудящі до управління Радянською державою, тим плодотворніша діяльність державних органів, тим успішніше вони справляються з поставленими завданнями.

Головне в організаційній діяльності — це робота в масах, мобілізація і організація народних сил, спрямування активності народу на вирішення завдань комуністичного будівництва.

Отже, організаційна діяльність виконавчих і розпорядчих органів державної влади не може обмежуватися і ніколи не обмежується лише питаннями організації роботи самого апарату управління, а охоплює також організацію мас і набирає, таким чином, характеру організаційно-масової роботи. Значення організаційно-масової роботи виконавчих і розпорядчих органів державної влади полягає в тому, що вона: по-перше, є одним із засобів дальшого зміцнення зв’язків державного апарату з масами, забезпечення правильного й ефективного застосування правових норм, дальшого підвищення керівної ролі трудящих у всіх галузях господарського, соціально-культурного і адміністративно-політичного будівництва;

по-друге, дає можливість органам державного управління систематично удосконалювати стиль, форми і метода своєї роботи, використовуючи для цього досвід та ініціативу народу;

по-третє, є важливим засобом боротьби з бюрократизмом і тяганиною, канцелярськими методами роботи, іншими   негативними  фактами,  які   іноді   ще  спостерігаються  в

10   І. М.   Пахомов

 

146                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                 РОЗДІЛ V

діяльності окремих органів державного управління і їх службових осіб, з нечуйним, зневажливим ставленням до потреб трудящих, фактами порушення соціалістичної законності тощо;

по-четверте, відіграє важливу роль у створенні передумов для поступового переходу окремих функцій, виконуваних державними органами, у відання громадських організацій у період розгорнутого будівництва комунізму, шляхом залучення народу до постійної і неодмінної, притому вирішальної участі в демократичному управлінні державою.

Враховуючи величезне значення організаційно-масовоГ роботи радянського державного апарату для дальшого розширення соціалістичного демократизму в усіх сферах життя нашого суспільства, Комуністична партія Радянського Союзу приділяє постійну і неослабну увагу питанням систематичного підвищення рівня організаційної роботи державного апарату до рівня політичних завдань.

«Головне в діяльності всіх державних органів,— говориться в Програмі КПРС,— організаторська робота в масах, правильний добір працівників, перевірка і оцінка їх за практичними ділами, контроль фактичного виконання завдань г рішень керівних органів».¹

Цілком зрозуміло, що організаційне питання ніде і ніколи в капіталістичному суспільстві не мало і не могло мдти такого великого значення, якого воно набуло в соціалістичній: державі. І це тому, що соціалістична держава є дійсно демократичною, державою самих трудящих мас. Вона об’єднує в собі керівництво господарським, соціально-культурним і адміністративно-політичним будівництвом, здійснює господарсько-організаторську І КуЛЬТурНО-ВИХОВНу ДІЯЛЬНІСТЬ, ЩО’ не властиво капіталістичній державі, яка стоїть на сторожі приватної власності на знаряддя та засоби виробництва і суспільних порядків, вигідних експлуататорським  класам.

• 2. Планування організаційної роботи виконавчих і розпорядчих органів державної влади

Необхідною умовою успішного здійснення органами державного управління своїх завдань є плановість їх роботи.

Значення планування організаційної¹‘ роботи виконавчих і розпорядчих органів державної влади полягає в тому, що^ п о-п ерше,    надає  їх  діяльності   цілеспрямованого   харак-

¹ Програма Комуністичної партії Радянського    Союзу.    Держполітви-дав УРСР,  1961, стор. 92.

 

ОСНОВИ   ОРГАНІЗАЦІЙНОЇ   ДІЯЛЬНОСТІ    ОРГАНІВ    УПРАВЛІННЯ      147

_теру, відкриває перспективу, допомагає передбачити майбутнє; по-друге, дає можливість у точно встановлені строки і з найменшою затратою сил домогтися виконання поставлених практичних завдань; по-третє, забезпечує ритмічність, високу організованість і культуру в діяльності органів державного управління шляхом чіткого визначення форм і методів їх роботи; по-четверте, сприяє досягненню високої активності народу як при обговоренні конкретних питань, так і в процесі виконання рішень; по-п’яте, має важливе значення для координації діяльності структурних одиниць  виконавчих  і  розпорядчих органів  державної  влади.

Плани роботи виконавчих і розпорядчих органів державної влади складаються на різні строки, залежно від місця органу державного управління в системі державних органів і характеру його завдань. Як правило, вони складаються на квартал.

У практиці спостерігаються різні методи і порядок складання планів організаційної роботи, але в усіх випадках до планів пред’являються певні вимоги, які зводяться, в основному, до того, щоб:

а)   в основу планів завжди    були    покладені    директиви партії,    які накреслюють завдання в тій чи іншій галузі народного   господарства і соціально-культурного  життя,  а також,  відповідно,  рішення  місцевих  партійних  організацій  і вищестоящих державних органів,    накази та  пропозиції виборців;

б)   план не був перевантажений другорядними    питаннями,   до нього включалися тільки основні  питання діяльності того чи іншого органу в даний конкретний період;

в)   перед складанням плану   вивчалися безпосередньо на місцях об’єкти планування за  участю   працівників   органів державного управління і широкого активу трудящих;

г)   в  планах  роботи  виконавчих   і   розпорядчих   органів державної влади були вказані зміст кожного заходу, строк його виконання та виконавці, а саме: хто персонально відповідає за підготовку кожного    запланованого    заходу, хто готує  матеріал, хто залучається до підготовки, хто з числа спеціалістів, представників підприємств, установ, колгоспів та організацій викликається на засідання чи нараду тощо.

Лише тоді, коли в плані роботи того чи іншого органу Державного управління будуть враховані всі згадані вище вимоги, він відповідатиме політичним завданням, умовам місця і часу, буде реальним, а не формальним.

Правильно складений план є основою для розгортання організаційного керівництва господарським, соціально-культурним   і  адміністративно-політичним  будівництвом.

10*

 

148

РОЗДІЛ V

Однак добре складений план — це тільки початок оперативної роботи того чи іншого органу державного управління по здійсненню своїх функцій.

Після затвердження плану головне полягає в тому, щоб реалізувати на практиці накреслені заходи, по-справжньому зайнятися конкретною живою роботою по виконанню завдань. Це, однак, не означає, що діяльність органу державного управління повинна обмежуватись виконанням тільки заходів, передбачених планом роботи. У процесі реалізації запланованих заходів органи державного управління можуть вносити певні зміни та окремі корективи у плани своєї роботи відповідно до нових вимог місця і часу.

• 3. Робота з кадрами в державному управлінні

Питання про кадри займає одне з найважливіших місць в організаційній діяльності партійних і державних органів, і зокрема, органів радянського державного управління. Марк-сизм-ленінізм вчить, що жодна держава не може обійтись без своїх кадрів, без своєї ‘інтелігенції, тим більше не може обійтись без них соціалістична держава. В соціалістичному суспільстві, де держава, на підставі свідомого використання об’єктивних економічних законів, організує і спрямовує всі галузі народного господарства, соціально-культурного і адміністративно-політичного життя, кадри мають особливе значення.

В. І. Ленін говорив, що вирішальною силою партійного ; державного керівництва є кадри, без правильного добору і виховання яких неможливе успішне проведення в життя політичної лінії партії і Радянської держави. Успіх всякої справи вирішують люди, кадри.      І

Активна творча роль Радянської держави здійснюється кадрами державного апарату, за допомогою яких радянський народ під керівництвом КПРС проводить в життя свою внутрішню і зовнішню політику.

Наша партія постійно турбується про підготовку високоідейних, свідомих кадрів, про виховання їх у дусі високої вимогливості, непримиренності до хиб, у дусі критики і самокритики, партійної принципіальності, вірного служіння інтересам народу, справі комунізму.

Тепер, коли всі галузі народного господарства оснащені передовою технікою, а культурний рівень радянського народу незмірно зріс, вимоги до кадрів радянського державного апарату стали більш високими. Біля керма повинні стояти люди, віддані інтересам партії і держави, знавці своєї справи, здатні підхоплювати все нове, передове і творчо розвива-

 

ОСНОВИ   ОРГАНІЗАЦІЙНОЇ   ДІЯЛЬНОСТІ   ОРГАНІВ    УПРАВЛІННЯ      149

 

ти його, рішуче боротись з тяганиною і бюрократизмом, постійно дбати про задоволення зростаючих потреб всіх тру-; дящих.

Робота з кадрами в державному управлінні полягає в тому, щоб вивчати позитивні сторони і недоліки кожного працівника і на підставі цього вміти правильно оцінити ділових і знаючих людей, дбайливо вирощувати кадри, сміливіше висувати молоді кадри, не протиставляти їх старим, правильно розв’язувати питання підготовки кадрів для різних галузей господарського ‘і культурного будівництва, своєчасно заміняти нездатних працівників. Треба розставляти працівників у державному апараті так, щоб кожний з них почував себе на місці і зміг дати у роботі максимум того, що він може дати за своїми здібностями, щоб ця розстановка була підпорядкована завданням зміцнення кваліфікованими кадрами відстаючих підприємств, колгоспів, радгоспів, районів, завданням виконання семирічного плану розвитку народного господарства СРСР”.

У Радянському Союзі підготовлені численні висококваліфіковані кадри для всіх галузей народного господарства і соціально-культурного життя. Комуністична партія має великі резерви для висування на керівні пости в державний апарат як досвідчених працівників, які виправдали себе, так і здібну молодь. Велика робота по вихованню і висуванню кадрів у радянському державному управлінні проведена за останні роки, коли, зокрема, були вжиті заходи для зміцнення апарату управління районної ланки. Так, наприклад, у сільське господарство направлено десятки тисяч кваліфікованих спеціалістів і досвідчених організаторів. Багато керівних працівників колишніх міністерств і центральних відомств перейшли на роботу в раднаргоспи, на підприємства і будови, я місцеву промисловість. Так, в 1961 р. у народному господарстві Української РСР працювало близько півтора мільйона чоловік з вищою і середньою освітою, в тому числі на селі — понад 126 тисяч спеціалістів, серед яких було близько 14 тисяч агрономів з вищою освітою. Серед голів міськ- і райвиконкомів УРСР — понад 86 процентів мають вищу і незакін-чену вищу освіту. На керівну роботу в державний апарат висунуто багато молодих працівників. Завдяки постійній турботі КПРС тепер у всіх галузях комуністичного будівництва в абсолютній більшості працюють добрі кадри, які забезпечують кваліфіковане керівництво народним господарством ¹ соціально-культурним життям.

¹ Про принципи добору і  розподілу кадрів  більш докладно    дивись Розділ II, § 2, п. «а» даного .підручника.

 

150                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                  розділ v

Однак, це не означає, — як вказував М. С. Хрущов, — Що в роботі по розстановці і вихованню кадрів зроблено все. Деякі партійні і радянські органи миряться, наприклад, * тим, що іноді на відповідальних постах в державному управлінні тривалий час перебувають люди, які працюють мляво, безініціативно, звиклися з відставанням свого підприємства або району, області чи республіки. Ще не завжди проявляється необхідна вимогливість до таких кадрів, а це породжує застій, заважає припливу свіжих сил”.

У зв’язку з цим постає питання про систематичну підготовку і виховання кадрів апарату державного управління. Форми цієї роботи різноманітні. Це і система вищих партійних шкіл, і система спеціальних вищих і середніх учбових закладів, в тому числі і юридичних вузів, які готують кваліфіковані кадри для усіх галузей комуністичного будівництва, і сітка політичної освіти, і проведення спеціальних семінарів, інструктажу з окремих питань повсякденної роботи державного апарату тощо.

Однією з форм підвищення кваліфікації керівних та інженерно-технічних працівників є навчання без відриву від виробництва на вечірніх і заочних факультетах і відділеннях денних вищих і середніх спеціальних учбових закладів, у вечірніх і заочних вищих і середніх спеціальних учбових закладах і на короткострокових курсах підвищення кваліфікації при раднаргоспах, міністерствах, відомствах, великих підприємствах, будовах і науково-дослідних установах ².

Головне в роботі з кадрами — їх повсякденне навчання, постійне піклування про підвищення ділових та політичних якостей, систематичний аналіз стану справ і розподілу кадрів в галузях народного господарства, здійснення ленінської національної політики.

Успішній роботі з кадрами в радянському державному управлінні сприяють корінні зміни в управлінні промисловістю і сільським господарством, розширення прав союзних республік і місцевих Рад депутатів трудящих, перебудова системи вищої та середньої освіти, всемірний розвиток партією творчої ініціативи і самодіяльності трудящих, залучення їх до активної повсякденної участі в управлінні державою і виробництвом.                                                                                                                                                                                                                           ■*

¹¹ Див. М. С. Хрущов. Звіт Центрального Комітету Комуністичної партії Радянського Союзу XXII з’їздові партії. Держполітвидав УРСР, 1961 р., стор. 119.

² Див. Постанову Ради Міністрів СРСР від 9 липня 1960 р. «Про-систему підвищення кваліфікації керівних та інженерно-технічних працівників галузей народного господарства і державного апарату» (Збірник постанов і розпоряджень уряду УРСР,   1960, № 7, ст. 108).

 

основи  організаційної діяльності  органів   управління    151

Вся робота з кадрами в радянському державному управлінні проводиться під систематичним і неослабним керівництвом Комуністичної партії Радянського Союзу.

Згідно з діючим законодавством та у відповідності до партійних рішень відповідальність за роботу з кадрами в радянському державному управлінні покладено на керівників державних органів, підприємств та установ. Як правило, номенклатурні працівники міністерств, раднаргоспів, спеціальних відомств призначаються або звільняються з посади на підставі рішення колегії того чи іншого державного органу. Так, наприклад, у положенні про Головне управління професійно-технічної освіти при Раді Міністрів Української РСР вказується, що колегія Головного управління професійно-технічної освіти при Раді Міністрів УРСР на своїх засіданнях розглядає основні питання стану і підвищення якості професійно-технічної освіти, питання добору і розстановки керівних кадрів і т. п.¹

Робота з кадрами в радянському державному управлінні зосереджується, головним чином, у спеціально створюваних структурних одиницях того чи іншого органу державного управління, наприклад у секторах, відділах або управліннях кадрів.

• 4. Організація перевірки виконання рішень в державному управлінні

Важливе значення в роботі з кадрами радянського державного управління має правильне керівництво ними в практичній діяльності, перевірка їх роботи по реалізації партійних рішень, радянських законів і інших правомірних державно-правових актів, а також критика і самокритика.

Перевірка виконання рішень є по суті продовженням роботи з кадрами. Вона нерозривно зв’язана з усуненням хиб у їх доборі. Відповідно до її наслідків усуваються нездатні, відсталі, несумлінні працівники, вони замінюються кращими, передовими, більш кваліфікованими спеціалістами. Це сприяє висуванню нових людей, здатних активно боротися за проведення в життя завдань комуністичного будівництва, стояти на сторожі інтересів народу і держави, виховує кадри в дусі принциповості, діловитості, суворого додержання державної дисципліни, створює сприятливі умови для успішного здійснення завдань господарського, соціально-культурного і   адміністрат.ивно-політичного будівництва.

¹ Див.   Збірник   постанов і  розпоряджень    уряду    УРСР,  1960, № 7, «г. 106.

 

152                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                 РОЗДІЛ V

Перевірка виконання — це один з основних методів всемірного підвищення якості роботи радянського державного апарату. Керувати, організовувати — це й означає перевіряти виконання, перевіряти фактичну реалізацію директив, законів, постанов, рішень та інших державно-правових актів. Хиби і недоліки в керівництві — це хиби і недоліки в організації перевірки виконання. Саме тому перевірку виконання неможна відокремлювати від інших засобів керівництва.

Перевірка виконання не зводиться до реєстрації позитивних чи негативних фактів, а поєднується з організацією мас на виконання конкретних завдань, з забезпеченням фактичного виконання ними практичних заходів, з виправленням викритих помилок. Вона робить організаційну діяльність-радян-ського державного апарату живою, конкретною і оперативною. Перевірка виконання підтягує відстаючих, людей, які погано-працюють, підвищує їх відповідальність за доручену справу.

В атмосфері повсякденної перевірки виконання у кожного працівника державного апарату підвищується вимогливість до себе і до інших, в тому числі і в застосуванні правових норм, підвищується свідомість того факту, що найменша неретель-ність не залишиться поза увагою.

Значення перевірки виконання полягає також і в тому,, що вона не дає можливості хорошим працівникам зазнатися,, відстати в роботі.

Цілком правильно говориться у Звіті ЦК КПРС XXII з’їздові партії: було б невірно думати, що контролювати потрібно тільки відстаючих працівників. Контроль необхідний і за роботою чесних людей, бо контроль — це, передусім, порядок, він дисциплінує працівників, попереджає від помилок, підвищує їх відповідальність за доручену справу. Добре поставлена перевірка діяльності кадрів радянського державного апарату дозволяє пізнати кожного працівника, виявити його здібності і недоліки, правильно оцінити його роботу. І, навпаки, без перевірки виконання неможливо знати кадри, правильно підібрати їх, організувати й оцінити. Необхідно перевіряти людей не за їх словами і обіцянками, а за їх справами.

Особливе значення перевірки виконання в тому, що вона дає можливість керівникам, організаторам вникати в суть справи і підмічати паростки нового в суспільному житті, виявляти нові форми та методи роботи, узагальнювати їх.

Перевірка виконання виховує, таким чином, почуття нового у кожного працівника, дає можливість виявити і зрозуміти нове, орієнтуватися на нього, передбачити майбутнє, без чого правильне керівництво неможливе.

Комуністична партія і Радянський уряд надають перевірці виконання особливого значення як засобу дальшого зміцнен-

 

ОСНОВИ    ОРГАНІЗАЦІЙНОЇ   ДІЯЛЬНОСТІ    ОРГАНІВ    УПРАВЛІННЯ      153

ця радянського державного апарату, удосконалення організаційних форм і методів його роботи.

Для того, щоб перевірка виконання досягла своєї мети і була на висоті, вона повинна здійснюватись відповідно до розроблених партією вимог.

Щоб забезпечити своєчасне здійснення рішень, треба, насамперед, швидко довести його зміст до виконавців, роз’яснити масам важливість його; необхідно врахувати й правильно-використати наявні сили,   визначити, хто, коли і  що робить.

Перевірку виконання треба починати одразу ж після схвалення рішення, незалежно від встановлених строків. До цієї справи слід залучати якомога більший актив, щоб використати досвід низових працівників державного апарату. Перевірку виконання повинен очолювати, як правило, сам керівник того чи іншого органу державного управління, підприємства, установи. Своєчасна перевірка виконання дає можливість запобігти помилкам і недолікам, сприяє організації виконання-рішень. Контроль зверху повинен поєднуватись з контролем-знизу, з боку самих трудящих мас¹.

Форми контролю і перевірки виконання рішень у радянському державному управлінні різноманітні. У практиці виконавчих і розпорядчих органів державного управління виправдали себе, в основному, такі форми організації контролю і перевірки виконання директив, радянських законів, постанов, рішень та інших актів:

а)  робота самих керівників виконавчих і розпорядчих органів державної влади — здійснення ними контролю відповідно до розподілу обов’язків на окремих ділянках комуністичного будівництва;

б)   систематичне заслуховування на засіданнях (або колегіях) відповідних органів державного управління звітів і ін-формацій керівників  радянських органів,  підприємств, установ, які безпосередньо відповідають за ту чи іншу справу;

в)   організація масового контролю    знизу, через постійні комісії Рад, депутатів, радянський актив, що дає змогу вчасно виявити недоліки, мобілізувати маси на їх усунення, піднести активність трудящих, широко розгорнути критику і самокритику, використати цінний досвід народу.

Отже, систематичний контроль і перевірка виконання мають-першорядне значення для виховання кадрів радянського державного апарату. Тільки тоді, коли в основу керівництва покладена перевірка виконання, кадри радянського державного апарату можуть забезпечити чітку, злагоджену роботу всіх

¹ Більш докладно  про  вимоги    організації   перевірки    виконання  ди-ь розділ II, § 2, п. «а» даного підручника.

 

154                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                   РОЗДІЛ V

виконавчих і розпорядчих органів державної влади і тим забезпечити своєчасне здійснення завдань комуністичного будівництва в нашій країні. «Контроль, — говорив М. С. Хрущов,— містить у собі дійовий засіб удосконалення керівництва комуністичним будівництвом»¹.

СПЕЦІАЛЬНА ЛІТЕРАТУРА

.А. А. Аскеров. Очерки советского строительства. Изд. МГУ,  1953. В. А.  Б а р а х т я н.  Некоторые   вопросы   организационной деятельности

исполнительных комитетов местных  Советов   депутатов   трудящихся.

Уч. зап. Харьковского юридического института, 1958, вып. 12. В. А. Барахтян, Р. Павловський. Положення про районну Раду

депутатів трудящих Української РСР в дії   «Радянське право»,  I960,

№ 2.

1. Бражников. В. І. Ленін про радянський державний апарат, «Ра-

дянське право», 1960, № 3.

1. Головко. Совершенствовать проверку исполнения. «Советы депута-

тов трудящихся», 1959, № 6.

1. I. Дегтярьов. Роботу з кадрами — на рівень нових вимог. «Радянське право», 1960, №

И. Замятин, Ф. Хлыстов. О некоторых вопросах организации работы исполкомов областных Советов. «Советское государство и право», 1950, № 8.

Ю. Козлов. Коллегиальность и единоначалие в советском государственном управлении. Госюриздат, М., 1956.

1. М. Моздир, К. Є. Ф ед о н ю к. Організаційно-масова діяльність міс-

цевих Рад депутатів трудящих Української РСР. Вид. Львівського університету, 1961.

П. Е. Недбайло, И. Н. Пахомов. Исполком сельского Совета. Госюриздат, М., 1957.

1957. X. И. Петров. Планирование работы районного Совета. Госюриздат, М.,

Ю. Тихомиров. Новое в работе местного советского аппарата. «Советы депутатов трудящихся», 1960, № 8.

1. В. Ш е в л я к о в. Мероприятия Коммунистической партии по дальней-

шему укреплению  и  совершенствованию  советского государственного аппарата. Ученые труды Казахского университета, 1959, вып. V. К.  Ф.  Шеремет,  Г.  В. Барабашев. Советское строительство.  Госюриздат,  1961.

¹ М. С. Хрущов. Звіт Центрального Комітету Комуністичної партії Радянського Союзу XXII з’їздові партії. Держполітвидав УРСР, 1961, «стор. 121.

 

РОЗ Д.I Л   VI

АКТИ РАДЯНСЬКОГО ДЕРЖАВНОГО УПРАВЛІННЯ

• 1. Поняття акта радянського державного управління. § 2. Радянський закон — непорушна основа акта радянського державного управління. § 3. Акт державного управління і указ Президії Верховної Ради. § 4. Акт державного управління та інші державно-правові акти і матеріально-технічні операції. § 5. Основні види актів радянського державного управління. § 6. Вимоги, які пред’являються до актів радянського державного управління. § 7. Неправильність і припинення дії актів радянського державного управління.

 

 

 

 

• 1. Поняття акта радянського державного управління

Актами радянського державного управління називаються основані на законі владні приписи виконавчих і розпорядчих органів державної влади, а в окремих випадках і громадських організацій в межах їх компетенції, які встановлюють обов’язкові правила або регулюють конкретні відносини у питаннях організаційно-владної державної діяльності і полягають у практичному здійсненні під керівництвом КПРС завдань побудови комуністичного суспільства.

Акти радянського державного управління є правовою формою вираження організац’ійно-владної (виконавчої і розпорядчої) діяльності Радянської держави. Це лише один із засобів здійснення великої організаторської роботи, яку проводять органи державного управління і громадські організації. За допомогою актів управління виконавчі і розпорядчі органи державної влади і громадські організації регламентують поведінку і дії радянських людей у потрібному для держави напрямку, організують господарське, державне, оборонне, суспільно-політичне життя в країні, охороняють громадський порядок і державну безпеку, захищають права і законні інтереси громадян, державних і громадських організацій.

Акти радянського державного управління відповідають меті і завданням побудови комуністичного суспільства. Вони видаються відповідно до вимог об’єктивних економічних законів соціалізму. Акти державного управління мають   творчий

 

156

РОЗДІЛ   VI

характер, виступають як інструмент свідомого використання об’єктивних законів соціалізму, знаряддя реалізації політики Комуністичної партії, спрямованої на зміцнення і розвиток соціалістичних суспільних відносин. Активна творча роль актів радянського державного управління перебуває в прямій залежності від того, наскільки повно і вірно вони відбивають назрілі потреби господарського, політичного і культурного життя, а також від їх внутрішньої узгодженості, стабільності й єдності. В сучасний період акти державного управління спрямовані на реалізацію найважливіших заходів Комуністичної партії по розгорнутому будівництву комунізму в нашій країні.

Зміст актів державного управління різноманітний. Це обумовлюється обсягом і багатогранністю завдань, які стоять перед виконавчими ї розпорядчими органами державної влади і громадськими організаціями у всіх галузях господарського, соціально-культурного і адміністративно-політичного будівництва. В цих актах знаходить свій вираз мета, завдання, форми і методи організаційно-владної державної діяльності виконавчих і розпорядчих органів державної влади і громадських організацій. В них виявляється воля радянського народу,   в силу чого вони мають владний характер.

Акти радянського державного управління надають права і встановлюють певні обов’язки для громадян, службових осіб, установ і організацій. Вони завжди спрямовані на встановлення правових норм або регулювання конкретних відносин, які складаються в сфері управлінської, органіааційно-владної (виконавчої і розпорядчої) діяльності Радянської держави, і метою організації соціалістичних суспільних відносин, дальшого піднесення добробуту радянського народу, охорони прав громадян, забезпечення громадського порядку і обороноздатності СРСР. їх здійснення забезпечується економічною, виховною і організаторською діяльністю держави, постійним зростанням культурного рівня народу, соціалістичною правосвідомістю, наглядом за точним виконанням адміністративно-правових норм, а в необхідних випадках і засобами громадського впливу і державного примусу.

В актах радянського державного управління виражається лише організаційно-владна (виконавча і розпорядча) діяльність виконавчих і розпорядчих органів державної влади і громадських організацій, здійснюючи яку, вони виступають як носії державно-владних прав. У силу цього акти державного управління мають характер обов’язкових приписів. Органи державного управління, наприклад, в процесі своєї діяльності по здійсненню завдань, що стоять перед ними, іноді виступають і як суб’єкти цивільно-правових відносин. У цих

 

 

АКТИ   РАДЯНСЬКОГО  ДЕРЖАВНОГО   УПРАВЛІННЯ                                                                                                                                                                                       15″

випадках орган державного управління виступає вже не як носій державно-владних прав, а як господарюючий суб’єкт, учасник цивільно-правових відносин. Ця діяльність об’єктивується у формі угод (договорів) і стосується цивільного права.

Юридичне значення актів радянського державного управління різноманітне. Вони можуть бути:

і. Підставою для виникнення інших правових відносин. Наприклад, розпорядження відповідного органу державного управління про виділення тим чи іншим організаціям майна для наступного управління на засадах оперативно-господарської самостійності. В цих умовах адміністративні акти, які юридично опосередковують наділення державних організацій часткою майна єдиного фонду державної власності, з правової сторони визначають можливість набуття такими організаціями властивостей цивільної право-суб’єктивності, тобто саму можлизість виникнення в сфері господарського управління цивільних правових відносин.

2. Юридичними фактами,    тобто    підставою    виникнення, зміни або припинення правових відносин і, зокрема, адміністративно-правових. Наприклад, постанова Ради Міністрів УРСР про призначення громадянина на посаду заступника голови ради народного господарства економічного адміністративного району безпосередньо породжує адміністративно-правові відносини між призначеною на вказану посаду особою і іншими працівниками раднаргоспу:    начальниками головних управлінь, управлінь та відділів раднаргоспу і т. п.
3. Умовою дійсності    інших   правових   відносин.  Наприклад, виконкоми обласних Рад депутатів трудящих видають наряди на проведення організованого набору робітників на території області.    Відповідний акт виконкому надає  право  певним  організаціям  проводити  організований набір  робітників у визначеному районі  і у відповідній кількості. Даний акт є необхідною умовою для виникнення трудових правових відносин.
4. Підставою для   виникнення   інших   актів державного управління. Наприклад, в УРСР виконкоми районних Рад депутатів трудящих приймають за погодженням з шляховими органами рішення про передачу колгоспам і радгоспам під посіви вільних земель в смузі відводу шляхів на підставі постанови Ради Міністрів УРСР від 1 серпня 1957 р. «Про наведення    порядку в використанні   земель смуги відводу    автомобільних шляхів і залізниць в  Українській РСР».¹

¹  Див.  Збірник  постанов  і  розпоряджень  уряду  УРСР.   1957, №   12, ст. 156.

 

158

РОЗДІЛ   VI

5. Законними доказами   для   судових    орга-н і в. Наприклад, рішення виконкому про призначення персональної пенсії.
6. Підставою для порушення    кримінальної справи. Наприклад, згідно з інструкцією Головного управління лісоохорони і лісонасаджень при РНК СРСР¹ суди приймають до свого розгляду справи про лісопорушення лише за заявою директора лісгоспу, який, одержавши акт про лісопорушення, дає по суті акта письмовий висновок і разом п своєю заявою направляє його (в дводенний строк) до народного суду.

Юридичні властивості акти радянського державного управління матимуть лише тоді, коли вони будуть видані на основі і на виконання закону. Вони завжди повинні бути під-законними актами.

• 2. Радянський закон — непорушна основа акта радянського державного управління

Радянський закон — це юридичний акт загальнодержавного представницького органу влади, який виражає волю всього радянського народу, керованого Комуністичною партією, встановлює обов’язкові правила поведінки або регулює конкретні відносини і має вищу юридичну силу порівняно з іншими державно-правовими актами.

Отже, закон є наслідком діяльності найвищих представницьких органів державної влади. Юридична природа закону визначається правовим становищем державного органу, що його видає. Радянський закон є найвищою формою вияву державної влади і служить джерелом для всіх інших державно-правових актів. Закон як акт загальнодержавного представницького органу державної влади може регулювати в межах компетенції цього органу будь-яку галузь народного господарства і соціально-культурного будівництва і може бути виданий в будь-якому питанні суспільного життя; акти управління повинні видаватись тільки в межах компетенції виконавчих і розпорядчих органів влади.

Акти радянського державного управління завжди основуються на законі і у відношенні до нього є підпорядкованими. Це означає, що законом може бути скасований або припинений будь-який акт радянського державного управління, тоді як актом державного управління скасувати    або   припинити

¹ Див. Інструкцію Головного управління лісоохорони і лісонасаджень при РНК СРСР, затверджену постановою РНК СРСР від 22 грудня 1939 р. «Про порядок притягнення до відповідальності лісопорушників у лісах державного і місцевого значення Союзу РСР» (СП СССР, 1940, №2, ст. 23).

 

АКТИ   РАДЯНСЬКОГО ДЕРЖАВНОГО   УПРАВЛІННЯ                                                                                                                                                                                       159′

закон не можна. Зміст і юридична сила актів державного управління визначаються законом. Підзаконність актів державного управління обумовлюється і тим, що кожний орган державного управління має суворо визначену законом або підза-конним нормативним актом компетенцію, в межах якої і видаються юридичні акти. Якщо акт державного управління суперечить законові, то діє останній, оскільки закон має вищу юридичну силу в системі державно-правових актів.

Слід зазначити, що не можна змішувати питання юридичної сили державно-правового акта з його обов’язковістю. Юридична сила акта визначається місцем органу, що його видав, у системі механізму Радянської держави і характером компетенції цього органу. Поняття юридичної сили того чи іншого державно-правового акта визначає його місце в системі державно-правових актів. Отже, юридична сила державно-правових актів забезпечує сталість і узгодженість їх системи на основі верховенства радянського закону. Без цього неможливі законність і правопорядок у соціалістичному суспільстві.

Обов’язковість державно-правових актів не має ступенів. Всі правомірні державно-правові акти і акти державного управління також обов’язкові для виконання, як і закон. Тут діє загальне правило: кожний правомірний державно-правовий акт, який вступив у силу, однаково обов’язковий для виконання доти, поки не буде скасований у встановленому законодавством порядку. Держава в однаковій мірі забезпечує виконання будь-якого державно-правового акта засобами економічного, політичного і юридичного порядку, незалежно від того, яким державним органом акт виданий.

• 3. Акт державного управління і указ Президії Верховної Ради

В силу специфічних ознак, які властиві актам державного управління, їх не можна змішувати з указами.

Радянські укази — підзаконні юридичні акти загальнодержавних постійно діючих органів влади, які виражають волю всього радянського народу у вигляді встановлення обов’язкових правил або регулювання конкретних відносин і мають більшу юридичну силу у відношенні до інших підза-конних державно-правових актів.

Правове становище Президії Верховної Ради і характер-питань, що розглядаються нею, визначають специфічні риси Указів, які відрізняють їх від інших державно-правових актів, зокрема, законів і актів державного управління. Укази,, як і закони, мають однакову    класову    суть і цілеспрямова-

 

Л 60

РОЗДІЛ   VI

ність. Разом з тим укази відрізняються від законів, по-перше, тим, що вони видаються органами влади, які обираються Верховними Радами, а не виборцями безпосередньо; по-друге, тим, що вони видаються постійно діючими найвищими органами державної влади, однак підпорядкованими Верховній Раді; по-третє, тим, що вони є підзаконними державно-правовими актами.

Від актів державного управління укази відрізняються, по-перше, тим, що вони видаються органами, які входять у систему найвищих органів державної влади, акти ж державного управління видаються тільки виконавчими і розпорядчими органами державної влади, а в окремих випадках і громадськими організаціями; по-друге, тим, що укази видаються в межах компетенції відповідної Президії Верховної Ради, а в період між сесіями Верховної Ради — і з окремих питань, які входять до компетенції самої Верховної Ради; акти ж державного управління видаються в межах компетенції відповідного виконавчого і розпорядчого органу або громадської організації; по-третє, тим, що укази мають більшу юридичну силу у відношенні до інших підзаконних державно-правових актів, в тому числі й актів державного управління; по-четверте, тим, що укази публікуються в спеціальному органі «Відомості Верховної Ради СРСР», «Відомості Верховної Ради союзної республіки», «Відомості Верховної Ради автономної республіки», де не може бути опублікований жоден акт виконавчих і розпорядчих органів державної влади.

Отже, укази Президії Верховної Ради відрізняються від актів виконавчих і розпорядчих органів державної влади як характером регульованих ними відносин, що визначають їх зміст і ступінь юридичної сили, так і рядом формальних ознак. Укази в СРСР являють собою окрему групу державно-правових актів, які і за змістом і за формою відрізняються від актів виконавчих і розпорядчих органів державної влади.¹

¹ Слід відзначити, що в юридичній літературі є помилкове, на наш погляд, твердження, що Укази в СРСР є актами «верховного державного управління», «вищого управління» і т. п.

Укази Президії Верховної Ради, які б відносини вони не регулювали, завжди є актами найвищого органу державної влади, а не актами «вео-ховного дерЬкавного управління». Про це чітко і ясно сказано в Конституції СРСР. За системою Конституції СРСР найвищим органом державного управління є Рада Міністрів СРСР і акти, які видаються Радою Міністрів, є актами найвищого виконавчого і розпорядчого органу Радянської держави. Безумовно, Президія Верховної Ради може регулювати деякі адміністративно-правові відносини, як і сама Верховна Рада може видавати закони, в яких містяться адміністративно-правові норми, однак це ще не означає, що такі укази або закони є актами державного управління, характерні риси яких визначаються змістом діяльності вико-иавчих і  розпорядчих органів державної  влади.

 

АКТИ   РАДЯНСЬКОГО  ДЕРЖАВНОГО   УПРАВЛІННЯ                                                                                                                                                                           161

• 4. Акт державного управління та інші державно-правові акти і  матеріально-технічні   операції

1. Акти радянського державного    управління    відрізняються від правових актів місцевих Рад депутатів трудящих. Згідно   з   ст. 98  Конституції   СРСР   і   відповідними   статтями  конституцій  союзних  і   автономних  республік  місцеві Ради депутатів трудящих приймають рішення і дають    розпорядження в межах    прав,    наданих їм законами    СРСР, •союзних і автономних республік.

На практиці місцеві Ради депутатів трудящих приймають тільки рішення. Специфіка рішень місцевих Рад депутатів трудящих обумовлюється призначенням і правовим становищем місцевих Рад депутатів трудящих у системі меланізму Радянської держави. Рішення місцевих Рад депутатів трудящих — це колегіальні акти місцевих представницьких органів державної влади в СРСР. Вони є правовою формою діяльності, яку здійснюють місцеві Ради відповідно до визначеної для них компетенції. Рішення місцевих Рад депутатів трудящих видаються на основі і на виконання закону, а також державно-правових актів вищестоящих органів. Вони мають меншу юридичну силу, ніж акти вищестоящих органів влади. В той же час рішення місцевих Рад депутатів трудящих мають більшу юридичну силу у відношенні до актів підпорядкованих ним виконавчих і розпорядчих органів і службових осіб.

2. Від судових актів — вироку або рішення — акти державного управління відрізняються тим, що судові акти є актами соціалістичного правосуддя, тобто виносяться судовими органами. Акти державного управління  приймаються  виконавчими і розпорядчими органами державної влади. Судовий акт є актом застосування закону до конкретного факту правопорушення. В цьому його головна мета. Суд незалежний і підкоряється тільки законові  (ст.  112    Конституції    СРСР). Судовий акт не може встановлювати нові правила поведінки. Акти  радянського  державного  управління  видаються  у  питаннях організаційно-владної     (виконавчої    і    розпорядчої) діяльності   Радянської  держави,  з   метою  організації   виконання закону — добору і розстановки кадрів, планування управлінської діяльності,  більш  доцільної  побудови    апарату управління, розподілу обов’язків між його окремими ланками,

І здійснення перевірки виконання і т. п. Виконавчі і розпорядчі органи державної влади в ряді випадків регулюють у межах своєї компетенції і такі відносини, які ще не урегульовані правом. А це означає, що вони можуть видавати, на відміну від судових органів, акти, які містять в собі нові пра-

! 1   І. М. Пахомов

 

 

162

РОЗДІЛ   VI

вила поведінки (норми права). Такі акти приймаються органами управління на основі і на виконання закону, інших державно-правових актів вищестоящих органів і своїх власних рішень.

Судовий акт виноситься лише на основі закону і правосвідомості суддів, в межах компетенції суду. Судові акти є також юридичними актами, однак, їх характер дещо інший, ніж актів управління.

Акти державного управління приймаються, як правило, не в зв’язку з порушенням права, а з метою організації суспільних відносин у різних галузях державного життя. Судовий акт — наслідок розгляду в судовому засіданні конкретного факту порушення права або позову, пов’язаного з порушенням прав і інтересів громадян, державних і громадських підприємств, установ і організацій.

3. Від цивільно-правової угоди акт    державного управління відрізняється тим, що він здебільшого не є наслідком взаємної угоди двох і більше суб’єктів. Якщо   цивільно-правова угода (договір) є двосторонньою, то актом державного управління відносини, які складаються у сфері організаційно-владної (виконавчої   і розпорядчої)    діяльності   Радянської держави, встановлюються,    змінюються і припиняються,    як правило, однобічно. Відповідальність за незаконний акт державного управління несуть, наприклад,    виконавчий і розпорядчий орган або службова особа, які його прийняли, а при укладенні    незаконної    цивільно-правової угоди   (договору) відповідальність несуть, як правило, обидві сторони.
4. Не вся діяльність виконавчих і розпорядчих органів державної влади відбивається в юридичних актах. Справа в тому, що органи    державного   управління в процесі    своєї діяльності виконують ряд дій, які не мають юридичного ефекту. Ці дії самі по собі не встановлюють,   не   змінюють   і   не припиняють юридичних відносин (наприклад, статистичні підрахунки,     підготовка    матеріалів    для    правових    актів   і т. п.). Такі дії прийнято    називати  матеріально-технічними операціями.

Матеріально-технічні операції забезпечують підготовку актів державного управління і їх виконання, не викликаючи юридичних наслідків. Однак, незалежно від цього, вони підпорядковані правовому регулюванню і здійснюються на основі і на виконання законів і інших державно-правових актів. Тому саме держава встановлює в ряді випадків наявність певних умов, за яких той чи інший працівник державного апарату може виконувати матеріально-технічні операції, і регламентує порядок їх роботи, а також встановлює відповідальність за порушення порядку їх проведення. Норми, які

 

АКТИ   РАДЯНСЬКОГО ДЕРЖАВНОГО   УПРАВЛІННЯ                                                                                                                                                                                        163

регулюють порядок матеріально-технічних операцій, не можна вважати «технічними нормами», що не мають юридичного значення. Чинити інакше — значить принижувати значення соціалістичної законності і заперечувати правовий і підза-конний характер управлінської діяльності виконавчих і розпорядчих органів Радянської держави.

Визначення поняття і юридичних властивостей актів радянського державного управління базується на принципах Конституції СРСР. Конституція Радянського Союзу з метою зміцнення стабільності і верховенства радянського закону, соціалістичної законності і правопорядку встановила чітку систему державних органів, які знаходяться у певній підпорядкованості один одному за принципом демократичного централізму. Конституція розмежувала також і сферу діяльності державних органів,- чітко визначила коло питань, які становлять предмет відання (компетенцію) кожного з них.

Звідси випливає, що і державно-правові акти перебувають в певній підпорядкованості один одному, залежно від ступеня їх юридичної сили, тобто залежно від місця і ролі органу, який їх видає, в системі державних органів і характеру тих суспільних відносин, які ними регулюються і які становлять зміст діяльності відповідних державних органів. Отже, питання про визначення поняття акта радянського державного управління це є, по суті, питання про його зміст і форму, про відмежування цих актів від інших державно-правових актів. Такий підхід до вирішення питання про поняття акта радянського державного управління відповідає завданням дальшого зміцнення законності і правопорядку в соціалістичному суспільстві.

З інших позицій вирішується питання про визначення актів управління в буржуазних державах. Розробка питання про акти державного управління в буржуазній науці проходила і проходить у межах вчення про закон в матеріальному і формальному розумінні. Ця теорія вважає за необхідне розрізняти два поняття закону і указу: формальне і матеріальне. Закон у формальному розумінні — це акт, що виходить від законодавчих органів. Закон в матеріальному розумінні — це акт, який регулює права і обов’язки громадян, незалежно від того, ким він виданий. Указ у матеріальному розумінні — це акт, що виходить від будь-якого органу держави, який регулює відносини всередині державного апарату. Указ у формальному розумінні — це кожна норма, що виходить від адміністративних влад, незалежно від того — створює вона права і обов’язки для громадян чи регулює відносини всередині державного апарату. Інакше кажучи, ця теорія розрізняє чотири види актів; 1) акти, які є законами в матеріальному і

11*

 

164

РОЗДІЛ  VI

формальному розумінні (частина актів парламенту); 2). акти, які є законом тільки в матеріальному розумінні, а за формою являють собою акти адміністративні (частина актів органів адміністрації) ; 3) акти, які є за формою законом, а за змістом— актами адміністрації (частина актів парламенту); 4) адміністративні акти і за формою, і за змістом (частина актів адміністративних органів). З точки зору цієї теорії, акт, який за своїм змістом спрямований на регулювання прав і обов’язків людей і містить юридичну норму, є законом у матеріальному розумінні, незалежно від того, яким органом він виданий. В свою чергу, акт, який за своїм змістом становить правило для регулювання внутрішніх відносин між працівниками державного апарату, є актом адміністративним, актом управління в матеріальному розумінні, хоч би був виданий органом законодавчим.

Так, наприклад, Дюгі вказує, що «… з матеріальної точки зору закон і регламент являють собою в різній мірі приписи загальних абстрактних властивостей і тому мають однакові юридичні ознаки»¹.

Те ж пише і М. Оріу: «Поліцейські постанови- мають матеріальний характер закону і формальний характер постанови… Поліцейський закон, виданий парламентом, має такий же зміст».²

За Г. Єллінеком, правовий указ рівний законові, оскільки законодавчий орган делегував свої законодавчі повноваження органові адміністративному, органові управління³. Згідно з цією теорією, прийнятою і в наш час в країнах капіталу, і особливо в США, законом є не тільки акт парламенту, але н акт уряду, а також акти адміністративних органів.

Справжня суть горезвісної буржуазної теорії ототожнювання закону і актів державного управління, яка спрямована на виправдання фактичної переваги урядової влади над законодавчою, на виправдання свавілля буржуазії, викрита юристами соціалістичних країн на основі марксистсько-ленінського вчення про державу і право. Буржуазія всілякими методами намагається приховати від трудящих мас класову суть державного апарату та форми й методи його діяльності, виправдати свій відхід від законності. «Виправдання відмо-

¹   Див. Д ю г и. Конституционное право. М.,  1908, стор. 265—266.

²  М. Ориу. Основы публичного права. М., 1929, стор. 248. «Указ»— термін, рівнозначний термінові «регламент» у французькому праві.

³   Див.  Е л л и н е к.  Общее учение  о  государстве.   СПБ,   1908, стор. 409 і далі. Делеговане законодавство в капіталістичних країнах означає видання урядами нормативних актів з силою закону на основі передачі їм  перламентами законодавчих  повноважень.

 

АКТИ   РАДЯНСЬКОГО  ДЕРЖАВНОГО    УПРАВЛІННЯ                                                                                                                                                                           165

ви від законності — це одна з найважливіших і специфічних, в порівнянні з попереднім етапом її розвитку, рис сучасної буржуазної юриспруденції»’.

• 5. Основні види актів радянського державного управління

Питання про основні види актів радянського державного управління — це, по суті, питання про їх класифікацію, яка є одним з головних засобів для більш глибокого пізнання актів, розкриття їх змісту. Під класифікацією, з логічної точки зору, розуміється систематизований розподіл за родами і видами предметів, що вивчаються, з метою знайти певний зв’язок між ними, виявити закономірності, яким підкоряються ці предмети, їх дійовість у практичному житті. Отже, і завдання класифікації актів радянського державного управління полягає в розподілі їх на такі групи, які сприяли б пізнанню їх властивостей і відповідали б фактичній ролі окремих видів актів у зміцненні соціалістичної держави, законності і правопорядку.

Інакше кажучи, при класифікації актів радянського державного управління треба пам’ятати про те, щоб вона мала не тільки пізнавальне, але й практичне значення, а це залежить від правильного вибору підстави класифікації. Акти радянського державного управління можна класифікувати за різними підставами: а) за юридичними властивостями; б) за дією у просторі; в) за характером компетенції органів, що видають акти; г)  за органами, що видають акти.

а) За юридичними властивостями акти радянського державного управління поділяються на нормативні й індивідуальні².

Нормативні акти управління — це нормовстановлюючі акти. Вони видаються з метою регулювання однотипних суспільних відносин і діють, як правило, довгочасно. Основна ознака нормативності акта — охоплення його правилами всіх суб’єктів, які вступають у сферу відносин, що регулюються цими правилами. Прикладом може бути постанова Ради Міністрів УРСР від 9 січня 1960 р. «Про оплату за користування газом у побуті без газових лічильників».³ У цій постанові встановлені загальні    правила.    Це — нормовстановлюючий

¹   Глубже  изучать  и  критиковать  буржуазную  юриспруденцию,   «Советское государство и право»,  1956, № 4, стор.   10.

²  Індивідуальні  акти  управління  інакше  називаються    адміністративними актами.

³  Див.    Збірник постанов і розпоряджень уряду УРСР.    1960,   №   1, стор. 6.

 

166                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                 РОЗДІЛ   VI

акт. На основі і на виконання нормативних актів можуть видаватись індивідуальні акти державного управління. Нормативні акти радянського державного управління, в свою чергу, в залежності від характеру регульованих ними суспільних відносин, поділяються на акти, ?а невиконання яких передбачається адміністративна відповідальність (штраф, громадська догана і т. п.), і акти, які не передбачають за їх невиконання відповідальності в адміністративному порядку.

Нормативні акти радянського державного управління, які передбачають адміністративну відповідальність за їх невиконання, в практиці часто називаються «загальнообов’язковими рішеннями».¹

До числа індивідуальних актів державного управління належать акти, які не встановлюють правових норм, а застосовують норми закону або іншого державно-правового акта до конкретних явищ суспільного життя. Вони є лише юридичними фактами, з появою яких, у випадках, передбачених гіпотезою правової норми, пов’язані встановлення, зміна або припинення конкретних правових відносин. Прикладом може бути рішення виконкому обласної Ради про видачу гр. М. одноразової грошової допомоги. Це індивідуальний акт. Наказ ректора вузу про зарахування гр. А. студентом також є індивідуальним актом. Індивідуальні акти радянського державного управління є найбільш поширеною юридичною формою діяльності виконавчих і розпорядчих органів Радянської держави. Вони є одним із основних засобів безпосереднього оперативного вирішення органами державного управління конкретних питань, які виникають у процесі їх діяльності по здійсненню державних функцій.

б) За дією у просторі акти державного управління поділяються на акти центральних органів² і акти місцевих органів. Акти центральних виконавчих і розпорядчих організ державної влади діють на всій території Союзу або республіки. Вони можуть також діяти лише на певній частині території Союзу або республіки, або поширюватись на відповідну галузь державного управління незалежно від меж адміністративно-територіальних одиниць. Наприклад, постанова Ради Міністрів СРСР від 28 січня 1957 р. про поліпшення забезпечення робітників і службовців допомогою по державному соціальному страхуванню — поширюється на всю територію СРСР, а постанова Ради Міністрів СРСР   від    19 січ-

¹  Про «загальнообов’язкові рішення» див. § 5, п. «г» даного розділу.

²  Поняттям центральні органи в даному   випадку   охоплюється    уся сукупність виконавчих і розпорядчих органів   державної   влади   загальносоюзного значення, а в межах республіки також і  органи управління республіканського значення.

 

АКТИ   РАДЯНСЬКОГО ДЕРЖАВНОГО   УПРАВЛІННЯ

167

яя 1957 р. про порядок відводу земель для житлового будівництва м. Москви діє лише на певній частині території Союзу’.

Акти місцевих органів державного управління також поділяються на акти, які діють на території області, району, міста, села чи селища і акти, які поширюються лише на певну частину цієї території або діють в межах відповідної галузі управління. Загальнообов’язкове рішення виконкому обласної Ради депутатів трудящих про заходи запобігання і боротьби з епідеміями діє на території області незалежно від тієї чи іншої галузі управління, а наказ начальника фінвідділу виконкому обласної Ради депутатів трудящих поширюється у відповідній галузі. Акти місцевих органів державного управління повинні відповідати актам центральних виконавчих і розпорядчих органів, яким ці місцеві органи підпорядковані.

в)   За    характером    компетенції    органів,    які видають акти радянського державного управління,    останні поділяються на акти загального управління і акти галузевого управління. Актами загального управління є акти, які регулюють  суспільні   відносини   не    якоїсь    однієї    галузі    господарства  або соціально-культурного    будівництва,  а  багатьох галузей державного управління.   Це, як правило, акти Ради Міністрів, виконкомів місцевих Рад депутатів    трудящих і рад народного господарства. Прикладом може бути постанова Ради Міністрів УРСР від  19 лютого  1960 р. «Про режим робочого дня в установах і організаціях, що починають роботу о 9-й годині ранку»,² яка є актом загального   управління. Постанова вирішує багато питань з різних галузей народногосподарського і соціально-культурного життя.

Акти галузевого управління регулюють суспільні відносини, які виникають в одній галузі народного господарства чи соціально-культурного будівництва. До даної групи актів державногр управління належать, як правило, правові акти міністрів, керівників спеціальних відомств, управлінь тощо.

г)   За  органами,  які видають акти державного управління, останні поділяються на:

1)   постанови і розпорядження Ради Міністрів СРСР, союзних і автономних республік;

2)   накази та інструкції (акти)   міністрів і керівників спеціальних відомств;

■ст. 22.

¹   Див. СП СССР.  1957, № 3, ст. ст.  22  і 28.

²  Див.    Збірник постанов і розпоряджень уряду УРСР.    1960,

№ 2,

 

168                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                 РОЗДІЛ   VI

3)   постанови і розпорядження (акти)   рад народного господарства;

4)   рішення і  розпорядження   (акти)  виконкомів місцевих Рад депутатів трудящих;

5)   накази та інструкції   (акти) керівників відділів і управлінь виконкомів місцевих Рад депутатів  трудящих,  а також адміністрації підприємств і установ;

6)  спільні постанови радянських і партійних органів;

7)   постанови громадських організацій.

І.   Постанови   і   розпорядження   Ради   Міністрів

Згідно з Конституцією СРСР, конституціями союзних і автономних республік відповідна Рада Міністрів видає в межах своєї компетенції постанови і розпорядження на основі і на виконання діючих законів і перевіряє їх виконання. Постанови і розпорядження є юридичною формою правильного поєднання колегіальності з оперативністю і особистою відповідальністю в діяльності Ради Міністрів.

Загальними ознаками постанов і розпоряджень Ради Міністрів є те, що: 1) це акти одного й того ж органу; 2) будучи підзаконними актами, вони мають більшу юридичну силу порівняно з іншими актами виконавчих і розпорядчих органів державної влади. Специфічними ознаками, які відрізняють постанови Ради Міністрів від розпоряджень, є характер суспільних – відносин, що регулюються ними, і порядок, прийняття цих актів.

Постановами Ради Міністрів регулюються найбільш суттєві, корінні питання, які належать до її відання і вимагають, колективного обговорення. Постанови Ради Міністрів приймаються колегіально, підписуються Головою Ради Міністрів: або одним з його заступників і керуючим справами Ради Міністрів.

Розпорядження ж Ради Міністрів регулюють лише такі питання, які можуть бути вирішені в оперативному порядку одноособово Головою Ради Міністрів або одним з його заступників, який їх і підписує. Можливість особистого адміністрування у колегіальному органі, зазначав М. І. Калінін, виправдовується наявністю двох факторів: незначністю явища, яке регулюється, і оперативністю, що вимагається.¹

Різниця між постановами і розпорядженнями Ради Міністрів в їх юридичній силі полягає в тому, що постанові як колегіальні   акти  уряду  мають  більшу  юридичну  силу,  ніж

¹  Див.  М.  И. Калинин.  Статьи  и  речи   (1919—1935 гг.). М.,  1937,. стор.   189.

 

АКТИ   РАДЯНСЬКОГО  ДЕРЖАВНОГО   УПРАВЛІННЯ

169-

розпорядження, що видаються одноособово Головою Ради Міністрів або його заступником. Розпорядження Ради Міністрів не можуть суперечити її постановам. Це випливає з принципу демократичного централізму, із підпорядкуванню Голови Ради Міністрів Раді Міністрів як колегіальному виконавчому і розпорядчому органові державної влади.

Далі, виходячи з характеру регульованих постановами та розпорядженнями Ради Міністрів відносин, різниця між ними (з огляду співвідносності) полягає в тому, що розпорядження іноді є актами похідними, тобто конкретизують і деталізують, в рамках вимог соціалістичної законності, постанови Ради Міністрів.

Отже, постановами Ради Міністрів називаються її підзаконні приписи, які встановлюють обов’язкові правила або регулюють конкретні відносини з найбільш суттєвих, корінних питань, а їх видання вимагає колективного обговорення.

Вони мають більшу юридичну силу порівняно з іншими: актами державного управління і підписуються Головою Ради Міністрів або одним з його заступників і керуючим справами Ради Міністрів.

Розпорядженнями Ради Міністрів називаються підзаконні приписи, що мають більшу юридичну силу, порівняно-з актами інших органів державного управління, встановлюють обов’язкові правила або регулюють конкретні правові відносини з таких питань ряду предметів відання Ради Міністрів, які вирішуються в оперативному порядку одноособово головою уряду або одним з його заступників.

Вони підписуються Головою Ради Міністрів або його» заступником.

Акти Ради Міністрів обов’язкові на території її діяльності, тобто відповідно на території СРСР, союзної або автономної республіки.

Згідно з Конституцією СРСР Рада Міністрів СРСР не має права скасовувати акти Рад Міністрів союзних республік. Вона може тільки припиняти їх дію в галузях господарства і управління, віднесених до компетенції СРСР (ст. 69 Конституції СРСР).

Скасовувати акти Ради Міністрів СРСР, союзних і автономних республік можуть лише відповідно Верховна Рада СРСР, Верховні Ради союзних і автономних республік та їх Президії.

Постанови і розпорядження Ради Міністрів не підлягають прокурорському наглядові і державному контролю. Контроль. за діяльністю Ради Міністрів здійснюють відповідно Верхоь-на Рада і її Президія.

 

170

РОЗДІЛ   VI

2. Акти міністрів і керівників спеціальних відомств

Міністри і керівники спеціальних відомств видають накази і інструкції на підставі і на виконання законів, а також постанов і розпоряджень Ради Міністрів СРСР та перевіряють їх виконання  (ст. 73 Конституції СРСР).

Акти міністрів і керівників спеціальних відомств союзних республік, крім того, повинні відповідати законам Верховної Ради союзної республіки, указам її Президії, постановам та розпорядженням Ради Міністрів союзної республіки, а також наказам і інструкціям відповідних міністрів СРСР (ст. 50 Конституції УРСР).

Акти міністрів і керівників спеціальних відомств автономних республік повинні відповідати, крім вказаних в ст. 73 Конституції СРСР актів, також законам союзної і автономної республіки, указам Президії Верховної Ради союзної і автономної республіки, постановам і розпорядженням Ради Міністрів союзної і автономної республіки, наказам і інструкціям міністрів союзної республіки (ст. 47 Конституції Абхазької АРСР).

Накази і інструкції міністрів і керівників спеціальних відомств є актами одноособової влади. Вони є правовою формою діяльності міністрів і керівників спеціальних відомств.

Наказом називається обов’язкове для виконання підза-конне розпорядження одноособового керівника відповідної галузі державного управління, звернене до підпорядкованих осіб і органів, яке встановлює загальні правила або застосовує норму закону до окремого конкретного випадку суспільного життя.

Інструкцією називається обов’язкове для виконання підзаконне розпорядження одноособового керівника відповідної галузі державного управління, звернене до службових осіб, у вигляді загальних правил щодо порядку проведення в життя закону або акта вищестоящого державного органу.

Різниця між наказом і інструкцією полягає в тому, що наказ може мати як нормативний, так і індивідуальний характер, а інструкція завжди є тільки нормативним актом. Далі, наказ спрямовується до підпорядкованих службових осіб, установ, підприємств, громадян, а інструкція спрямовується лише до підпорядкованих службових осіб даного міністерства або відомства.

Накази і інструкції міністрів і керівників спеціальних відомств діють, як правило, до того часу, поки не втратять своєї сили внаслідок скасування їх в установленому -законом порядку або з інших причин.

 

АКТИ   РАДЯНСЬКОГО ДЕРЖАВНОГО   УПРАВЛІННЯ                                                                                                                                                                                                     171

Так, наприклад, акти міністрів СРСР можуть бути скасовані Радою Міністрів СРСР (ст. 69 Конституції СРСР), акти міністрів союзних і автономних республік — Радою’ Міністрів цих республік (ст. 46 Конституції РРФСР, ст. 44 Конституції УРСР і т. п.).

Накази і інструкції міністрів СРСР обов’язкові для відповідних міністрів республік і відділів виконкомів місцевих Рад депутатів трудящих.

Міністр СРСР може своїм наказом скасувати акти нижче-стоящих міністрів, коли вони суперечать актам вищестоящих органів або його наказу чи інструкції, і припинити їх дію, коли вони суперечать закону або.постанові уряду союзної республіки.

Найвищі органи влади і управління союзних республік не можуть скасовувати або припиняти акти міністрів СРСР.

Таке співвідношення актів міністрів з актами органів влади та інших управлінь закріплене Конституцією СРСР.

Акти міністрів і спеціальних відомств підлягають прокурорському наглядові і державному контролю з боку Комісії державного контролю. Дія наказів і інструкцій міністрів і керівників спеціальних відомств, як правило, поширюється як на центральний апарат самого міністерства і спеціального відомства, так і на підпорядковані їм органи, установи, підприємства і організації.

В практиці є випадки, коли найвищі органи державної влади або Ради Міністрів уповноважують окремих міністрів і керівників спеціальних відомств видавати загальнообов’язкові правила, адресовані не тільки установам, підприємствам і організаціям, які входять до системи даної галузі управління, але й іншим відомствам, незалежно від їх підпорядкованості, і громадянам.

До міністерств, які мають право видавати такі акти, належать Міністерство шляхів сполучення, Міністерство охорони здоров’я, Міністерство сільського господарства та інші.

Центральними відомствами, які мають право видавати подібні акти, є: Державний комітет по радіомовленню і телебаченню, Головне управління цивільного повітряного флоту та інші.

3. Акти рад  народного   господарства

■ Ради народного господарства в межах своєї компетенції видають постанови і розпорядження. Ці акти видаються на підставі і на виконання законів СРСР і союзної республіки, указів Президії Верховної Ради СРСР і союзної республіки, постанов і розпоряджень Ради Міністрів СРСР і Ради Міністрів союзної республіки. Місце постанов    і    розпоряджень

 

172                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                  РОЗДІЛ  VI

раднаргоспів у системі державно-правових актів Радянської держави визначене ст. 8 закону «Про дальше вдосконалення організації управління промисловістю і будівництвом»,¹ а також відповідними статтями аналогічних законів союзних республік.

Постанови і розпорядження рад народного господарства регулюють управлінські відносини, які виникають у процесі роботи підвідомчих підприємств і організацій. Вони можуть стосуватись однієї, декількох або і всіх галузей діяльності раднаргоспу. Отже, акти рад народного господарства характеризуються територіальною і міжгалузевою дією.

Постанови і розпорядження рад народного господарства можуть бути як нормативними, так і індивідуальними актами. Постанови ради народного господарства є колегіальними актами цього органу державного управління. Вони оформлюються підписом голови ради народного господарства.

Розпорядження ради народного господарства — це акти одноособового управління. Вони видаються головою раднаргоспу або його заступником у питаннях, які не потребують колегіального обговорення і вирішення. Розпорядження оформлюються підписом голови ради народного господарства або одного з його заступників.

Постанови, які приймаються радою народного господарства в колегіальному порядку, мають більшу юридичну силу, ніж розпорядження, прийняті одноособово головою раднаргоспу або його заступником. Це положення випливає із сполучення колегіальності і єдиноначальності в роботі рад народного господарства. Саме тому розпорядження, видане головою раднаргоспу або його заступником, не може суперечити або розходитись в будь-якій частині з постановою ради народного господарства, як актом колегіального органу. Рада народного господарства може скасувати розпорядження, видане головою раднаргоспу або його заступником.

Постанови і розпорядження раднаргоспів відрізняються від однойменних актів Рад Міністрів колом питань, з яких вони видаються, юридичною силою, територією дії, але не відрізняються щодо порядку прийняття. Акти рад народного господарства можуть бути скасовані Радою Міністрів союзної республіки, якій безпосередньо підпорядковані раднар-госпи. Рада Міністрів СРСР здійснює керівництво радами народного господарства через Ради Міністрів союзних республік і має право лише припиняти постанови і розпорядження ради народного господарства.²

¹  Див. «Ведомости Верховного Совета  СССР»,   1957, №  11, ст. 275.

²  Див.  Положение  о совете народного  хозяйства  экономического  административного района   (СП  СССР,  1957, №  12,  ст.  8).

 

АКТИ   РАДЯНСЬКОГО  ДЕРЖАВНОГО  УПРАВЛІННЯ                                                                                                                                                                                       173

4. Акти виконкомів місцевих Рад депутатів трудящих

Виконавчі комітети місцевих Рад депутатів трудящих згідно з Конституцією СРСР та іншими державно-правовими актами, приймають рішення і дають розпорядження на основі і на виконання законів Союзу РСР, союзної та автономної республіки, Президії Верховної Ради СРСР і Президії Верховної Ради союзної та автономної республік, постанов і розпоряджень уряду СРСР, союзної та автономної республік, постанов і розпоряджень вищестоящих Рад, їх виконавчих комітетів і рішень Рад, які їх обрали.

Кожний виконавчий комітет місцевої Ради депутатів трудящих приймає рішення і дає розпорядження лише в межах наданої йому компетенції. Рішення і розпорядження виконавчого комітету місцевої Ради депутатів трудящих не можуть суперечити діючому законодавству.

Акти виконавчих комітетів місцевих Рад мають меншу юридичну силу, ніж акти їх Рад. Більша юридична сила актів Рад депутатів трудящих порівняно з актами виконкомів полягає в тому, що вони можуть бути скасовані або змінені тільки вищестоящими Радами і найвищими органами влади. В даному випадку діє конституційний принцип: рішення органу влади скасовуються тільки вищестоящим органом влади, а не виконавчим і розпорядчим органом державної влади. Виконкоми місцевих Рад депутатів трудящих мають право лише припиняти акти нижчестоящого органу влади і скасовувати рішення і розпорядження нижчестоящих виконавчих комітетів місцевих Рад депутатів трудящих.

Рішення і ройпорядження виконкомів місцевих Рад депутатів трудящих можуть бути нормативними і індивідуальними.

Серед рішень виконкомів місцевих Рад депутатів трудящих виділяються ті, які передбачають адміністративну відповідальність за їх невиконання. Це так звані «загальнообов’язкові рішення».¹ Поряд з загальними для -всіх державно-правових актів ознаками, «загальнообов’язкові рішення» мають цілий ряд характерних рис щодо їх змісту, форми, порядку прийняття і санкцій. Предмет регулювання і відповідні реквізити «загальнообов’язкових рішень» визначаються законодавством союзних  республік.² Виконавчі  комітети  обласних,

¹  Термін   «загальнообов’язкове   рішення»   вживається   в   радянському праві як технічне висловлювання для позначення певної групи нормативних  актів,  які  передбачають  адміністративну  відповідальність  за  їх  невиконання.

²  Див.,  наприклад,  Указ  Президії  Верховної Ради  Української  РСР від  15. XII.   1961  р.   «Про дальше  обмеження  застосування штрафів,  що накладаються в адміністративному порядку    («Відомості Верховної Ради УРСР»,   1962, №  1, ст. 21).

 

174

РОЗДІЛ   VI

районних і міських (в містах обласного і республіканського підпорядкування) Рад депутатів трудящих УРСР мають право приймати «загальнообов’язкові рішення» лише у справах.

а)   запобігання і боротьби з пожежами, повіддю, зсувам:? та іншим стихійним лихом;

б)   запобігання і боротьби з епідеміями.

Виконавчим комітетам вказаних вище місцевих Рад депутатів трудящих забороняється приймати рішення у питаннях, які регулюються постановами вищестоящих органів влади і управління. «Загальнообов’язкові рішення» встановлюють для всього населення даної території або для окремих його груп, а також установ, підприємств і організацій ті чи інші обов’язки, порушення або невиконання яких тягне за собою адміністративну відповідальність. За порушення «загальнообов’язкових рішень» встановлені такі заходи адміністративного впливу: попередження, громадська догана, штраф.¹ «Загальнообов’язкові рішення» доводяться до загального відома через оголошення в офіціальному місцевому органі преси (де він видається) або розклеюються на видних місцях. Вони набирають чинності не раніш, як мине десять днів від дня їх оголошення або розклеювання, коли в самому рішенні не зазначено пізнішого строку. У невідкладних випадках, допускається зменшення зазначеного строку, проте «загальнообов’язкове рішення» не може набрати чинності раніш оголошення його до загального відома.

«Загальнообов’язкові рішення» виконкомів місцевих Рад депутатів трудящих УРСР видаються на строк не більше як один рік. Після вказаного строку вони втрачають свою силу. «Загальнообов’язкові рішення» скасовуються, коли в них мине потреба, а також при скасуванні або зміні державно-правових актів, на підставі яких видано ці «загальнообов’язкові рішення».

«Загальнообов’язкове рішення» за зовнішньою формою повинне містити в собі: назву акта «загальнообов’язкове рішення»; вказівку на те, який орган його видав; день, місяць і рік видання; порядковий номер «загальнообов’язкового рішення» за переліком, а також коло осіб, установ, підприємств та організацій, на які поширюється чинність «загальнообов’язкового рішення», і зміст встановлюваних обов’язків, зазначення осіб і установ, на яких покладається нагляд за виконанням цього рішення; зазначення характеру і розміру відповідаль-

¹ Див. Положення про адміністративні комісії при виконавчих комітетах районних, міських Рад депутатів трудящих Української РСР, затверджене Указом Президії Верховної Ради УРСР від 15 грудня 1961 р. («Відомості Верховної Ради  УРСР», 196І, № 53, ст. 609).

 

АКТИ   РАДЯНСЬКОГО ДЕРЖАВНОГО   УПРАВЛІННЯ                                                                                                                                                                                               175-

ності за невиконання або порушення «загальнообов’язкового рішення»; зазначення строку, від якого це рішення набирає сили, а також зазначення номера і дати протоколу засідання виконкому, на якому ухвалено «загальнообов’язкове рішення»; підписи голови (або його заступника) та секретаря виконавчого комітету.

Отже,_ «загальнообов’язкові рішення» мають такі специфічні особливості. По-перше, ці акти видаються з певного визначеного законодавством кола питань. Вони встановлюють ті чи інші обов’язки для населення на підпорядкованій державному органові території або у відповідній галузі управління, а також для установ, організацій і підприємств, незалежно від їх відомчої підпорядкованості. По-друге, порушення правил поведінки, які містяться в цих актах, тягне за собою адміністративну відповідальність. По-третє, коло-органів, які мають право видавати «загальнообов’язкові рішення», а також порядок і форми їх прийняття визначаються. спеціальним законодавством.

5. Акти керівників відділів і управлінь виконкомів місцевих  Рад депутатів трудящих, а також адміністрації підприємств і установ

Правовими актами керівників відділів і управлінь виконкомів місцевих Рад депутатів трудящих УРСР є накази І розпорядження.¹ Законодавство інших союзних республік надає керівникам відділів і управлінь виконкомів місцевих Рад. право видавати накази і інструкції. Це акти єдиноначальних органів державного управління. Правові акти керівників відділів та управлінь виконкомів місцевих Рад приймаються на основі і на виконання законів та інших державно-правових актів вищестоящих органів. Вони обов’язкові для всіх підвідомчих їм установ, підприємств і організацій, а також для однойменних відділів та управлінь нижчестоящих виконавчих комітетів. Накази керівників відділів та управлінь виконкомів місцевих Рад можуть бути як нормативними, так і індивідуальними актами. Інструкції є завжди нормативними актами. Правові акти керівників відділів та управлінь виконкомів місцевих Рад депутатів трудящих можуть бути скасовані: а) Радами депутатів трудящих, які їх утворили, та виконавчими комітетами цих Рад; б) керівниками однойменних відділів та управлінь вищестоящих виконавчих    коміте-

 

¹                              Див., наприклад, ст. 56 Положення про міську, районну в                             місті Раду                         депутатів трудящих Української РСР, схвалене постановою                          Президії                                             Верховної Ради Української РСР від 31 травня 1957 р,                                Київ, 1957.

 

176

РОЗДІЛ   VI

тів); в) самими керівниками відділів та управлінь, які їх ви-.дали. Накази і інструкції керівників відділів і управлінь виконкомів місцевих Рад депутатів трудящих діють, як правило, до здійснення вказаних у них заходів або свого офіційного скасування.

За діючим радянським законодавством право видавати юридичні акти мають також керівники державних установ, підприємств і організацій. Ці акти обов’язкові для підлеглих працівників. В окремих випадках вони можуть встановлювати правила поведінки для громадян, які причетні до роботи відповідних державних установ, підприємств і організацій на підставі подання послуг (наприклад, правила користування комунальними, поштовими послугами та ін.). Ці акти затверджуються виконавчим комітетом відповідної Ради депутатів трудящих або керівником відповідного однойменного вищестоящого органу галузевого управління.

6. Спільні постанови радянських і партійних органів

Спільні постанови радянських і партійних органів, як правило, видаються: а) Радою Міністрів СРСР і ЦК КПРС; ■б) Радами Міністрів і ЦК компартій союзних республік; в) радами народного господарства економічних адміністративних районів і відповідними обкомами партії; г) виконкомами місцевих Рад депутатів трудящих і обкомами, міськкомами і райкомами партії.

Спільні постанови радянських і партійних органів присвячуються найважливішим питанням господарського і соціально-культурного життя. Вони видаються в тих випадках, коли треба добитися різкого поліпшення будь-якої галузі роботи. Однак, — говорив Ф. Р. Козлов на XXII з’їзді КПРС, — у житті все ще трапляються факти, коли… деякі партійні і радянські органи ухвалюють багато спільних постанов у другорядних питаннях… Така практика насаджує безвідповідальність, привчає радянські і господарські кадри з усякого приводу заручатися рішеннями партійних органів.¹ Вказана практика, безумовно, суперечить вказівкам В. І. Леніна про недопустимість «тягнути» всі господарські справи до партійних органів².

¹   Див. Ф. Р. Козлов.   Про   зміни в Статуті   Комуністичної партії Радянського Союзу.   Доповідь   на   XXII  з’їзді  Комуністичної   партії  Радянського Союзу 28 жовтня 1961 p., Матеріали XXII з’їзду КПРС, Держпо-літвидав УРСР, 1962, стор. 271.

²  Див. В. І. Л е н і н. Твори, т. 33, стор. 256, 265.

 

АКТИ   РАДЯНСЬКОГО ДЕРЖАВНОГО   УПРАВЛІННЯ

177

Спільні постанови мають обов’язкову силу не тільки для партійних організацій, але і для державних органів і громадян СРСР.

У цьому розумінні спільні постанови радянських і партійних органів мають силу не тільки державно-правового акта, але й силу партійної директиви. Вони є партійними директивами для партійних органів на місцях і державно-правовими актами для виконавчих і розпорядчих органів, а також для громадян СРСР.

У спільних постановах радянські і партійні органи дають директиви нижчестоящим партійним і радянським органам, визначають характер і напрямок їх роботи і встановлюють права і обов’язки, недодержання яких тягне за собою заходи державного примусу або партійної відповідальності.

Отже, особливості спільних постанов радянських і партійних органів” полягають в тому, що вони, п о-п ерше, видаються з метою об’єднання зусиль і координування дій партійних і радянських органів, членів партії і населення на виконання першочергових завдань комуністичного будівництва в тій чи іншій галузі народного господарства і соціально-культурного життя; по-друге, є одночасно державно-правовими актами і партійними директивами; п о-т р є т є, забезпечуються не тільки державою, але і партією і, нарешті, частина суспільних відносин, які регулюються спільними постановами, набуває характеру   правових   відносин,  а  інші — ні.

7. Постанови громадських організацій, які здійснюють функції державного управління

Радянське законодавство надає громадським організаціям право в окремих випадках приймати юридичні акти з питань державного управління. Такі акти громадські організації та їх службові особи можуть приймати самостійно (наприклад, постанови профспілок у галузі державного соціального страхування, технічних інспекторів рад профспілок про накладання штрафу за порушення правил техніки безпеки і охорони праці) або спільно з органами державного управління (наприклад, постанова про затвердження кошторису використання коштів з фонду підприємств для поліпшення культурно-побутових умов робітників і удосконалення виробництва приймається разом адміністрацією і фабзавмісцевкомом).

У деяких випадках акти радянського державного управління приймаються в погодженні з відповідною громадською організацією (наприклад, рішення виконкому районної Ради депутатів трудящих про патронування дітей та ін.). Це так звані акти-угоди.

12 І-  М. Пахомов

 

178  •

РОЗДІЛ   VI

Актам громадських організацій, що видаються від імені держави з питань організаційно-владної (виконавчої і розпорядчої) діяльності, властиві ті ж юридичні якості, що й актам, які видаються органами державного управління.

• 6. Вимоги, які пред’являються до актів радянського державного управління

а’) Загальні вимоги

Відповідність актів радянського державного управлінням законам називається правомірністю актів управління.

Принцип соціалістичної законності вимагає, щоб акти виконавчих і розпорядчих органів державної влади, по-перше, завжди базувались на законі і відповідали його меті; по-друге, видавалися в межах компетенції органу державного управління і були спрямовані на охорону і здійснення прав радянських громадян і інтересів держави; по-третє, приймалися у встановленому законом порядку і у відповідній формі.

Додержання цих вимог соціалістичної законності є обов’язком для виконавчих і розпорядчих органів державної влади при виданні ними своїх правових актів.

1. Законна обгрунтованість акта радянського державного управління не повинна бути   формальною,   тобто недосить одного  лише  формального посилання   на   закон,   необхідно, щоб акт державного управління відповідав меті, яка передбачена законом або іншим правомірним державно-правовим актом вищестоящого органу. Це означає, наприклад, що виконком  обласної  Ради   депутатів   трудящих   не може своїм рішенням провести розподіл житлової площі, збудованої за планом державних капіталовкладень місцевих Рад депутатів трудящих не з метою забезпечення трудящих житлом¹.

Вимога про те, щоб правові акти органів управління видавалися в суворій відповідності до законів, їх мети і завдань, ні в якому разі не виключає, а, навпаки, передбачає врахування при виданні актів управління місцевих умов і особливостей.

2. Акт радянського державного управління   повинен  видаватись правомочним на це органом в  межах його компетенції і повинен мати   лише   ту   мету,    для досягнення якої даний  державний  орган  заснований.  Незаконним  буде,  на-

¹ Див. Постанову Ради Міністрів Української РСР від 9 червня 1959 р. «Про порядок розподілу і заселення житлової ллощі, збудованої за планом державних капіталовкладень місцевих Рад депутатів трудящих».  (Збірник постанов і  розпоряджень уряду УРСР.   1959, № 6, ст. 79}

 

АКТИ   РАДЯНСЬКОГО  ДЕРЖАВНОГО УПРАВЛІННЯ                                                                                                                                                                                      179

приклад, рішення виконкому районної Ради депутатів трудящих про звільнення з посади голови райвиконкому, тому що це питання належить виключно до компетенції районної Ради депутатів трудящих.

Порушення компетенції органом, який видає акт державного управління, може виявлятись по-різному: порушення компетенції з предмета, порушення компетенції в просторі, порушення компетенції в часі.

Порушення компетенції з предмета має місце тоді, коли орган, який видає акт державного управління, виносить рішення у питанні,  яке входить до компетенції   інших органів.

Порушення компетенції в просторі має місце тоді, коли дія виданого акта державного управління поширюється на територію, не підвідомчу органові, який видав акт.

Порушення компетенції у часі буде мати місце в тому випадку, коли орган, який видає акт, порушив строки, передбачені законом для видання даного акта.

Акт радянського державного управління повинен бути виданий з метою охорони і зміцнення інтересів держави і законних прав громадян.

3. Важливе значення має суворе додержання встановленого порядку прийняття і форми актів державного управління. Якщо, наприклад, акт видається колегіальним органом державного управління, він повинен бути прийнятий на офіційному засіданні при наявності встановленого кворуму, після колективного обговорення в тій формі, яка передбачена для нього радянським законодавством. Форма акта відіграє суттєву роль у зміцненні соціалістичної законності і правопорядку. Вона надає акту державного управління визначену структуру, наділяє його ознаками, необхідними для визнання його дійсносгі. В акті радянського державного управління повинні бути вказані: число, місяць, рік видання, порядковий номер, відповідні підписи і т. п. Як правило, акти радянського державного управління видаються у письмовій формі. Але це, безумовно, не означає, що акт державного управління не може бути виданий в усній формі, коли це в ряді випадків обумовлюється вимогами оперативного керівництва.

Обов’язковим є додержання порядку опублікування і строків введення в дію актів державного управління, встановлених правом. Наприклад, постановою Ради Міністрів Української РСР від 3 квітня 1959 р. «Про порядок опублікування постанов і розпоряджень уряду Української РСР і набрання ними чинності»¹ встановлено, що постанови і роз-

¹   Див.   Збірник   постанов   і  розпоряджень   уряду УРСР.   1959. № 4. ст. 34.

12*

 

180

РОЗДІЛ   VI

порядження уряду Української РСР, які мають загальне значення або нормативний характер, публікуються у «Збірнику постанов і розпоряджень уряду УРСР», що видається Міністерством юстиції УРСР. Постанови уряду УРСР, які через важливість або терміновість передбачених в них заходів підлягають широкому і негайному обнародуванню, публікуються в газетах, а в необхідних випадках оголошуються також по радіо або передаються по телеграфу. Встановлено також, що в нормативних постановах і розпорядженнях уряду Української РСР повинен бути вказаний строк введення їх в дію. У тих випадках, коли в постановах і розпорядженнях уряду УРСР не вказаний строк введення в дію, вони вступають в силу з моменту їх прийняття.

б) Спеціальні   вимоги

Крім загальних вимог правомірності актів радянського державного управління, радянське законодавство в окремих випадках встановлює додаткові вимоги в залежності від змісту і призначення актів. До таких вимог належить, наприклад, встановлення певного строку для видання акта. Так, районні і міські виконкоми Рад депутатів трудящих повинні приймати рішення щодо скарг не пізніше як через 20 днів після отримання скарги. Для деяких актів вимагається наступне затвердження вищестоящим органом. Наприклад, акти виконкомів місцевих Рад про передачу колгоспові землі на вічне користування мають юридичну силу лише після затвердження Радою Міністрів СРСР; наказ ректора вузу про зарахування громадянина на посаду завідуючого кафедрою в УРСР має юридичну силу дише після затвердження цього наказу міністром вищої і середньої спеціальної освіти республіки.

У деяких випадках вимагається наявність особливого дозволу на видання акта державного управління. Наприклад, раднаргоспи, міністерства і відомства разом з радами профспілок можуть встановлювати з дозволу Державного комітету Ради Міністрів СРСР в питаннях праці і заробітної плати для робітників підпорядкованих підприємств тарифні ставки першої групи. Особливий дозвіл на видання акта державного управління видається як в письмовій, так і в усній формі.

в)   Організаційно-технічні  вимоги

Основні організаційно-технічні вимоги до актів державного управління такі:

1) ці акти повинні відповідати завданням конкретного, диференційованого  і  оперативного  керівництва;

 

АКТИ   РАДЯНСЬКОГО ДЕРЖАВНОГО   УПРАВЛІННЯ                                                                                                                                                                                               181

2)   вони повинні бути написані  коротко і доступною для розуміння їх виконавців мовою;

3)   в акті необхідно зазначити:   зміст, обсяг, строки, форми і методи вирішення завдань, поставлених перед його виконавцями.

Не можна визнати конкретними такі, наприклад, акти державного управління, в яких майже всі пункти починаються стандартними словами: «зобов’язати», «усунути», «підняти», «посилити», без конкретної вказівки на те, що, як і в які строки зробити, акти без розробки ґрунтовних вказівок і пропозицій по організації роботи. Прийняття неконкретних актів негативно відбивається на виконанні завдань, які стоять перед органом державного управління. Щоб забезпечиш більшу ефективність актів, які приймаються органами державного управління, необхідно добиватися їх максимальної конкретизації.

Акт державного управління повинен бути диференційованим, тобто¹ пристосованим до різних умов, до тих чи інших особливостей окремих місцевостей і галузей управління.

Диференційований акт сполучає в собі досвід керівників з досвідом мас, досвід центру — з досвідом місць. Це означає, що він не може містити єдиних стандартних приписів для всіх підприємств та установ, бо перед кожним з них стоять свої завдання, вирішення яких вимагає диференційованого підходу.

В актах державного управління повинні бути враховані особливості окремих місцевостей, кожного об’єкта керівництва, своєрідність умов їх роботи. Наприклад, необхідно враховувати специфічні риси кожного колгоспу, бригади, які можуть бути обумовлені характером їх роботи, територіальним розміщенням, складом керівних кадрів та ін.

Оперативність актів державного управління означає, що вони повинні не тільки своєчасно прийматися, але й вказувати точний термін виконання завдання, з урахуванням усіх обставин місця виконання. Оперативність актів радянського державного управління визначається тим, що вони повинні видаватися відповідними органами і службовими особами з додержанням головного правила організаційного керівництва — глибокого знання життя, людей, виробництва.

Оперативний акт повинен бути гнучким, дійовим, містити своєчасні, чіткі, ясні приписи, засновані на фактичному вивченні справи.

При виданні акта необхідно визначити головний напрямок роботи, тобто знайти основну ланку, вибрати організаційні засоби, які забезпечать виконання завдання, встановити строки проведення практичних заходів.

 

 

182

РОЗДІЛ   VI

Лише при умові додержання цього правила акт державного управління може задовольняти вимоги оперативного керівництва. Слід відмітити, що на оперативність актів впливає також своєчасність їх оформлення і доведення до відома виконавців. У противному разі час випереджає їх, вони втрачають свою актуальність і стають непотрібними.

Додержання вимоги про те, щоб акт був написаний чіткою, ясною, доступною для розуміння його виконавців мовою, має велике значення для зміцнення як соціалістичної законності, так і соціалістичної правосвідомості, навичок дисципліни, організованості і культури в роботі.

Добре писати, між іншим, — відмінна якість, рідкісна і дуже важка, зазначав М. І. Калінін у своїй статті «К расширению законодательной деятельности В ЦИК».¹. Недбайливе, неточне формулювання може призвести до невірного тлумачення акта, перекручення його змісту, а іноді — до порушення закону, негативно впливає на оперативність виконання. Неясно написаний акт державного управління можна розуміти по-різному, а соціалістична законність і правопорядок вимагають однакового розуміння актів і однакового їх виконання. Тому формулювання акта управління повинно бути ясним для виконавців, щоб не допускалась найменша можливість обходу закону при його виконанні.

• 7. Неправильність і припинення дії актів радянського державного управління

1. Акти радянського державного управління можуть бути визнані неправильними, якщо при їх виданні було допущено: а) порушення компетенції або використання виконавчим і розпорядчим органом державної влади своїх повноважень не для тієї мети, для якої вони йому надані; б) порушення закону щодо змісту; в) організаційно-технічні порушення (відсутність відповідних реквізитів і т. п.).

Неправильні акти радянського державного управління — це акти порочні. Щодо характеру пороків і ступеня їх наслідків неправильні акти державного управління поділяються на нікчемні і заперечні.

Нікчемними актами державного управління є тільки такі акти, які не породжують юридичних наслідків з самого свого видання. Це такі акти державного управління, повна юридична неспроможність яких настільки очевидна, що

¹   Див.   М.  И.   Калинин.   Статьи  и   речи   (1919—1935 гг.). М., 1937, с/гор. 80.

 

АКТИ   РАДЯНСЬКОГО  ДЕРЖАВНОГО  УПРАВЛІННЯ                                                                                                                                                                                      183

вони не підлягають жодному виправленню. Пороки цих актів ніколи і жодними засобами не можуть бути усунені.

До нікчемних актів відносять тільки такі, які грубо порушують радянський закон і інтереси Радянської держави. Подібним актом є, наприклад, наказ начальника, яким він зобов’язує підпорядкованого йому головного бухгалтера вчинити дії, що спрямовані на розкрадання соціалістичної власності. Одержавши такий наказ, головний бухгалтер зобов’язаний, не виконуючи його, негайно повідомити про це керівника вищестоящої організації, а в необхідних випадках — фінансові органи, оскільки для нього відразу очевидна злочинність цього наказу.

У тих випадках, коли ступінь порочності акта державного управління повинен бути належним чином встановлений, акт державного управління вважається дійсним і обов’язковим для виконання аж до його скасування у встановленому законом порядку з ініціативи самої адміністрації або внаслідок оскарження, прокурорського нагляду і т. п. Тут мова йдеться г?ро заперечні акти, про усунення виявлених пороків, про скасування або визнання акта дійсним (правильним).

Заперечні акти — це такі акти державного управління, які при обов’язковості їх виконання можуть бути заперечені в адміністративному або в судовому порядку, з ініціативи самої адміністрації або внаслідок оскарження.

Питання про правильність (законність) заперечного акта вирішується органом, який видав даний акт, вищестоящим органом, органом державного контролю або судом. В одних випадках заперечні акти можуть бути визнані правомірними (правильними) після усунення виявлених пороків, тобто після часткової зміни.

Наприклад, за порушення так званих «загальнообов’язкових рішень» передбачені такі заходи адміністративного впливу: попередження, громадська догана, висловлена на словах або через пресу, штраф тощо. Але є випадки, коли в рішеннях виконкомів місцевих Рад депутатів трудящих не вказується такий захід адміністративного впливу, як висловлення громадської догани. Відсутність даної вказівки, безумовно, робить таке рішення неправильним. Однак, чи доцільно через це скасовувати правильне, в усьому останньому, рішення. Його слід лише доповнити вказаним заходом адміністративного впливу, що й усуне неправильність.

В. інших випадках заперечний акт радянського державного управління може бути визнаний відповідним органом недійсним.

Недійсний акт державного управління не ідентичний нікчемному актові.   Ці  поняття  однопорядкові,  а не  адекватні.

 

184

РОЗДІЛ   VI

Нікчемні акти державного управління, як відомо, не породжують юридичних наслідків з самого початку свого видання. Недійсний же акт державного управління до визнання йога таким реально існує і діє, має юридичну силу і породжує юридичні наслідки, незалежно від ступеня його порочності, поки його недійсність не буде визнана у встановленому законом порядку. «Треба, однак, завжди твердо пам’ятати, що юридична недійсність не є недійсність у власному розумінні. Акт недійсний юридично може мати соціальні наслідки»¹. До вирішення цих питань заперечний акт державного управління є обов’язковим для виконання.

2. В радянському праві існує презумпція правильності актів радянського державного управління.

Для того, щоб позбавити заперечний акт державного управління його юридичної і обов’язкової сили, необхідне рішення компетентного на це органу, в окремих випадках — рішення суду, яким заперечний акт визнається недійсним, таким, що втратив юридичну силу.

Акт радянського державного управління може втратити свою юридичну силу не тільки внаслідок визнання його недійсним, але й внаслідок:

а)   події, яка тягне   за   собою   припинення   його  дії   (рішення виконкому про призначення особистої пенсії, наприклад, втрачає свою юридичну силу в зв’язку з смертю заінтересованої особи);

б)   закінчення  строку, на який був’   виданий   відповідний акт   державного  управління  (наприклад, втрачає   силу «загальнообов’язкове рішення» виконкому обласної Ради депутатів трудящих, якщо після року його чинності виконком не ухвалить рішення про продовження його дії);

в)   волевиявлення заінтересованої    сторони, але тільки в тих випадках, коли акт державного управління пов’язаний із. здійсненням даною особою суб’єктивних прав на працю, освіту, відпочинок, соціальне забезпечення  і т, п.

(Наприклад, заява службовця про звільнення з роботи за власним бажанням є підставою для припинення дії акта, на підставі якого він був прийнятий на роботу).

Від визнання недійсності акта радянського державного управління слід також відрізняти тимчасове зупинення його дії. Наприклад, заява прокурором протесту на постанову, видану уповноваженим на те органом, про притягнення тієї

¹ Див. В. Н. Дурденевский. Теория недействительности государственного акта во Франции. Юридические записки, издаваемые Демидовским юридическим лицеем. Ярославль, 1914, т. VII, вып. XIX—XXII. crop.- 253.

 

АКТИ   РАДЯНСЬКОГО ДЕРЖАВНОГО   УПРАВЛІННЯ                                                                                                                                                                                                    185

чи іншої особи до адміністративної відповідальності припиняє виконання адміністративного стягнення до розгляду протесту відповідним органом¹.

Такі причини, які викликають скасування або зміну актів радянського державного управління.

Різний характер причин, за якими скасовуються або змінюються акти державного управління, викликає і різний характер наслідків їх скасування або зміни. При скасуванні або зміні правомірних (правильних) актів державного управління в¹ силу змінених умов, звичайно, не анулюються наслідки, які виникли в результаті застосування актів, коли немає  спеціальних   вказівок  вищестоящих  органів.

Коли ж скасовується неправильний акт, то, як правило, ліквідуються наслідки його застосування.

Наприклад, на підставі ст. 88 Основ цивільного законодавства Союзу РСР і союзних республік та ст. 179 Адміністративного кодексу УРСР, особа, якій заподіяно майнову шкоду незаконною реквізицією чи конфіскацією майна, має право вимагати повернення неправильно відчуженого майна або сплату вартості його, позиваючи до суду орган державної влади, представники якого незаконно вчинили конфіскацію чи реквізицію.

СПЕЦІАЛЬНА ЛІТЕРАТУРА

Г. В. Александренко. Раднаргосп економічних адміністративних районів Української РСР. Держполітвидав. 1959.

Н. Г. Александров. Трудовой договор и административный акт. Уч. зап.  ВИЮН, вып. 7, 1947.

Н. Г. Александров. Законность и правопорядок в социалистическом обществе. Госюриздат, 1955.

Р. Васильев. Об общеобязательных решениях местных Советов. «Советы депутатов трудящихся»,  1960, № 8.

В. В. Копейчиков. Правовые акты местных органов государственной власти и управления.  Госюриздат, М.,  1956.

П. Г. Мишунин, Н. В. Миронов. О юридической природе актов, издаваемых высшими исполнительными и распорядительными органами государственной власти СССР, союзных и автономных республик. «Советское государство и право».   1957, № 8.

П. Е. Недбайло. Советская социалистическая законность, ее основные-принципы и назначение. Уч. зап. ЛГУ им. Ив. Франко, т. XXVII, серия юридическая,   вып.  2,   1954.

И. Н. П а х о м о в. Правовые акты исполкомов местных Советов. Изд. Львовского университета, 1958.

И. Н. П а х о м о в. К вопросу о юридической природе актов, издаваемых правительством СССР. «Правоведение»,  1958, № 2.

1958. I. М. П а х о м о в. Організаційно-технічні вимоги, які пред’являються до актів радянського державного управління. «Питання теорії і практики радянського права», вип. 4, Вид. Львівського університету.

¹ Див. ст.   13 Положення про прокурорський нагляд в СРСР   («Відомості Верховної Ради СРСР», 20 червня  1955, № 9).

 

186

РОЗДІЛ  VI

Г. И. Петров. Юридическая природа советского закона. Уч. зап. (Ленинградский   юридический   институт),   1947,   вып.   IV.

Г. И. Петров. Источники советского административного права. «Правоведение», 1958, № 4.

Б Спасов. Указите на Президиума на Народното събрание. София, 1958.

П. Стайно в, А. Ангелов, Б. Спасов. Наименования и употреба на актовете на държавно управление в Народна Республика Бълга-рия. София, 1957.

Б. Б. Хангельдиев. К вопросу о новом «Положении об издании местными Советами обязательных решений». «Правоведение», 1959,   № 3.

“О. М. Я куб а. Принцип социалистической законности и практика издания обязательных решений исполкомами местных Советов. «Советское государство и право», 1956, № 6.

1Д. А. Я м п о л ь с к а я. О правовых актах со.вета народного хозяйства. «Советское государство и право»,  1960, № 11.

 

РОЗДІЛ   VII

РАДЯНСЬКА ДЕРЖАВНА  СЛУЖБА

• 1. Поняття і принципи радянської державної служби. § 2. Класифікація радянських державних службовців, їх права і обов’язки. § 3. Виникнення і припинення державно-службових відносин. Проходження державної служби. § 4. Заохочення радянських державних службовців. § 5. Відповідальність радянських державних службовців.
• 1. Поняття і припципи радянської державної служби

а) Важливим знаряддям будівництва комунізму в СРСР є радянський державний апарат. Комуністична партія і радянський народ на протязі всієї історії існування Радянської держави приділяли і приділяють багато уваги питанням зміцнення державного апарату, поліпшення якості його роботи. Питання про зміцнення державного апарату незмінно стояли на всіх партійних з’їздах, конференціях, пленумах ЦК. У сучасний період, коли наша країна стала на шлях розгорнутого будівництва комунізму, забезпечення чіткої і безперервної роботи радянського державного апарату набуло ще більшого значення. «Апарат радянських, господарських та інших органів, — говорив М. С. Хрущов на XXII з’їзді КПРС, — повинен стати ще простішим, дешевшим і оперативнішим, своєчасно і чуйно відгукуватися на запити громадян. Треба до кіпця викоренити такі пережитки минулого, як бюрократизм, бездушність, формалізм і тяганина, притягати не тільки до громадської, алей до суворої адміністративної і судової відповідальності працівників, винних у бюрократичному ставленні до потреб і запитів трудящих»¹.

Злагодженість і чіткість роботи державного апарату залежить, з одного боку, від організації самого апарату, з другого, — від особового складу державних органів. Особовий склад державних органів це і є, власне кажучи,    службовий

¹ М. С Хрущов. Про Програму Комуністичної партії Радянського Союзу. Доповідь на XXII з’їзді Комуністичної партії Радянського Союзу 18 жовтня  1961  року. Держполітвидав УРСР,  1961, стор.  75—76.

 

188                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                            РОЗДІЛ  IVII

державний апарат в юридичному розумінні цього слова. Державні службовці є тими кадрами, через які практично здійснюються державні функції в формі планування, обліку, контролю, нагляду, фінансування, встановлення нових правил, забезпечення їх реалізації заходами переконання, а в деяких, необхідних випадках, і заходами державного примусу. Кадри державного апарату, державні службовці — це сила, яка забезпечує проведення лінії партії та уряду в життя.

Перебувати на державній службі — це значить: а) працювати в державній установі або на підприємстві; б) займати визначену посаду в державній установі або підприємстві¹; в) одержувати зарплату за виконану роботу від держави.

Характер і призначення праці службовців у державних установах або на підприємствах є істотним моментом, який відмежовує службу, як одну з форм трудової участі радянських громадян у комуністичному будівництві, від трудової діяльності інших осіб, наприклад, робітників. Відомо, що загальною ознакою трудової діяльності робітників і службовців є її суспільна необхідність і цілеспрямованість. Державні службовці, як і робітники, є виходцями з народу, служать йому, відповідають перед народом за доручену їм справу, не маючи жодних привілеїв, працюють в органах державної влади, установах і підприємствах, їх корінні інтереси єдині. «У процесі розвитку науки і техніки, автоматизації і механізації виробництва, — говорив М. С. Хрущов, — категорія людей, яких ми називаємо службовцями, зростатиме і відіграватиме все більшу роль у виробництві. Згодом у нас не буде потреби в поділі членів партії на робітників, колгоспників і службовців, оскільки цілком зникнуть класові відмінності і всі будуть трудівниками комуністичного суспільства»². Однак між трудовою діяльністю робітників і державних службовців у сучасний період є певна різниця, яка полягає в характері діяльності кожної з вказаних категорій осіб і в її призначенні. Діяльність державних службовців не пов’язана прямо і безпосередньо з виробництвом матеріальних благ. З цього, однак, не слід робити висновку, що діяльність державних службовців ніби зовсім не має ніякого відношення до виробництва матеріальних    цін-

¹  Посада — це комплекс встановлених законом прав і обов’язків, які надані особі державою для здійснення державних доручень,   причому ця посада  має своє найменування  і  зафіксована    в    спеціально    затверджених номенклатурах і штатних розкладах.

²  М. С. Хрущов.   Звіт Центрального Комітету Комуністичної партії  Радянського Союзу XXII  з’їздові партії. Держполітвидав УРСР,   1961. стор. 115.

 

РАДЯНСЬКА   ДЕРЖАВНА   СЛУЖБА                                                                                                                                                                                                                                                                                                                         ]<39

ностей. Цілком зрозуміло, що діяльність державних службовців має певне відношення до виробництва матеріальних цінностей, однак своєю працею вони безпосередньо матеріальних цінностей не створюють. Ця діяльність має різний характер. Наприклад, діяльність державних службовців по керівництву державними установами, підприємствами, організаціями (діяльність директора підприємства і т. п.); по здійсненню спеціальних функцій (діяльність військовослужбовців, лікарів і т. п.); по обслуговуванню роботи державного апарату (діяльність друкарки і т. п.). Основне призначення діяльності державних службовців — забезпечити управління окремими галузями народного господарства, соціально-культурного і адміністративно-політичного життя, тоді як діяльність робітників має своїм прямим призначенням виробництво матеріальних цінностей. Робітники виконують безпосередньо виробничі функції в сфері матеріального виробництва.

Сказане дає можливість зробити висновок, що під радянською державною службою слід розуміти окремий вид трудової діяльності особи, що займає в державному апараті посаду за обранням або призначенням, по здійсненню певних державних службових обов’язків за певну грошову винагороду, яку вона одержує від держави.

б) Принципи радянської державної служби базуються на розроблених В. І. Леніним основних принципах державного апарату.

Принципами радянської державної служби є: а) державні службовці — слуги суспільства; б) виборність деяких службових осіб безпосередньо народом або його представницькими органами — Радами депутатів трудящих; в) змінюваність всіх працівників державного апарату; г) під-контрольність, підзвітність і відповідальність державних службовців перед народом, перед Радянською державою; д) рівне право трудящих на державну службу, незалежно від статі, раси і національності; є) доступність для кожного громадянина всіх без винятку державних посад; є) відсутність будь-яких привілеїв у державних службовців перед робітниками і селянами; ж) відсутність правообмежень у державних службовців, крім тих, які неминуче витікають з характеру виконуваних ними службових обов’язків. Не допускається, наприклад, сумісна служба в одній установі або на підприємстві осіб, поєднаних родинними зв’язками (батьки, подружжя, сестри, брати, сини, дочки, а також брати і сестри батьків), у тих випадках, коли сумісна робота пов’язана з підлеглістю або підконтрольністю одного з них іншому. Виняток допускається щодо осіб,    які займають підконт-

 

190                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                             розділ f/п

рольні або підлеглі обирані посади, а також посади викладачів, лікарів та інші.

Державний службовець не може бути повіреним третіх осіб у справах установ і підприємств, в яких він перебуває на службі. Не можуть перебувати на службі в радянському державному апараті особи, яким служба заборонена вироком суду.

Неухильне додержання і дальший розвиток принципів радянської державної служби, безумовно, забезпечать виконання одного з найважливіших програмних положень нашої партії про те, щоб навиками управління оволодівали все ширші маси і робота в державному апараті управління в перспективі перестала бути особливою професією.

Принципи державної служби в СРСР розкривають її соціалістичну природу і докорінну відмінність від державної служби в буржуазних країнах, що обумовлено прямою протилежністю класових цілей і завдань буржуазної і соціалістичної держави. В буржуазному суспільстві державний апарат, будучи знаряддям нещадного придушення експлуатованих, ретельно виконує завдання, поставлені перед ним пануючим класом. Для того, щоб державний апарат в буржуазних країнах міг завжди бути знаряддям придушення експлуатованих, буржуазія створює спеціальне чиновництво, визначає права і обов’язки службовців, намагаючись максимально відокремити їх від трудящих мас і пов’язати з пануючим класом системою привілеїв.

Переважна маса державних службовців у буржуазних країнах — це професіонали, для яких державна служба є основним заняттям. їх юридичне становище регулюється окремим чиновницьким правом. Своєрідність юридичного становища чиновників проходить червоною ниткою через всі юридичні інститути, пов’язані з державною службою, — призначення, заробітна плата, порядок звільнення, відповідальність, спори про право, пенсійне забезпечення і т. п. Чиновництву в буржуазних країнах надано право дискреційної влади. Характерними рисами їх службової діяльності є зловживання владою, свавілля, бюрократизм. Саме на це чиновництво покладено, головним чином, здійснення державної влади над більшістю суспільства від імені і в інтересах меншості — експлуататорських класів. У цьому зв’язку слід відзначити, що привілеї державних службовців, які закріплені буржуазним законодавством, служать формально всім їм в однаковій мірі, фактично ж поділені нерівномірно між окремими групами державних службовців. І це цілком зрозуміло, тому що за юридичними відносинами державної служби в буржуазних країнах стоять різні соціальні відноси-

 

РАДЯНСЬКА   ДЕРЖАВНА   СЛУЖБА                                                                                                                                                                                                                                                                                                                            191

ни, які обумовлюють різниці у фактичному становищі державних службовців, що походять із середовища капіталістів, і службовців, які є виходцями з трудящих і поступають на державну службу в шуканні заробітку. Це, безумовно, треба мати на увазі при характеристиці діяльності і ролі в буржуазному державному апараті окремих груп і категорій державних службовців.

• 2. Класифікація радянських державних службовців, їх права і обов’язки

1. Радянськими державними службовцями є ті особи, які‘ в порядку, передбаченому законом та іншими підзаконними державно-правовими актами, займають ту чи іншу посаду в державному апараті і виконують доручення держави в межах покладених на них обов’язків і наданих прав, за що отримують певну грошову винагороду від держави.

Обов’язки і права радянських державних службовців за своїм характером і обсягом різноманітні. Весь особовий \ склад і кожний державний службовець зокрема є виконавцями завдань даного державного органу, однак роль окремих категорій державних службовців у здійсненні цих завдань не є однаковою. Одні державні службовці наділені більш широкою компетенцією і здійснюють функції по безпосередньому керівництву державними установами, підприємствами, організаціями. Інші виконують функції допоміжного характеру — по організації і обслуговуванню всієї діяльності державного органу або виконанню спеціальної роботи. За встановленою в радянському адміністративному праві класифікацією, державні службовці поділяються на такі групи: а) допоміжно-обслуговуючий персонал і службовці, які виконують спеціальні роботи; б) службові особи; в) представники влади.

В основу цього поділу державних службовців покладена юридична значущість дій, які виконуються ними при здійсненні їх службових прав і обов’язків.

До допоміжно-обслуговуючого персоналу належать тільки ті державні службовці, дії яких не породжують прямо і безпосередньо жодних юридичних наслідків. Своїми діями вони не можуть встановлювати, зміняти або припиняти юридичні відносини.

Характерною рисою діяльності допоміжно-обслуговуючого персоналу є те, що він створює необхідні умови для успішного виконання роботи іншими працівниками державного апарату. Державні службовці, що належать до допоміжно-обслуговуючого  персоналу,  здійснюють  тільки   матеріально-

 

192                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                             РОЗДІЛ /VII

технічні операції (наприклад, підготовка матеріалів, оформлення їх і т. п.). Допоміжно-обслуговуючий персонал зайнятий, як правило, в канцеляріях державних установ.

Державні службовці, які виконують спеціальні роботи в державному апараті (лікарі, інженери, бухгалтери і т. п.) своїми діями так само не можуть встановлювати, зміняти або припиняти юридичні відносини. В цьому їх схожість з допоміжно-обслуговуючим персоналом, однак характер їх діяльності не однаковий з діяльністю допоміжно-обслуговуючого персоналу. Здійснення спеціальних функцій в державному апараті інженерами, викладачами, лікарями і т. п. вимагає наявності у них спеціальних знань і навиків, що обумовлює особливості в характері і правовому регламентуванні їх праці.

Службовими особами є тільки ті державні службовці, які безпосередньо здійснюють у межах своєї компетенції організаційно-владні функції, тобто мають права і виконують обов’язки по управлінню установою, підприємством або окремою його ділянкою, а також здійснюють адміністративні господарські або інші обов’язки, пов’язані з можливістю проводити дії юридичного значення¹. Це означає, що своїми діями службові особи, крім матеріально-технічних операцій, можуть встановлювати, змінювати або припиняти правові відносини (зарахування і звільнення працівника, накладання стягнення, видання наказів, розпорядження грошовими і матеріальними засобами, керування роботою нижче-стоящих органів і підпорядкованих їм по службі працівників і т. п.), тобто проводити дії юридичного значення. Майстер на виробництві, завідуючий відділом виконкому місцевої Ради депутатів трудящих, ректор університету та інші повинні розглядатись як службові особи. Зміст юридичних дій, які здійснюються службовими особами, різний і визначається посадою, яку займає службова особа. Юридичні дії службової особи, у власному розумінні цього слова, поширюються тільки на підлеглих їй працівників.

Серед службових осіб виділяється ще більш вузька група  представників    влади.

Характерною рисою представників влади з точки зору адміністративного права є те, що, як і службові особи, вони здійснюють не тільки матеріально-технічні    операції,    але і

¹ В юридичній літературі є інша точка зору щодо поняття службової особи. Службовими особами вважають всіх осіб, які займають посади в державному апараті. (Див. роботи Б. С. Утевского, Общее учение о должностных преступлениях. М., Юриздат, 1948; А. А. Ж и ж и л е н к о, Должностные (служебные) преступления. Изд. «Право и жизнь», М., •1927 та ін.

 

РАДЯНСЬКА ДЕРЖАВНА СЛУЖБА                                                                                                                                                                                                                                                                                                                          193

дії юридичного значення. Однак представники влади (прокурори, судді, службові особи органів міліції і т. п.) при проведенні юридичних дій, на відміну від інших службових осіб, мають право давати обов’язкові вказівки особам, державним органам, громадським організаціям, які не перебувають в їх безпосередньому підпорядкуванні, і вимагати їх виконання. Представникам влади надано право в необхідних випадках застосовувати заходи державного примусу у відношенні до інших осіб поза даним державним органом. Іноді вони мають право застосовувати заходи примусу і в апараті очолюваної ними установи, підприємства, організації.

Цілком зрозуміло, що наведена нами класифікація радянських державних службовців за юридичним значенням дій, які виконуються ними при здійсненні їх службових прав і обов’язків, не виключає можливості іншої класифікації, залежно від її мети і видової ознаки.

2. Радянські державні службовці, як і всі громадяни СРСР, мають особисті права і обов’язки, які визначаються нормами трудового права. В адміністративному праві мова йдеться про службові права і обов’язки. Службові права і обов’язки виникають тільки у осіб, які перебувають на державній службі в зв’язку із здійсненням їх службової діяльності. Особисті права і обов’язки мають всі громадяни, незалежно від того перебувають вони на державній службі чи ні. Однак у тих осіб, які перебувають на державній службі, крім службових прав, виникає цілий ряд додаткових особистих прав (право на винагороду за працю, на соціальне страхування і т. п.).

Службові права і обов’язки державних службовців регламентуються в основному правилами внутрішнього розпорядку, статутами про службу, положеннями про органи державного управління та іншими нормативними державно-правовими актами. В деяких випадках службові права і обов’язки державних службовців встановлюються спеціальними законами, указами, постановами уряду. Обсяг службових прав і обов’язків державних службовців різний, він визначається характером посади, яку займає службовець у державному апараті.

Службові права і обов’язки поділяються на загальні і спеціальні.

Загальні обов’язки радянських державних службовців визначаються їх становищем у суспільстві як певної категорії трудящих, яка діє від імені держави, в інтересах всього радянського народу.

Загальними обов’язками радянських державних службовців є: неухильне додержання інтересів народу і соціалістич-

13 І.  М. Пахомов

 

194                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                             РОЗДІЛ  (VII

ної держави; активна і неухильна боротьба за виконання партійних директив і державно-правових актів; постійне зміцнення соціалістичної законності і підвищення культури управління; суворе додержання державної і трудової дисципліни, охорона соціалістичної власності і прав громадян; зберігання державної таємниці; свідоме і точне виконання покладених на них обов’язків; точне і своєчасне виконання приписів вищестоящих начальників і т. п.

Загальні обов’язки покладені в основу здійснення державними службовцями їх спеціальних обов’язків, які безпосередньо визначаються посадою, яку вони займають.

Спеціальні обов’язки державних службовців мають різний характер залежно від того, в якій галузі суспільного життя протікає їх діяльність і яке місце займає даний орган у системі державного апарату. Так, наприклад, голова Держгіртехнагляду УРСР і його заступники зобов’язані здійснювати: нагляд за безпечними умовами праці на діючих і тих, що будуються, підприємствах гірничої, нафтової та газової промисловості; гірничо-геологічний контроль за правильністю експлуатації родовищ корисних копалин і застосуванням найбільш ефективних систем їх розробки, за безпекою робіт відповідно до затверджених проектів; видачу дозволів на застосування нових зразків електромеханічного устаткування і контрольно-вимірювальної апаратури в рудниковому і вибухо-безпечному виконанні, призначених для підземних гірничих робіт, нафтових і газових промислів, а також застосування нових вибухових матеріалів та ін.¹

Як загальні, так і спеціальні обов’язки державних службовців обумовлюють їх службові права. Взаємозв’язок між правами і обов’язками визначається тим, що права надаються державним службовцям для здійснення покладених на них обов’язків. В той же час слід відзначити, що права державних службовців є одночасно і їх обов’язком (наприклад, майстер і старший майстер не тільки мають право приймати на роботу і проводити розстановку робітників на дільниці, однак, в передбачених законом випадках, і зобов’язані це робити).

Загальними правами державних службовців, головним чином, є права, які створюють і забезпечують умови, сприятливі для здійснення державними службовцями їх діяльності і т. п.

¹ Див. Положення про Державний комітет Ради Міністрів Української РСР по нагляду за безпечним веденням робіт у промисловості і гірничому нагляду. Затверджено Постановою Ради Міністрів УРСР від 10 грудня 1958 року № 1743 (Збірник постанов і розпоряджень уряду УРСР, 1958, № 12, ст. 226).

 

РАДЯНСЬКА   ДЕРЖАВНА   СЛУЖБА

195

Спеціальні права державних службовців регламентуються відповідними правовими актами. Так, Положенням про інспекцію безпеки мореплавства і портовогс нагляду флоту рибної промисловості при Раді Міністрів УРСР, затвердженим постановою Ради Міністрів Української РСР від 9 січня 1960 року, начальнику Укррибфлотнагляду надаються такі права: позбавляти тимчасово, на строк до одного року, дипломів на звання судноводіїв і суднових механіків осіб, які грубо порушують встановлені законоположення по безпеці, мореплавства і рибальства, допускають пияцтво на суднах; направляти слідчим органам матеріали розслідування аварій суден флоту рибної промисловості і порушень діючих законоположень по мореплавству і річковому судноплавству для притягнення винних осіб до відповідальності; видавати в межах своєї компетенції накази та інструкції на основі і на виконання діючих законів, постанов і розпоряджень уряду СРСР і уряду УРСР у питаннях безпеки мореплавства і портового нагляду флоту; затверджувати виробничі і фінансові плани підлеглих йому організацій і підприємств, штатні розписи, в межах затвердженого штатного контингенту і ліміту з праці, звіти і баланси, а також проводити ревізії діяльності цих організацій і підприємств; розпоряджатися в установлених законом межах майном Укррибфлотнагляду та асигнуваннями і т. п.¹

У межах наданих прав державні службовці діють від імені держави.

Законні вимоги службовця саме тому мають обов’язковий характер.

У справі дальшого поліпшення роботи державного апарату важливе значення має чітка регламентація прав і обов’язків державних службовців. Вона відіграє особливо велику роль у внутрішній організації роботи державних установ і підприємств, обумовлює зміст і характер діяльності державних службовців, зміцнює соціалістичну законність у діяльності державних органів, установ і підприємств. Для того щоб правильно здійснювати свої права і виконувати обов’язки, державні службовці повинні, передусім, їх знати. Відповідні поа-ва і обов’язки повинні бути зафіксовані у правових актах і доведені до відома державних службовців, яких вони стосуються.

¹ Див. Збірник постанов № і, ст. 7—8.

13*

розпоряджень уряду Української РСР, 1960,

 

196                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                             РОЗДІЛ  (VII

• 3. Виникнення і припинення державно-службових відносин. Проходження державної служби

1. Відносини, що виникають між особою і державою в цілому, яка наділяє цю особу правом діяти від імені держави і в передбачених законом випадках вживати заходів державного примусу, є державно-службовими відносинами. Вони мають адміністративно-правовий характер.

Питання про виникнення радянських державно-службових відносин є багатогранним. Воно, перш за все, включає в себе умови і правовий порядок оформлення зарахування особи на державну службу. Умови вступу на радянську державну службу за діючим законодавством поділяються на загальні і спеціальні. Загальні умови зарахування на радянську державну службу полягають у тому, щоб відповідна особа: а) мала, як правило, радянське громадянство; б) не перебувала в ув’язненні або не була позбавлена судом права займати ту чи іншу посаду в державному апараті; в) відповідала даній посаді за своїми діловими і політичними якостями.

Спеціальними умовами зарахування на державну службу в тій чи іншій галузі державного управління є: а) проходження спеціальних атестаційних комісій; б) екзамени або іспити (для державних морських лоцманів та ін.); в) конкурси (для викладацького складу вищих учбових закладів); г) наступне затвердження на посаді вищестоящою інстанцією (головного бухгалтера, директора школи та ін.); д) наявність спеціальних знань, ступенів- і дипломів (для викладачів вищої школи і працівників науково-дослідних установ); є) наявність спеціальної освіти (наприклад, для осіб, які займають посади лікарів та ін.); є) наявність певного стажу (наприклад, посаду начальника, а також головного спеціаліста Укр-рибфлотнагляду може займати лише особа, яка має диплом капітана далекого плавання і стаж плавання не менше як 10 років, з яких на посаді капітана морського судна — не менше як 5 років) та інші.

Умови зарахування на державну службу встановлюються державою з тим, щоб забезпечити найкраще виконання службовцями їх прав і обов’язків. Відповідно до важливих завдань комуністичного будівництва і підвищення рівня соціалістичної правосвідомості трудящих мас, державна влада приділяє постійну увагу ретельному добору державних службовців, підвищенню їх кваліфікації, озброєнню їх теоретичними знаннями й навиками практичного досвіду, а також урегулюванню їх становища в загальній системі державного управління.

Державна влада постійно вимагає, щоб державні службовці були її гідними представниками,    щоб своїми   знаннями,

 

РАДЯНСЬКА   ДЕРЖАВНА   СЛУЖБА                                                                                                                                                                                                                                                                                                                           1Э7

гуманністю і законністю своїх дій збільшували повагу до неї суспільства. Не тільки на службі, але й поза нею, в особистому житті, державні службовці повинні поводити себе так, щоб не підривати своєї гідності і авторитету державної влади.

2. Державно-правовий характер службових відносин обумовлює особливий порядок їх оформлення.

Особа, яка поступає на радянську державну службу, укладає трудовий договір, що визначає початковий момент виникнення трудових відносин. Цей момент для державних службовців є вихідним при вирішенні питання про виникнення їх особистих прав, до яких належать права на відпустку, соціальне страхування і соціальне забезпечення, заробітну плату тощо. Ці права належать державному службовцю особисто, і тому вони можуть захищатись у звичайному порядку, встановленому трудовим законодавством СРСР. Отже, державний службовець як носій особистих прав, що випливають з факту праці по найму, є учасником трудових відносин. Ці відносини регулюються трудовим правом.

Однак, поступаючи на державну службу, особа стає учасником не тільки трудових відносин, але й державно-службових відносин. Саме цим пояснюється відмінний від звичайного в трудових відносинах порядок добору і призначення на посаду державних службовців.

Державно-службові відносини виникають між особою і державою в цілому. Документом, який оформляє їх виникнення, є адміністративний акт. Адміністративний акт при правовому оформленні зарахування особи на державну службу є вирішальним фактором виникнення державно-службових відносин. Він виражає волю держави, спрямовану на уповноваження даного службовця діяти від її імені і передачу державою повноважень тій чи іншій особі.

В окремих випадках для зарахування на державну службу вимагається наступне затвердження на тій чи іншій посаді вищестоящим органом. Таке затвердження, безумовно, має юридичне значення тільки в тому відношенні, що до однобічно вираженого акту призначення приєднується воля вищестоящого органу.

Згода вищестоящого органу має певну силу: вона виражає остаточне рішення державного органу про те, що даний державний службовець є саме таким суб’єктом державно-службових відносин, який визначається державою. Незгода вищестоящого державного органу на призначення даної особи на державну службу припиняє надалі ці державно-службові відносини, але не позбавляє юридичного значення відносин, що існували з моменту призначення на посаду до відмови в затвердженні останнього.

 

198                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                             розділ ivii

В практиці мають місце і такі державно-службові відносини, які виникають тільки на підставі адміністративного акта (наприклад, розподіл молодих спеціалістів). Однак це є виняток з загального правила.

В принципі ж для того, щоб виникли державно-службові відносини, повинні скластися трудові відносини, повинен бути укладений трудовий договір. Отже, державно-службові відносини виникають як правило при наявності трудових відносин. Однак адміністративний акт при правовому оформленні зарахування особи на державну службу є вирішальним фактором виникнення державно-службових відносин.

Як правило, особа в державному апараті може займати лише одну посаду. Сумісництво регламентується спеціальним законодавством¹.

3. Проходження державної служби пов’язане безпосередньо з питанням правильної розстановки кадрів. Основні характерні риси проходження державної служби в СРСР такі: централізація призначення і звільнення державних службовців, що забезпечує необхідну стабільність кадрів державного апарату, вимога наявності спеціальних знань, встановлення стажування, класних чинів та рангів і т. п.

Призначення осіб на посади в апарат органів управління проводиться, як правило, керівником, який очолює даний орган і здійснює одноособове керівництво, або його заступником. У міністерствах і спеціальних відомствах, у місцевих органах галузевого управління встановлені різні номенклатурні посади; призначення на які здійснює керівник відповідного органу. Так, начальник Головного управління професійно-технічної освіти при Раді Міністрів УРСР призначає і звільняє з посад працівників центрального апарату Головного управління і керівних працівників підпорядкованих йому обласних управлінь професійно-технічної освіти, господарських і  інших організацій².

Для деяких посад в радянському державному апараті встановлений інший порядок призначення і звільнення. Лікарі в сільських місцевостях, директори шкіл, державні санітарні інспектори та інші призначаються і звільняються вищестоящим органом.

У деяких випадках існує порядок спільної участі декількох органів при звільненні і  призначенні   осіб  на певні посади в

¹  Див.  Постанову Ради Міністрів   СРСР  від  10 грудня   1959 р.  «Про обмеження    сумісництва    по    службі»    (СП СССР,   1959, Na 20, ст.  164) та інші.

²  Див. Положення про Головне управління професійно-технічної освіти при Раді Міністрів  Української  РСР, затверджене  Постановою Ради  Міністрів Української РСР від 7 липня  1960 року    (Збірник постанов і розпоряджень уряду УРСР. 1960, № 7, ст. 106).

■

 

РАДЯНСЬКА   ДЕРЖАВНА  СЛУЖБА                                                                                                                                                                                                                                                                                                                           199

державному апараті. Так, наприклад, виконкоми обласних ‘(крайових) Рад депутатів трудящих призначають осіб на посади начальників управлінь і завідуючих відділами виконкомів (народної освіти, охорони здоров’я, внутрішніх справ тощо) у погодженні з відповідними міністерствами, після чого ці особи затверджуються  на сесії  обласної   (крайової)   Ради.

Для заняття ряду посад у радянському державному апараті вимагається наявність необхідних спеціальних знань. Той, хто поступає на державну службу, повинен мати певну освіту. Ця вимога виражається в різноманітних формах: чітке визначення посад, займати які можуть лише особи з вищою освітою (медичною, сільськогосподарською, економічною, педагогічною, юридичною і т. п.)¹.

Призначення, переміщення та звільнення ряду службових осіб проводиться керівником підприємства, установи або організації тільки за погодженням з  вищестоящим органом.

Специфічним для радянської державної служби є встановлення в ряді випадків стажування, а також вимога певного стану здоров’я для заняття відповідної посади. Медичний огляд проводиться в таких випадках для того, щоб виявити, наскільки стан здоров’я службовця дозволяє виконувати визначену для нього роботу².

З метою дальшого зміцнення службової дисципліни і підвищення авторитету службовців у деяких галузях державного управління встановлені класні чини, ранги. До цих галузей належать: міністерства закордонних справ, шляхів сполучення, зв’язку, морського флоту, оборони, внутрішніх справ та інші³. Наприклад, для дипломатичних працівників СРСР встановлені ранги надзвичайного і повноважного посла, надзвичайного і повноважного посланника 1 і 2 класу, радника 1 і 2 класу, першого секретаря 1 і 2 класу, другого секретаря 1 і 2 кла-

¹   Див.   Статут служби органів  рибоохорони  Української  РСР.   (Збірник постанов і розпоряджень уряду УРСР,  1959, № 7,   ст. 90).    Типове положення  про  юрисконсультів  господарських органів    Української   РСР

(Збірник постанов і розпоряджень уряду УРСР, 1959, № 6, ст. 71) та ін.

²   Стажування   встановлено,   наприклад,  для   осіб,  що    поступають на службу в органи суду і прокуратури, але раніше не працювали в цих органах. Вимоги певного стану здоров’я встановлені Постановою РНК СРСР від  і  жовтня   1936 р.  «Об обязательном  медицинском  осмотре лиц, занятых в пищевом деле, в предприятиях по санитарно-гигиеническому обслуживанию населения  и  на сооружениях  по    водоснабжению»     (СЗ  СССР. 1936, № 50, ст. 410).

³  Див. Указ Президії Верховної Ради СРСР від 28 травня 1943 р. «Об установлении рангов дипломатических представителей СССР за границей». («Ведомости Верховного Совета СССР», 1943, № 22); Указ Президії Верховної Ради СРСР від 4 вересня 1943 р. «О введении персональных званий и новых знаков различия для личного состава железнодорожного транспорта»   («Ведомости Верховного  Совета СССР»,  1943, № 32)   та інші.

 

200                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                              РОЗДІЛ  (VII

су, третього секретаря і аташе. Ранги посла і посланників присвоюються указами Президії Верховної Ради СРСР, інші — наказами міністра закордонних спрар.

Рангам і класним чинам відповідають відзнаки, які встановлені при носінні форми визначеного зразку.

Особовий склад відомств, в яких встановлені класні чини і ранги, поділяється на: вищий керівний (начальницький) склад, старший керівний (начальницький) склад, середній склад (середній начальницький склад), молодший склад (молодший начальницький склад).

Класний чин присвоюється службовцю відповідно до його спеціальної кваліфікації і посади, яку він займає.

4. Припинення державно-службових відносин не може відбутись на підставі лише одного бажання державного службовця залишити державну службу. У всіх випадках для звільнення державного службовця з роботи вимагається видання адміністративного акта відповідним державним органом або його керівником. Адміністративний акт про звільнення з роботи державного службовця може бути виданий тільки на основі визначених законом підстав припинення державно-службових відносин відповідно до вимог соціалістичної законності. Такий акт може бути виданий не тільки за бажанням державного службовця, але й з ініціативи адміністрації, навіть проти волі службовця. Підстави припинення державно-службових відносин різноманітні. Вони чітко визначені правом.

Підставою припинення державно-службових відносин у радянському законодавстві є: а) ліквідація даної установи або підприємства; б) невиконання підприємством трудового договору, що був укладений в порядку організованого набору; в) необрання під час чергових виборів, конкурсів тощо державного службовця на посаду, яку він займає; г) бажання державного службовця залишити службу; д) неодержання чергового звання; є) закінчення строку служби; є) скорочення штатів; ж) усунення службовця Комісією державного контролю; з) на вимогу спеціальних інспекцій; і) скоєння проступку; к) вирок суду; л) відмова державного службовця прийняти на себе повну матеріальну відповідальність та ін.

Підстави, які тягнуть за собою припинення державно-службових відносин, у той же час припиняють і трудові відносини і навпаки, за винятком тих випадків, коли державно-службові відносини виникають без наявності трудових відносин (розподіл молодих спеціалістів та ін.).

Різноманітність підстав припинення державно-службових відносин має на меті забезпечити зміцнення кадрів у радянському державному апараті, а також посилити гарантії проти необгрунтованого звільнення службовців.

 

РАДЯНСЬКА   ДЕРЖАВНА   СЛУЖБА                                                                                                                                                                                                                                                                                                                       20 Г

• 4. Заохочення радянських державних службовців

Радянське законодавство встановлює широку систему заходів морального і матеріального заохочення державних службовців за визначні досягнення і успішне виконання покладених на них обов’язків. В. І. Ленін неодноразово підкреслював, що радянська держава «… не тільки переконує, але й заохочує хороших робітників кращими умовами життя…»¹

Заохочування тих, хто дає суспільству максимум того, що він може дати, служить одним із стимулів зміцнення і розвитку соціалістичного ладу і  Радянської держави.

Заходами заохочення, які застосовуються до радянських державних службовців, є: 1) подяка, висловлена або оголошена в наказі; 2) нагородження іменним цінним подарунком; 3) грошова нагорода; 4) занесення на Дошку пошани і в Книгу пошани; 5) нагородження почесними грамотами; 6) нагородження почесними значками (наприклад, «Відмінник охорони здоров’я», «Відмінник народної освіти» та ін.); 7) присвоєння почесних звань (Герой Соціалістичної Праці, заслужений діяч науки, заслужений учитель і т. п.); 8) преміювання; 9) призначення на вищу посаду; 10) нагородження орденами і медалями СРСР.

Застосування заходів заохочення в СРСР регулюється законами та іншими державно-правовими актами, які визначають повноваження в цій галузі відповідного державного органу або службової особи. Так, право нагородження почесною грамотою, занесення в Книгу пошани і на Дошку пошани, нагородження іменним цінним подарунком, грошовою премією і призначення на вищу посаду належить керівникам підприємств (установ), які користуються правом найму і звільнення. Вони проводять ці заходи заохочення в кожному конкретному випадку своїм наказом, в погодженні з фабричним, заводським,  місцевим   комітетом  профспілки².

Право винесення подяки належить кожному керівникові установи і підприємства. Нагородження державного службовця почесною грамотою, почесним значком, а також занесення на Дошку пошани здійснюється, як правило, міністром або керівником відомства, а також радами народного господарства,.

¹  В. І. Ленін, Твори, т. 31, стор. 455.

²  Див. ст. 20 Типових правил внутрішнього трудового розпорядку, затвердженого Державним комітетом Ради Міністрів СРСР у питаннях праці й заробітної плати за погодженням з ВЦРПС  (Постанова від 12 січня 1959 p., № 6) — «Справочник профсоюзного работника», Профиздат, 1959, стор. 63, а також Статут служби рибоохорони Української РСР  (Збірник постанов і розпоряджень уряду УРСР, 1959, № 7, ст. 90) та інші нормативні акти.

 

• 202 розділ .vii

виконавчими комітетами обласних Рад депутатів трудящих. Так, наприклад, робітники, інженерно-технічні працівники і службовці нагороджуються значком «Відмінник соціалістичного змагання УРСР» радами народного господарства економічних адміністративних районів разом з обласними радами професійних спілок— на подання галузевих управлінь, відділів, комбінатів раднаргоспів і відповідних обкомів профспілок; міністерствами, відомствами разом з відповідними республіканськими комітетами профспілок або Українською республіканською Радою профспілок — на подання головних управлінь, трестів, обласних управлінь і обласних комітетів профспілок; виконавчими комітетами обласних, Київської і Севастопольської міських Рад депутатів трудящих разом з обласними радами професійних спілок — на подання галузевих управлінь, відділів і відповідних обкомів профспілок. Колгоспників цим же значком нагороджує Міністерство сільського господарства УРСР на подання обласних управлінь сільського господарства¹.

Нагородження нагрудними значками не тягне за собою надання  будь-яких пільг і виплату грошових допомог.

Право присвоєння почесних звань належить Президії Верховної Ради СРСР, Президіям Верховних Рад союзних і автономних республік по представленню міністерств, відомств.

У Радянському Союзі встановлені такі почесні звання: Герой Радянського Союзу, Герой Соціалістичної Праці, народний артист СРСР і відповідної союзної республіки, заслужений діяч науки, техніки, мистецтва, заслужений вчитель, льотчик-космонавт СРСР та інші.

Звання Героя Радянського Союзу і Героя Соціалістичної Праці — найвищий ступінь відзнаки. Герої Радянського Союзу і Герої Соціалістичної Праці нагороджуються найвищою нагородою СРСР — орденом Леніна, їм видається також відповідна грамота. Нагороджені отримують золоту медаль; при повторному нагородженні на батьківщині героя встановлюється його бронзовий бюст.

Орденами і медалями СРСР нагороджуються за особливі заслуги перед Батьківщиною: хоробрість, мужність і відвагу в боротьбі з ворогами Радянської держави; конкретні успіхи в господарському і соціально-культурному будівництві, в розвитку науки і техніки; успіхи в державній і громадській діяльності.

Орденами Союзу РСР нагороджуються окремі громадяни, колективи    підприємств, установ і організацій, а також

¹ Див. Положення про нагрудний значок «Відмінник соціалістичного змагання Української РСР» (Збірник постанов і розпоряджень уряду УРСР, 1958, № 7, ст. 128).

 

РАДЯНСЬКА   ДЕРЖАВНА   СЛУЖБА                                                                                                                                                                                                                                                                                                                      203

міста і союзні республіки¹. Запровадження орденів і медалей СРСР і право нагородження ними належить Президії Верховної Ради СРСР. Позбавляти медалі або ордена СРСР може тільки Президія Верховної Ради СРСР. Підставою для позбавлення медалі або ордена може бути судовий вирок.

Одним із засобів заохочення державних службовців є проведення ювілеїв. Законодавством Союзу РСР встановлений порядок проведення ювілеїв підприємств¹, установ, товариств, учбових закладів та окремих осіб. Так, пам’ятні історичні дати, ювілеї масових громадських організацій, окремих підприємств, наукових установ та учбових закладів відзначаються тільки з дозволу ЦК КПРС і Ради Міністрів СРСР при наявності особливо видатних досягнень або в зв’язку з важливим значенням подій в історії нашої держави. Ювілей відзначається в дні п’ятдесятиріччя, сторіччя і далі через п’ятдесят років з дня існування організації або завершення події.

Ювілеї видатних партійних, державних і громадських діячів, видатних представників науки, культури, Героїв Праці, а також вшанування пам’яті великих людей, які прославили нашу Батьківщину своєю державною діяльністю, відкриттями і досягненнями в галузі науки, техніки, літератури і мистецтва можуть відзначатися, якщо це буде визнано необхідним, з дозволу ЦК КПРС і Ради Міністрів СРСР. Ювілейною датою для окремих осіб є п’ятдесятиріччя з дня народження або інше наступне десятиріччя².

• 5. Відповідальність радянських державних службовців

За порушення соціалістичної законності і державної дисципліни державні службовці притягаються до відповідальності. «В суспільстві, яке будує комунізм, — говориться в Програмі Комуністичної партії Радянського Союзу, — не повинно бути місця правопорушенням і злочинності. Але поки є прояви злочинності, необхідно застосовувати суворі міри покарання до осіб, що чинять небезпечні для суспільства злочини, порушують правила соціалістичного співжиття…»³ Відповідальність радянських державних службовців, залежно від ха-

¹  Див.  Указ  Президії   Верховної  Ради  СРСР   від   11   лютого   1958  р. «О порядке награждения орденами и медалями СССР»  («Ведомости  Верховного Совета СССР», 1958, № 4, ст. 87).

²  Див. Постанову ЦК КП України і Ради Міністрів Української РСР «Про наведення порядку в святкуванні ювілеїв» (Збірник постанов і   розпоряджень уряду УРСР, 1959, № 1, ст. 1).

³   Програма Комуністичної партії Радянського Союзу, Держполітвидав УРСР, 1961, стор. 93.

 

204                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                              розділ

рактеру і ступеня порушення, може бути кримінальною, адміністративною, дисциплінарною і матеріальною. Порядок застосування кожного з цих видів відповідальності чітко регулюється радянським законодавством.

1. Кримінальне законодавство встановлює кримінальну відповідальність державних службовців за злочини проти порядку управління і службові злочини. Злочином визнається передбачене кримінальним законом суспільно небезпечне діяння (дія або бездіяльність), що посягає на радянський суспільний або державний лад, соціалістичну систему господарства, соціалістичну власність, особу, політичні, трудові, майнові та інші права громадян, а так само інше суспільно небезпечне діяння, яке посягає на соціалістичний правопорядок. (ст. 7 Кримінального кодексу Української РСР).

Характерною особливістю кримінальної відповідальності. на відміну від інших видів відповідальності радянських державних службовців, є те, що вона має місце у випадку вчинення діяння, яке визначається кримінальним кодексом як злочин і тому має більшу суспільну небезпеку, ніж інші правопорушення; наступає тільки в судовому порядку на підставі відповідних статей кримінального кодексу і виражається в застосуванні санкцій у вигляді покарання — позбавлення волі на різні строки, призначення виправних робіт та інше. Покарання за кримінальні злочини, як правило, більш суворе, ніж засоби стягнень. Крім того, покарання може супроводжуватись обмеженням громадських і політичних прав і тягне за собою, у деяких випадках, судимість.

Радянське кримінальне законодавство визнає злочином тільки ті правопорушення, що в конкретних історичних умовах досягають такого ступеня громадської небезпеки, при якому виникає необхідність вести боротьбу з ними заходами кримінального покарання. Так, Кримінальний кодекс Української РСР визначає, які «суспільно небезпечні діяння є злочинними, і встановлює покарання, що підлягають застосуванню до осіб, які вчинили злочини» (ст. 1 Кримінального кодексу Української РСР).

Звідси ясно, що не всі суспільно небезпечні діяння є злочинами, але всі злочини є суспільно небезпечними діяннями. Залежно від ступеня суспільної небезпеки одне і те ж правопорушення може в різних історичних умовах бути то злочином, то дисциплінарним або адміністративним проступком.

Отже, ступінь суспільної небезпеки кримінального злочину є матеріальним критерієм його відміни від інших правопорушень і, зокрема, адміністративного проступку.

З цього питання в юридичній літературі є протилежні думки. Деякі автори вказують, що ознака суспільної небезпеки властива тільки злочи-

 

РАДЯНСЬКА   ДЕРЖАВНА   СЛУЖБА                                                                                                                                                                                                                                                                                                                       205

ну і що адміністративний проступок, і зокрема, службовий проступок не має суспільно небезпечного характеру.

Основним їх аргументом є посилання на ч. 2 ст. 7 Основ кримінального законодавства Союзу РСР і союзних республік та відповідні статті кримінальних кодексів союзних республік, де вказується, що «не є злочином дія або бездіяльність, що хоч формально і містить ознаки будь-якого діяння, передбаченого кримінальним законом, але через малозначність не являє суспільної небезпеки». (Див. О. М. Я к у б а — Завдання адміністративного кодексу УРСР і деякі питання його змісту. Ж. «Радянське право», 1960, № 3; Н. Н. Кудрявцев — Что такое преступление. Госюриздат, 1959; Г. И. Петров — Советское административное право. Изд. Ленинградского университета, 1960, стор. 215).

З поглядами вказаних авторів не можна погодитись тому, що вони допускають механічне перенесення положень Основ кримінального законодавства Союзу РСР і союзних республік на інші галузі права. Справа в тому, що норми, які містяться в Основах кримінального законодавства Союзу РСР і союзних республік, а також в кримінальних кодексах союзних республік, діють тільки в межах предмета регулювання однієї галузі права — кримінального. Ці норми не поширюються на суспільні відносини, які регулюються іншими галузями радянського права. Саме тому не можна на основі ч. 2 ст. 7 Основ кримінального законодавства Союзу РСР і союзних республік та відповідних статей кримінальних кодексів союзних республік робити висновок про відсутність громадської небезпеки інших, крім злочинів, правопорушень. Точний зміст вказаної статті передбачає, що не є злочином дія або бездіяльність, в межах предмета регулювання кримінального права, що хоч формально і містить ознаки будь-якого діяння, передбаченого кримінальним законом, але через малозначність не являє собою суспільної небезпеки (наприклад, необхідна оборона та ін.).

В разі ж, коли виникає або відпадає необхідність у конкретних історичних умовах вести боротьбу заходами кримінального покарання з деякими правопорушеннями, які виникають в інших галузях права, потрібний закон про заміну, наприклад, заходів адміністративного примусу заходами кримінального покарання або, навпаки, заходів кримінального покарання заходами адміністративного примусу і громадського впливу. Далі якщо радянське законодавство встановлює, що не можуть бути застосовані заходи державного примусу за дію або бездіяльність, які не являють собою суспільної небезпеки в кримінальному праві, то, безумовно, не можуть бути застосовані заходи державного примусу за дію або бездіяльність, які не являють собою суспільної небезпеки і в інших галузях радянського права. Тут діє один принцип: не може бути застосовано держав ного примусу за діяння, які не являють собою суспільної небезпеки.

2. Для адміністративної відповідальності характерне таке:

а)   вона наступає за  вчинення адміністративного  проступку;

б)  притягнення до неї здійснюється повноважним на це органом державного управління або службовою особою у відношенні до особи, яка не знаходиться в службовому підпорядкуванні до них; в) засіб державного примусу застосовується безпосередньо, тобто без  звернення  до суду, відповідним органом державного управління або службовою особою в межах їх повноважень і у встановленому законом порядку.

Адміністративний проступок — це суспільно небезпечне, виновне, протиправне діяння (дія або    бездіяльність), яке в

 

206                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                             розділ (vii

силу своєї малозначності не тягне кримінальної відповідальності. Адміністративний проступок тягне за собою відповідальність у вигляді заходів адміністративного стягнення¹.

3. Дисциплінарна відповідальність радянських державних службовців наступає за вчинення ними дисциплінарного проступку.

Дисциплінарний проступок є різновидністю адміністративного правопорушення, яке полягає в порушенні державними службовцями правил, встановлених для даної установи або підприємства, і тягне за собою стягнення, що накладаються вищестоящим начальником, якому підпорядкований по службі винний.

Дисциплінарна відповідальність характеризується, п о-перше, службовим підпорядкуванням винної особи начальнику, який накладає дисциплінарне стягнення; по-друге, порушенням службовцем обов’язків по службі.²

Згідно з Постановою ЦВК і РНК СРСР від 13 жовтня 1929 р. «Про основи дисциплінарного законодавства Союзу РСР і союзних республік»³ розрізняють такі види дисциплінарної відповідальності: 1) в порядку підлеглості; 2) в порядку, встановленому правилами внутрішнього трудового розпорядку; 3) в порядку, передбаченому статутами про дисципліну або спеціальними положеннями.

До дисциплінарної відповідальності в порядку підлеглості за вчинення дисциплінарного проступку притягаються особи, які користуються правом найму і звільнення, відповідальні працівники, а також виборні службові особи. Радянським законодавством передбачається, зокрема, відповідальність у порядку підлеглості керівників установ і підприємств, членів колегій міністерств, начальників управлінь, головних інженерів, головних (старших) бухгалтерів, директорів і завідуючих науковими, музейними і учбовими закладами, завідуючих лікувальними установами та інші.*

¹   Більш  докладно про ио дітись розділ X — Переконання  і примус у радянському державному управлінні.

²  3 цього   правила,  однак,  є  виняток:  прокурори,  працівники  органів міліції, державної безпеки та інші притягаються до дисциплінарної відповідальності також і за проступки, які, хоч і не є    порушенням обов’язків служби і трудової дисципліни, однак, несумісні з гідністю і призначенням службових осіб цієї категорії, з огляду особливого характеру їх обов’язків. Див. Постанову ЦВК і РНК СРСР «Об основах дисциплинарного законодательства    СССР   и союзных республик»     (СЗ   СССР,   1929,    №  11. ст.   670).

³  Див. СЗ СССР,  1929, № 71, ст. 670.

⁴  Днв. додаток № 1   до    Указу Президії Верховної Ради   СРСР від 31  січня  1957 р.  (Справочник профсоюзного работника, Профиздат.  1959, стор. 279).

 

РАДЯНСЬКА   ДЕРЖАВНА   СЛУЖБА                                                                                                                                                                                                                                                                                                                        207

У порядку підлеглості можуть накладатись такі стягнення:

а)   зауваження, б)  догана, в)  перевід на нижчу    посаду на строк не більше, як один рік, г)  звільнення з посади. Ці стягнення накладаються особою або органом, які безпосередньо’ призначають службовця на  посаду,   а також вищестоящими особами або органами.

Дисциплінарне стягнення може бути накладене як з ініціативи органу, що має право накладання дисциплінарних стягнень, так і за пропозицією третіх осіб, зокрема, прокурора,, службових осіб, комісії державного контролю і т. д.

Дисциплінарне стягнення в порядку підлеглості оголошується наказом. Перш, ніж оголосити наказ про накладання дисциплінарного стягнення, від особи, яка притягається до відповідальності, повинно бути витребуване пояснення. Наказ негайно сповіщається під розписку службовцеві, на якого накладено стягнення, а також оголошується у відповідних установах або підприємствах. Особа, на яку накладено дисциплінарне стягнення, може оскаржити цей наказ у двотижневий строк.

Скарга подається вищестоящій службовій особі або у вищестоящий орган, рішення яких щодо скарги є остаточним і може бути переглянуте вищестоящим органом у порядку нагляду. Дисциплінарне стягнення в порядку підлеглості не може бути накладено пізніше, ніж через один місяць з дня¹ виявлення проступку і шести місяців з дня його вчинення.

Якщо на протязі року з дня накладення дисциплінарного стягнення в порядку підлеглості (крім звільнення з посади, для якого встановлена давність — три роки), службова особа не учинить дисциплінарного проступку (незалежно від місця-роботи), то вважається, що ця особа не мала дисциплінарного стягнення. У цих випадках дисциплінарне стягнення знімається автоматично.

Дисциплінарна відповідальність, встановлена правилами внутрішнього трудового-розпорядку, поширюється на всю основну масу робітників і службовців підприємств і установ.

Типові правила внутрішнього трудового розпорядку, затверджені 12 січня 1957 р. Державним комітетом Ради Міністрів СРСР в питаннях праці і заробітної плати при погодженні з ВЦРПС, за порушення трудової дисципліни передбачають такі дисциплінарні стягнення:  а)   зауваження,

б)  догана, в) сувора догана, г)  перевід на нижчеоплачувану роботу на строк до 3 місяців   (для робітників)   або   зміщення на нижчу посаду на той же строк  (для службовців).

За прогул без поважних причин керівник установи має право   накладати, крім   вказаних  стягнень, такі   заходи: по-

 

208                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                             РОЗДІЛ  VII

збавляти права на одержання процентної надбавки за вислугу років¹ на строк до трьох місяців або знижувати одноразове винагородження за вислугу років до 25 процентів; звільняти з роботи з обов’язковим зазначенням у трудовій книжці, що особа звільнена з посади за прогул.

Дисциплінарне стягнення  в порядку правил  внутрішнього трудового розпорядку накладається    адміністрацією    підприємства або установи безпосередньо після виявлення про-•ступку.  Накладати дисциплінарне стягнення  після закінчення місячного строку з дня вчинення проступку забороняється.

.Накладання на службовця дисциплінарного стягнення проводиться відповідним адміністративним актом. Службовець, на якого накладене дисциплінарне стягнення, сповіщається про це під розписку. Адміністративний акт про накладання на службовця дисциплінарного стягнення оголошується на підприємстві або в установі.

Перш, ніж видати адміністративний акт про накладання дисциплінарного стягнення, від особи, яка притягається до дисциплінарної відповідальності, обов’язково треба брати пояснення.

Адміністративний акт про накладання дисциплінарного стягнення в порядку правил внутрішнього трудового розпорядку службовець може оскаржити. Скарга подається в комісію по трудових спорах або в установленому законом порядку в суд. Якщо службовець протягом року не матиме нового дисциплінарного стягнення, то він розглядається як такий, що не має дисциплінарного стягнення. Керівник установи або підприємства може достроково (не чекаючи закінчення строку) зняти з службовця дисциплінарне стягнення, якщо він виявив себе як добрий, сумлінний працівник. У кожному випадку зняття дисциплінарного стягнення оформлюється відповідним адміністративним актом. У трудові книжки дисциплінарні стягнення не вносяться.

Дисциплінарна відповідальність службовців на основі спеціальних статутів і положень здійснюється в міністерствах шляхів сполучення, зв’язку, морського і річкового флоту, внутрішніх справ, оборони; в прокуратурі, комітеті державної безпеки та інших відомствах.

Характерною особливістю цього виду дисциплінарної відповідальності є те,  що спеціальні статути  і  положення¹   пе-

¹ Див. «Устав о дисциплине работников связи СССР» (СЗ СССР, 1935, N° 20, ст. 163), «Устав о дисциплине рабочих и служащих водного транспорта Союза ССР» (СЗ СССР, 1934, № 29, ст. 222 «б», ст. 16 и 17), «Дисциплинарный Устав Вооруженных Сил Союза ССР», Воениздат, I960 та інші.

 

 

РАДЯНСЬКА ДЕРЖАВНА СЛУЖБА                                                                                                                                                                                                                                                                                                                      209

редбачають більш підвищені вимоги до дисципліни і встановлюють більш широкий обсяг прав керівників по застосуванню заходів заохочення і заходів стягнення. Так, наприклад, дисциплінарний Статут Радянської Армії встановлює такі види дисциплінарного стягнення: 1) дисциплінарні стягнення, які впливають на службову гідність військовослужбовця: зауваження, особиста догана, догана перед строєм, догана з оголошенням в наказі; 2) дисциплінарні стягнення, які обмежують деякі права військовослужбовця: незвільнен-ня з розташування частини, позбавлення чергової відпустки, позбавлення процентної надбавки, затримання представлення про присвоєння чергового військового звання, зниження військового звання; 3) дисциплінарні стягнення, які обтяжують військовослужбовця службовими обов’язками: призначення в наряд поза чергою; 4) дисциплінарні стягнення, які позбавляють військовослужбовця свободи або- обмежують його свободу: простий арешт, суворий арешт, домашній арешт; 5) дисциплінарні стягнення, які позбавляють військовослужбовця влади або зменшують його владу: усунення з посади, пониження в посаді, усунення від командування; 6) звільнення з армії; 7) віддача до офіцерського суду честі.

Статут надає начальникові право визначати в кожному конкретному випадку вид і захід дисциплінарного стягнення в залежності від тяжкості вчиненого проступку, обставин, за яких він був учинений, а також від того, як раніше даний військовослужбовець виконував свої службові обов’язки. Тяжкість відповідальності збільшується, якщо винний неодноразово вчиняв поступок одного і того ж характеру, якщо проступок учинений при виконанні службових обов’язків або коли він мав своїм наслідком суттєве порушення порядку. Кожне стягнення, з метою своєчасного дисциплінарного впливу на порушника дисципліни, згідно з Статутом, повинно бути накладене не пізніше як через десять діб з дня виявлення проступку, а якщо проводиться розслідування або дізнання, — то з дня їх закінчення. Дисциплінарне стягнення здійснюється, як правило, негайно, а у виняткових випадках — не пізніше як через місяць з дня його накладення. Подання скарги не припиняє виконання накладеного дисциплінарного стягнення, доки не буде розпорядження старшого начальника про його анулювання.

Окремими державно-правовими актами регулюється дисциплінарна відповідальність суддів і прокурорсько-слідчих працівників.

Дисциплінарна відповідальність суддів регулюється Положенням про дисциплінарну    відповідальність    суддів,    за-

14  І- М. Пахомов

 

210                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                             РОЗДІЛ jVII

твердженим  Указом  Президії   Верховної  Ради  СРСР  від 15 липня 1948 р.¹

Дисциплінарна відповідальність прокурорсько-слідчих працівників регулюється наказом Прокурора СРСР від 17 грудня 1942 р. № 613/м «Про порядок накладення дисциплінарних стягнень і про заходи заохочування за дисциплінованість і сумлінну роботу прокурорсько-слідчих працівників»².

Відповідно до вказаних державно-правових актів: а) на суддів, винних у вчиненні дисциплінарних проступків, накладаються такі дисциплінарні стягнення: зауваження, догана, сувора догана; б) на прокурорсько-слідчих працівників— зауваження, догана, сувора догана, зміщення на нижчу посаду, звільнення з посади.

Особливий порядок дисциплінарної відповідальності суддів має велике значення для забезпечення принципу незалежності суддів і підкорення їх тільки закону. Дисциплінарна відповідальність суддів і прокурорсько-слідчих працівників має і інше, не менш важливе завдання — тримати в чистоті їх високе звання охоронців соціалістичної законності в нашій країні. «Радянський суддя… повинен показувати зразок чесного служіння Батьківщині, точного і неухильного виконання радянських законів, моральної чистоти і бездоганної поведінки, щоб мати не тільки формальне, але й моральне право судити і вчити інших».³

4. Матеріальна відповідальність радянських державних службовців полягає в зобов’язанні відшкодувати збитки, заподіяні з їх вини при виконанні службових обов’язків.

Питання про матеріальну відповідальність державних органів за шкоду, завдану з вини їх працівників при виконанні службових (трудових) обов’язків, регулюється цивільним правом (ст. 88, ч. III, і ст. 89 Основ цивільного законодавства Союзу РСР і союзних республік).

Державний орган, відшкодувавши збитки, завдані його службовцем, має право регресного позову (ст. 94 Основ цивільного законодавства Союзу РСР і союзних республік). Що ж стосується майнової відповідальності службовця перед установою, то це питання регулюється трудовим правом. По-кладаючи матеріальну відповідальність на державних службовців, радянське законодавство передбачає такі умови: наявність заподіяної шкоди, протиправного характеру службо-

¹                           Див. «Ведомости Верховного Совета СССР», 1948, № 31, ст. ї.

²                        Див. «История советской прокуратуры», 1955, стор. 555.

³                      Див. Положение о дисциплинарной ответственности судей. «Ведомости Верховного Совета СССР», 1948, № 31, ст. I.

 

РАДЯНСЬКА ДЕРЖАВНА СЛУЖБА

211

вих дій, причинного зв’язку між протиправним діянням (дією або бездіянням) і заподіяною шкодою, а також вини.

Державні службовці не несуть матеріальної відповідальності, якщо учинені ними дії, що завдали шкоди, були законними (крайня необхідність, гашення пожежі, виконання правомірних державно-правових актів і т. п.). Матеріальні збитки, заподіяні службовцем державі, відшкодовуються повністю, тобто в розмірі заподіяної шкоди, але не більше ніж 1/3 місячної заробітної плати службовця.

Матеріальна відповідальність у повному розмірі заподіяної державі шкоди наступає тільки в таких випадках: коли шкода заподіяна злочинними діями державного службовця; коли на службовця спеціальними законами покладена повна матеріальна відповідальність за шкоду, заподіяну установі або підприємству; коли між адміністрацією і працівником укладений договір про прийняття службовцем на себе повної матеріальної відповідальності за нестачу довірених йому цінностей. У цих випадках питання про відшкодування збитків вирішується в судовому  порядку.

Обмежена (часткова) матеріальна відповідальність наступає у випадках псування, знищення або втрати знарядь виробництва, недобору грошових сум, неправильного витрачання коштів, виданих на господарські потреби і т. п.

Питання про обмежену (часткову) матеріальну відповідальність вирішується або в порядку розгляду судом звичайної цивільної справи або в адміністративному порядку. Адміністративний порядок полягає в тому, що відшкодування заподіяної державі матеріальної шкоди здійснюється у передбачених законодавством випадках, шляхом відрахування із заробітної плати службовця відповідних сум на підставі розпорядження адміністрації підприємства або установи.

Адміністрація підприємства або установи, проводячи відрахування із заробітної плати службовців суми на відшкодування заподіяної ними державі матеріальної шкоди, повинна додержувати порядку і розміру відрахування, передбачених законодавством. В повному розмірі відраховуються суми, які видані службовцеві внаслідок рахункових помилок; непо-вернені гроші, які залишились з авансу на командировочні видатки, господарські потреби і т. п., якщо працівник не оспорює підстав і розміру їх відрахування в комісії по трудових спорах.

Адміністрація підприємства або установи має право дати розпорядження про відрахування із заробітної плати службовця відповідних сум на відшкодування заподіяної ним державі шкоди не пізніше ніж через один місяць з дня неправильно обрахованої видачі або з дня закінчення строку,

14*

 

212                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                            розділ ivn

встановленого для погашення заборгованості. Відрахування здійснюється не раніше ніж через сім днів після ознайомлення службовця з розпорядженням адміністрації. Якщо службовець у семиденний строк оскаржить розпорядження адміністрації, то відрахування не проводиться, і адміністрація повинна звернутись з відповідною вимогою в комісію по трудових спорах або суд.

В адміністративному порядку відшкодування матеріальної шкоди здійснюється також Комісією державного контролю Ради Міністрів СРСР і Комісіями державного контролю Рад Міністрів союзних республік, які мають право проводити, у відповідності до затверджених урядом правил, грошові нарахування на службових осіб в розмірі заподіяної шкоди, однак, не більше тримісячної суми заробітної плати винного.¹

СПЕЦІАЛЬНА ЛІТЕРАТУРА

В. Б ю н х є р-У дер, Е. Петцольд. Правовые вопросы дисциплинарной ответственности сотрудников государственного аппарата, «Staat und Recht», 1957, № 11.

В. А. В о р о бьев. К понятию и принципам советской государственной службы. Уч. зап. Туркменского университета, 1956, вып. V.

А. Г р ю н т е р. Должностные преступления. Харьков, Юриздат НКЮ УССР, 1928.

И. И. Е в т и х и е в. Институт государственной службы в советском административном праве. Научная сессия, посвященная 20-летию существования Всесоюзного института юридических наук (1925—1946), М., 1946.

Б. И. Жерлицын. Основания дисциплинарной ответственности должностных лиц советского государственного аппарата. Сборник научных трудов АН БССР, Отдел правовых наук, вып. 2. Вопросы государства и права БССР. Минск, 1959.

А. И. Ж и ж и л е н к о. Должностные (служебные) преступления. М., Изд.

«Право и жизнь», 1927.

В. Ф. Кириченко. Ответственность за должностные преступления по советскому уголовному праву, М., 1956.

Т. И. Козырева. Административное принуждение и его виды. М., 1957.

Martonyi Janos. A kozszolgalati jogviszony keletkezese. Acta univer-sitatis szegediensis, Tomus V, Fasciculus 9, szeged, 1958.

И. H. П a x о m о в. К вопросу о понятии советской государственной службы. Вид. Львівського університету. Наукові записки, серія юридична, 1955.

І. М. Пахомов. До питання про виникнення державно-службових відносин. XXXIII наукова сесія, присвячена підсумкам науково-дослідної роботи Львівського державного університету за 1957 рік, секція юридичних наук, Львів, 1958.

¹ Див., наприклад”, Указ Президії Верховної Ради СРСР від 24 квітня 1958 р. «Про відповідальність за невиконання планів і завдань по поставках продукції» («Ведомости Верховного Совета СССР», 1958, № 9, ст. 202).                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                    і       .  . :

 

РАДЯНСЬКА  ДЕРЖАВНА СЛУЖБА

213

А. Е. П а щ є р с т н и к. К вопросу о советской государственной службе. «Вопросы советского административного права», Изд. АН СССР, М—Л., 1949.

С т а й н о в. Развитие на трудово-профессионалния статут на роботни-ци и служители след 9. IX. 1944. Изд. «Наука и изкуство», София, 1959. С. Студеникин. Советская государственная служба. «Вопросы советского административного права», Изд. АН СССР, М.—Л., 1949. А. Ш у р к о.  К вопросу о разграничении должностного преступления и   дисциплинарного   проступка.   Труды   Иркутского   университета, т. XIII, 1955.

М. Я к у б а. Завдання Адміністративного кодексу УРСР і деякі питання його змісту, «Радянське право», № 3, 1960. ІД. А. Я м п о л ь с к а я. Служебная дисциплина и дисциплинарный проступок, «Советское государство и право», № 12, 1947.

 

розділ vm

АДМІНІСТРАТИВНО-ПРАВОВЕ СТАНОВИЩЕ ГРОМАДЯН СРСР

• 1. Загальні положення. § 2, Права громадян СРСР у галузі державного управління. § 3. Обов’язки громадян СРСР у галузі державного управління. § 4. Адміністративно-правовий статус іноземців у СРСР.
• І. Загальні положення

З завоюванням державної влади робітничим класом, з побудовою соціалістичного суспільства принципово змінюється становище особи в суспільстві. Соціалізм дає і гарантує трудящим нашої країни найширші права і свободи. Радянське суспільство забезпечує справжню свободу особи тому, що політична влада, знаряддя і засоби виробництва в такому суспільстві належать всім трудящим, а Радянська держава, виходячи з вимог об’єктивних економічних законів¹, встановлює суспільні порядки, бажані трудящим масам, створює умови для їх всебічного розвитку, повного задоволення інтересів, розквіту талантів і здібностей. «Найвищий прояв цієї свободи — визволення людини від експлуатації»¹.

Становище особи в суспільстві держава закріплює законами. Правове становище особи відбиває і юридично закріплює взаємовідносини між суспільством, державою і особою.

Закріплені в Конституції СРСР, конституціях союзних і автономних республік основні права і обов’язки радянських громадян, характеризують собою юридичний статус особи в суспільстві, що виражає і фактичне становище особи в усіх сферах господарського і соціально-політичного життя. Конституційні права і обов’язки — це особлива категорія суб’єктивних прав і обов’язків громадян. Вони юридично закріплюють відносини особи і держави і становлять основні елементи правоздатності радянських громадян.

¹ Програма Комуністичної партії Радянського Союзу, Держполітвидав УРСР, 1961, стор. 14.

 

АДМІНІСТРАТИВНО-ПРАВОВЕ  СТАНОВИЩЕ  ГРОМАДЯН   СРСР

215

Основні (конституційні) права і обов’язки радянських громадян реалізуються в цілій системі конкретних правомочнос-тей і обов’язків громадян, які випливають з них, регламентуються біжучим законодавством.

Основні права і обов’язки громадян є юридичною гарантією активної участі громадян у господарському, соціально-культурному і адміністративно-політичному будівництві. Ці права і обов’язки радянських громадян класифікуються в залежності від того, які сторони суспільного життя ними охоплюються. В окрему групу виділяються права і обов’язки громадян СРСР у сфері державного управління.

Права і обов’язки радянських громадян у сфері державного управління характеризують адміністративно-правове становище (адміністративний статус) особи в соціалістичній державі.

Права і юридичні обов’язки громадян у сфері радянського державного управління характеризуються тим, що вони: а) походять від основних конституційних прав і обов’язків громадян і конкретизують ці права і обов’язки в управлінській діяльності держави; б) не тільки формально проголошуються, але й забезпечуються всіма заходами економічних, політичних і юридичних гарантій; в) являють собою гармонійне поєднання суспільних і особистих інтересів, що обумовлюється суттю соціалістичного ладу; г) захищаються всією системою заходів забезпечення соціалістичної законності в Радянській державі.

Права і обов’язки громадян у сфері державного управління є необхідною юридичною умовою успішного здійснення виконавчої і розпорядчої державної діяльності, правильного планування у всіх галузях комуністичного будівництва, максимального задоволення матеріальних і культурних потреб народу, дальшого розвитку і створення нових суспільних відносин, зміцнення соціалістичної законності і правопорядку і т. п.

Вони органічно пов’язані з конституційними правами і обов’язками. Саме тому система прав і обов’язків радянських громадян у сфері державного управління характеризується тими ж рисами, що і система конституційних прав і обов’язків.

• 2. Права громадян СРСР у галузі державного управління

Права радянських громадян у сфері державного управління, відповідно до конституційної системи основних прав, поділяються на такі групи: а) політичні права; б) соціально-економічні права і в) особисті права.

 

216                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                           РОЗДІЛ VIII

1. Політичні права. Загальною ознакою, за якою об’єднуються ці права в¹ одну групу, є те, що вони покликані забезпечити громадянам СРСР реальну можливість активної участі в радянському державному управлінні.

Форми участі трудящих мас у радянському державному управлінні різноманітні¹.

Всі ці форми організаційної самодіяльності радянських людей в державному управлінні були б немислимі без визнання за громадянами відповідних політичних прав та гарантування їх реального здійснення, зокрема, без таких важливих прав громадян, як право участі в утворенні і безпосередній діяльності органів державного управління, право вільного об’єднання в громадські організації, право вільного вираження своїх думок (свобода слова, друку, зборів, демонстрацій і т. п.).

Ці права виявляються в цілій системі правомочностей, які регулюються адміністративним законодавством. Адміністративним законодавством, наприклад, регламентуються: право громадян СРСР на службу в державному апараті і порядок здійснення ними в цих умовах державної управлінської діяльності у відповідних галузях комуністичного будівництва²; право на службу в громадських організаціях, громадських підприємствах і установах³, на об’єднання в громадські організації⁴, на оскарження незаконних актів і дій виконавчих і розпорядчих органів державної влади та їх службових осіб⁵, а також політичні свободи радянських громадян СРСР (свобода слова, друку, зборів і мітингів, вуличних походів і демонстрацій⁶) .

¹                      Див. розділ її, § 2, п. б.

²                   Докладно див. розділ VII.

³                   Див.    Постанову ЦК КПРС і Ради Міністрів СРСР   від 6 березня 1956 р. «Про статут сільськогосподарської артілі і дальший розвиток ініціативи колгоспників в організації колгоспного виробництва і керуванні справами артілі»  («На допомогу сільському активу»,  Збірник законодавчих матеріалів. Держполітвидав УРСР, 1958, стор. 294); Постанову Ради Міністрів УРСР від 27 липня 1956 р. «Про Статут рибальської артілі і дальший розвиток ініціативи рибаків-колгоспників в організації колгоспного виробництва і керуванні справами артілі» (там же, стор. 300).

⁴                   Див. Постанову ЦВК і РНК СРСР «Про порядок утворення і ліквідування загальносоюзних товариств і союзів, які не мають на меті витягання прибутку» (СЗ СССР, 1930, № 7, ст. 76) та інші.

⁵                   Див., наприклад. Постанову ЦВК СРСР від 14 грудня 1935 р. «Про стан справ з розглядом скарг трудящих» (СЗ СССР, 1936, №31, ст. 274), постанову РНК УРСР і ЦК КП(б)У від 4 вересня 1944 р. «Про стан розгляду скарг і заяв трудящих» (ЗП УРСР. 1944, ст. 5); Адміністративний кодекс УРСР ст. ст. 9, 55—56, 520—527, §§ 26, 27, 120 та інші акти.

⁶                  Див., наприклад, Постанову РНК СРСР від 15 травня 1935 р. «Про порядок дозволу з’їздів, конференцій   і   нарад» (СЗ СССР, 1935, Ліс 26, ст. 209) та інші.

 

АДМШІСТРАТИВНО-ПРАВОВЕ СТАНОВИЩЕ  ГРОМАДЯН   СРСР        217

2. Соціальн о-е кономічні права. До даної групи прав громадян СРСР, які в певній мірі регламентуються адміністративним законодавством, належать:

а)                                право на працю, право на освіту¹;

б)                                право на матеріальне забезпечення в старості, а також у разі хвороби і втрати працездатності. Адміністративним законодавством встановлюються права на пенсії та допомогу — для військовослужбовців, громадян, які мають особливі заслуги перед Батьківщиною, письменників, композиторів і працівників образотворчого мистецтва, студентів вищих і середніх спеціальних учбових закладів, учнів середніх шкіл, інвалідів І і II груп, багатодітних та одиноких матерів та ін.²;

в)                                право на безкоштовну медичну допомогу і користування широкою мережею курортів³.

3. Особисті права. До такої групи належать права, які гарантують недоторканність особи і житла громадян, таємницю листування, свободу пересування, вибору професії і т. п.

Адміністративним законодавством встановлюються права громадян, спрямовані на реалізацію їх конституційних прав. Наприклад, адміністративним законодавством встановлюються права громадян на отримання паспорту, на прописку і т. п.

Цілком зрозуміло, що, крім вказаних нами прав радянських громадян у сфері державного управління, є ще і багато інших. Всі ці права забезпечують реальну участь трудящих у всіх галузях комуністичного будівництва і гарантують задоволення матеріальних та культурних потреб народу.

¹                      Див. наприклад, Постанову Ради Міністрів УРСР від 4 квітня 1960 р. «Про виробничу роботу і про навчання студентів вищих учбових закладів» (Збірник постанов і розпоряджень уряду УРСР, 1960, № 4, ст. 48); Постанову Ради Міністрів УРСР   від 8 квітня 1960 р.   «Про   заробітну плату вчителів,   директорів і завідуючих навчальною частиною шкіл робітничої і сільської молоді, вечірніх (змінних) та заочних середніх загальноосвітніх шкіл,   а також інспекторів шкіл»   (Збірник постанов і розпоряджень уряду УРСР, 1960, № 4, ст. 49) та ін.

²                    Див.,  наприклад, Постанову  Ради Міністрів УРСР від 10 лютого 1960 р. «Про порядок виплати одноразової державної допомоги багатодітним матерям» (Збірник постанов і розпоряджень уряду УРСР, 1960, №2, ст. 15); Постанову уряду СРСР «Про пенсійне забезпечення письменників, композиторів,   працівників   образотворчого мистецтва і членів їх сімей» («СП Правительства СССР», 1957, № 10, ст. 106); Постанову Ради Міністрів СРСР від 1 березня 1961 р.   «Про пенсійне   забезпечення колишніх членів артілей промислової кооперації» (СП СССР, 1961, № 5. ст. 34) та ін..

³                   Див., наприклад, Постанову Ради Міністрів УРСР від 13 лютого 1960 р. «Про затвердження Положення про Міністерство охорони здоров’я Української РСР» (Збірник постанов і розпоряджень уряду УРСР, 1960, № 2, ст. 20); «Положення про сільський фельдшерсько-акушерський пункт», затверджене Міністерством охорони здоров’я СРСР від 31 грудня 1954 р. («На допомогу сільському активу», Збірник законодавчих матеріалів, Держ-політвидав УРСР, 1958, ст. 527) та ін.

 

218                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                             розділ vni

Особливістю прав громадян у сфері радянського державного управління є те, що адміністративне законодавство встановлює ці права, маючи на увазі громадянина в його відносинах з державними органами, установами, підприємствами та громадськими організаціями в процесі здійснення організаційно-владної (виконавчої і розпорядчої) діяльності, як з приводу його активної участі в управлінській державній діяльності, так і з приводу задоволення особистих матеріальних і культурних потреб.

• 3. Обов’язки громадян СРСР у галузі державного управління

Поруч з правами, які надаються радянським громадянам у сфері державного управління, на них покладаються і певні обов’язки.

На протилежність капіталістичному суспільству, в якому правами користуються панівні класи — буржуазія та поміщи-‘ ки, а обов’язки покладені на трудящих, — в радянській країні всі громадяни рівні в своїх правах і обов’язках за принципом: за рівні права — рівні обов’язки. Саме тому, обов’язки громадян СРСР у сфері державного управління є доповненням до їх прав, вони невід’ємні від цих прав.

Кожний громадянин СРСР у сфері державного управління зобов’язаний:

а) Додержувати Конституції, виконувати закони, додержувати дисципліну праці, чесно ставитися до громадського обов’язку, поважати правила соціалістичного ■співжиття (ст. 130 Конституції СРСР та відповідні статті конституцій союзних республік).

Ці обов’язки конкретизуються адміністративним законодавством. Актами державного управління встановлюються, наприклад, обов’язки громадян по додержанню правил вуличного і шляхового руху, охороні соціалістичного порядку, боротьбі з пияцтвом і самогоноварінням, користуванню і збереженню транспортних комунальних засобів загального користування (трамваї, автобуси, таксомотори тощо)¹ і таке інше.

^! Див., наприклад, Постанову Ради Міністрів УРСР від 24 серпня 1960 р. «Про зміну системи тарифів за користування легковими таксомоторами і встановлення тарифів за користування легковими автомобілями, що надаються населенню на умовах прокату» (Збірник постанов і розпоряджень уряду УРСР. 1960, № 9, ст. 147); Постанову Ради Міністрів УРСР від 20 липня 1960 р. «Про порядок застосування Указу Президії Верховної Ради УРСР від 15 червня 1960 р. «Про посилення боротьби з самогоноварінням і пияцтвом в Українській РСР» (Збірник постанов і розпоряджень уряду УРСР, 1960, № 7, ст. 111) та інші.

 

АДМІНІСТРАТИВНО-ПРАВОВЕ  СТАНОВИЩЕ   ГРОМАДЯН   СРСР

219

б)                                 Берегти  і   зміцнювати   суспільну   соціалістичну  власність,  як священну і недоторкану основу радянського ладу, як джерело багатства і могутності країни, як джерело заможного і культурного життя всіх трудящих (ст. 131 Конституції СРСР).

У порядку реалізації цього обов’язку адміністративне законодавство встановлює, передусім, систему адміністративно-правових заходів охорони соціалістичної власності. Важливим заходом охорони соціалістичної власності є система адміністративно-правового регулювання майнових відносин у сфері організаційно-владної (виконавчої і розпорядчої) діяльності, яка має на меті недопущення заподіяння шкоди суспільному добру шляхом застосування запобіжно-виховних адміністративно-правових заходів впливу¹.

в)                                Виконувати   військовий   обов’язок. Військова служба в лавах Збройних Сил СРСР є почесним обов’язком громадян СРСР (ст. 132 Конституції СРСР), реалізація якого гарантується як Законом про загальний військовий обов’язок², так і рядом актів державного управління.

г)                                 Закінчити   загальноосвітню   восьмирічну  школу (ст. 121 Конституції СРСР). На основі і на виконання цього конституційного обов’язку,   адміністративним законодавством встановлюється,    наприклад, обов’язок для батьків посилати дітей до школи, а також створювати належні умови для їх навчання, вносити відповідну плату за утримання дітей в школі-інтернаті³ і таке інше.

д)                               Реєструвати акти громадянського стану. Громадяни СРСР зобов’язані за діючим законодавством⁴ реєструвати такі акти громадянського стану: народження, смерть, шлюб,    розлучення,    зміну   прізвища,   ім’я,    усиновлення. Акти громадянського стану реєструються відділами ЗАГС при виконкомах міських і районних Рад депутатів трудящих, а у сільських місцевостях і в робітничих селищах — виконкомами сільських і селищних Рад депутатів трудящих.   За кордоном

‘ Див., наприклад, Постанову Ради Міністрів УРСР від 13 серпня 1960 р. «Про зміну порядку безкоштовної передачі державним підприємствам та організаціям демонтованого і невикористовуваного устаткування» (Збірник постанов і розпоряджень уряду УРСР. 1960, № 8, ст. 136) та інші.

²                Див. «Ведомости Верховного Совета СССР», 1939, № 32; Изм. и доп. 1941, № 12; 1941, № 30; 1954, № 10, ст. 213; 1959, № 44, ст. 227.

³                   Див., наприклад, Положення про школи-інтернати Міністерства освіти Української РСР, затверджене постановою Ради Міністрів УРСР від 15 червня 1957 р.   (Збірник постанов і розпоряджень уряду УРСР, 1957, № 10, ст. 119) та ін.

⁴                   Див. Адміністративний кодекс УРСР. Держполітвидав, 1956, відділ VIII і додатки до нього та інші державно-правові акти.

 

220                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                            РОЗДІЛ Vlll

реєстрація актів громадянського стану покладена на консульства СРСР.

є) Додержувати паспортного режиму. Обов’язки громадян СРСР по додержанню паспортного режиму встановлюються Положенням про паспорти, яке затверджене Постановою Ради Міністрів СРСР від 21 жовтня 1953 р. Так, наприклад, громадяни СРСР віком від 16 років і старші, які проживають у місцевостях, де встановлений паспортний режим, зобов’язані мати паспорти; у випадках загублення або крадіжки паспорта його власник зобов’язаний заявити про це в письмовій формі в органи міліції за місцем проживання або перебування. Громадяни, які прибувають на проживання в іншу місцевість на строк понад три доби, зобов’язані в добовий строк здати свої паспорти на прописку і таке інше.

Адміністративним законодавством встановлюється і ряд інших обов’язків громадян СРСР у сфері державного управління. Наприклад, обов’язки громадян по додержанню правил фінансової дисципліни, полювання та рибальства, по¹ додержанню правил на залізничному, водному, автомобільному і повітряному транспорті, правил охорони здоров’я і т. п.

Обов’язки радянських громадян у сфері державного управління реалізуються, як правило, в адміністративно-правових відносинах, учасники яких виступають як носії взаємокорес-пондуючих прав і обов’язків, взаємно зобов’язані виконувати ці права і обов’язки. Наприклад, громадянин має не тільки обов’язок прописати паспорт, але й право вимагати, у передбачених законом випадках, прописки його в тій чи іншій місцевості.

Реалізація обов’язків радянських громадян у сфері державного управління, які встановлюються адміністративно-правовими нормами заборонного характеру, здійснюється шляхом утримування від порушення цих норм (наприклад, не з’являтись у п’яному стані в громадських місцях, не курити у заборонених місцях і т. п.). Реалізація цих обов’язків не породжує адміністративно-правових відносин.

Пильне і сумлінне додержання і виконання кожним громадянином СРСР обов’язків у сфері державного управління практично забезпечується, головним чином, їх високою правосвідомістю, без застосування державного примусу і громадського впливу, на основі методу переконання, виховання і заохочування, стає життєвою потребою радянських людей, що свідчить про глибокий демократизм і гуманізм нашого суспільного життя.

Державний примус і громадський вплив виступають як крайні заходи у відношенні до окремих осіб, які, в силу невідповідності рівня  їх індивідуальної  правосвідомості сус-

 

АДМІНІСТРАТИВНО-ПРАВОВЕ  СТАНОВИЩЕ  ГРОМАДЯН   СРСР

22!

пільній соціалістичній правосвідомості, добровільно не виконують покладених на них обов’язків. До громадян, які не додержують і не виконують свої обов’язки в сфері радянського державного управління, можуть бути застосовані, передусім, заходи громадського впливу, а також заходи адміністративного або, у встановлених законом випадках, і кримінального примусу.¹

• 4. Адміністративно-правовий статус іноземців у СРСР

Правове становище іноземців у СРСР визначається Конституцією СРСР, спеціальним законодавством, а також рядом міжнародних договорів.

Нормами адміністративного права встановлюється порядок в’їзду і виїзду із СРСР, визначаються права і обов’язки іноземців у сфері державного управління.

В’їзд у СРСР і виїзд із СРСР регулюється «Положенням про в’їзд у СРСР і виїзд із СРСР», затвердженим Радою Міністрів СРСР від 19 червня 1959 р.² Згідно з даним Положенням, в’їзд у СРСР іноземних громадян дозволяється за закордонними паспортами і за документами, які їх заміняють, при наявності в’їзних радянських віз, якщо інший порядок в’їзду не передбачений угодою СРСР з відповідною країною. Візи на в’їзд у СРСР видаються іноземним громадянам за кордоном радянськими посольствами, місіями і консульствами.

В окремих випадках візи можуть видаватись спеціально уповноваженими радянськими представниками.

Моряки іноземних торгових суден, які прибули в порти СРСР, можуть сходити на берег і знаходитись на території порту і портового міста по перепустках, які видаються контрольно-перепускними пунктами у портах. Туристи із братніх соціалістичних країн при групових подорожах допускаються на територію СРСР і виїжджають із СРСР без віз на в’їзд і виїзд, за своїми національними паспортами. Радянська держава, на відміну від багатьох капіталістичних держав, не встановлює обмежень для в’їзду іноземців у СРСР залежно від раси, нації, релігії, політичних поглядів і т. п.

Виїзд із СРСР іноземним громадянам дозволяється за закордонними паспортами або за документами, які їх заміняють, якщо інший порядок не передбачений угодою СРСР

¹                      Більш повно конкретний зміст прав і обов’язків радянських громадян у галузі державного управління розкривається в спеціальній частині ■курсу.

²                   СП СССР. 1959, № 13, ст. 80.

 

222                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                             розділ vim

з відповідною країною. Візи на виїзд із СРСР іноземним громадянам видаються відповідними органами міліції союзних і автономних республік, країв і областей. Для одержання візи іноземці повинні не пізніше ніж за 10 днів до виїзду подати до органу міліції за місцем проживання заяву про видачу візи на виїзд із СРСР.

а) Права іноземних громадян у СРСР

На іноземних громадян, які прибули в Радянський Союз, поширюються, як правило, ті ж права, які мають громадяни СРСР у сфері державного управління. Зокрема, на іноземних громадян поширюється згідно з Конституцією СРСР, конституціями союзних та автономних республік, а також іншими державно-правовими актами: право на оскарження незаконних актів і дій виконавчих і розпорядчих органів державної влади і їх службових осіб; свобода слова, друку, зборів і мітингів, вуличних походів і демонстрацій; право на освіту; право на безкоштовну медичну допомогу; недоторканність особи, недоторканність житла і таємниця листування; право притулку в СРСР. Останнє надається іноземним громадянам, які переслідуються в своїй країні за оборону інтересів трудящих, національно-визвольну боротьбу або наукову діяльність.

Звичайно, іноземні громадяни можуть мати і ряд інших прав¹ у сфері радянського державного управління, які встановлюються в кожному конкретному випадку адміністративним законодавством в окремих галузях народного господарства і соціально-культурного життя.

б) Обов’язки іноземних громадян у СРСР

Радянське законодавство поруч з правами, які надаються іноземним громадянам, покладає на них і певні обов’язки.

Кожний іноземний громадянин, який перебуває в СРСР, зобов’язаний: додержувати радянських законів, поважати правила соціалістичного співжиття і, зокрема, всі адміністративні правила, які встановлюють порядок перебування іноземних громадян на території СРСР (правила проживання і пересування по території СРСР, правила, які встановлюють порядок здійснення валютних операцій, фотозйомок, митні правила, правила користування транспортом, зв’язком, комунальними підприємствами і т. п.); поважати гідність громадян СРСР, їх національні звичаї і нрави; не завдавати шкоди соціалістичній власності.

 

АДМІНІСТРАТИВНО-ПРАВОВЕ СТАНОВИЩЕ  ГРОМАДЯН   СРСР        223

Іноземні-громадяни, які порушують соціалістичний правопорядок у нашій країні, притягаються до адміністративної відповідальності, а в окремих випадках, передбачених законом, вони можуть притягатися до кримінальної відповідальності. Наприклад, за адміністративні порушення правил проживання і пересування по території СРСР іноземець підлягає штрафу. При повторному порушенні він притягається до кримінальної відповідальності за законами СРСР і по відбутті кари втрачає право дальшого проживання на території нашої країни.

В окремих, передбачених законом випадках, іноземні громадяни можуть бути вислані за межі СРСР.

Порядок відповідальності дипломатичних і консульських працівників іноземних держав і деяких інших категорій іноземців визначається радянським законодавством,¹ а також рядом міжнародних угод. Дана категорія іноземних громадян користується особистою недоторканністю. Вони не можуть бути заарештовані, затримані, не можуть притягатись до адміністративної або судової відповідальності і т. п.

Питання про їх відповідальність вирішується в- кожному окремому випадку дипломатичним шляхом.

СПЕЦІАЛЬНА ЛІТЕРАТУРА

С В о з н ю к. Поліпшити роботу органів загсу. «Радянське право»,. 1959, № 3.

М. М. Богуславский, А. А. Рубанов. Правовое положение иностранцев в СССР. Изд. ИМО, М., 1959.

К. Згурська. Зміцнювати радянський правопорядок — завдання кожного. «Радянське право», 1959, № 3.

Д. А. Керимов. Свобода, право и законность в социалистическом обществе. М., Госюриздат, 1960.

О. А. Красавчиков. Социальное содержание правоспособности советских граждан. «Правоведение», 1960, № 1.

Н. И. Титова. К вопросу об определении классового содержания свободы слова граждан СССР. Уч зап Львовского университета им. Ив. Франко, т. XXXVIII, вып. 3, 1956.

Ц, А. Ямпольская. О субъективных правах советских граждан и их гарантиях. «Вопросы советского государственного права», Изд. АН СССР, М., 1959.

¹ Див. Положение о дипломатических и консульских представительствах на территории СССР (СЗ СССР, 1927, № 5, ст. 48); ст. 195 Кримінального кодексу Української РСР і таке інше.

 

РОЗДІЛ IX

АДМІНІСТРАТИВНО-ПРАВОВЕ СТАНОВИЩЕ ГРОМАДСЬКИХ ОРГАНІЗАЦІЙ В СРСР

• 1. Загальні положення. § 2. Адміністративно-правове регулювання порядну створення і ліквідації громадських організацій. § 3. Адміністративно-правове регулювання діяльності громадських організацій. § 4. Передача органам громадських організацій окремих державних функцій, здійснюваних органами державного управління.
• 1. Загальні положення

У період розгорнутого будівництва комунізму в СРСР значно підвищується роль громадських організацій трудящих. І це цілком зрозуміло. Громадські організації входять у систему політичної організації радянського суспільства і відіграють важливу роль у перетворенні в життя завдань комуністичного будівництва. Вони не протистоять державним органам, тому що їх діяльність здійснюється на засадах, властивих всій політичній організації нашого суспільства, а саме: на спільній економічній основі — соціалістичній системі господарства і соціалістичній власності на знаряддя та засоби виробництва; на основі керівної ролі Комуністичної партії Радянського Союзу; на основі союзу робітничого класу з селянством і трудовою інтелігенцією, дружби всіх рас і національностей; спільності головного завдання, яке стоїть перед усіма елементами політичної організації радянського суспільства — побудови комунізму; спільності принципів, що лежать в основі діяльності організацій, які становлять систему політичної організації суспільства і забезпечують єдність і цілеспрямованість діяльності цих організацій (демократичний централізм, соціалістична законність, дружба народів і інтернаціоналізм і таке ін.).

Разом з тим громадські організації не можна ототожнювати з державними органами. Громадські організації являють собою такі об’єднання, через які трудящі маси організовано беруть участь у комуністичному будівництві. Вони мають певні, визначені завдання; їх організація, форми та ме-

 

АДМІНІСТРАТИВНО-ПРАВОВЕ СТАНОВИЩЕ ГРОМАДСЬКИХ ОРГАНІЗАЦІЙ  225

тоди діяльності здійснюються не тільки на основі загальних, але і спеціальних принципів — самодіяльності і добровільності, що виявляються, зокрема, в добровільному членстві, матеріальній участі членів тієї чи іншої організації в створенні її майнової основи, участі в управлінні справами своєї організації (у виборах керівних органів, в здійсненні контролю, в обговоренні і затвердженні планів роботи і т. п.)’.

У ході комуністичного будівництва все більше розвиватиметься система громадських організацій і поширюватимуться їх завдання, удосконалюватимуться форми і методи роботи, більш широкою і безпосередньою буде участь мас в їх діяльності, забезпечуватиметься більш тісний зв’язок з державними органами і т. п.

Громадські організації трудящих у СРСР активно борються за здійснення директив партії, законів, постанов і розпоряджень уряду та інших державно-правових актів, за суворе додержання правил соціалістичного співжиття. Вони є однією з форм залучення трудящих до управління державою, розширення соціалістичного демократизму в усіх сферах суспільного життя. Громадські організації в СРСР створюються в інтересах здійснення завдань побудови комуністичного суспільства з ініціативи трудящих.

Трудящим масам нашої країни надано право об’єднання в громадські організації. Це право закріплене в Конституції СРСР і конституціях союзних та автономних республік. Так, стаття 106 Конституції УРСР проголошує, що: «У відповідності до інтересів трудящих і з метою розвитку організаційної самодіяльності і політичної активності народних мас за громадянами Української РСР забезпечується право об’єднання в громадські організації: професійні спілки, кооперативні об’єднання, організації молоді, спортивні й оборонні організації, культурні, технічні й наукові товариства, а найбільш активні і свідомі громадяни з лав робітничого класу, трудящих селян і трудової інтелігенції добровільно об’єднуються в Комуністичну партію Радянського Союзу, яка є передовим загоном трудящих в їх боротьбі за побудову комуністичного суспільства і являє собою керівне ядро всіх організацій трудящих, як громадських, так і державних».

У період розгорнутого будівництва комунізму все більшу роль повинні відігравати громадські організації. Зокрема, в Програмі КПРС вказується, що профспілки покликані постійно піклуватися про підвищення комуністичної свідомості мас, виступати організаторами змагання  за комуністичну

¹ Див. Ц. А. Я м п о л ь с к а я. О механизме передачи общественным организациям функций некоторых государственных органов. «Правоведение», 1961, № 4.

J5 І. М. Пахомов

 

226                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                     РОЗДІЛ IX

працю, допомагати трудящим виробляти навики керування державними і громадськими справами, брати активну участь у проведенні контролю над мірою праці і мірою споживання; розвивати активність робітників і службовців, залучаючи їх до боротьби за безперервний технічний прогрес, за дальше зростання продуктивності праці, за виконання і перевиконання державних планів і завдань, постійно дбати про підвищення кваліфікації, про поліпшення умов праці і побуту робітників та службовців, охороняти матеріальні інтереси і права трудящих; добиватися виконання планів житлового і культурно-побутового будівництва, поліпшення громадського харчування і торгівлі, соціального страхування, санаторно-курортної справи; забезпечувати контроль за використанням суспільних фондів споживання, за роботою всіх підприємств і установ, що обслуговують трудящих; поліпшувати культурне обслуговування і відпочинок трудящих, розвивати фізкультуру і спорт.

Значно зросте роль комуністичної спілки молоді, яка покликана у ще більшій мірі виявляти ініціативу і почин в усіх галузях життя, розвивати активність і трудовий героїзм молоді, виховувати її в дусі безмежної відданості Батьківщині, справі комунізму, постійної готовності до праці, до подолання будь-яких труднощів, підвищення рівня загальної освіти і технічних знань.

Підвищиться значення усіх форм кооперації й інших громадських об’єднань трудящих: наукових, науково-технічних і науково-освітніх товариств; організацій раціоналізаторів і винахідників, спілки працівників літератури, мистецтва, журналістики, культурно-освітніх, спортивних товариств.

Накреслений Програмою КПРС процес розвитку громадських організацій є однією із умов переходу до суспільного комуністичного самоврядування, в якому об’єднаються Ради, професійні, кооперативні та інші масові організації трудящих. Цей процес означає дальший розвиток соціалістичної демократії, яка забезпечує активну участь усіх членів суспільства у керуванні суспільними справами¹.

Радянське законодавство, в тому числі адміністративне, служить інтересам практичного здійснення завдань, накреслених Програмою КПРС, створює умови для дальшого розвитку громадських організацій і підвищення їх ролі в суспільному житті.

Так, адміністративно-правові норми, як правило, безпосередньо визначають порядок створення і ліквідації діяльно-

¹ Див. Програма Комуністичної партії Радянського Союзу,  Держпо-літвидав УРСР, 1961, стор. 93—95.

 

АДМІНІСТРАТИВНО-ПРАВОВЕ СТАНОВИЩЕ  ГРОМАДСЬКИХ ОРГАНІЗАЦІЙ 227

сті громадських організацій, систему їх обов’язків і прав у сфері державного управління, форми та методи здійснення функцій державних органів, що передані у відання громадських організацій і добровільних товариств трудящих. Правова регламентація певних сторін утворення і діяльності громадських організацій обумовлюється необхідністю визначення завдань і місця громадських організацій в системі політичної організації суспільства, забезпечення законності в їх організації і діяльності, і зокрема, створення правових форм захисту осіб, які на громадських засадах беруть участь у боротьбі за зміцнення законності і правопорядку в країні.

• 2. Адміністративно-правове регулювання порядку створення і ліквідації громадських організацій

Чимало громадських організацій в СРСР утворюються на основі і в порядку, встановленому актами органів державного управління як центральних, так і місцевих. Органи державного управління видають положення, якими визначають завдання, структуру, права і обов’язки, форми та методи діяльності тих чи інших громадських організацій і добровільних товариств трудящих.

Так, наприклад, Рада Міністрів УРСР постановою від З лютого 1960 р. затвердила Положення про комісії громадського контролю за технічним станом автомобілів¹; постановою від 8 червня 1961 р. затвердила Положення про добровільні народні дружини по охороні громадського порядку в Українській РСР²; постановою від 7 липня 1960 р. затверджено Статут добровільного сільського спортивного товариства Української РСР «Колгоспник»³ і таке інше.

Наказом міністра охорони здоров’я СРСР від 4 травня 1948 р. затверджено «Положення про піклувальну раду при будинку дитини»⁴ і т. п.

Виконкоми місцевих Рад депутатів трудящих затверджують, головним чином, Положення про ради пенсіонерів, про ради, які створюються при відділах виконавчих комітетів, і таке інше.

Іноді органи радянського державного управління реєструють статути громадських організацій та добровільних това-

¹                      Див. Збірник постанов і розпоряджень уряду УРСР, 1960, №2, ст. 14.

²                 Див. Збірник   постанов і розпоряджень   уряду   УРСР. 1961, № 6, ст.   80.

‘ Див. Збірник постанов і розпоряджень   уряду   УРСР.   1960,  № 7, ст.   102.

⁴ Див. Юридический справочник депутата местного Совета. М., I960 стор. 103.

15*

 

228                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                    РОЗДІЛ їх

риств, здійснюють контроль за їх діяльністю. Наприклад, виконкоми районних Рад депутатів трудящих реєструють статути колгоспів, сільських споживчих товариств і т. п. У цих випадках компетентний орган державного управління не вирішує по суті питання про доцільність існування тієї чи іншої громадської організації, а тільки перевіряє законність статуту, прийнятого загальними зборами осіб, які вступають в організацію. Питання про існування такого виду громадської організації позитивно вирішено діючим законодавством.

Діяльність громадських організацій припиняється в добровільному порядку або за розпорядженням відповідних державних органів.

Припинення існування громадської організації в добровільному порядку здійснюється за рішенням її вищого органу — загальних зборів членів або уповноважених, конференцій, з’їздів тощо.

За розпорядженням компетентних державних органів існування громадської організації може бути припинене тільки в тих випадках, коли її діяльність відхиляється від передбаченої статутом мети і набуває характеру, який суперечить інтересам радянської держави.

Само собою зрозуміло, що встановлений порядок створення і ліквідації громадських організацій у СРСР не охоплює всіх можливих у нашому суспільстві випадків фактичного створення і ліквідації громадських організацій. У багатьох випадках, наприклад, порядок створення і ліквідації тих чи інших видів громадських організацій повністю регламентується нормами, встановленими актами органів самих громадських організацій, і адміністративно-правовому регламентуванню не підлягає. До них належать органи Комуністичної партії Радянського Союзу, діяльність яких регулюється Статутом КПРС та іншими актами партії, органи ВЛКСМ. У житті є також багато добровільних об’єднань, які не мають своїх статутів і положень (наприклад, ради старійшин по забезпеченню громадського порядку на підприємствах і т. п.). Ці організації діють на основі загальних принципів радянського законодавства.

• 3. Адміністративно-правове регулювання діяльності громадських організацій

Громадські організації в СРСР здійснюють свою діяльність на основі і на виконання ^правових норм і, зокрема, адміністративно-правових, а також інших соціальних норм. Отже, не вся діяльність громадських організацій регулюється нормами адміністративного права.

 

АДМІНІСТРАТИВНО-ПРАВОВЕ СТАНОВИЩЕ ГРОМАДСЬКИХ ОРГАНІЗАЦІЙ 229

Адміністративним законодавством визначаються, передусім, повноваження громадських організацій в окремих галузях державного управління, а також форми і методи їх діяльності.

Так, наприклад, Положенням про спостережні комісії при виконавчих комітетах районних (міських) Рад депутатів трудящих по контролю за діяльністю виправно-трудових установ МВС УРСР, затвердженим постановою Ради Міністрів Української РСР від 14 червня 1961 p., встановлено, що спостережні комісії здійснюють:

контроль за організацією та проведенням адміністрацією виправно-трудових установ трудового перевиховання осіб, засуджених за вчинені злочини, а також за додержанням соціалістичної законності в діяльності виправно-трудових установ;

нагляд за виконанням Положення про виправно-трудові установи в справі правильного призначення, розміщення і утримання ув’язнених за видами режиму, перевиховання ув’язнених на основі залучення їх до суспільно корисної праці, правильної організації праці ув’язнених, їх побуту, культурного обслуговування, виробничо-технічного та загальноосвітнього навчання і сприяння адміністрації виправно-трудових установ у проведенні цієї роботи.

нагляд за своєчасним і правильним розглядом адміністрацією виправно-трудових установ скарг і заяв ув’язнених;

контроль за правильністю поданих у народні суди матеріалів про умовно-дострокове звільнення ув’язнених, згідно з статтями 52 і 53 Кримінального кодексу Української РСР.

Основними методами роботи спостережних комісій є обстеження силами членів комісії роботи виправно-трудових установ, прийом ув’язнених і ознайомлення з їх особистими справами, обговорення тих чи інших питань на засіданні виконкому або спостережної комісії і т. п.¹

Адміністративно-правовими нормами визначаються також форми контролю за законністю діяльності окремих громад^ ських організацій. За діючим законодавством, у ряді випадків органи державного управління, наприклад, здійснюють контроль за правомірністю актів, що приймаються громадськими організаціями, і у випадках, коли ці акти порушують соціалістичну законність, скасовують їх. Виконком районної Ради депутатів трудящих може скасовувати, наприклад, незаконне рішення загальних зборів колгоспників або їх уповноважених.

¹ Див.   Збірник постанов і розпоряджень уряду УРСР.   1961,   № 6, ст. 86.

 

230                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                      РОЗДІЛ IX

Адміністративним законодавством встановлюється далі порядок подання громадськими організаціями інформації про свою роботу і т. п. Крім зазначеного, діяльність громадських організацій регулюється нормами адміністративного права у всіх тих випадках, коли вони користуються наданими їм правами і виконують обов’язки в сфері державного управління, тобто коли вони є учасниками адміністративно-пра-бових відносин з усіма юридичними наслідками, що віипли-рають звідси (наприклад, по питаннях користування державною власністю, пожежної безпеки, санітарного стану і т. п.).

• 4. Передача органам громадських організацій

окремих державних функцій, здійснюваних

органами державного управління

Відповідно до Програми КТІРС у нашій країні здійснено ряд заходів, спрямованих на підвищення ролі громадськості, на дальший розвиток радянської демократії у всіх сферах державної діяльності.

Однією з форм дальшого розвитку демократії є поступова передача ряду функцій, здійснюваних державними органами, у відання громадських організацій. Вже тепер деякі питання культурного обслуговування населення, охорони здоров’я, фізкультурного руху, а також забезпечення громадського порядку та правил соціалістичного співжиття здійснюються громадськими організаціями. Процес підвищення ролі громадських організацій в суспільному житті і передача у їх відання функцій державних органів є закономірністю розвитку соціалістичного ладу.

При комунізмі суспільство управлятиме всіма сферами життя саме через громадське самоврядування. «Суспільні функції, аналогічні нинішнім державним функціям управління господарством і культурою, збережуться і при комунізмі, видозмінюючись і вдосконалюючись відповідно до розвитку суспільства. Але характер і способи їх здійснення будуть іншими, ніж при соціалізмі. Органи планування і обліку, керівництва господарством і розвитком культури, які є тепер державними, втратять політичний характер і стануть органами громадського самоврядування;»’. При цьому слід зазначити, що процес передачі громадським організаціям функцій державних органів не послаблює ролі держави в¹ будівництві комуністичного суспільства, а, навпаки, сприяє ще більшому зосередженню уваги радянських державних органів нч здій-

¹ Програма Комуністичної партії Радянського Союзу. Держполітви-дав УРСР, 1961, стор. 95.

 

АДМІНІСТРАТИВНО-ПРАВОВЕ СТАНОВИЩЕ ГРОМАДСЬКИХ ОРГАНІЗАЦІЙ 231

сненні програми розгорнутого будівництва комунізму в нашій країні. Разом з тим, передача громадським організаціям функцій, виконуваних державними органами, ні в якій мірі не означає «удержавлення» цих організацій. Вони залишаються громадськими організаціями, і основними формами та методами їх діяльності є організаційна робота, видання актів, які не містять у собі, як правило, правових норм.

Передача громадським організаціям окремих функцій державних органів відбувається в двох напрямках.

У першому випадку передача громадським організаціям функцій, які виконувались раніше спеціальними державними органами, проводиться «зверху» на основі рішень загальносоюзних і республіканських органів у масштабі всього Союзу РСР або союзної республіки. Так, Всесоюзному товариству по поширенню політичних і наукових знань передано завдання проведення лекційної роботи, яку раніше здійснював союзно-республіканський державний орган — Міністерство культури. Союзу спортивних товариств і організацій передані функції масового розвитку фізичної культури і спорту в країні, функції керівництва, спрямування і координації фізкультурного руху, які раніше здійснювались союзно-республіканським державним органом — Комітетом Ради Міністрів у справі фізкультури і спорту.

В другому випадку передача громадським організаціям функцій, що виконувалися державними органами, проводиться в місцевому масштабі. Так, Програма КПРС вказує, що відбуватиметься поступова передача на вирішення постійних комісій місцевих Рад депутатів трудящих окремих питань, які належать до компетенції управлінь і відділів виконавчих комітетів¹. Деякі місцеві Ради депутатів трудящих вже ліквідували певні штатні відділи виконкомів і передали їх функції постійним комісіям самих Рад, які виконують їх на громадських засадах.

Передача функцій від платного виконавчого апарату місцевих Рад депутатів трудящих постійним комісіям та іншим органам громадської самодіяльності місцевих Рад, а також самим Радам сприяє дальшій демократизації форм і методів діяльності місцевих Рад депутатів трудящих і підвищенню їх ролі в суспільному житті як органів державної влади і громадського самоврядування, сприяє зближенню місцевих Рад з іншими громадськими організаціями в єдині органи комуністичного самоврядування. Отже, функції платного виконавчого апарату місцевих Рад передаються лише

¹ Див. Програма Комуністичної партії Радянського Союзу. Держпо-літвидав УРСР, 1961, стор. 91.

 

232                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                      РОЗДІЛ IX

самим Радам та їх органам громадської самодіяльності. І це цілком зрозуміло, тому що місцеві Ради є органами влади і громадськими організаціями.

Сказане дає підставу зробити висновок, що в сучасний період розвитку радянського суспільства окремі функції, які здійснюються державними органами загальносоюзного і республіканського масштабу, передаються, як правило, тільки централізованим громадським організаціям, які мають визначену систему, певні організаційні форми, закріплені у статуті чи положенні, і що ці функції стають постійним і основним змістом діяльності громадських організацій.

А це означає, що громадські організації, поруч з поданням допомоги в діяльності тих чи інших державних органів, самі здійснюють замість останніх окремі функції державних органів.

Визначаючи характер функцій, які передаються від державних органів громадським організаціям, треба виходити з діалектичного розуміння соціальних явищ, якими характеризується сучасний період радянського суспільства, а також враховувати, що передача цих функцій громадським організаціям проходить в умовах зберігання державного керівництва суспільством, в умовах дальшого зміцнення Радянської держави як головного знаряддя побудови комуністичного суспільства, посилення законності і правопорядку. Темпи розвитку процесу дальшої демократизації у всіх сферах суспільного життя обумовлюються об’єктивними факторами. Цей процес розвивається в прямій залежності від створення матеріально-технічної бази комунізму, дальшого підвищення добробуту і свідомості радянських людей.

Виходячи з цього, функції державних органів, які передані громадським організаціям, мають різний характер.

По-перше, окремі функції не перестають мати державно-правового характеру. Це означає, що держава не позбавляє себе можливості забезпечувати в разі необхідності їх виконання державним примусом.

Так, наприклад, ще в 1933 році профспілкам були передані функції в галузі державного соціального страхування. На них, зокрема, покладено здійснення контролю за своєчасним надходженням страхових внесків і правильною виплатою допомог підприємствами і установами і таке інше. Вся робота по матеріальному забезпеченню, поданню допомоги хворим і поліпшенню умов праці і побуту робітників та службовців проводиться активом профспілок на громадських засадах безкоштовно.

Перехід вказаних функцій у відання профспілок не означає, що соціальне страхування в нашій   країні   втратило

 

АДМІНІСТРАТИВНО-ПРАВОВЕ СТАНОВИЩЕ ГРОМАДСЬКИХ ОРГАНІЗАЦІЙ 233-

державно-правовий характер. Настання страхового випадку породжує у робітників або службовців’ право на матеріальне забезпечення, а у відповідних державних органів — обов’язок подати допомогу.

Профспілки самостійно здійснюють за уповноваженням держави юридичні акти управління в галузі державного соціального страхування (призначення допомоги по державному соціальному страхуванню, надання путівок у будинки відпочинку і санаторії).

По-друге, громадські організації здійснюють передані їм функції державних органів разом з відповідними ланками державного апарату.

Прикладом одночасного виконання окремих функцій дер^ жавними і громадськими органами може бути встановлений в нашій країні порядок розгляду трудових суперечок \ примирних органах (комісія по трудових суперечках), профспілкових ^Г(ФЗМК) і судових; здійснення державного нагляду за охороною праці профспілковими органами (технічними інспекторами ради профспілок) і окремими спеціальними державними органами; здійснення охорони громадського порядку народними дружинами і рядом державних органів, передусім, органами міліції і т. п. Нове в характері цих функцій полягає в тому, що вони здійснюються вже не тільки: спеціальним державним апаратом, а і громадськими організаціями, а також в тому, що послаблюються елементи державного примусу за рахунок посилення організаційної роботи, переконання і громадського впливу.

Дані функції мають і риси державно-владного, і риси громадського (недержавного) характеру.

По-третє, громадські організації виконують функції державних органів, що повністю перейшли в їх відання, і становлять основний зміст діяльності тієї чи іншої громадської організації. У цих випадках діяльність громадських організацій по здійсненню державних функцій втрачає державно-правовий характер. Наприклад, акти спортивних організацій не є юридичними актами, а суспільні відносини, які вони регулюють, не є правовими відносинами. З цього, однак, не можна робити висновок про втрату державно-правового характеру окремих функцій Радянської держави. Треба мати на увазі, що функції держави і функції державного органу —■ це не ідентичні поняття. Але їх не можна і протиставляти. Функції держави визначають собою характер функцій державного органу і через них реально виявляються в житті. Отже, коли вказується, що функції державних органів, які повністю перейшли у відання громадських організацій, втрачають державно-правовий характер, то цим самим підкреслю-

 

■234                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                     розділ їх

еться посилення громадських елементів у певних функціях Радянської держави, що втратять свій державно-правовий характер тільки тоді, коли держава відімре. Саме тому, держава не стоїть осторонь здійснення громадськими організаціями функцій державних органів і в тих випадках, коли ці функції повністю передані в їх відання. Але втручання держави в діяльність громадських організацій в цих випадках полягає в спрямуванні, поданні допомоги, здійсненні контролю за законністю і т. п. Наприклад, підготовка кадрів лікарів, середньо-медичного> персоналу для санаторіїв ї будинків відпочинку, що передані у відання профспілок, здійснюється державними медичними інститутами та училищами. Державні будівельні організації будують спортивні споруди, які знаходяться у віданні громадських органів— Союзу спортивних товариств і організацій СРСР, і таке інше.

Громадські організації повинні провадити свою діяльність на основі неухильного додержання соціалістичної законності. Вони зобов’язані точно виконувати радянські закони та інші державно-правові акти.

Врахування характеру державних функцій, які передані громадським організаціям, має велике значення при визначенні кола адміністративно-правових відносин. Адміністративно-правові відносини виникають тільки в процесі здійснення громадськими організаціями державних функцій, які не втрачають державно-правового характеру. А це, в свою чергу, має велике значення для пізнання процесу зближення державних органів з громадськими організаціями, в ході якого останні зливаються з державними органами і переростають в організації комуністичного самоврядування.

СПЕЦІАЛЬНА ЛІТЕРАТУРА

Н. Баскаков. Участие трудящихся в поддержании общественного порядка. К., 1960 (Об-во по распространению политических и научных знаний).

В Загорулькин, П. Менько, Д. Перепелки н. Постоянно действующие производственные совещания. Профиздат, М., 1960.

В. Кравченко. Про характер функцій, що передаються державними органами деяким громадським організаціям. «Радянське право», 1961, № 5.

А. И. Лукьянов, Б. М. Лазарев. Советское государство и общественные организации. Госюриздат, М., 1960.

П: Е. Н е д б а й л о, Р. В. Б е р ш е д а. Применение правовых норм коллективами и самодеятельными организациями советских граждан. «Советское государство и право», 1961, № 5.

 

АДМІНІСТРАТИВНО-ПРАВОВЕ СТАНОВИЩЕ  ГРОМАДСЬКИХ ОРГАНІЗАЦІЙ 235

Г. И. Петров, В. С. Петров. Социалистическая государственность и

общественность. «Правоведение», 1961, № 2. А. В. Пятаков.  Профсоюзы и советское    государство. Госюриздат,

М., 1960. К Sand, М. Blazejzyk. Z teorii i praktyki samorzadu robotniczeco w

Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej (Annales universitatis Mariae Curie-

Sklodowske, Lublin—Polonia, 1960).

 

РОЗДІЛ  X

ПЕРЕКОНАННЯ  І  ПРИМУС  У  РАДЯНСЬКОМУ ДЕРЖАВНОМУ УПРАВЛІННІ

• 1. Поєднання переконання і примусу. § 2. Класифікація заходів адміністративного примусу.
• 1. Поєднання переконання і примусу

Органи радянського державного управління при здійсненні ними підзаконної організаційно-владної (виконавчої і розпорядчої) діяльності використовують комбіновано переконання і примус як метод реалізації правових норм у соціалістичному суспільстві. «Ми повинні виховувати повагу до радянських законів. Повною мірою треба використовувати,— говорив М. С. Хрущов, — і силу закону і силу громадського впливу» ‘.

В умовах радянського соціалістичного суспільства вимоги органів державної влади і управління виконуються громадянами СРСР, звичайно, добровільно. В самому суспільному і державному устрої СРСР містяться об’єктивні гарантії добровільного виконання законів і інших державно-правових актів, в яких відбиті корінні інтереси народу. Трудящі знають, що норми радянського права виражають їх волю, захищають їх інтереси і спрямовані на побудову комуністичного суспільства в нашій країні. Добровільність виконання норм радянського права обумовлюється також неухильним зростанням матеріального добробуту трудящих, підвищенням соціалістичної правосвідомості, морально-політичною єдністю і згуртованістю радянського народу навколо КПРС.

У соціалістичному суспільстві народ бере активну участь у здійсненні державної влади. Саме тому більша частина діяльності Радянської держави і, зокрема, органів радянського державного управління засновується на застосуванні

¹ М. С. Хрущов. Звіт Центрального Комітету Комуністичної партії Радянського Союзу XXII з’їздові партії. Держполітвидав УРСР, 1961, стор. 98.

 

ПЕРЕКОНАННЯ  І   ПРИМУС   У   ДЕРЖАВНОМУ УПРАВЛІННІ         237

засобів переконання, виховання, роз’яснювання і т. п. Величезна більшість радянських людей самовіддано працює на різних ділянках комуністичного будівництва, сумлінно ставиться до виконання своїх громадських обов’язків, додержує радянських законів і поважає правила соціалістичного співжиття. Однак, заходи переконання, виховання і роз’яснення у відповідних ситуаціях не виключають, а, навпаки, передбачають застосування заходів примусу. В СРСР немає соціальних причин, які породжують правопорушення і застосування державного примусу.

Необхідність застосування заходів примусу обумовлюється тим, що в нашому суспільстві ще мають місце факти, коли окремі громадяни, в силу невідповідності їх індивідуальної свідомості суспільній соціалістичній свідомості, поводять себе негідно, порушують правила соціалістичного співжиття, заважають трудящим спокійно працювати, культурно відпочивати і завдають шкоди суспільству. Добровільність виконання норм не змінює державно-примусової природи права.

М. С. Хрущов говорив, що «…поступове перетворення сили переконання і виховання в основний метод регулювання життя радянського суспільства не означає і не може означати ослаблення контролю за суворим додержанням норм радянського права, дисципліни праці і життя».¹

Заходи примусу в радянському соціалістичному суспільстві, які застосовуються до порушників правил соціалістичного співжиття, поділяються на заходи громадського впливу і державного примусу.

XXII з’їзд КПРС вказав, що в справі додержання правил соціалістичного співжиття дедалі важливішу роль покликані відігравати народна міліція, товариські суди і подібні до них ^самодіяльні органи, які поряд з державними установами виконують функції охорони громадського порядку і прав громадян, запобігають провинам, що завдають шкоди суспільству. Залучення трудящих мас до охорони громадського порядку відбувається, головним чином, шляхом поступового переходу деяких функцій від державних органів до самодіяльних громадських організацій, які мають дійові і ефек-I тивні засоби впливу на правопорушників, а, також шляхом залучення населення до подання допомоги державним органам у боротьбі з злочинністю та іншими порушеннями радянських законів. Форми участі трудящих у боротьбі з злочинністю і в охороні громадського порядку різноманітні.  Основ-

¹ Мі С. Хрущов. Звіт Центрального Комітету Комуністичної партії Радянського   Союзу XXII з’їздові   партії.   Держполітвидав   УРСР,

1961, стор. 98.                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                        ■   ‘

 

238                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                             розділ х

ними з них є: народні дружини, товариські суди, комсомольські штаби і патрулі, постійні комісії місцевих Рад, загальні збори робітників і службовців і т. п. Конкретні заходи громадського впливу, які застосовує громадськість до порушників правил соціалістичного співжиття, визначаються відповідними державно-правовими актами і партійними директивами. Так, наприклад, «Положенням про добровільні народні дружини по охороні громадського порядку в Українській РСР», яке затверджено постановою ЦК КП України і Ради Міністрів УРСР від 8 червня 1961 року, передбачаються такі заходи впливу з боку народних дружин до порушників громадського порядку: роз’яснення порушникові антигромадського характеру його поведінки і вимога про її припинення, проведення бесід, лекцій серед населення, виступи у пресі, по радіо, телебаченню, випуск сатиричних газет, фотовітрин тощо; затримання і доставления правопорушників до штабу дружини, міліції або сільської Ради; виклик до командира або до штабу дружини правопорушників, осіб, які ведуть паразитичний спосіб життя, батьків, що не доглядають за своїми дітьми, для вияснення причин вчинення правопорушень; направлення повідомлень за місцем роботи або проживання порушників про Чх антигромадську поведінку з метою вжиття щодо них заходів громадського впливу; направлення матеріалів до товариських судів або адміністративних органів про тих осіб, що вчинили правопорушення, для притягнення їх до відповідальності; виступи дружинників у судах як громадських обвинувачів і т. ін.¹

Заходи державного примусу поділяються на судові, адміністративні, дисциплінарнії матеріальні.

Адміністративний примус — це сукупність державно-примусових заходів виконавчих і розпорядчих органів влади (або їх представників), які вони застосовують до безпосередніх порушників адміністративно-правових норм або з метою попередження правопорушень і забезпечення охорони громадського порядку. Підстави і порядок застосування адміністративного примусу до порушників соціалістичного правопорядку визначаються відповідними нормативними актами. Ці акти регламентують також повноваження державних органів по застосуванню заходів примусу. Державний, в тому числі адміністративний примус у СРСР принципово відрізняється від державного примусу в буржуазних країнах.   Заходи державного примусу в нашій країні засто-

¹ Днв   Збірник постанов і розпоряджень уряду УРСР,   1961,   № 6, ст. 80.

 

ПЕРЕКОНАННЯ  І   ПРИМУС  У  ДЕРЖАВНОМУ УПРАВЛІННІ         239

совуються до незначної меншості членів суспільства в інтересах всього народу і основані на переконанні більшості громадян у необхідності цього примусу. В цьому виявляється глибоко демократична природа Радянської держави.

Ступінь і інтенсивність переконання і примусу в Радянській державі, а також співвідношення між ними, не лишались незмінними; вони змінювались на різних етапах розвитку нашої країни.. Так, наприклад, внаслідок умов, що існували у період громадянської війни і іноземної воєнної інтервенції, переважали елементи примусу. І це цілком зрозуміло. Тоді наша країна змушена була переборювати опір реакційних сил скинутих експлуататорських класів, треба було закріпити перемогу революції, своєчасно запобігти спробам реставрації влади буржуазії; забезпечити оборону від агресивних дій імперіалістичних країн, зробити перші кроки у побудові соціалізму.

В сучасний період сфера застосування державного примусу значно звузилась, і правові норми виконуються, як правило, добровільно. Це обумовлюється, зокрема, дальшим підвищенням рівня соціалістичної свідомості радянських громадян. Змінюються також засоби забезпечення правових норм, а саме: заходи державного примусу замінюються заходами громадського впливу.

Органи державного управління застосовують заходи адміністративного примусу в межах і порядку, встановлених законами та іншими державно-правовими актами.

Адміністративний примус застосовується у випадках вчинення адміністративно-правових порушень (адміністративних проступків)¹.

Згідно    з    діючим    законодавством    адміністративний примус застосовується у відношенні: а) до порушників,   які є службовими особами установ,  підприємств і  організацій» або осіб, які відповідають за додержання встановленого порядку і б) до громадян, які порушують встановлені правила поведінки. Наприклад, при порушенні положення про паспорти службові особи установ,   підприємств   і   організацій за допущення проживання без прописки підлягають в адміністративному   порядку штрафові в розмірі до 50 карбованців. Особи з простроченим паспортом,   а також без прописки, підлягають в адміністративному порядку штрафові в розмірі до 10 карбованців. Цій же відповідальності підлягають, громадяни, які загубили паспорт. При цьому санкції застосовуються як у випадках вчинення протиправних дій, так і при

¹ Поняття адміністративного проступку і ного характерні   риси див. розділ VII. § 5, п. 2 даного підручника.

 

‘240

розділ х

ухиленні від здійснення визначених правом дій (наприклад, ухилення від реєстрації народження і смерті).

Забороняється накладання штрафу на установи, підприємства і організації. Адміністративні санкції застосовуються до осіб, які винні в порушенні відповідних правил. При цьому, наприклад, штраф у визначеному розмірі накладається на окрему винну особу (службова особа або громадянин). Однак у деяких випадках адміністративна відповідальність у формі штрафу може бути і солідарною. Наприклад, відповідальність декількох осіб за контрабанду, відповідальність керівника і головного бухгалтера підприємства або ^організації за несвоєчасне подання фінансовим органам звітів і балансів, а також додаткових матеріалів і звітних даних.

: Підставою для застосування заходів адміністративного примусу, як правило, є: а) наявність протиправності дії (бездіяльності); б) винність порушника адміністративно-правової норми; в) причинний зв’язок між протиправними діями та їх результатами.

Адміністративний примус, як правило, застосовується органами радянського державного управління, їх представниками і адміністративними комісіями. В окремих випадках, передбачених законом, заходи адміністративного примусу можуть застосовуватись і судовими органами. Так, народним судом розглядаються справи про дрібне хуліганство, передбачені Указом Президії Верховної Ради УРСР від 18 січня 1957 р. «Про відповідальність за дрібне хуліганство».¹ Згідно з даним указом справи про дрібне хуліганство розглядаються народним суддею одноособово на протязі доби з моменту надходження матеріалів від органів міліції в присутності особи, яка вчинила хуліганський проступок, а в необхідних випадках з викликом свідків.

Указ передбачає застосування до винних за скоєння дрібних хуліганських проступків, що виявляються у порушенні громадського порядку і спокою, образливій неповазі до громадян, лихослів’ї та інших непристойних вчинках у прилюдних місцях, за постановою народного судді арешту від 3 до 15 діб. Цей арешт є заходом адміністративного впливу. Особи, які відбули арешт, вважаються такими, що не мали судимості, за ними зберігається робота, яку вони виконували до арешту, і стаж безперервної роботи.

В окремих союзних республіках (наприклад, УРСР, РРФСР і інших) указами Президій Верховних Рад встановлено такий самий   порядок   притягнення до адміністратив-

 

Див. «Відомості Верховної Ради УРСР». 1957, № 1, ст. 31.

 

ПЕРЕКОНАННЯ  І   ПРИМУС   У  ДЕРЖАВНОМУ УПРАВЛІННІ         241

ної відповідальності осіб за дрібну спекуляцію¹. Справи про дрібну спекуляцію розглядаються суддею одноособово за поданням органів міліції. Народний суддя, розглядаючи справу про дрібну спекуляцію, має право застосувати до чинної особи арешт від 3 до 15 діб або штраф до 50 крб. з конфіскацією предметів спекуляції. Ці заходи є також заходами адміністративного впливу.

В окремих випадках, передбачених законом, заходи адміністративного впливу за уповноваженням державних органів можуть застосовувати громадські організації. Так, головним технічним інспекторам профспілок надано право накладати на винних у порушенні правил техніки безпеки і охорони праці, які є адміністративно-правовими порушеннями, штраф у розмірі до 50 крб.²

Вказані особливості застосування адміністративного примусу викликані специфікою різних галузей радянського державного управління, завданнями дальшого зміцнення соціалістичної законності і правопорядку.

• 2. Класифікація заходів адміністративного примусу

Органи радянського державного управління в процесі своєї діяльності застосовують у межах вимог соціалістичної законності різні заходи адміністративного примусу в залежності від характеру адміністративно-правових відносин.

Заходи адміністративного примусу поділяються на: І) адміністративні стягнення; 2) заходи безпосереднього адміністративного впливу (заходи адміністративного припинення і заходи адміністративного попередження).

Адміністративне стягнення — це форма реагування органів державного управління на порушення тієї чи іншої адміністративно-правової норми у вигляді застосування до правопорушника, у випадках, прямо вказаних у законі, адміністративного примусу репресивного характеру.

Видами адміністративних стягнень є: попередження, громадська догана, штраф, позбавлення свободи, адміністративний арешт і конфіскація майна, що застосовується за адміністративні правопорушення, виселення осіб, які ухиляються від суспільно корисної праці і ведуть антигромадський, паразитичний спосіб життя.

¹                     Див-, наприклад, Указ Президії Верховної Ради УРСР «Про відповідальність за дрібну спекуляцію» від 5 квітня 1958 р. («Відомості Верховної Ради УРСР», 1958, № 4, ст. 32).

²                   Див. СП Постановление СНК СССР    «О наложении штрафов за нарушение правил по охране труда и технике безопасности» от 30 июня 1944 г., СССР, 1944, № 9, ст. 134.

16 I. М. Пахомов                                                                                                                           і

 

242                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                              РОЗДІЛ X

Попередження або громадська догана— заходи адміністративного стягнення, які застосовуються до порушників адміністративно-правових норм при незначності порушення. Вони можуть бути виражені як в усній, так і в письмовій формі.

Попередження або громадська догана, як і інші заходи адміністративних стягнень, мають бажаний вплив на порушника тільки в тому випадку, коли вони наступають негайно за здійсненням адміністративного правопорушення. До осіб, які вже мали попередження або громадську догану, застосовується більш суворий захід адміністративних стягнень, а саме — штраф.

Попередження,як і громадська догана, не можуть застосовуватись як захід адміністративного стягнення, який заміняє штраф.

Попередження і громадська догана є, передусім, заходами виховного характеру.

В рішеннях XX, XXI і XXII з’їздів КПРС вказується, що треба створити такі обставини, щоб люди, які порушують норми поведінки, принципи радянської моралі, відчували осудження своїх проступків усім суспільством.

Штраф — це адміністративне стягнення грошового характеру. Штрафи як захід адміністративного стягнення можуть накладатися за порушення правил, встановлення яких належить до відання Союзу РСР; до спільного відання Союзу РСР і союзних республік, до виключного вілання союзних республік.

1. Законами СРСР, указами  Президії  Верховної  Ради СРСР, постановами Ради Міністрів СРСР штрафи в адміністративному порядку можуть встановлюватися за порушення правил безпеки руху транспорту і користування ним, правил військового обліку, прикордонного режиму, митних правил і контрабанди.

За порушення інших правил, встановлення яких належить до відання Союзу РСР, штрафи як захід адміністративного стягнення можуть бути встановлені законами СРСР і указами Президії Верховної Ради СРСР¹.

2. Законами союзних республік, указами Президій Верховних Рад союзних республік і постановами Рад Міністрів союзних республік штрафи як захід адміністративного стягнення можуть встановлюватися відповідно до   законодавства Союзу РСР за порушення таких правил,   встановлення

¹ Див. Указ Президії Верховної Ради Союзу РСР від 21 червня 1961 р. «Про дальше обмеження застосування штрафів, що накладаються в адміністративному порядку». («Ведомости Верховного Совета СССР» 1961, № 35, ст. 368).

 

ПЕРЕКОНАННЯ  І   ПРИМУС   У   ДЕРЖАВНОМУ УПРАВЛІННІ

243

яких належить до спільного відання Союзу РСР і союзних республік: правил техніки безпеки і охорони праці в промисловості, будівництві, на транспорті та в сільському господарстві; правил реєстрації некооперованих кустарів і ремісників та за заняття забороненим промислом; санітарно-протиепідемічних і санітарно-гігієнічних правил та поавил по карантину тварин і рослин; громадського порядку і правил паспортної системи; правил охорони атмосферного повітря, грунту, надр і лісів, водних ресурсів та рибних запасів, правил пожежної безпеки; правил, що гарантують безпеку руху автомобільного і річкового транспорту, та правил користування цими видами транспорту; правил зв’язку. За порушення інших правил, встановлення яких належить до спільного відання Союзу РСР і союзних республік, штрафи можуть бути встановлені відповідно до законодавства Союзу РСР законами союзних республік і указами Президій Верховних Рад союзних республік.

3. Щодо питань, які належать до виключного відання союзних республік, перелік порушень, за які можуть бути передбачені штрафи як захід адміністративного стягнення, встановлюється законодавством союзних республік. Так, наприклад, законами Української РСР, указами Президії Верховної Ради Української РСР і постановами Ради Міністрів Української РСР штрафи як захід адміністративного стягнення можуть бути встановлені за порушення правил технічної експлуатації енергоустановок та правил користування газом; порушення правил користування та охорони автомобільних шляхів, шляхових споруд і насаджень, ухилення від участі в шляховому будівництві; порушення правил, що гарантують безпеку руху міського електротранспорту та правил користування цим транспортом; самовільне будівництво житлових будинків і господарських споруд; порушення архітектурно-будівельних правил; порушення правил полювання, правил охорони державних заповідників, заказників і пам’яток природи; порушення батьками та особами, що їх замінюють, закону про загальне обов’язкове восьмирічне навчання; допущення бездоглядності дітей; порушення правил торгівлі, дрібна спекуляція; незаконне виготовлення та використання радіопередавальних установок; порушення правил постачання, збереження і використання зброї та боєприпасів цивільними підприємствами, установами і організаціями; порушення порядку придбання і користування мисливськими рушницями; порушення правил про виготовлення та використання печаток і штампів; порушення порядку відкриття поліграфічних підприємств, придбання і збереження поліграфічного обладнання, шрифту і розмножувальних апаратів;

16*

 

244                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                              розділ х

ухилення військовозобов’язаних від учбових зборів; ухилення осіб, висланих за вироком суду чи в іншому порядку, встановленому законом, від реєстрації в органах міліції за місцем їх проживання; порушення правил про культи.

За порушення інших правил, встановлення яких належить до виключного відання Української РСР, штрафи як захід адміністративного стягнення можуть бути встановлені законами Української РСР і указами Президії Верховної Ради Української РСР¹.

Штрафи можуть бути накладені за порушення вказаних державно-правових актів на громадян і на службових осіб, винних у вчиненні адміністративного проступку.

За проступки, що тягнуть накладання штрафу в адміністративному порядку, військовослужбовці, а також особи рядового і начальницького складу органів Міністерства внутрішніх справ несуть відповідальність відповідно до дисциплінарних статутів.

Законодавством СРСР встановлено, що розмір штрафів, що накладаються в адміністративному порядку на громадян, не може перевищувати 10 карбованців, а на службових осіб— 50 карбованців.

У випадках особливої необхідності посилення відповідальності за певні види порушень законами Союзу РСР і законами союзних республік, указами Президії Верховної Ради СРСР та указами Президій Верховних Рад союзних республік може бути встановлено підвищений розмір штрафів: на громадян — до 50 карбованців і на службових осіб — до 100 карбованців.

Законодавство Союзу РСР встановлює, як правило, відносно визначені меж’і розміру штрафів, дає тим самим відповідному органу державного управління (службовій особі) можливість диференційовано встановлювати розмір штрафу в кожному конкретному випадку, виходячи з матеріального становища порушника, ступеня його вини і характеру вчиненого ним правопорушення.

Абсолютно визначені санкції адміністративної відповідальності встановлюються досить рідко, головним чином за порушення законів і указів.

Попередження, громадська догана, штрафи в адміністративному порядку накладаються адміністративними комісіями при виконавчих комітетах районних, міських Рад депутатів трудящих, а в деяких випадках, передбачених зако-

¹ Див. Указ Президії Верховної Ради Української РСР від 15. XII. 1961 р. «Про дальше обмеження застосування штрафів, що накладаються в адміністративному порядку» («Відомості Верховної Ради Української РСР», 1962, № 1, ст. 21).

 

ПЕРЕКОНАННЯ  І   ПРИМУС   У  ДЕРЖАВНОМУ УПРАВЛІННІ         ₂₄₅

ном, і відповідними державними органами та службовими особами¹.

Адміністративні комісії діють при виконавчих комітетах районних, міських Рад депутатів трудящих. Вони утворюються відповідними Радами депутатів трудящих з числа депутатів Рад та представників громадських організацій.

В УРСР адміністративні комісії розглядають справи про вчинення адміністративних проступків, за які передбачено накладання вказаних адміністративних стягнень законами СРСР, указами Президії Верховної Ради СРСР, постановами Ради Міністрів СРСР, законами Української РСР, указами Президії Верховної Ради Української РСР, постановами Ради Міністрів УРСР, рішеннями відповідних місцевих Рад депутатів трудящих та їх виконкомів.

Адміністративні комісії розглядають усі справи про адміністративно-правові порушення нормативних актів органів державної влади і управління, за винятком справ про:

а)                                      порушення громадського порядку та правил, що гарантують безпеку руху транспорту, а також правил користування транспортом, які розглядаються органами міліції;

б)                              порушення правил користування засобами транспорту, правил по охороні порядку і безпеки руху, а також  правил пожежної безпеки та санітарних правил на транспорті, які розглядаються органами залізничного транспорту, морського, річкового та повітряного флоту;

в)                            порушення правил техніки безпеки і охорони праці, які розглядаються технічними інспекторами ради профспілок;

г)                            порушення митних правил і контрабанду, які розглядаються митними органами;

д)                              порушення правил прикордонного режиму, які розглядаються органами прикордонної охорони;

є) порушення правил військового обліку, які розглядаються органами Міністерства оборони;

є) лісопорушення, які відповідно до Інструкції про порядок притягнення до відповідальності лісопорушників у лісах державного і місцевого значення Союзу РСР, затвердженої постановою Ради Міністрів СРСР від 22 грудня 1939 р. № 2090, розглядаються народними судами;²

ж) порушення, що тягнуть адміністративну відповідальність, вчинені військовослужбовцями, а також особами рядо-

¹                             Див.   Указ   Президії   Верховної   Ради   Української   РСР    від 15.XII 1961 р. «Про дальше обмеження застосування штрафів, що накладаються в адміністративному порядку». Водії автотранспорту і міського електротранспорту за управління транспортом у нетверезому стані можуть позбавлятись права управляти транспортом.

2                  Див. СП СССР, 1940, № 2, ст. 23.

 

246                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                             РОЗДІЛ X

вого і начальницького складу органів МВС, які несуть відповідальність у порядку, передбаченому дисциплінарними статутами цих відомств, і т. п.¹

Державні органи і службові особи, які мають право самі накладати адміністративні стягнення, можуть передавати матеріали щодо порушників для накладання стягнень в адміністративні комісії, які розглядають їх на загальних підставах.²

Справи про адміністративні проступки розглядаються комісіями за місцем проживання порушника не пізніше ніж через тиждень з дня одержання протоколу (акта) про порушення, у відкритих засіданнях, з обов’язковим викликом порушника. Неявка на засідання комісії порушника, який одержав виклик, не перешкоджає розгляду справи. У виключних випадках на засідання адміністративної комісії можуть викликатись службові особи, які склали протокол, і свідки.

Підставою для розгляду адміністративною комісією справи є протокол (акт) про адміністративний проступок, складений відповідним державним чи громадським органом або службовою особою, в якому повинно бути зазначено:

а)                              місце і час, коли протокол був складений;

б)                         особа, що склала протокол;

в)                              прізвище, ім’я і по батькові порушника, дата і рік народження, родинний стан, адреса;

г)                            місце роботи, посада;

д). в чому саме полягає адміністративний проступок, місце і час його вчинення; є) свідки або поняті; є) пояснення особи, яка притягається до відповідальності.

¹                      Див. ст. 5 Положення про адміністративні комісії при виконавчих комітетах районних, міських Рад депутатів трудящих Української РСР, затверджене Указом Президії Верховної Ради УРСР від 15 грудня 1961 р. («Відомості Верховної Ради УРСР», 1961, № 53, ст. 609).

²                    Як виняток,  в УРСР виконкомам сільських і селищних Рад депутатів трудящих надано право   накладати  штрафи   в  адміністративному порядку за: 1) невиконання заходів боротьби з стихійним лихом;

2)                          невиконання заходів боротьби з епідеміями і епізоотіями та захворюванням домашніх тварин на сказ;

3)                        порушення правил пожежної безпеки;

4)                          потраву посівів і пошкодження   насаджень у колгоспах, радгоспах та інших державних і громадських господарствах;

5)                           купівлю самогону   або інших спиртних напоїв домашнього виготовлення без мети збуту; розпивання спиртних напоїв у громадських місцях, а також порушення встановлених правил продажу спиртних напоїв.

Крім того, згідно з ст. 14 «Положення про комісії в справах неповнолітніх», яке затверджене Указом Президії Верховної Ради УРСР від ЗО грудня 1961 p., районним (міським) комісіям в справах неповнолітніх надано право накладати штрафи розміром до 10 крб. на батьків або осіб, що їх замінюють, у зв’язку з правопорушеннями неповнолітніх.

 

ПЕРЕКОНАННЯ  І   ПРИМУС   У  ДЕРЖАВНОМУ УПРАВЛІННІ          247

Протокол повинен бути підписаний особою, яка притягається до відповідальності, свідками або понятими у випадках, коли не буде свідків, а також особою, що складає протокол.

Коли особа, яку притягають до адміністративної відповідальності, відмовляється підписати протокол, то їй треба оголосити зміст його. Відмова підписати протокол, мотиви відмови, а також оголошення цій особі змісту протоколу повинні бути засвідчені в самому протоколі свідками або понятими. Розглянувши справу, адміністративна комісія в кожному випадку приймає постанову про застосування до порушника заходу адміністративного впливу або про закриття справи, коли не буде законних підстав для накладання адміністративного стягнення.

В постанові адміністративної комісії про накладання адміністративного стягнення повинно бути вказано:

а)                              рік, місяць, число винесення постанови;

б)                           прізвище головуючого і присутніх членів комісії;

в)                             прізвище, ім’я і по батькові порушника, дата і рік його народження, родинний стан;

г)                               в чому полягає проступок і який нормативний акт порушено діями особи, яка притягається до   адміністративної відповідальності;

д)                            вид і розмір накладеного стягнення;

є) що робити з речовими доказами, якщо вони є;

є) порядок виконання і оскарження постанови.

Постанова адміністративної комісії приймається простою більшістю голосів. Вона оголошується і вручається особі, до якої застосовано захід адміністративного стягнення, на тому ж засіданні і доводиться, як правило, до відома громадськості за місцем роботи або проживання порушника.

Адміністративне стягнення у вигляді попередження, громадської догани, штрафу може бути накладено не пізніше ніж через один місяць з дня вчинення проступку.

Визначаючи вид і розмір адміністративного стягнення, комісія враховує характер вчиненого порушення, особу порушника, а також його майновий стан. У кожному конкретному випадку комісія вправі застосовувати тільки один з видів адміністративних стягнень у межах своєї компетенції.

Комісія має право також замість накладення адміністративних стягнень передати матеріали щодо порушника до товариського суду або громадських організацій за місцем його роботи чи проживання для вжиття заходів громадського впливу.

Адміністративний штраф може бути накладений на особу, винну у вчиненні адміністративного проступку, яка до вчинення проступку досягла 16-річного віку.

 

248                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                             РОЗДІЛ X

Якщо при виявленні адміністративного проступку буде встановлено, що проступок вчинено неповнолітнім, який не до-сяг 16-річного віку, під безпосереднім впливом чи за вказівками дорослих або в їх інтересах, чи буде встановлено, що дорослі свідомо користувалися наслідками проступку, вчиненого неповнолітнім, то в цих випадках дорослі притягаються до адміністративної відповідальності і на них може бути накладено штраф як на осіб, що вчинили проступок.

Постанови адміністративної комісії можуть бути оскаржені громадянами, а також службовими особами, до яких застосовані адміністративні стягнення: 1) про накладання штрафу — до районного (міського) народного суду за місцем свого проживання у 10-денний строк з дня вручення постанови; 2) про інші види адміністративних стягнень — до виконкому відповідної Ради депутатів трудящих у той же строк. Подача скарги до суду або виконкому в зазначений строк припиняє виконання постанови адміністративної комісії про накладання адміністративного стягнення, припиняється також перебіг строку давності.

За діючим законодавством постанова адміністративної комісії про накладання адміністративного стягнення, не виконана протягом 3-х місяців з дня її винесення, виконанню не підлягає.

Штраф, накладений на громадянина, а також на службову особу, не сплачений протягом 15-денного строку з дня вручення постанови про накладення штрафу, стягується у без-спірному порядку із заробітку оштрафованого.

Якщо особа, піддана штрафу, не працює, стягнення штрафу провадиться судовим виконавцем шляхом звернення стягнення на майно, на підставі постанови адміністративної комісії про накладення штрафу.

Коли після винесення постанови про застосування заходу адміністративного стягнення буде виявлено, що його застосовано безпідставно або вид і розмір його не відповідають характеру вчиненого проступку, майновому стану винного, адміністративна комісія може скасувати свою постанову або переглянути її та внести необхідні зміни, не застосовуючи, однак, при цьому більш суворого адміністративного стягнення.

Враховуючи виняткові обставини, в окремих випадках дозволяється відстрочити сплату штрафу.

Штрафні суми вносяться оштрафованими в установи Державного банку СРСР за місцем проживання чи за місцем роботи.

Штрафні суми, стягнені з оштрафованих осіб установами, підприємствами та організаціями   в   порядку   безспірного

 

ПЕРЕКОНАННЯ  І   ПРИМУС   У  ДЕРЖАВНОМУ УПРАВЛІННІ         249

стягнення, здаються в установи Державного банку СРСР не пізніше наступного дня після їх стягнення.¹

Позбавлення волі — як засіб адміністративного стягнення застосовується до порушників адміністративно-правових норм тільки в місцевостях, в яких оголошено воєнний стан, тобто там, де всі функції органів державної влади в галузі оборони, забезпечення громадського порядку і державної безпеки зосереджуються в руках військових рад фронтів, армій, військових округів або вищого командування військових з’єднань. Наприклад, згідно з Указом Президії Верховної Ради СРСР від 22 червня 1941 р. «Про воєнний стан» за порушення загальнообов’язкових постанов, які видавалися відповідними військовими органами в місцевостях, де був оголошений воєнний стан, встановлена адміністративна відповідальність у вигляді позбавлення волі строком до шести місяців.

Адміністративний арешт — як захід адміністративного стягнення застосовується відповідно до Указів Президій Верховних Рад союзних республік «Про відповідальність за дрібне хуліганство»,² «Про відповідальність за дрібну спекуляцію»³, Указу Президії Верховної Ради СРСР від 15 лютого 1962 р. «Про посилення відповідальності за посягання на життя, здоров’я та гідність працівників міліції та народних дружин»⁴.

Адміністративний арешт застосовується на строк від 3 до 15 діб. Виходячи з того, що ніхто в СРСР не може бути заарештований інакше як за постановою суду або з санкції прокурора, законодавець встановив особливий порядок застосування адміністративного арешту, а саме: адміністративний арешт накладається одноособово народним суддею. Постанова народного судді про накладання адміністративного арешту приймається на протязі доби з моменту надходження до суду відповідних матеріалів з міліції. Ця постанова виконується негайно і оскарженню не підлягає.

Особи, які піддані адміністративному арешту, перебувають у камерах попереднього ув’язнення або в тюрмах і виконують фізичні роботи. Під час перебування під адміністративним арештом заробітна плата їм не виплачується.

¹                            Більш докладно див. Положення про адміністративні комісії при виконавчих комітетах районних, міських Рад депутатів трудящих Української РСР,   затверджене   Указом Президії Верховної Ради УРСР від 15 грудня 1961 р. («Відомості Верховної Ради УРСР», 1961, № 53, ст. 609).

²                    Див.,    наприклад,   «Відомості   Верховної   Ради   УРСР»,      1957, № 1, ст. 31.

³                     Див     наприклад, «Відомості Верховної Ради УРСР»,  1958, № 4, ст. 32.

⁴                   Див. газ. «Радянська Україна» від 15 квітня 1962 р.

 

250                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                             РОЗДІЛ X

Конфіскація — це вид майнового адміністративного стягнення. Конфіскацією називається безкоштовне примусове вилучення державою майна, що застосовується за вироком суду як захід соціальної оборони, а також з наказу адміністративної влади у випадках, передбачених радянським законодавством.

Випадки конфіскації майна в адміністративному порядку досить різноманітні, але вони точно перелічені в зако.ні, і поза вказаними випадками конфіскація не може мати   місця¹.

Першу групу випадків конфіскації майна в адміністративному порядку становить конфіскація майна, володіння яким заборонено приватним особам. Наприклад, відібрання у приватної особи зброї, вибухових речовин, телеграфного і радіотелеграфного майна, друкованих творів, продаж і поширення яких заборонено, і т. п.

Другу групу випадків конфіскації майна в адміністративному порядку являє конфіскація предметів контрабанди і до-рівнюваних до них товарів. У порядку конфіскації контрабандних товарів підлягають вилученню всякого роду іноземні товари, які привезені без ліцензій і не оплачені митом, коли ця оплата і отримання ліцензії є обов’язковими за законом, а також товари без тавра, коли таврування їх обов’язкове за законом, та інше.

Аналогічний характер має конфіскація предметів, перевезення яких заборонено Міністерством шляхів СРСР².

Підлягає конфіскації виявлена продукція незаконного полювання, мисливська зброя, мисливське приладдя, знаряддя лову тощо у осіб, які порушують правила полювання, лову риби і т. п.

Конфіскація майна в адміністративному порядку тягне за собою, як правило, крім вилучення майна, ще й притягнення винних до кримінальної відповідальності.

При конфіскації майна складається окремий акт, що містить у собі вказівки на: 1) законні підстави, за якими проводиться конфіскація; 2) посаду, ім’я і прізвище особи, що проводить конфіскацію, та повноваження цієї особи; 3) ім’я, прізвище і місце проживання особи, в якої проводиться конфіскація, і місцезнаходження майна, що конфіскується; 4) докладний і точний опис майна, що конфіскується, з зазна-

¹                               Див. ст.ст. 173—179 Адміністративного   кодексу УРСР, а також Митний кодекс Союзу   РСР, Положення про Головне управління в справах мисливського господарства при Раді Міністрів Української РСР та його місцеві органи (Збірник постанов і розпоряджень уряду УРСР, 1953, № 1—2, ст. 2) та інші спеціальні державно-правові акти.

²                           Див. ст. 9 обов’язкової постанови Міністерства шляхів СРСР від 23 червня 1955 р. (Адміністративний кодекс УРСР, стор. 114).

 

ПЕРЕКОНАННЯ  І   ПРИМУС   У  ДЕРЖАВНОМУ УПРАВЛІННІ         251

ченням ваги, міри, роду пакування. Акт засвідчується підписами службової особи, особи, в якої проводиться конфіскація, і двох свідків. Копія акта видається зацікавленій особі не пізніше ніж через три дні (ст. 176 Адміністративного кодексу УРСР).

Конфіскація майна повинна завжди проводитись у межах закону. Особи, які допустили незаконну конфіскацію майна, | притягаються до кримінальної відповідальності. В той же час законом передбачено, що особа, якій заподіяно майнову шкоду незаконною конфіскацією майна, має право вимагати повернення неправильно відчуженого майна або оплати вартості його, позиваючи до суду орган державної влади, представники якого незаконно вчинили конфіскацію¹.

Виселення осіб, які ухиляються від суспільно корисної праці і ведуть антигромадський паразитичний спосіб життя, застосовується за законодавством УРСР у випадках, коли повнолітні працездатні особи а) не бажають чесно працювати за своїми здібностями, ухиляються від суспільно корисної праці, одержують нетрудові прибутки від експлуатації власних автомашин, дачних і земельних ділянок, дач або скоюють інші антигромадські вчинки, які дають їм змогу вести паразитичний спосіб життя, або б) влаштовуються на роботу на підприємствах, у державних та громадських установах або є членами колгоспу лише про людське око, а фактично, користуючись пільгами і перевагами робітників, колгоспників і службовців, до роботи ставляться несумлінно, порушують трудову дисципліну, займаються приватно-підприємницькою діяльністю, живуть явно не за своїми трудовими доходами, збагачуються за рахунок держави і трудящих, здобуваючи кошти незаконним шляхом, або вчиняють інші антигромадські діянння, які дають їм змогу вести паразитичний спосіб життя.

Особи, які зазначені в першій групі, підлягають за постановою районного (міського) народного суду виселенню в спеціально відведені місцевості на строк від двох до п’яти років з конфіскацією майна, придбаного на нетрудові прибутки (будинки, дачі, автомашини та інші речі і цінності), і обов’язковим залученням цих осіб, з метою перевиховання, до трудової діяльності в місцях поселення.

Ті ж заходи впливу застосовуються і до осіб, зазначених у другій групі. Однак, до них заходи впливу можуть бути застосовані як за постановою районного (міського) народного суду, так і за громадським вироком, винесеним загальними

Див. ст. 179 Адміністративного кодексу УРСР.

 

252                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                             розділ х

зборами колективу трудящих на підприємствах, цехах, установах, організаціях, колгоспах і колгоспних бригадах ‘.

Постанова районного (міського) народного суду або громадський вирок про виселення виносяться після того, як особа, що веде антигромадський паразитичний спосіб життя, незважаючи на попередження колективу трудящих, громадської організації або державного органу, у встановлений ними строк не стала на шлях чесного трудового життя. Постанова районного (міського) народного суду щодо особи, яка ухиляється від суспільно корисної праці і веде антигромадський спосіб життя, є остаточною і оскарженню не підлягає. Громадський вирок про виселення затверджується виконкомом районної (міської) Ради депутатів трудящих, рішення якого є остаточним.

Постанова районного (міського) народного суду, а також затверджений виконкомом районної (міської) Ради депутатів трудящих громадський вирок про виселення виконується органами міліції.

Заходами безпосереднього адміністративного примусу є заходи, що застосовуються проти особи громадянина, і заходи майнового характеру, які полягають у відчуженні або вилученні майна. За характером впливу заходи безпосереднього адміністративного примусу поділяються на заходи адміністративного припинення і заходи адміністративного попередження.

Перелік заходів адміністративного припинення різноманітний. До них належать: особисте затримання; припинення роботи підприємств через порушення правил протипожежної безпеки; припинення експлуатації автомобілів, технічний стан яких загрожує безпеці руху; заборона торгівлі в магазинах або діяльності підприємств громадського харчування внаслідок їх антисанітарного стану, застосування зброї і таке інше.

Особисте затримання в СРСР може мати місце, передусім, в порядку і за умов, зазначених у ст. 106 КПК УРСР і у відповідних статтях КПК інших союзних республік як захід попередження ухилення від слідства і суду осіб, на яких падає підозра в учиненні злочину. Разом з тим, законодавством передбачено, що громадяни можуть бути в деяких випадках піддані особистому затриманню і за вчинення правопорушень.

¹ Див. Указ Президії Верховної Ради Української РСР від 12 червня 1961 р. «Про посилення боротьби з особами, які ухиляються від суспільно корисної праці і ведуть антигромадський паразитичний спосіб життя («Відомості Верховної Ради Української РСР», 1961, № 25, ст. 292).

 

ПЕРЕКОНАННЯ  І   ПРИМУС   У  ДЕРЖАВНОМУ УПРАВЛІННІ

253

які тягнуть за собою відповідальність в адміністративному порядку, а також тоді, коли вони своєю поведінкою створюють загрозу державним і особистим інтересам громадян.

Зокрема, особистому затриманню в адміністративному порядку підлягають:

а)                                особи, що вчинили такі порушення громадського порядку, які загрожують громадській безпеці, якщо порушник відмовляється підкоритись законним вимогам працівника міліції про припинення правопорушення (затримання на даній підставі може мати місце тільки в тому випадку, якщо   вичерпані всі інші можливості припинити правопорушення,   і воно є єдиним заходом, здатним припинити дане порушення і забезпечити належний громадський порядок і безпеку. При цьому працівник міліції зобов’язаний повідомити порушника, за яке саме порушення закону чи іншого державно-правового акта він затримується);

б)                       особи, на яких в установленому законом порядку накладений штраф на місці правопорушення, у випадках їх відмови сплатити штраф і при відсутності в них паспорта чи   інших документів, які засвідчують особу, а також при необхідності складання протоколу про порушення (в цих випадках має місце примусове доставления порушника в орган міліції для перевірки його особистості і складання протоколу про порушення);

в)                             особи, які перебувають у громадських місцях у нетверезому стані і своєю поведінкою створюють загрозу для присутніх громадян (в цих випадках особа затримується до   її витверезення);

г)                                психічно хворі особи, які створюють своєю поведінкою загрозу для присутніх громадян;

д)                               неповнолітні, які вчинили адміністративні   правопорушення, для встановлення їх батьків.

Затримані особи, залежно від підстави затримання, доставляються в найближчий відділ міліції або у витверезник, психіатричну лікарню, дитячу кімнату при міліції.

Особисте затримання, яке здійснюється в адміністративному порядку, не може тривати понад дві години. Однак, якщо порушник перебуває в стані оп’яніння, то, передусім, йому надається можливість витверезення, і тільки після цього складається протокол про порушення.

Особистому затриманню можуть бути піддані як громадяни СРСР, так і іноземці, за винятком тих, хто користується правом дипломатичної недоторканності.

Затримані військовослужбовці доставляються в розпорядження коменданта міста або командира військової частини, в складі якої вони відбувають службу.

 

254                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                              РОЗДІЛ х

Особистому затриманню за адміністративні правопорушення не підлягають: а) депутати Верховної Ради СРСР і Верховних Рад союзних і автономних республік; б) депутати місцевих Рад депутатів трудящих; в) члени Ради Міністрів СРСР, Рад Міністрів союзних і автономних республік; г) судді, прокурори і особи офіцерського складу Радянської Армії і Військово-Морського Флоту, МВС, КДБ.

Працівники міліції за незаконне затримання притягаються до відповідальності за ст. 123 КК УРСР і відповідними статтями КК інших союзних республік.

До заходів адміністративного припинення належать дії міліції, якими забороняється торгівля в неустановлених місцях, а також торгівля недозволеними для продажу товарами. Правовою підставою цих заходів адміністративного припинення є Положення про робітничо-селянську міліцію і зокрема п. «м» ст. 17^і, який зобов’язує міліцію здійснювати нагляд за додержанням адміністративних правил про поря-^чдок відкриття і проведення торгівлі та промислів; видавати у випадках, передбачених законом, дозвіл на торгівлю спеціальними предметами (мисливською зброєю, бойовими припасами і т. п.) і виробництво цих предметів і наглядати за їх виробництвом.

Заходом адміністративного припинення порушень правил торгівлі є право відповідних працівників міліції вилучати і опечатувати неправильні ваговимірювальні прилади. В галузі боротьби з порушниками паспортної системи заходом адміністративного припинення є, зокрема, відібрання від осіб, які порушують правила паспортної системи, підписки про виїзд протягом визначеного часу з даного міста і таке інше.

Застосування заходів адміністративного припинення до порушників адміністративно-правових норм, як правило, не усуває можливості притягнення цих осіб до адміністративної відповідальності. Порушник адміністративно-правової норми може бути затриманий (захід адміністративного припинення) і підданий штрафові (адміністративне стягнення).

Заходи адміністративного попередження є засобом охорони майнових і особистих прав громадян і інтересів Радянської держави в умовах стихійного лиха, війни і т. п. Лихо вважається стихійним, якщо воно виникло внаслідок непереборної сили, завдає значної шкоди інтересам держави або населенню і якщо його не можна припинити звичайними заходами громадської охорони (лісові пожежі, великі пожежі населених пунктів, повідь, снігові замети тощо).

¹ Див. СЗ СССР, 1931, № 33, ст. 247.

 

ПЕРЕКОНАННЯ  І   ПРИМУС   У  ДЕРЖАВНОМУ УПРАВЛІННІ

255

Заходи адміністративного попередження застосовуються не за протиправні дії, а при настанні певних умов, передбачених в нормах права, з метою запобігання правопорушенням або попередження настання і поширення шкідливих, тяжких наслідків (наприклад, при епідемії).

Заходами адміністративного попередження є: реквізиція, примусовий медичний огляд осіб, які працюють у харчових підприємствах, припинення руху транспорту при катастрофах, аваріях, застосування зброї і т. п.

Реквізицією називається застосування в інтересах держави примусового платного відчуження або тимчасового вилучення державою майна у громадян і юридичних осіб. Реквізиція майна проводиться лише тоді, коли вона передбачена відповідним законом. Реквізиція не обумовлена порушенням норм права і виною особи, у якої реквізується майно. Реквізиція майна проводиться не інакше, як за постановами центральних органів влади і тільки у випадках крайньої державної необхідності. Постанови ці виконують відповідні виконавчі комітети районних і міських Рад, підпорядкованих безпосередньо області (краю). У місцевостях, де оголошено винятковий або воєнний стан, реквізиція може проводитись за постановами: в першому випадку — відповідних виконкомів, місцевих Рад депутатів трудящих, а в другому — військових влад.

Під час війни в місцевостях, підпорядкованих військовій Раді округу, фронту або окремій армії, реквізиція проводиться з наказу військових влад. У постанові про реквізицію має бути зазначено, для яких цілей проводиться реквізиція, від кого треба відібрати майно і, за змогою, приблизний розмір видатків на реквізицію¹.

Орган, який проводить реквізицію, складає в кожному окремому випадку спеціальний акт. В акті про реквізицію зазначаються: а) законні підстави цієї реквізиції та її час; б) посада, ім’я, по батькові і прізвище особи, що проводить-реквізицію, та її повноваження; в) прізвище власника і місце, де є майно; г) кому майно залишено на зберігання; д) докладний і точний опис майна з зазначенням ваги, міри, якості відчужуваного майна та інших істотних його ознак, а також роду пакування; є) місце і час виплати за реквізоване майно.

Акт засвідчується підписами службової особи, власника-або охоронця, і двох свідків. Копія акта видається власникові реквізованого майна не пізніше ніж через три дні після складання акта. Оцінку майна, після відібрання його, прово-

¹ Див. ст. ст. 172—174 Адміністративного кодексу УРСР.

 

256                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                             РОЗДІЛ  X

дить спеціальна оціночна комісія в складі представника від органу, який здійснював реквізицію, фінансового органу, органу місцевого господарства і заінтересованого відомства. Вартість майна, яке реквізується, повинна бути видана колишньому власникові не пізніше ніж через місяць з дня фактичного вилучення майна з коштів того відомства або організації, в інтересах яких була вчинена реквізиція, або з спеціальних коштів. Особи, що приховали майно від реквізиції, притягаються до кримінальної відповідальності.

За порушення службовими особами правил реквізиції наступає кримінальна відповідальність за ст. ст. 165—166 КК УРСР і відповідними статтями КК інших союзних республік. Разом з тим, особа, якій заподіяно майнову шкоду незаконною реквізицією майна, має право вимагати повернення їй неправильно вилученого майна або сплачення вартості його, позиваючи до суду орган державної влади, представники якого незаконно вчинили реквізицію.

Адміністративн о-м едичні і санітарні заходи. До цієї групи належать заходи адміністративного впливу, які застосовуються, як правило, органами охорони здоров’я. Правовою основою застосування адміністративно-медичних і санітарних заходів є: Положення про Всесоюзну державну санітарну інспекцію¹, Постанова РНК СРСР «Про обов’язковий медичний огляд осіб, які зайняті в харчовій справі, на підприємствах по санітарно-гігієнічному обслуговуванню населення і на спорудах по водопостачанню»², Положення про Міністерство охорони здоров’я Української РСР³ та інші державно-правові акти^

Згідно з діючим законодавством органам охорони здоров’я надано право здійснювати примусовий медичний огляд і лікування осіб, відносно яких є підстави передбачати, що вони хворіють на заразні хвороби і ухиляються від медичного огляду або лікування. Органи охорони здоров’я проводять примусове лікування в таких випадках до тих пір, поки не зникне небезпека зараження оточуючих. До осіб, що, незважаючи на вимоги органів охорони здоров’я, ухиляються від обов’язкового медичного огляду або лікування, а так само до тих, що самовільно припиняють розпочате лікування, можна вживати заходів адміністративного впливу, а в необхідних випадках і заходів кримінальної відповідальності згідно з відповідними статтями Кримінального кодексу.

‘ Див. Справочник по законодательству для исполнительных комитетов Советов депутатов трудящихся. М., 1955, т. I, стор. 238.

²                   Там же, т. II, стор. 671.

³                       Збірник постанов і розпоряджень уряду УРСР. 1960, № 2, ст, 20.

 

ПЕРЕКОНАННЯ   І   ПРИМУС   У  ДЕРЖАВНОМУ УПРАВЛІННІ          257

Органи охорони здоров’я здійснюють в передбачених законодавством союзних республік випадках обов’язкові медичні заходи профілактичного характеру тощо.

Широкі права по застосуванню заходів адміністративного попередження надаються різного роду відомчим державним інспекціям. Так, наприклад, Головний державний санітарний інспектор СРСР має право застосовувати такі заходи адміністративного припинення: забороняти користуватись торговельними приміщеннями і складами через їх антисанітарний стан; припиняти роботу підприємств харчової промисловості, громадського, харчування і підприємств торгівлі продовольчими товарами, якщо вони порушують санітарно-гігієнічні правила (про кожний випадок’такого припинення повідомляється вища щодо даних підприємств адміністрація); забороняти зберігання і використання продовольчих товарів, визнаних йепри-датними до вжитку; усувати від роботи зовсім або до того часу, поки не виконуватимуться певні санітарні вимоги, робітників, хворих на заразні хвороби, і таке інше.

Свої розпорядження державний санітарний інспектор дає в письмовій формі. Оскарження цих розпоряджень не зупиняє проведення в життя дій органів санітарно-протиепідеміоло-гічної служби”.

Адміністративно-медичні і санітарні заходи застосовуються також відповідними державними органами для санітарної охорони державного кордону. До цих заходів належать: заборона окремим особам в’їзду і виїзду, заборона завезення і вивезення вантажів і багажу, закриття кордону, закриття окремих місцевостей для в’їзду і виїзду і т: п.² Так, наприклад, здійснюючи санітарну охорону державного кордону, органи охорони здоров’я з метою попередження занесення заразних хвороб з-за кордону в межі СРСР (або із СРСР за кордон) мають право проводити медичний огляд і ізоляцію хворих і осіб, які підозрілі за станом здоров’я, а також проводити санітарний огляд вантажів, багажу і транспортних засобів.

Органи Комітету державної безпеки при Раді Міністрів СРСР при узгодженні з Міністерством охорони здоров’я союзної республіки можуть з метою попередження заносу епідемій забороняти окремим особам в’їзд і виїзд, завіз і вивіз вантажу, закривати в окремих місцях державний кордон.

Адміністративно-технічні заходи адміністративного    припинення   застосовуються    рядом

¹                     Див. Положення про Державну санітарну інспекцію (Справочник по законодательству для исполнительных комитетов Советов депутатов трудящихся, М., 1955, т. I, стор. 238).

²                   Див. Постанову ЦИК и СНК СССР «О санитарной охране границ Союза ССР» от 23 августа 1931 г. (СЗ СССР, 1931, № 55, ст. 355).

17 І. М. Пахомов

 

258

РОЗДІЛ  X

спеціальних органів державного управління: державною автомобільною інспекцією¹, інспекцією «Держсільенергонагля-ду* Міністерства сільського господарства УРСР ², державною інспекцією котлонагляду Міністерства електростанцій³, інспекцією пробірного нагляду⁴, державною газовою технічною інспекцією⁵, гірничотехнічною інспекцією при Раді Міністрів УРСР⁶, торговельною інспекцією⁷, державною інспекцією по охороні та регулюванню рибальства при Раді Міністрів УРСР⁸, інспекцією безпеки мореплавства і портового нагляду флоту рибної промисловості при Раді Міністрів УРСР⁹, головним управлінням геології та охорони надр при Раді Міністрів УРСР і інш.

Відповідно до своєї компетенції дані органи державного управління мають право застосовувати різного характеру заходи адміністративного припинення. Так, наприклад, інспекції безпеки мореплавства і портового нагляду УРСР та її інспекторам на місцях у межах району їх діяльності надається право забороняти вихід суден флоту рибної промисловості в плавання та повертати їх з плавання в тих випадках, коли технічний стан суден, навігаційно-штурманське та інше суднове обладнання, суднові документи або укомплектованість суден особовим складом не відповідають вимогам Кодексу торгового мореплавства СРСР, Правилам технічної експлуатації флоту рибної промисловості, Правилам Регістру СРСР, а для річкових суден — Правилам плавання на внутрішніх водних шляхах СРСР і Дніпровської інспекції Регістру, а та-

¹                     Див. Положення про Державну автомобільну інспекцію (СЗ СССР, 1936, №36, ст. 318-6).

²                  Див.  Положення про республіканську інспекцію «Держсільенерго-нагляд» Міністерства сільського господарства Української РСР (Збірник постанов і розпоряджень уряду .УРСР, 1955 p.,   № 9—10, ст. 49).

³                   Див. Положення про Головну державну інспекцію котлонагляду Міністерства електростанцій (Затверджене постановою Ради Міністрів Союзу РСР ЗО січня 1950 р. № 373. Адміністративний кодекс УРСР, стор.91).

⁴                   Див   Положення про пробірний нагляд (Адміністративний кодекс УРСР, стор. 88).

⁵                   Див. Положення про міську газову технічну інспекцію при виконкомі міської Ради депутатів трудящих (Збірник постанов   і розпоряджень уряду УРСР, 1953, № 21—22, ст. 91).

⁶                    Див. Положення про Державну   республіканську   гірничотехнічну інспекцію при Раді Міністрів Української РСР (Збірник постанов і розпоряджень уряду УРСР, 1953, № 7—8, ст. 26).

⁷                    Див. Положення про Державну торговельну інспекцію (Адміністративний кодекс УРСР, стор. 140).

⁸                   Див. Статут служби рибоохорони Української РСР (Збірник постанов і розпоряджень уряду УРСР, 1959, № 7, ст. 90).

⁹                   Див. Положення про інспекцію безпеки мореплавства   і портового нагляду флоту рибної промисловості при Раді Міністрів УРСР, Укрриб-флотнагляду   (Збірник постанов і розпоряджень уряду УРСР, 1960, № І. ст. 7).

 

ПЕРЕКОНАННЯ   1   ПРИМУС   У   ДЕРЖАВНОМУ   УПРАВЛІННІ                                                                                                   259

кож наказам, інструкціям і положенням, що діють у флоті рибної промисловості; вимагати від капітана судна, яке зазнало аварії, а також від організацій, підприємств і риболовецьких колгоспів, в експлуатації яких знаходиться судно, подання всієї документації, що стосується аварійного судна; припиняти виконання наказів, розпоряджень і дій службових осіб рибопромислових підприємств, риболовецьких колгоспів та органів рибоохорони, якщо ці накази, розпорядження і дії порушують правила безпеки мореплавства і річкового судноплавства, а у виключних випадках, коли справа не терпить зволікання, усувати від посади осіб командного складу екіпажу суден і окремих працівників флоту рибопромислових підприємств і риболовецьких колгоспів, якщо їх діяльність загрожує безпеці плавання суден, з повідомленням про це керівництву відповідного раднаргоспу або правлінню риболовецького колгоспу і таке інше.

Державний інспектор рибоохорони має право: затримувати порушників Положення про охорону рибних запасів і про регулювання риболовства у водоймах СРСР та правил рибальства (затримання порушників допускається лише на час, необхідний для складання протоколу (акта) про порушення; якщо особа порушника не може бути встановлена на місці порушення, він доставляється в найближчу сільраду або в найближче відділення міліції); відбирати у порушників Положення про охорону рибних запасів і про регулювання рибальства у водоймах СРСР та правил рибальства знаряддя лову і плавучі засоби, що є при них, а також незаконно здобуту рибу та інші водні тварини і рослини.

Державна автомобільна інспекція має право припиняти експлуатацію автомобілів, технічний стан яких загрожує безпеці руху. Припиняти повністю або частково роботу підприємств, установ і організацій, які порушують правила протипожежної охорони, мають право органи пожежного нагляду і т. д.

Адміністративн о-ф інансові заходи адміністративного припинення застосовуються органами Міністерства фінансів СРСР, Держбанком СРСР щодо установ і організацій, які порушують фінансово-бюджетну дисципліну, незаконну витрату державних коштів, не виконують планів нагромадження або допускають понадпланові збитки і т„ д.

Так, наприклад, фінансові органи мають право, у визначених законом випадках, стягувати з державних, кооперативних і громадських організацій, підприємств, установ, а також з громадян не внесені в строк податкові і неподаткові платежі; накладати арешт і вилучати гроші з кас і грошові документи; накладати арешт на товари й інше майно платника

17*

 

260                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                               розділ х

з наступним їх продажем і таке інше. Законом передбачається перелік видів майна, яке не підлягає описові і вилученню у громадян на погашення недоїмок по податках і неподаткових платежах¹.

На Державний банк СРСР покладено здійснення, головним чином, контролю карбованцем. Через Державний банк СРСР проходять всі розрахунки, зв’язані з господарською діяльністю господарських органів, а також функціями по кредитуванню оперативної діяльності підприємств, установ і організацій, що дає змогу банкові здійснювати контроль карбованцем за виконанням планів виробництва і обігу. Для цього Державному банку СРСР надано право застосовувати такі адміністративно-правові санкції: припиняти кредитування з усіх видів позичок, встановлювати порядок витрати коштів, виключати підприємства із складу учасників розрахунку, основаного на врахування взаємних вимог, і т. п.²

Застосування зброї. Право застосування зброї мають службові особи органів Міністерства внутрішніх справ, Комітету державної безпеки, органів рибоохорони та інших органів, коли про це спеціально вказано в законі. Порядок застосування зброї визначається положеннями (або статутами), які регулюють правове становище того чи іншого сргану державного управління. Так, наприклад, згідно з Статутом служби органів рибоохорони Української РСР зброя може застосовуватись у таких випадках: а) для відбиття всякого збройного нападу на працівників органів рибоохорони при виконанні ними службових обов’язків, а також для подолання збройного опору законним діям працівників органів рибоохорони; б) для відбиття нападу або подолання опору, хоч і неозброєного, але явно загрозливого для життя працівників органів рибоохорони.                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                .        ‘,

В цих випадках зброя застосовується після триразового попередження окликом і попереднього пострілу в повітря, за. винятком тих випадків, коли за умовами нападу у працівників рибоохорони не залишається часу для попередження. Про кожний випадок застосування зброї з наслідками поранення або смерті людини працівники органів рибоохорони негайно повідомляють органи прокуратури, при сприянні органів міліції вживають заходів щодо охорони місця події до приїзду слідчого і складають протокол, який повинен бути надісланий

¹                      Див. Адміністративний кодекс УРСР, § 20, стор. 72.

²                   Див.. Постанову Ради Міністрів СРСР і ЦК КПРС від 21 серпня 1954 р. «Про роль і завдання Державного банку СРСР». (Сборник «Постановления Центрального Комитета КПСС и Совета Министров СССР по вопросам    промышленности    и   строительства»,     Госполитиздат,    1956, стор. 76—77).

 

ПЕРЕКОНАННЯ  І   ПРИМУС   У  ДЕРЖАВНОМУ УПРАВЛІННІ          261

органам прокуратури не пізніше ніж через 24 години після події органам прокуратури і в копії — старшому державному інспектору територіальної інспекції рибоохорони. Старший інспектор терміново доповідає про це Укрдержрибводу. Про всі інші випадки застосування зброї працівники органів рибоохорони зобов’язані повідомляти відповідні вищестоящі органи рибоохорони¹.

За незаконне застосування зброї або застосування її з перевищенням меж необхідної оборони службова особа підлягає відповідальності, що передбачена радянським законодавством. Застосування зброї є крайнім заходом і здійснюється в суворо обмежених законом випадках, а саме тільки тоді, коли припинити небезпеку здійснення злочину ніякими іншими засобами неможливо.

СПЕЦІАЛЬНА ЛІТЕРАТУРА

Г. Александренко. Громадські організації в проекті нового Адміністративного кодексу УРСР. «Радянське право», 1960, № 3.

М. К. А н и н я н ц. К вопросу об изменении законодательства об административной ответственности граждан. «Советское государство и право», 1958, №8.

В. Б є ц а. Адміністративно-правова діяльність виконкомів місцевих Рад по керівництву колгоспним виробництвом. «Радянське право», 1960, № 1.

И. А. Г а л а г а н. Задачи совершенствования законодательства об административной ответственности. «Правоведение», 1958, № 1.

А. Гончаренко, І. Холмаков. Громадський вплив на правопорушників. «Радянське право», 1960, №3.

Ю. М. Козлов. Добровольные народные дружины по охране общественного порядка. «Советское государство и право», 1960, № 5.

Т. П. Козырева. Административное принуждение и его виды. М., 1957.

А. Е. Лунев. Административная ответственность за правонарушения. Госюриздат, 1961.

П. Стайно в. К вопросу об административном наказании. «Социали-стическо право», София, 1957, № 7.

Ю. В. Субоцкий. Административное правонарушение и преступление. Вестник МГУ, 1959, №2.

О. М. Я к у б а. Вопросы административной ответственности в свете дальнейшего укрепления социалистической законности. Уч. зап. Харьковского юридического института, 1958, вып. 12.

О. М. Я к у б а. Завдання Адміністративного кодексу УРСР і деякі питання його змісту. «Радянське право», 1960, №3.

Ц. А. Я м п о л ь с к а я. Об убеждении и принуждении в советском административном праве. «Вопросы советского административного и финансового права». Изд. АН СССР, М., 1952.

¹ Збірник постанов і розпоряджень уряду УРСР. 1959, № 7, ст. 90.

 

РОЗДІЛ XI

ЗАБЕЗПЕЧЕННЯ СОЦІАЛІСТИЧНОЇ ЗАКОННОСТІ В РАДЯНСЬКОМУ ДЕРЖАВНОМУ УПРАВЛІННІ

• L Засоби забезпечення законності. § 2. Державний і громадський контроль. § 3. Нагляд органів прокуратури. § 4. Роль суду в забезпеченні законності в державному управлінні. § 5. Державний і відомчий арбітраж. § 6. Адміністративний нагляд. § 7. Оскарження незаконних дій установ і службових осіб.
• 1. Засоби забезпечення законності

Вся діяльність органів радянського державного управління здійснюється на підставі і в рамках законів та інших нормативних актів у відповідності до вимог соціалістичної законності.

Комуністична партія і Радянський уряд завжди надавали великого значення соціалістичній законності як принципу організації і діяльності державних органів і охорони прав радянських громадян. В. І. Ленін у 1919 році у листі до робітників і селян з приводу перемоги над Колчаком писав, що необхідно добитись того, щоб всі закони і підзаконні акти радянської влади завжди точно і неухильно проводились у життя в повсякденній діяльності державних органів, службових осіб, громадських організацій і громадян. Ця вказівка В. І. Леніна неухильно перетворюється в життя. Програма КПРС вказує, що в суспільстві, яке будує комунізм, великого значення набирає дальше зміцнення соціалістичної законності і правопорядку, вдосконалення правових норм, що регулюють господарсько-організаторську і культурно-виховну роботу, сприяють розв’язанню завдань комуністичного будівництва і всебічному розквітові особи.¹

В умовах соціалістичного суспільства забезпечення законності— це діяльність усіх ланок механізму політичної організації суспільства і громадян. Така діяльність цілком необ-

¹ Див. Програма Комуністичної партії Радянського Союзу. Держпо-літвидав УРСР, 1961, стор. 92.

 

ЗАБЕЗПЕЧЕННЯ ЗАКОННОСТІ   В  ДЕРЖАВНОМУ УПРАВЛІННІ        963

хідна в Радянській державі, оскільки неправомірні діяння, в силу наявності пережитків капіталізму у свідомості окремих людей, неповної відповідності їх індивідуальної правосвідомості суспільній соціалістичній правосвідомості, ще мають місце. Порушення соціалістичної законності спостерігаються також і там, де через ті чи інші причини послаблені юридичні засоби її забезпечення.

Вирішальну роль у забезпеченні соціалістичної законності відіграє соціалістичний суспільний і державний устрій. Однак у кожному конкретному випадку соціалістична законність в державному управлінні забезпечується спеціальними юридичними засобами, до яких належать закріплені правом всі види контролю в державному управлінні відповідно до принципу демократичного централізму; нагляд органів прокуратури за законністю в державному управлінні та адміністративний нагляд; діяльність судових органів і органів державного і відомчого арбітражу по зміцненню законності в державному управлінні; засоби захисту громадянами своїх прав, у тому числі шляхом оскарження незаконних дій, здійснення громадського контролю і таке інше.

• 2. Державний і громадський контроль

Комуністична партія і Радянський уряд надають особливого значення контролю і перевірці виконання як засобові дальшого зміцнення радянського державного апарату, поліпшення якості його роботи.

Питання про правильну організацію контролю і перевірки виконання є одним з головних питань державного управління.

Засновник Радянської держави В. І. Ленін постійно підкреслював величезне значення контролю і перевірки виконання, відводив їм дуже важливе місце в усій роботі державного апарату. «Перевіряти людей і перевіряти фактичне виконання діла, — вказував В. І. Ленін, — в цьому, ще раз в цьому, тільки в цьому тепер суть всієї роботи, всієї політики»¹. Добре поставлений контроль, — вказував М. С Хрущов, — викорінює прояви бюрократизму і тяганини, дає можливість вчасно помічати й усувати з нашого^ шляху все, що гальмує успішний рух вперед².

Але, щоб контроль і перевірка виконання досягли своєї мети, необхідно, по-перше, щоб контроль і перевірка виконання здійснювались систематично, а не епізодично; по-дру-

¹                    В. І. Л е н і н. Твори, т. 33, стор. 191.

²                  М. С. X р у щ о в. Звіт Центрального Комітету Комуністичної партії Радянського Союзу ХХП з’їздові партії. Держполітвидав, 1961, стор. 122.

 

264                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                РОЗДІЛ XI

г е, щоб перевірку виконання очолювали самі керівники, люди, які знають справу; по-третє, щоб контроль і перевірка виконання проводились на місці роботи, за фактичними результатами виконання, спираючись на широкі маси трудящих; по-четверте, перевіряти треба не тільки поганих, відстаючих, але й добрих працівників, щоб вони не перетворились у діляг; по-п’яте, щоб контроль і перевірка виконання починалися з моменту прийняття рішення і проводились в ході його виконання, а не тільки тоді, коли стався провал у роботі. Лише за таких умов контроль і перевірка виконання по-справжньому сприяють поліпшенню роботи.

Правовою основою проведення контрольної роботи в радянському державному управління є Конституція СРСР, конституції союзних і автономних республік та інші державно-правові акти. Норми, які регулюють відносини контролю і перевірки виконання, є адміністративно-правовими. До них належать: а) норми, які визначають компетенцію тих чи інших державних органів (службових осіб) по контролю і перевірці виконання, взаємовідносини між контролюючими і контрольованими органами і їх відповідальність; б) норми, які розмежовують контрольні повноваження між різними ланками органів державного управління, визначають порядок їх підконтрольності; в) норми, які встановлюють права і обов’язки громадян у ході здійснення контролю і перевірки виконання в державному управлінні; г) норми, які регулюють форми і методи контрольної діяльності в процесі радянського державного управління і форми залучення громадськості до цієї справи.

Державний контроль поділяється на такі види:

1)                               за об’єктом контрольної діяльності — на загальний   і спеціальний;

2)                               за входженням контролюючого   і   контрольованого   в одну або різні галузі (системи) управління — на внутрішній (внутрівідомчий) і зовнішній;

3)                             за взаємовідношенням у часі акта контролю і діяльності, яка контролюється, — на попередній і наступний.

Контролюючими суб’єктами в радянському державному управлінні виступають: державні органи, громадські організації трудящих, окремі радянські громадяни.

Загальний контроль. Встановлена в нашій країні система вищих і місцевих органів державної влади і управління відповідно до принципу демократичного централізму передбачав можливість контролю по лінії: з одного боку — органів державної влади за діяльністю органів державного управління, а з другого — вищестоящих державних органів за нижчестоящими. Контрольні повноваження   організ дер-

 

ЗАБЕЗПЕЧЕННЯ ЗАКОННОСТІ  В ДЕРЖАВНОМУ УПРАВЛІННІ        265

жавної влади і управління закріплені в Конституції СРСР, конституціях союзних і автономних республік. Вони полягають в такому:

а)                             Верховна Рада Союзу РСР, Верховні Ради союзних  і автономних республік та їх Президії, відповідно в союзному і республіканському масштабі, і місцеві Ради депутатів трудящих — у масштабі області, міста, району, селища, села, — здійснюють контроль за діяльністю виконавчих і розпорядчих органів державної влади. Так, наприклад, найвищі органи державної влади СРСР здійснюють контроль за додержанням Конституції   СРСР і за   забезпеченням   відповідності конституцій союзних республік Конституції   СРСР    (п. «г» ст. 14 Конституції СРСР). Вони перевіряють виконання своїх державно-правових актів нижчестоящими органами державної влади, а також органами державного управління.

Президія Верховної Ради Української РСР скасовує постанови і розпорядження Ради Міністрів Української РСР, а також рішення і розпорядження обласних Рад депутатів трудящих у разі їх невідповідності законові (ст. ЗО Конституції Української РСР). Міська, районна (в місті) Рада депутатів трудящих, керуючи господарським і культурним будівництвом, здійснює контроль за додержанням фінансової і штатнод дисципліни та виконанням фінансових планів підприємствами і організаціями; за створенням належних виробничих умов, додержанням охорони праці і техніки безпеки на підприємствах; за додержанням санітарного стану вулиць і подвір’їв, промислових підприємств, підприємств громадського харчування, торговельних приміщень, жител, шкіл та установ, джерел господарського і питного водопостачання міста, району; за додержанням правил радянської торгівлі, культурного обслуговування покупців у торговельній мережі; за планувань ням і забудовою міста і таке інше.

Міська Рада депутатів трудящих скасовує рішення і розпорядження свого виконавчого комітету, підпорядкованих їй Рад і їх виконавчих комітетів у разі невідповідності їх законові¹.

б)                                  Ради Міністрів СРСР, союзних і автономних республік, а також виконкоми місцевих Рад наділені правом контролю діяльності нижчестоящих   органів   державного  управління. Так, наприклад, Рада Міністрів Української РСР перевіряє роботу виконавчих комітетів обласних Рад депутатів трудящих, має право скасовувати їх рішення і розпорядження,   а також накази та інструкції міністрів Української РСР (ст. ст.

¹ Див. ст. ст. 6, 7, 8, 9, 12, 14, 22 Положення про міську, районну місті Раду депутатів трудящих Української РСР.

 

266                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                розділ хі

43 і 44 Конституції Української РСР). Виконавчий комітет обласної Ради депутатів трудящих забезпечує на території області точне і неухильне додержання нижчестоящими Радами, їх виконавчими комітетами, всіма організаціями, установами і громадянами конституційних норм, положень і обов’язків, соціалістичної законності; керує роботою відділів і управлінь; заслуховує і обговорює звіти нижчестоящих виконавчих комітетів Рад депутатів трудящих та їх відділів і таке інше¹.

Вищестоящі виконавчі комітети Рад депутатів трудящих стежать за додержанням нижчестоящими Радами, їх виконавчими комітетами, всіма організаціями, установами і громадянами конституційних норм, положень і обов’язків, соціалістичної законності; керують роботою відділів і управлінь; заслуховують і обговорюють звіти нижчестоящих виконавчих комітетів Рад депутатів трудящих та їх відділів і таке інше².

Вищестоящі виконавчі комітети Рад депутатів трудящих мають право скасовувати рішення і розпорядження нижчестоящих Рад депутатів трудящих (ст. 67 Конституції Української РСР).

в) Органи державного управління загальної компетенції здійснюють контрольні повноваження у відношенні до галузевих виконавчих і розпорядчих органів державної влади. На-лриклад, виконавчі комітети Рад депутатів трудящих у межах своєї компетенції контролюють діяльність своїх відділів і управлінь.

Спеціальний контроль. Даний вид контролю здійснюється спеціальними інспекціями та деякими іншими відомствами загальносоюзного або республіканського значення (санітарна інспекція, державна інспекція електрозв’язку і таке інше), а також в деяких випадках інспекціями, які створюються всередині тієї чи іншої галузі управління (торговельна інспекція та інші).

На державні органи, які здійснюють спеціальний контроль у радянському державному управлінні, покладено забезпечення виконання рішень партії та уряду, а також інших державно-правових актів виконавчими і розпорядчими органами державної влади, громадськими організаціями і громадянами.

Права та обов’язки інспекцій визначаються положеннями про них. Так, наприклад, на інспекцію безпеки мореплавства і портового нагляду флоту рибної промисловості при Раді Міністрів УРСР покладено здійснення контролю за наявністю і правильним веденням встановленої суднової   документації,

¹                      Див. ст. ст. 36—49. Положення про обласну Раду депутатів трудящих Української РСР.

²                   Там же.

 

ЗАБЕЗПЕЧЕННЯ ЗАКОННОСТІ   В  ДЕРЖАВНОМУ УПРАВЛІННІ        267

наявністю документів Регістру на право плавання, виконанням судновласниками вимог, зазначених у цих документах; нагляд за додержанням на флоті рибної промисловості, включаючи флот риболовецьких колгоспів і органів рибоохорони, діючих законів, постанов і розпоряджень уряду СРСР і уряду УРСР та інших державно-правових актів; здійснення контролю за технічним станом суден, наявністю і станом рятувального, протипожежного та іншого суднового майна; систематичний контроль за місцезнаходженням і роботою на промислі суден рибної промисловості далекого плавання, особливо при перебуванні суден поблизу меж територіальних вод і спеціальних зон іноземних держав; за комплектуванням екіпажу суден відповідно до вимог Кодексу торгового мореплавства СРСР і правил плавання на внутрішніх водних шляхах СРСР; нагляд за проведенням рибогосподарськими організаціями, підприємствами і риболовецькими колгоспами інструктажу капітанів суден з питань плавання і рибальства і таке інше.

Вказівки інспекції безпеки мореплавства і портового нагляду флоту рибної промисловості з питань, що входять до її компетенції в справі безпеки мореплавства і портового нагляду, обов’язкові для виконання раднаргоспами, організаціями і підприємствами рибної промисловості, риболовецькими колгоспами, органами рибоохорони та екіпажами суден флоту рибної промисловості.¹

Інспекції залежно від характеру своєї діяльності мають право перевіряти в будь-який час підконтрольні їм установи, підприємства і організації, припиняти виконання наказів, розпоряджень і дій службових осіб підконтрольних їм установ, підприємств і організацій, якщо ці накази, розпорядження і дії порушують встановлені правила; давати обов’язкові для них вказівки про усунення в певний строк виявлених порушень і таке інше. Інспекціям, в установлених законом випадках, надано право накладати на винних у порушенні відповідних правил грошові штрафи.

Внутрівідомчий контроль — це контрольна діяльність вищестоящих органів за нижчестоящими в межах однієї галузі державного управління, а також контрольна діяльність керівника установи, підприємства, організації або окремих їх ланок у відношенні до підпорядкованих йому осіб. Внутрівідомчий контроль може охоплювати всі сторони діяльності даного відомства, а іноді може мати більш вузький, спеціальний характер.

¹ Див. Положення про інспекцію безпеки мореплавства і портового нагляду флоту рибної промисловості при Раді Міністрів УРСР. (Збірник постанов і розпоряджень уряду УРСР. 1960, № 1, ст. 7).

 

26»

РОЗДІЛ XI

Внутрівідомчий контроль здійснюється як самими керівниками установ, підприємств, організацій, так і спеціально створеними для цієї мети інспекціями, комісіями тощо. Так, наприклад, при Міністерствах торгівлі союзних і автономних республік створюється державна торговельна інспекція, на яку покладається здійснення контролю за додержанням законодавства, яке стосується торгівлі. В разі виявлення порушень законодавства державним інспекторам по торгівлі надається право передавати матеріали в слідчі органи для притягнення винних до кримінальної відповідальності, ставити питання перед керівниками відповідних організацій про усунення з посади осіб, які допустили порушення роздрібних цін і підміну сортності товарів, обмірювання, обважування і обраховування покупців, привласнення і розтрату товарно-матеріальних цінностей і коштів та інші зловживання; накладати на керівних працівників підприємств торгівлі і громадського харчування (завідуючих, директорів, їх заступників, завідуючих відділами, секціями і т. д.), а також на продавців (матеріально відповідальних осіб) грошові штрафи за порушення, які не мають ознаки кримінально-карних дій; давати організаціям і підприємствам торгівлі і громадського харчування^ письмовій формі обов’язкові для них вказівки про усунення в певний строк виявлених порушень правил торгівлі.

Методи здійснення внутрівідомчого контролю різноманітні. Особи, які здійснюють внутрівідомчий контроль, мають право застосовувати найбільш доцільні методи перевірки. Необхідність проведення внутрівідомчого контролю випливає з самого характеру керівництва. Він є одним з елементів останнього, а саме тому характеризується систематичністю.

Внутрівідомчому контролю в найбільшій мірі властиві документальна та інша звітність. Однак при цьому слід відзначити, що документальний контроль і перевірка виконання в радянському державному управлінні не мають нічого спільного з формально-бюрократичним контролем. Формально-бюрократичний контроль виконання як метод контрольної діяльності властивий буржуазному державному управлінню. Формально-бюрократичний контроль — це контроль лише на папері, він обмежується встановленням формальної правильності і формальних порушень. За допомогою формально-бюрократичного контролю, який міцно грунтується на формальному характері буржуазного права, буржуазія приховує від трудящих мас класовий характер буржуазного державного управління, приховує спрямовані проти народу закулісні махінації буржуазних діячів¹.

¹ Див. В. І. Ленін. Твори, т. 25, стор. 301.

 

ЗАБЕЗПЕЧЕННЯ ЗАКОННОСТІ   В  ДЕРЖАВНОМУ УПРАВЛІННІ        269

В умовах радянської дійсності немає об’єктивних підстав для формально-бюрократичного контролю, він суперечить самій суті радянського державного управління.

Із сказаного, однак, не випливає, що при контролі і перевірці виконання в радянському державному управлінні можна нехтувати формальними вимогами. Документальні перевірки займають в ході контролю і перевірки виконання значне місце, але вони спрямовані в радянському державному управлінні на з’ясування фактичного стану справ. Користуватися лише довідками та іншими документами про виконання, не перевіряючи фактичного виконання на місці — це значить перекручувати самий зміст контролю, який покликаний забезпечити єдність слова і діла, рішення і виконання.

Зовнішній контроль здійснюється спеціальними державними органами, до яких належать Держплан СРСР, Державний банк, контрольно-ревізійне управління Міністерства фінансів СРСР і т. п. Особливе значення має контроль, який здійснюється Комісіями державного контролю Ради Міністрів СРСР і Рад Міністрів союзних республік. Ця Комісія була утворена як союзно-республіканський орган Указом Президії Верховної Ради СРСР від 22 липня 1961 р., у зв’язку із зрослими народногосподарськими завданнями і необхідністю посилення перевірки виконання рішень уряду зверху донизу, а також з метою дальшого зміцнення державної дисципліни.

На Комісію державного контролю Ради Міністрів СРСР покладається перевірка від імені уряду СРСР фактичного виконання його рішень у найважливіших питаннях народного господарства; додержання державної дисципліни у витрачанні коштів, матеріальних цінностей та їх збереження; перевірка виконання встановлених урядом планів поставок матеріалів, устаткування, продовольчих і промислових товарів у загальносоюзний фонд і по міжреспубліканських поставках; контроль за станом обліку і державної звітності; викорінення приписок у державній звітності, обману і окозамилювання, а також боротьба з проявами місництва і відомчості, бюрократизмом і тяганиною; перевірка роботи по удосконаленню державного апарату управління і скороченню витрат на його утримання.

Комісія державного контролю Ради Міністрів СРСР здійснює покладені на неї обов’язки як безпосередньо, так і за допомогою комісій державного контролю Рад Міністрів союзних республік.

. В УРСР Комісія державного контролю Ради Міністрів УРСР складається з: голови комісії, заступника голови і членів комісії. До складу Комісії входить один представник

 

270                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                РОЗДІЛ XI

від Української республіканської ради професійних спілок і один від ЦК ЛКСМУ. Комісія державного контролю Ради Міністрів УРСР має таку структуру: відділ перевірки з питань промисловості і транспорту; відділ перевірки з питань будівництва, будівельних матеріалів та лісової промисловості; відділ перевірки з питань сільського господарства та заготівель; відділ перевірки з питань торгівлі та фінансів; відділ перевірки з питань культури, освіти та охорони здоров’я; відділ з питань вивчення структури та роботи державного апарату; бюро скарг і заяв трудящих; загальний відділ; групи Комісії державного контролю по кожній адміністративно-територіальній області окремо.

Структура Комісії державного контролю затверджується Радою Міністрів УРСР.

На Комісію державного контролю покладається перевірка від імені уряду Української РСР фактичного виконання рішень уряду СРСР і уряду УРСР з найважливіших питань народного господарства, вивчення структури та питань роботи радянського апарату, контроль за проведенням найсуворішо-го режиму економії, за правильним і доцільним витрачанням грошових коштів і матеріальних цінностей. Своєю діяльністю Комісія державного контролю повинна сприяти подоланню можливих проявів відомчих і місницьких тенденцій, які йдуть врозріз з загальнодержавними інтересами, і вести нещадну боротьбу з бюрократизмом і тяганиною. Для здійснення вказаних завдань Комісія державного контролю Ради Міністрів Української РСР має такі права:

а)                                давати службовим особам підприємств, установ і організацій обов’язкові для них вказівки про усунення викритих порушень і одночасно повідомляти про це керівників відповідних міністерств (відомств) і раднаргоспів;

б)                              до тих керівників та службових осіб радянського і господарського апарату, які зривають виконання рішень уряду СРСР і уряду УРСР, порушують державну дисципліну, допускають тяганину і бюрократизм, застосовувати такі заходи: безпосередньо накладати на винних дисциплінарні стягнення (зауваження, догана, сувора догана), а також усувати від посади. (Усунення від посади службових осіб, призначених урядом УРСР, здійснюється Комісією державного контролю Ради Міністрів Української РСР за згодою з Радою Міністрів УРСР. У разі виявлення зловживань та інших злочинних дій Комісія державного контролю надсилає матеріали в органи прокуратури для розслідування);

в)                           проводити, відповідно до затверджених урядом правил, грошові нарахування на службових осіб, що завдали шкоди державі, кооперативній та іншій громадській організації;

 

ЗАБЕЗПЕЧЕННЯ ЗАКОННОСТІ  В ДЕРЖАВНОМУ УПРАВЛІННІ        271

г)                           залучати для участі в перевірках як експертів спеціалістів та інших досвідчених осіб з підприємств, науково-дослідних, проектних, конструкторських організацій та інших установ, а в необхідних випадках утворювати експертні комісії;

д)                              вимагати від керівників підприємств, установ і організацій документи і пояснення з питань, які входять до компетенції Комісії державного контролю Ради Міністрів УРСР.

Комісії державного контролю та їх місцеві органи проводять свою роботу в тісному зв’язку з партійними, радянськими, профспілковими, комсомольськими та іншими громадськими організаціями, з залученням широких мас робітників, колгоспників і службовців. З метою посилення зв’язків Комісій державного контролю з громадськими організаціями, більш широкого залучення трудящих до участі в здійсненні контролю в республіканських (АРСР), крайових і обласних центрах створюються групи позаштатних громадських контролерів, які працюють за завданнями і під керівництвом органів державного контролю на місцях.

При крайових і обласних групах державного контролю створюються громадські ради з представників радянських,, профспілкових, комсомольських організацій і передовиків. виробництва.¹

Головним завданням їх є усунення на місці недоліків, викритих в роботі радянських, господарських і кооперативних організацій, і вжиття заходів для запобігання їх у майбутньому. З цією метою наслідки перевірок виносяться на обговорення партійних, радянських, господарських і кооперативних організацій, а в необхідних випадках — господарських активів, зборів робітників, колгоспників, службовців і висвітлюються в пресі.

На розгляд уряду виносяться лише ті питання, які потребують його, рішення. Керівники підприємств, установ і організацій, де проводилась перевірка, повинні невідкладно усувати викриті порушення і недоліки і про наслідки повідомляти органам державного контролю.

Комісії державного контролю, розглядаючи на своїх засіданнях ті чи інші питання, приймають відповідні постанови.

Попередній контроль спрямований на попередження незаконних  і недоцільних  дій.   Він проводиться на

¹ Див. Положення про Комісію державного контролю Ради Міністрі» СРСР (Держконтроль СРСР), затверджене постановою Ради Міністрів СРСР від 16 жовтня 1961 р. (СП СССР, 1961, № 16, 128); Положення про Комісію державного контролю Ради Міністрів УРСР (Держконтроль УРСР), затверджене постановою Ради Міністрів УРСР від ЗО листопада 1961 р. (Збірник постанов і розпоряджень уряду УРСР, 1961, № 11, ст. 151).

 

272

РОЗДІЛ XI

підприємствах, складах, в установах і організаціях шляхом перевірки кошторисів, видатків грошових документів, заявок на матеріальні цінності і т. п., контролери мають право накладати заборону на всі видатки або на їх частку.

Наступний контроль — це контроль за результатами виконання партійних директив і державно-правових актів, який здійснюється шляхом проведення обстежень безпосередньо на місці, перевірки бухгалтерських записів, звітних та інших документальних даних і т. п.

Громадський контроль у радянському державному управлінні — це масовий контроль «знизу» за управлінською діяльністю виконавчих і розпорядчих органів влади і громадських організацій, що здійснюється добровільно безпосередньо трудящими та їх різноманітними організаціями на громадських засадах, на основі методу переконання і громадського впливу, під керівництвом КПРС. Можливості цього контролю і його реальність розширюються у міру розширення участі мас у державному управлінні.

Громадський контроль у радянському державному управлінні, як і державний контроль, за своєю класовою суттю і соціальному призначенню є справді народним контролем, є засобом виявлення і ліквідації недоліків у діяльності господарських і адміністративних органів і тих причин, які породжують ці недоліки. Він здійснюється за розробленими В. І. Леніним демократичними принципами, на основі методу переконання і виховання, охоплює всі сфери державного управління.

Характерним є те, що, на відміну від державного контролю, громадський контроль здійснюється: п о-п ерше, суб’єктами, які не входять у систему державного механізму, п о-д р у г е, на добровільних засадах, на основі методу переконання і громадського впливу. Громадський контроль у радянському державному управлінні є дійовим знаряддям виховання і залучення широких народних мас до керування справами держави, до участі в боротьбі за зміцнення законності. Це знаряддя дальшого удосконалення структури і поліпшення якості роботи державного апарату, викорінення бюрократизму і тяганини, своєчасного перетворення у життя пропозицій трудящих¹. Сучасні форми громадського контролю в радянському державному управлінні різноманітні.

Громадський контроль у радянському державному управлінні здійснюється трудящими масами, передусім, через партійні та профспілкові організації.

¹ Див. Програма Комуністичної партії Радянського Союзу. Держ-політвидав УРСР, 1961, стор. 91.

 

ЗАБЕЗПЕЧЕННЯ ЗАКОННОСТІ   В  ДЕРЖАВНОМУ УПРАВЛІННІ        273

Партійним організаціям, наприклад, надано право контролю господарської діяльності промислових, торговельних та інших підприємств шляхом заслуховування звітів господарських керівників на засіданнях партійних органів, проведення обслідувань роботи господарських підприємств і вивчення стану справ на підприємствах і будовах тощо.

Широкі права по здійсненню громадського контролю в радянському державному управлінні мають професійні спілки. Вони покликані брати активну участь у проведенні контролю над мірою праці і мірою споживання, за виконанням і перевиконанням державних планів і завдань, за використанням суспільних фондів споживання, за роботою всіх підприємств і установ, що обслуговують трудящих¹.

Профспілки мають право здійснювати контроль за роботою органів державного управління у питаннях планування, заробітної плати, охорони праці і техніки безпеки, комунального обслуговування трудящих і таке інше.

Важливе значення в справі здійснення громадського контролю в радянському державному управлінні мають постійно діючі виробничі наради — цехові і загальнозаводські. Постійно діюча виробнича нарада організується на підприємствах, будовах і в цехах, де працює 100 і більше чоловік.² Як вказується в Положенні про постійно діючу виробничу нараду, її робота має бути підпорядкована завданням виконання і перевиконання державних планів, найповнішого використання внутрішніх резервів виробництва, створення умов для високопродуктивної праці, вдосконалення методів управління.

Члени виробничої наради мають право здійснювати нагляд за додержанням трудового законодавства і громадський контроль за станом охорони праці, за виконанням планів житлового будівництва і розподілом житлової площі, за роботою підприємств торгівлі і громадського харчування, лікувальних установ, органів соціального забезпечення і таке інше.

Значну роботу по здійсненню контролю в радянському державному управлінні проводить Ленінська Комуністична Спілка Молоді. Комсомольські організації здійснюють громадський контроль в державному управлінні, головним чином, шляхом участі в обговоренні і виконанні планів роботи

¹                     Див. Програма Комуністичної партії Радянського Союзу. Держпо-літвидав УРСР, 1961, стор. 94.

²                   Див. Положення про постійно діючі виробничі наради на промисловому підприємстві,   будові    в   радгоспі,   МТС і РТС.   Держполітвидав УРСР, 1958.

18 І. М. Пахомов

 

274                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                 РОЗДІЛ XI

підприємств, установ і організацій, створення комсомольських постів, рейдових бригад і т. п.

Дійовою формою залучення трудящих мас до здійснення громадського контролю є постійні комісії місцевих Рад депутатів трудящих, спостережні комісії за місцями ув’язнення, комісії громадського контролю за технічним станом автомобілів і таке інше.

Контрольні повноваження цих комісій визначаються положеннями про кожну з них. Так, положенням про постійні комісії місцевих Рад депутатів трудящих УРСР визначається, що вони, кожна у своїй галузі господарського або соціально-культурного будівництва, перевіряють з власної ініціативи, за дорученням відповідної місцевої Ради або на прохання виконкому роботу відділів, установ, колгоспів, радгоспів та інших організацій, виявляють недоліки в їх діяльності і допомагають в усуненні їх. Здійснюючи свої контрольні повноваження, постійні комісії мають право, в разі необхідності, вимагати від керівників відділів і управлінь виконкому, а також підприємств, установ і організацій необхідні довідки, матеріали і пояснення з питань, якими займаються комісії або які виносяться на розгляд Ради чи її виконавчого комітету. Крім того, постійні комісії можуть заслуховувати на своїх засіданнях інформації завідуючих відділами і начальників управлінь виконкому, керівників підприємств, установ і організацій.¹

Важливим фактором активної участі мас у здійсненні громадського контролю в державному управлінні є встановлення спеціального інституту громадських інспекторів (у галузі фінансів, торгівлі, санітарного нагляду тощо).

Всі форми громадського контролю в державному управлінні є проявом активності і творчої ініціативи мільйонних мас трудящих у боротьбі за виконання завдань комуністичного будівництва, за дальше зміцнення соціалістичної законності і правопорядку, за всемірне підвищення культури управлінської діяльності.

• 3. Нагляд органів прокуратури

Найвищий нагляд за точним виконанням законів усіма міністерствами і підвідомчими їм установами, як і окремими службовими особами, а також громадянами СРСР, покладається відповідно до ст. 113 Конституції СРСР на Генерального Прокурора СРСР.

¹ Див.   ст. 9 Положення про постійні комісії місцевих Рад депутатів трудящих УРСР. Київ, 1957.

 

ЗАБЕЗПЕЧЕННЯ ЗАКОННОСТІ  В  ДЕРЖАВНОМУ УПРАВЛІННІ        275

Завданням цього нагляду є зміцнення в СРСР соціалістичної законності і охорона від усяких посягань на суспільний і державний лад СРСР, соціалістичну систему господарства і соціалістичну власність, політичні, трудові, житлові та інші особисті і майнові інтереси громадян СРСР, державних установ, підприємств, колгоспів, кооперативних та інших громадських організацій, які охороняються законом¹.

Генеральний Прокурор СРСР і підлеглі йому прокурори зобов’язані стежити за правильним і однаковим застосуванням законів СРСР, союзних і автономних республік, незважаючи ні на які місцеві відмінності і всупереч будь-яким місцевим впливам; своєчасно вживати заходів до усунення всяких порушень законів незалежно від того, хто їх вчинив.

На відміну від органів державного, відомчого і громадського контролю, які перевіряють діяльність органів державного управління у всьому її обсязі, в тому числі додержання ними не тільки законності, але й інших вимог державної дисципліни, наприклад, вимог громадського обов’язку, практичної доцільності і т. п., прокурор ніякої адміністративної влади не має. Якщо органи державного, відомчого і громадського контролю при перевірці виконання виробничих планів цікавляться розстановкою кадрів, доцільністю використання механізмів тощо, і мають право давати обов’язкові вказівки про доцільність фактичних дій і т. п., то прокурор такого права не має. Правда, прокурор при наявності у нього фактів про порушення законності, іноді, також втручається в господарсько-оперативну діяльність піднаглядних йому органів і організацій, але характер цього втручання зовсім інший. Прокурор втручається в господарсько-оперативну діяльність піднаглядних йому органів і організацій лише в обсязі, необхідному для з’ясування питання про правомірність цієї діяльності, для встановлення наявності або відсутності порушення законності. При цьому прокурор не сам здійснює ревізію діяльності того чи іншого органу, а залучає для цієї мети тих керівників, яким ці органи і організації підпорядковані. Це, безумовно, не означає, що прокурор стоїть осторонь і фактично ставиться в залежність від керівників, які за його вимогою здійснюють ревізію діяльності підлеглих їм установ, підприємств, організацій або службових осіб. Прокурор зобов’язаний разом з контролюючими органами сам брати участь у вивченні на місці стану виконання закону, повинен сам переконатись у правильності ревізії діяльності того чи іншого органу   або   організації і

¹ Див. Положення про прокурорський   нагляд   в СРСР   («Відомості Верховної Ради СРСР» 20 червня 1955, № 9, ст. 222).

18*

 

₂₇₆                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                               РОЗДІЛ XI

тільки після цього відповідним чином реагувати на факт порушення закону, якщо такий буде підтверджений.

Органи прокуратури в СРСР становлять єдину централізовану систему, очолювану Генеральним Прокурором СРСР, з підлеглістю нижчестоящих прокурорів вищестоящим. Органи прокуратури здійснюють свої функції незалежно від будь-яких місцевих органів, підлягаючи тільки Генеральному Прокуророві СРСР.

З метою дальшого розвитку демократичних начал у Прокуратурі СРСР і прокуратурах союзних республік створюються колегії. Склад колегії Прокуратури СРСР затверджується Президією Верховної Ради СРСР за поданням Генерального Прокурора СРСР. У союзних республіках склад колегії затверджується Генеральним Прокурором СРСР за поданням прокурора союзної республіки.

Колегія на своїх засіданнях, що проводяться регулярно, розглядає найбільш важливі питання практичного здійснення прокурорського нагляду за законністю перевірки виконання, добору і підготовки кадрів, проектів найважливіших наказів та інструкцій, заслуховує звіти керівників управлінь і відділів і таке інше.       :

Рішення колегії проводяться в життя наказами Генерального Прокурора і прокурорів союзних республік. Якщо виникають розбіжності між Генеральним Прокурором СРСР і колегією, Генеральний Прокурор проводить в життя свої рішення, доповідаючи про розбіжності, що виникли, Президії Верховної Ради СРСР. Члени колегії в свою чергу можуть апелювати до Президії Верховної Ради СРСР.

У разі виникнення розбіжностей між прокурором союзної республіки і колегією, прокурор союзної республіки проводить в життя своє рішення, доповідаючи про розбіжності, що виникли, Генеральному Прокуророві СРСР. Члени колегії в свою чергу можуть апелювати до Генерального Прокурора СРСР¹.

Нагляд органів прокуратури за точною відповідністю актів, що видаються міністерствами, раднаргоспами, відомствами і підпорядкованими їм установами та. підприємствами, а також виконавчими і розпорядчими органами місцевих Рад депутатів трудящих, кооперативними та іншими громадськими організаціями, Конституції і законам СРСР, конституціям і законам союзних і автономних республік, постановам Ради Міністрів СРСР, Рад Міністрів союзних і автономних

‘ Див. Указ Президії Верховної Ради СРСР від 27 лютого 1959 р. «Об образовании коллегий в Прокуратуре СССР и прокуратурах союзных республик» («Відомості Верховної Ради СРСР», 1959, № 9, ст. 67).

 

ЗАБЕЗПЕЧЕННЯ ЗАКОННОСТІ   В  ДЕРЖАВНОМУ УПРАВЛІННІ        277

республік, а також за точним виконанням законів службовими особами і громадянами СРСР називається загальним наглядом.

Загальний нагляд здійснюється різноманітними методами. Основними з них є:

а)                                   безпосередня перевірка точного виконання законів на місцях;

б)                                 присутність прокурора на засіданнях піднаглядних органів, установ, організацій;

в)                                перегляд прокурором рішень та інших актів, виданих піднаглядними органами і організаціями;

г)                                ознайомлення з матеріалами перевірок, ревізій і обслідувань, які проводяться Комісією державного контролю;

д)                                узагальнення і вивчення судової практики; є) реагування на відповідні матеріали преси; є) комплексні перевірки тощо.

Здійснюючи загальний нагляд, органи прокуратури перебувають у постійному і тісному зв’язку з громадськістю. Залучення громадськості до здійснення загального нагляду органами прокуратури має на меті, передусім, забезпечити попередження правопорушень виконавчими і розпорядчими органами державної влади, їх службовими особами і громадянами. Ця мета досягається, головним чином, шляхом залучення громадськості до проведення комплексних і наступних перевірок, обговорення матеріалів перевірок на активах або зборах трудящих, а доповідей прокурорів про стан законності — на сесіях Рад депутатів трудящих, засіданнях виконавчих комітетів. Крім того, в практиці діяльності органів прокуратури мають місце і такі форми їх зв’язків з масами, як залучення громадськості до узагальнення і аналізу матеріалів, що надійшли до прокуратури, складання протесту і подання, здійснення контролю за виконанням рішень, які були прийняті щодо протестів і подань прокуратури, а також до перевірок скарг і заяв трудящих тощо.

Здійснюючи нагляд, Генеральний Прокурор СРСР і підлеглі йому прокурори вправі витребувати накази, інструкції, рішення, розпорядження та інші акти, що видані міністерствами, відомствами, раднаргоспами, підпорядкованими їм установами, підприємствами, а також виконавчими і розпорядчими органами місцевих Рад депутатів трудящих, кооперативними та іншими громадськими організаціями і службовими особами — для перевірки відповідності цих актів законові (ст. 11 Положення про прокурорський нагляд в СРСР).

Це, безумовно, не означає, що з прокурором обов’язково повинні погоджуватись проекти відповідних державно-правових актів. Таке розуміння ролі прокуратури суперечило б

 

278

РОЗДІЛ XI

суті прокуратури як органу нагляду і практично привело б до наділення прокуратури адміністративною владою.

Крім того, прокурор вправі вимагати від керівників міністерств, інши:х відповідних установ, органів і службових осіб подання необхідних документів і відомостей; проведення перевірок і ревізій діяльності підлеглих їм організацій і службових осіб; проводити на місці перевірки виконання законів у зв’язку з заявами, скаргами та іншими відомостями про порушення закону; вимагати від службових осіб і громадян особистих пояснень з приводу порушень закону.

Прокурор зобов’язаний опротестовувати суперечні законові постанови, накази, інструкції, рішення, розпорядження та інші акти і подати цей протест в орган, який видав відповідний акт, або у вищестоящий орган.

Протест у порядку загального нагляду — це юридичний акт, в якому прокурор констатує факт скоєного порушення закону і вимагає відновлення порушеної законності.

В протесті повинно бути вказано: найменування органу, якому він адресується; назва — «Протест в порядку нагляду»; найменування акта, який опротестовується; короткий виклад змісту опротестованого акта або тієї його частини,, яка вважається незаконною; юридичне обгрунтування протесту, тобто мотивовані міркування прокурора, основані на законі або підзаконному акті, в силу яких опротестований акт вважається незаконним, з точним найменуванням порушеного закону, часу і місця його опублікування тощо; пропозиції прокурора, спрямовані на відновлення і усунення всіх наслідків дії опротестованого акта; прохання прокурора розглянути протест у встановлений законом строк і повідомити його про прийняте рішення; найменування службового становища прокурора, його класний чин і підпис.

Протест прокурора підлягає розгляду у десятиденний строк (ст. 13 Положення про прокурорський нагляд в СРСР). Органи, що розглядають протест, повинні повідомити прокурора, який заявив протест, про прийняте щодо протесту рішення. В тих випадках, коли орган, який розглядає протест в першій інстанції, не задовольнив прохання прокурора, він має право подати протест у вищестоящий орган.

Крім протесту, Генеральний Прокурор СРСР і підлеглі йому прокурори вправі вносити в державні органи і громадські організації подання про усунення порушень закону і причин, що сприяють цьому. На відміну від протесту, подання вноситься, як правило, у випадках, коли мали місце неодноразові порушення соціалістичної законності в діяльності того

 

ЗАБЕЗПЕЧЕННЯ ЗАКОННОСТІ   В  ДЕРЖАВНОМУ УПРАВЛІННІ        ₂79

чи іншого органу. Подання може бути внесено, наприклад, на основі узагальнення матеріалів комплексної перевірки.

Подання — це юридичний акт прокурора, за допомогою якого він звертає увагу міністерств, відомств, рад-наргоспів і підпорядкованих їм установ та підприємств, а також виконавчих і розпорядчих органів місцевих Рад депутатів трудящих, кооперативних та інших громадських організацій, а рівно і окремих службових осіб на незаконну практику застосування закону або на бездію, невиконання прямих лриписів закону та інших державно-правових актів у діяльності підпорядкованих їм органів і вносить на їх розгляд конкретні пропозиції щодо усунення та попередження порушень соціалістичної законності, відновлення порушених прав громадян, організацій і притягнення винних до встановленої законом відповідальності.

Основні ознаки подання прокурора такі: воно- повинно бути наслідком аналізу стану законності і узагальнення практики роботи прокуратури з конкретного питання; містити в собі певні пропозиції, спрямовані на усунення виявлених порушень законності і попередження їх у майбутньому. Оскільки подання прокурора має на меті забезпечення виконання закону, усунення порушень законності або попередження порушень шляхом ліквідації умов, які сприяють порушенням, подання вноситься в ті органи, які за законом повинні вжити необхідних заходів для зміцнення законності, і тільки в тих випадках, коли втручання вказаних органів конче необхідне для усунення або попередження порушень законності. Державний орган або громадська організація зобов’язані не пізніше як у місячний строк розглянути подання прокурора і вжити необхідних заходів для усунення порушень закону і причин, що сприяють порушенню.

Щодо осіб, які порушили закон, прокурор, залежно від характеру порушення, або притягає винних до кримінальної відповідальності, або вживає заходів до притягнення порушника до адміністративної чи дисциплінарної відповідальності. У необхідних випадках прокурор вживає заходів для забезпечення компенсації матеріальної шкоди, завданої порушенням закону ( ст. 15 Положення про прокурорський нагляд в СРСР).

• 4. Роль суду в забезпеченні законності в державному управлінні

У справі забезпечення соціалістичної законності в державному управлінні важливу роль відіграє радянський суд. Це забезпечується незалежністю  суду і підкоренням   його

 

280                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                 РОЗДІЛ XI

тільки закону, процесуальним порядком розгляду судових справ.

Правосуддя в СРСР здійснюється на дійсно демократичних основах: виборності й звітності суддів і народних засідателів, праві їх дострокового відкликання, гласності розгляду судових справ, участі в судах громадських обвинувачів і оборонців при найсуворішому додержанні законності органами слідства і дізнання.¹

Судові органи в точно визначених законом випадках розглядають адміністративно-правові питання, вирішують суперечки в адм’іністративно-правових відносинах.

Суд перевіряє законність діяльності виконавчих і розпорядчих органів державної влади шляхом розгляду позовів і скарг громадян на неправомірні акти державного управління, які порушують права і інтереси трудящих і соціалістичної держави, наприклад, скарги громадян на неправильності у списках виборців, позови про зміну актів громадського стану, позови з питань незаконної видачі ордерів на житлову площу, скарги на незаконне притягання до дисциплінарної відповідальності, скарги громадян, а також службових осіб на постанови адміністративної комісії про накладення штрафу тощо.

Розглядаючи скарги громадян або службових осіб на неправомірні акти адміністрації, суд перевіряє законність цих актів, усуває порушення закону та відновлює права трудящих.

У випадках, коли суд, розглядаючи позови заінтересованих осіб з питань незаконної видачі ордерів на житлову площу, неправильностей у списках виборців і т. п., встановить порушення закону, він виносить обов’язкові для органів державного управління, які порушили законність, постанови (наприклад, визнає виданий ордер на житлову площу незаконним, відміняє або змінює записи актів громадянського стану і т. п.). Крім того, згідно з ст. 12 Основ цивільного судочинства Союзу РСР і союзних республік суд перевіряє законність актів державного управління, які він застосовує.

Суд розглядає звернення адміністрації (службових осіб) на предмет одержання судової санкції на примусове стягнення майна для покриття недоїмок по податках і неподаткових платежах і тим самим перевіряє законність   застосування   заходів    адміні-

¹ Див. Програма Комуністичної партії Радянського Союзу. Держпо-літвидав, 1961, стор. 92—93.

 

ЗАБЕЗПЕЧЕННЯ ЗАКОННОСТІ  В ДЕРЖАВНОМУ УПРАВЛІННІ

281

стративного примусу органами державного управління.

Так, тільки за рішенням суду може проводитися примусове стягнення штрафів, які накладаються в адміністративному порядку на громадян за несвоєчасну сплату податків і неподаткових платежів. Справи про стягнення цих штрафів передаються в народний суд за письмовою заявою керівника того органу, який наклав штраф або якому безпосередньо підпорядкована службова особа, що наклала штраф.

Орган, який наклав штраф, перш ніж передати справу в суд, зобов’язаний не менш як за 10 днів до передачі справи в суд, вручити оштрафованому попередження в письмовій формі.

В заяві органу, який наклав штраф, повинні бути зазначені: прізвище, ім’я, по батькові оштрафованого і місце його постійного проживання; державно-правовий акт, на підставі якого накладено штраф; розмір накладеного штрафу, строк, призначений для сплати штрафу, і сума, яка підлягає стягненню, місце роботи оштрафованого.

До заяви повинні бути додані: копія постанови про накладення штрафу і копія протоколу (акта), на підставі якого накладено штраф; розписка про вручення оштрафованому попередження про передачу справи в суд (у разі несплати накладеного штрафу протягом ІО-денного строку з дня вручення попередження).

При поданні в суд заяви про стягнення штрафу шляхом вилучення майна оштрафованого попередній опис майна не робиться. Цей опис робиться після ухвалення судом рішення. В разі, коли після рішення суду оштрафований не сплатить штраф в 10-денний строк, на підставі виконавчого листа проводяться вилучення і продаж описаного майна оштрафованого для погашення суми штрафу. Правом визначений перелік того майна, яке не підлягає описові і вилученню у громадян на погашення недоїмок по податках і неподаткових платежах.

Суд забезпечує законність у державному управлінні також шляхом безпосереднього з а стосув ання адміністрати вних стягнень до правопорушників. Суд, наприклад, розглядає по суті справи про адміністративні лісопорушення, перевіряє тим самим законність дій органів лісоохорони і застосовує в разі необхідності заходи адміністративних стягнень.

Порядок розгляду справ про лісопорушення визначається постановою ЦВК і РНК СРСР від 11 квітня 1937 р. «Про порядок розгляду судами справ про стягнення недоїмок по обов’язкових натуральних поставках,   податках,   обов’язковому

 

282                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                РОЗДІЛ XI

окладному страхуванню, самооподаткуванню і невнесених у строк штрафів»¹   та іншими державно-правовими актами.

Важливим засобом впливу на порушників соціалістичної законності в державному управлінні є винесення судами окремих ухвал в конкретних справах та внесення подань у місцеві партійні, радянські та господарські органи з приводу виявлених випадків порушення радянського правопорядку. В необхідних випадках суд порушує питання про притягнення порушників радянських законів до відповідальності².

• 5. Державний і відомчий арбітраж

Державний і відомчий арбітраж утворюється з метою вирішення спорів між державними, кооперативними (крім колгоспів) та іншими громадськими організаціями, підприємствами і установами.

Державний арбітраж. Органи державного арбітражу створені при Раді Міністрів СРСР, Радах Міністрів союзних і автономних республік, виконавчих комітетах обласних (краєвих) Рад депутатів трудящих, виконавчих комітетах Рад депутатів трудящих автономних областей і виконавчих комітетах деяких міських Рад депутатів трудящих.

За своєю природою органи державного арбітражу є одним з особливих видів виконавчих і розпорядчих органів державної влади, а їх діяльність є різновидністю організаційно-владної (виконавчої і розпорядчої) діяльності Радянської держави.

Компетенція державного арбітражу визначається Положенням про державний арбітраж при Раді Міністрів СРСР³, Положенням про Державний арбітраж при Раді Міністрів УРСР, Положенням про Державні арбітражі при виконавчих комітетах обласних Рад депутатів трудящих УРСР⁴ та іншими державно-правовими актами.

Так, наприклад, Державним арбітражем при Раді Міністрів УРСР розглядаються лише найбільш крупні і важливі спори, в яких беруть участь підприємства, організації та установи різних областей Української РСР, підприємства, організації та установи республіканської або союзної підлеглості, коли сторони перебувають на території Української РСР, а саме: а) спори, що виникають при укладенні договорів на

і СЗ СССР, 1937, № ЗО, ст. 120 з наступними змінами.

²                  Днв. ст. 38  Основ цивільного судочинства Союзу РСР  і союзних республік.

³                   Див. СП СССР, I960, № 15, ст. 127.

⁴                    Див. Збірник постанов і розпоряджень уряду УРСР.   1960,   № 10, ст. 163.

 

 

ЗАБЕЗПЕЧЕННЯ ЗАКОННОСТІ   В  ДЕРЖАВНОМУ УПРАВЛІННІ        283

суму понад 500 тис. крб.; б) спори, що виникають при укладенні договорів на експлуатацію залізничних під’їзних колій незагального користування при вантажообороті від 11 до 100 вагонів на добу; в) спори по виконанню договорів із інших підстав при сумі позову понад 5 тис. крб.; г) спори, передані Радою Міністрів Української РСР на розгляд Державного арбітражу при Раді Міністрів УРСР або прийняті ним до свого ведення за проханням виконавчих комітетів обласних Рад депутатів трудящих та інше. Державні арбітражі при виконавчих комітетах обласних Рад депутатів трудящих розглядають спори між державними, кооперативними й іншими громадськими організаціями, підприємствами та установами різних союзних республік або різних областей УРСР, що виникають при укладенні договорів на суму до 500 тис. крб., або при укладенні договорів на експлуатацію залізничних під’їзних колій незагального користування при вантажообороті до 10 вагонів на добу; а також спори при виконанні договорів і з інших підстав при сумі позову до 5 тис. крб.

Спори між підприємствами, організаціями та установами союзної, республіканської і місцевої підлеглості, незалежно від суми договору і суми позову, якщо сторони перебувають на території однієї області, розглядаються державними арбіт-ражами при виконавчих комітетах обласних Рад депутатів трудящих.

Головні державні арбітри призначаються Радою Міністрів СРСР, Радами Міністрів союзних і автономних республік, виконавчими комітетами обласних (крайових) Рад депутатів трудящих. їм вони і підконтрольні в своїй діяльності. Державні арбітри призначаються головним арбітром того чи іншого держарбітражу.

Державні арбітри вищестоящих виконавчих і розпорядчих органів мають лише право зупиняти рішення державних арбітрів нижчестоящих органів управління, які суперечать загальнодержавним інтересам або порушують інтереси областей, і ставити питання про перегляд таких рішень.

Підвідомчі арбітражу спори вирішуються арбітром на арбітражному засіданні з участю керівників заінтересованих; підприємств, установ і організацій або уповноважених ниміГ відповідальних представників. У випадках неявки представників сторін справа може бути вирішена і без них, коли наявних матеріалів досить для прийняття рішення.

Арбітр вирішує спір, якщо не усунені розбіжності між сторонами. У тих випадках, коли сторони прийшли до згоди, арбітр зобов’язаний перевірити її законність. Коли угода не відповідає вимогам соціалістичної законності, арбітр не санкціонує її, а приймає відповідне рішення. Про виявлені при ар-

 

284                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                 РОЗДІЛ хі

бітражному розгляді справи недоліки в роботі підприємства, установ, організацій державний арбітр зобов’язаний повідомити керівника відповідного органу, а в необхідних випадках має право направити матеріал до прокуратури, Комісії державного контролю, партійних органів і т. п.

Державний арбітраж не має права давати господарським органам розпорядження планового, організаційного або оперативного характеру; він лише здійснює нагляд за виконанням сторонами прийнятих арбітрами рішень і здійснює контроль за тими повідомленнями, які надсилаються арбітражем керівникам господарських установ, підприємств і організацій щодо недоліків в їх роботі, виявлених в процесі розгляду спорів.

Акти органів арбітражу (рішення, постанови, накази, інструкції, ухвали) за своєю природою є актами державного управління. Вони можуть бути скасовані відповідним виконавчим і розпорядчим органом державної влади, при якому органи арбітражу перебувають.

Держарбітраж при Раді Міністрів СРСР, з метою забезпечення необхідної єдності в практиці органів державного арбітражу, має право узагальнювати досвід їх роботи і інструктувати в питаннях практики застосування положень про поставки продукції та інших нормативних актів, що регулюють господарські відносини. Органи прокуратури мають право опро-тестування незаконних рішень держарбітражу. Протести направляють головному арбітру при Раді Міністрів СРСР або Раді Міністрів союзної республіки, а також Раді Міністрів автономної республіки або виконавчому комітету відповідної Ради депутатів трудящих.

Відомчий арбітраж. Відомчий арбітраж утворюється в міністерствах союзних і автономних республік та їх управліннях за розпорядженням міністрів і начальників управлінь; в радах народного господарства — за розпорядженням Ради Міністрів союзної республіки; у відділах обласних (крайових) виконавчих комітетів — за рішенням виконавчого комітету обласної Ради депутатів трудящих і таке інше.

Відомчий арбітраж розглядає спори між підприємствами, установами і організаціями, які входять в систему одного відомства. До компетенції відомчого арбітражу не входить розгляд питань, спори з яких вирішуються в адміністративному порядку, а саме: спори між вищестоящими і нижчесто-ящими господарськими організаціями, бо розпорядження вищестоящих організацій обов’язкові для нижчестоящих, і також спори між підприємствами і організаціями, які входять в одне і те саме об’єднання, тому що це суперечило б засадам єдиноначальності в управлінні соціалістичним господар-

 

ЗАБЕЗПЕЧЕННЯ ЗАКОННОСТІ   В  ДЕРЖАВНОМУ УПРАВЛІННІ        285

ством. Органи арбітражу при радах народного господарства розглядають спори між підприємствами і організаціями одного економічного адміністративного району.

Рішення відомчого арбітражу остаточні. Вони виконуються самими сторонами. В разі невиконання сторонами рішення арбітражу у встановлений строк, воно виконується в примусовому порядку на основі наказу відомчого арбітражу.

Державний арбітраж не має права скасовувати або змінювати рішення відомчого арбітражу. Це право належить керівникам відомств, при яких перебуває відомчий арбітраж.

Державний арбітраж має лише право висловити керівникові відомства свою думку про рішення відомчого арбітражу.

Відомчий арбітраж не обмежується винесенням рішення з того чи іншого спору, а викриває причини виникнення кожного спору, які в багатьох випадках полягають у недоліках в роботі установ, підприємств і організацій, і повідомляє про них відповідним органам.

Положення про відомчий арбітраж приймається відповідним виконавчим і розпорядчим органом державної влади, якому відомчий арбітраж і підпорядкований.

• 6. Адміністративний нагляд

Діяльність органів державного управління по здійсненню нагляду за додержанням правил громадського порядку в соціалістичному суспільстві називається адміністративним наглядом¹.

Адміністративний нагляд здійснюється, головним чином, міліцією та спеціальними інспекціями (санітарною, ветеринарною та іншими). Компетенція органів державного управління та їх службових осіб по здійсненню адміністративного нагляду визначається положеннями про них та іншими державно-правовими актами. Так, наприклад, згідно з діючим законодавством² на міліцію покладено обов’язок здійснювати адміністративний нагляд за додержанням відповідними службовими особами і громадянами загальнообов’язкових рішень місцевих Рад депутатів трудящих та їх виконавчих комітетів, які приймаються з питань, що належать до завдань міліції. Крім того, міліція повинна здійснювати нагляд за додержан-

¹                        Громадський порядок — це урегульований правом і мораллю та іншими соціальними нормами порядок відносин у соціалістичному суспільстві, в якому кожний    учасник покликаний суворо виконувати покладені на нього правові, моральні та інші обов’язки і діяти у відповідності до наданих йому законом праь.

²                   Див. СЗ СССР, 1931, № 33, ст. 247; СЗ СССР, 1936. № 36, ст. 318-а.

 

286

РОЗДІЛ XI

ням правил громадського порядку при шляхових та інших роботах; за виконанням керівниками підприємств, установ, начальниками житлово-експлуатаційних контор, комендантами, двірниками, домовласниками та іншими службовими особами їх обов’язків по І) утриманню в чистоті вулиць, площ, дворів, парків, скверів, ринків та інших місць громадського користування і населених пунктів; 2) освітленню вулиць, пе-ревулків, парадних нумерних знаків, будинків і т. п., 3) вивішуванню державних прапорів у встановлені дні та своєчасному їх зняттю державними установами, підприємствами і організаціями; 4) несенню чергування двірниками тощо.

Міліція здійснює також нагляд за додержанням правил торгівлі і правил користування ваговимірювальними приладами і т. п.

Здійснюючи адміністративний нагляд, працівники органів міліції мають право:

а)                                 пред’являти громадянам і службовим особам установ, підприємств і організацій вимоги про   додержання законів, указів, постанов і розпоряджень уряду, рішень місцевих Рад депутатів трудящих та їх виконавчих комітетів з питань охорони громадського порядку. Попереджувати порушника відповідних правил, накладати у передбачених законом випадках штраф на місці або представляти матеріал до адміністративної комісії для  притягнення винного до відповідальності;

б)                                 перевіряти документи у громадян при здійсненні нагляду за додержанням правил паспортного режиму, при затриманні осіб, на яких падає підозра у здійсненні   злочину, при бродяжництві, при складанні адміністративних   протоколів, а також вимагати пред’явлення документів, що засвідчують право службової особи здійснювати певні дії;

в)                               доставляти громадян у відповідні органи міліції у випадках, коли вони відмовляються підкоритись законним вимогам про припинення порушення громадського порядку;

г)                               входити в жилі та службові приміщення (за винятком приміщень, що зайняті іноземними посольствами, комісіями, консульствами) для затримання і розшуку   злочинців, осіб, підозрюваних в здійсненні злочину, а також   для   перевірки додержання правил паспортного режиму;

д)                                використовувати без оплати вільні і зайняті в даний момент засоби пересування і зв’язку (крім спеціальних, урядових,   дипломатичних машин),   які належать державним і громадським організаціям,   а також приватним   особам для термінового виїзду на місце події,   для переслідування злочинців, для доставления в лікувальні установи   осіб,   яким потрібна невідкладна медична допомога;

 

ЗАБЕЗПЕЧЕННЯ ЗАКОННОСТІ   В  ДЕРЖАВНОМУ УПРАВЛІННІ        287

є) затримувати осіб, які притягаються до адміністративної відповідальності,   для складання протоколу і таке інше.

Окремі функції адміністративного нагляду відповідно до рішень XXII з’їзду КПРС покладено на громадські організації: профспілки, народні дружини по охороні громадського порядку, громадських інспекторів й інших.

Залежно від характеру діяльності піднаглядних органів, адміністративний нагляд поділяється на такі види: санітарний, пожежний, торговельний і т. п. Можлива й інша класифікація адміністративного нагляду (наприклад, за органами, які здійснюють нагляд, останній поділяється на здійснюваний органами міліції, громадськими організаціями і т. п.).

Адміністративний нагляд, на відміну від спеціального контролю, характеризується тим, що:

п о-п ерше, він стосується зовнішньої діяльності піднаглядних установ, підприємств і організацій, здійснюється безперервно і спрямований на забезпечення громадського порядку в нашому суспільстві;

по-друге, органи, які здійснюють адміністративний нагляд, не мають широких державно-владних повноважень щодо діяльності піднаглядних органів;

по-третє, адміністративний нагляд полягає, головним чином, у спостереженні за додержанням громадського порядку і застосуванні у випадках порушень відповідних правил, заходів організаційно-виховного і примусового характеру, встановлених законом.

Адміністративний нагляд, як і інші засоби забезпечення соціалістичної законності в радянському державному управлінні, служить могутньою зброєю охорони суспільного і державного ладу, прав і законних інтересів громадян, стабілізує громадський порядок у нашій країні.

• 7. Оскарження незаконних дій установ і службових осіб

Оскарження незаконних дій установ і службових осіб є важливим заходом зміцнення соціалістичної законності. Кожний трудящий нашої країни може вільно висловити своє незадоволення недоліками, які він спостерігає в житті, може оскаржити рішення або дію, які він вважає неправомірними. Це один з яскравих проявів демократизму нашої системи. Жодна скарга, куди б вона не була направлена, ніколи не лишається без уваги. її перевіряють, вивчають. Справедливі скарги — задовольняються. Несправедливі — відкидаються.

Скарга — це форма звернення радянських громадян, установ, організацій, підприємств і службових   осіб до дер-

 

288

РОЗДІЛ XI

жавного органу з приводу порушення в процесі державного управління державними органами і службовими особами прав і законних інтересів заявників або третіх осіб, з якій міститься вимога про відновлення прав або усунення обставин, що ущемляють їх права і законні інтереси.

Заява є формою звернення фізичних або юридичних осіб до державного апарату, що не зв’язана з порушенням прав або законних інтересів цих осіб і в якій міститься вимога про усунення певних недоліків у роботі державних органів.

Скарги і заяви в СРСР служать цілям дальшого розширення начал соціалістичного демократизму в державному управлінні і є засобом забезпечення законності в діяльності державного апарату та захисту як громадських інтересів, так і особистих прав і законних інтересів трудящих. ‘ Основними правовими актами, які регламентують порядок подання і розгляд скарг і заяв трудящих, є постанова ЦВК СРСР від 14 грудня 1935 р. «Про стан справ з розглядом скарг трудящих»¹; постанова РНК УРСР і ЦК КП(б)У від 4 вересня 1944 р. «Про стан розгляду скарг і заяв трудящих»², Адміністративний кодекс УРСР, відд. XV та інші. Велике значення в справі поліпшення розгляду скарг трудящих у радянському державному апараті має постанова ЦК КПРС 1958 р. «Про серйозні недоліки в розгляді листів, скарг і заяв трудящих».³

Радянське законодавство чітко визначає основні положення інституту права скарги. До них належать такі:

а)                            перевірка скарги повинна проводитись незалежною сторонньою особою;

б)                                   перевірка скарги повинна проводитись   компетентною особою;

в)                                 перевірку особливо важливих скарг повинні проводити особисто керівники установ, підприємств, організацій, голови виконкомів місцевих Рад депутатів   трудящих   або   їх заступники;

г)                                скарги розглядаються, як правило, в тих установах, до компетенції яких належать питання,   порушені в скаргах;

д)                                 категорично забороняється пересилання скарг на розгляд тих установ і осіб, на дії яких подано скаргу;

є) в деяких випадках скарга може бути передана в інші підвідомчі або підпорядковані установи, підприємства, органі-

¹ 33 СРСР, 1936, № 31, ст. 274. – ЗП УРСР, 1944, № 1225, ст. 5.

³ Див. КПСС о работе Советов. Сборник документов, Госполнтиздат, 1959, стор. 555—559.

 

ЗАБЕЗПЕЧЕННЯ ЗАКОННОСТІ   В  ДЕРЖАВНОМУ УПРАВЛІННІ        289

зації або місцеві Ради, які повинні дати пояснення або провести перевірку (у таких випадках орган, який надіслав скаргу, має здійснювати контроль і вживати відповідних заходів, які забезпечують своєчасне і правильне розв’язання поставлених питань);

є) гарантією правильного розв’язання скарг є додержання строків їх розгляду; відповідно до постанови ЦВК СРСР від 14 грудня 1935 р. «Про стан справ з розглядом скарг трудящих» для розгляду скарг встановлені такі строки: в центральних і обласних організаціях для скарг всіх громадян — до 1 місяця, для скарг військовослужбовців, їх родин та інвалідів Вітчизняної війни — до 15 днів; у міських та районних організаціях для скарг всіх громадян — до 20 днів і для скарг військовослужбовців, їх родин та інвалідів Вітчизняної війни — до 7 днів;

ж)                              звітність по скаргах. Встановлено, наприклад, що виконавчі комітети місцевих Рад депутатів трудящих повинні систематично, не менше одного разу на квартал, слухати на своїх засіданнях звіти про розгляд скарг як у виконавчих комітетах Рад, так і у відділах, організаціях, установах і підприємствах, вживаючи заходів для запобігання та усунення порушень закону;

з)                              заявникові повідомляється про   порядок   переведення скарги;

і) практикується ухвалення рішень щодо скарг у присутності заявників, представників заінтересованих організацій і осіб, що проводили перевірку скарг;

к) забезпечується чіткий облік скарг і заяв трудящих та дійовий контроль за їх рухом і розглядом;

л) встановлена кримінальна і дисциплінарна відповідальність осіб, які не виконують рішень, що приймаються по скаргах, а також винних у тяганині і неуважному ставленні до скарг і скаржників і таке інше.

Комуністична партія Радянського Союзу завжди приділяла і приділяє велику увагу питанням організації прийому і розгляду заяв і скарг трудящих.

Комуністична партія вчить, що чуйне ставлення до скарг і заяв трудящих є невід’ємною якістю ленінського стилю в роботі державного апарату. Винятково важливе значення в цьому відношенні мають постанова Центрального Комітету КПРС «Про серйозні недоліки в розгляді листів, скарг і заяв трудящих»¹ і постанова ЦК КП України з цього ж питання. Цими постановами на керівників державних,   партійних

¹ Див. КПСС о. работе Советов. Сборник документов, Госполитиздат, 1959, стор. 555—559.

19 І. М. Пахомов

 

290

РОЗДІЛ XI

і профспілкових організацій покладена персональна відповідальність за те, як організоване приймання і розгляд скарг трудящих. Особлива увага звертається на необхідність проведення розслідування скарг трудящих на місці, залучення до цієї справи депутатів Рад, членів обкомів, крайкомів, ЦК компартій союзних республік, активу профспілкових, комсомольських та інших громадських організацій, на необхідність вжиття заходів, спрямованих на усунення причин, що породжують скарги і заяви трудящих.

А. И.

СПЕЦІАЛЬНА ЛІТЕРАТУРА

Ангелов. Прокурорский надзор в Народной Республике Болгарии. София, 1958.

Н. А н а н о в. Улучшить работу органов государственного контроля в области совершенствования советского государственного аппарата. «Советское государство и право», 1956, № 2.

С.  Г. Березовская. Прокурорский надзор за законностью право-

■■■    въгх актов органов управления в СССР. Госюриздат, М., 1959.

С. Г. Березовская. Некоторые вопросы опротестования в порядке прокурорского надзора незаконных актов управления в СССР. «Правоведение». 1960, № 2.

■О. Гоголь. Ширше залучати народні маси до державного управління. «Радянське право», 1960, № 4.

Д. Д а н и л о в с ь к и й. Уважно і своєчасно вирішувати скарги і заяви трудящих. «Радянське право», 1960, № 6.

Г.А.Дорохова. Рабоче-крестьянская инспекция. Госюриздат, М., 1959.

Д. А. К є р и м о в. Обеспечение законности в СССР. Госюриздат, М., 1956.

Ю. М. К о з л о в. Прием и рассмотрение жалоб и заявлений трудящихся в органах советского государственного управления. Госюриздат, М, 1959 (второе издание).

1951. Е. Лунев. Государственный контроль в СССР. Госюриздат, М., 1951. ТІ. О. Недбайло. Про судові гарантії правильного застосування радянських правових норм. «Питання теорії і практики радянського пра-

і     ва», вип. 4, ЛДУ їм. їв. Франка, 1958.

Л. А. Николаева. Методы и формы общенадзорной работы органов прокуратуры. Уч. зап. ЛГУ, серия юридическая, 1955, № 187, вып. IV.

1954. И. Попова. Социалистическая законность в деятельности местных Советов, М., 1954.
1955. Н. Савицкий. Вопросы разрешения писем, жалоб и заявлений граж-

дан в исполкомах местных Советов депутатов трудящихся. Ученые труды Казахского университета, 1959, № 5.

В. С. Т а д е в о с я н. Прокурорский надзор в СССР. Госюриздат, М., 1956.

В. Холодов. Розширити компетенцію органів держарбітражу. «Радянське право», 1959, № 3.

-М. П. Ш а л ю п а, Я. А. Донде. Государственный арбитраж в СССР, Госюриздат, М., 1959.

О. М- Я к у б а. Судова практика в справах про адміністративні лісопо-рушення. «Радянське право», 1959, № 1.

\

 

ЗМІСТ

Стор.

Відав тора        ……….•       З

розділ   і

ПРЕДМЕТ І СИСТЕМА РАДЯНСЬКОГО АДМІНІСТРАТИВНОГО ПРАВА

• 1. Поняття і основні риси радянського державного управління . 5 § 2. Адміністративне право як галузь радянського соціалістичного

права         …………                                                                       24

• 3. Відмежування радянського адміністративного права від інших

галузей права   ………..                                                                          ЗО

• 4. Система радянського адміністративного права . .     .     .34
• 5.. Джерела радянського адміністративного права …. 35

І. Закони Союзу РСР та союзних і автономних республік    .                                                                          36

1. II. Підзаконні державно-правові акти як джерела адміністративного права…….. 36

• 6. Основи кодифікації радянського адміністративного права . 38
• 7. Радянське адміністративне право як наука….. 41
• 8. Загальна характеристика адміністративного   права    інших

соціалістичних держав………                                                                        44

РОЗДІЛ   її

ОСНОВНІ ПРИНЦИПИ РАДЯНСЬКОГО ДЕРЖАВНОГО УПРАВЛІННЯ

• 1. Поняття принципу державного управління….. 48
• 2. Система основних принципів державного управління … 49

а)                          Керівна і спрямовуюча роль КПРС у державному управлінні                                                                                                                                                                    ………..                                                                         50

б)                                  Участь громадськості в державному управлінні   …     56

в)                       Демократичний централізм        …….                                                                        64

г)                              Рівноправність національностей      .      .      .       …                                                                        69

д)                       Соціалістична законність……..                                                                        73

є) Соціалістичне планування і   облік……                                                                          77

19*

 

292                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                 ЗМІСТ

РОЗДІЛ   ПІ

АДМІНІСТРАТИВНО-ПРАВОВІ НОРМИ І АДМІНІСТРАТИВНО-ПРАВОВІ ВІДНОСИНИ ______

• 1. Поняття і види норм радянського адміністративного права . 86 § 2. Поняття і види адміністративно-правових відносин .     .     .90 § 3. Елементи  адміністративно-правових відносин     ….     96 § 4. Підстави виникнення, зміни і припинення радянських адміністративно-правових відносин         …….99
• 5. Захист радянських адміністративно-правових відносин .      .     100

РОЗДІЛ IV

ОРГАНИ РАДЯНСЬКОГО ДЕРЖАВНОГО (УПРАВЛІННЯ

• 1. Поняття органу радянського державного управління . . .102 § 2. Основні етапи розвитку системи органів радянського державного управління……….105
• 3. Система органів радянського державного управління . . .115

а)                          Найвищі виконавчі і розпорядчі органи державної влади СРСР, союзних і автономних республік…..115

б)                         Міністерства і спеціальні відомства……121

в)                              Ради народного господарства    …….126

г)                          Виконавчі і розпорядчі органи місцевих Рад депутатів трудящих…………131

д)                         Органи управління підприємствами і установами .     .     .    133 § 4. Види органів радянського державного управління    .      .      .    133-§ 5. Принципи організаційної побудови апарату органів державного

управління…………138

• 6. Порядок затвердження і реєстрації штатів органів державного

управління  підприємств і установ…….     140

РОЗДІЛ V

ОСНОВИ  ОРГАНІЗАЦІЙНОЇ ДІЯЛЬНОСТІ ОРГАНІВ РАДЯНСЬКОГО ДЕРЖАВНОГО УПРАВЛІННЯ

• 1. Суть і значення організаційної роботи виконавчих і розпорядчих

органів державної влади……..143

• 2. Планування організаційної роботи виконавчих і розпорядчих

органів державної влади………146

• 3. Робота з кадрами в державному управлінні ….     148
• 4. Організація перевірки виконання рішень в державному управлінні ………….151

РОЗДІЛ VI АКТИ  РАДЯНСЬКОГО ДЕРЖАВНОГО УПРАВЛІННЯ

• 1. Поняття акта радянського державного управління . .      .                                                                            155 § 2. Радянський закон — непорушна основа акта радянського державного управління……….                                                           158
• 3. Акт державного управління і указ Президії Верховної Ради . 159

 

ЗМІСТ

293

• 4. Акт державного управління та   інші державно-правові акти

і матеріально-технічні операції      . І……                                                           161

• 5. Основні види актів радянського державного управління . .                                                            165

1. Постанови і розпорядження Ради Міністрів ….                                                            168
2. Акти міністрів і керівників спеціальних відомств .            .                                                            170
3. Акти рад народного господарства ……                                                           171
4. Акти виконкомів місцевих Рад депутатів трудящих .                                                           173
5. Акти керівників відділів і   управлінь виконкомів місцевих Рад депутатів трудящих, а також адміністрації підприємств

і установ……….     .                                                            175

6. Спільні постанови радянських і партійних органів . .     .                                                          176
7. Постанови громадських організацій, які здійснюють функції державного управління…….. 177

• 6. Вимоги, які пред’являються до актів радянського державного

управління         ………..                                                             178

а)                        Загальні вимоги……….                                                           178

б)                         Спеціальні вимоги……     .     .     .180

в)                           Організаційно-технічні вимоги…….180

• 7. Неправильність і припинення дії актів радянського державного

управління………..                                                             182

РОЗДІЛ VII

РАДЯНСЬКА ДЕРЖАВНА СЛУЖБА

• 1. Поняття і принципи радянської державної служби . .     .                                                             187 § 2. Класифікація радянських державних  службовців,  їх  права і

обов’язки…………                                                              191

• 3. Виникнення і припинення державно-службових відносин. Проходження державної служби…….. 196
• 4. Заохочення радянських державних службовців     .      .     .                                                       201
• 5. Відповідальність радянських державних службовців . .     .                                                         203

РОЗДІЛ VIII АДМІНІСТРАТИВНО-ПРАВОВЕ  СТАНОВИЩЕ ГРОМАДЯН  СРСР

• 1. Загальні положення………. 214
• 2. Права громадян СРСР у галузі державного управління . .                                                         215
• 3. Обов’язки громадян СРСР у галузі державного управління . 218
• 4. Адміністративно-правовий статус іноземців у СРСР . . .                                                         221

а)                         Права іноземних громадян у СРСР     .     .      .      .     .                                                        222

б)                        Обов’язки іноземних громадян у СРСР   .      …      .                                                        222

РОЗДІЛ   IX

АДМІНІСТРАТИВНО-ПРАВОВЕ СТАНОВИЩЕ ГРОМАДСЬКИХ ОРГАНІЗАЦІЙ В СРСР

• 1. Загальні положення…… . .     . * 224
• 2. Адміністративно-правове регулювання порядку    створення і

ліквідації  громадських організацій……227

■§ 3. Адміністративно-правове  регулювання  діяльності громадських

організацій…………228

• 4. Передача органам громадських організацій окремих державних

функцій, здійснюваних органами державного управління   .     .    230

 

294                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                  ЗМІСТ

РОЗДІЛ   X

ПЕРЕКОНАННЯ І ПРИМУС У РАДЯНСЬКОМУ ДЕРЖАВНОМУ УПРАВЛІННІ

• 1. Поєднання переконання і примусу……236
• 2. Класифікація заходів адміністративного примусу . …    241

РОЗДІЛ   XI

ЗАБЕЗПЕЧЕННЯ СОЦІАЛІСТИЧНОЇ ЗАКОННОСТІ В РАДЯНСЬКОМУ ДЕРЖАВНОМУ УПРАВЛІННІ

• 1. Засоби забезпечення законності…….. 262
• 2. Державний і громадський контроль .     .     .     .     .     .                                                        263
• 3. Нагляд органів прокуратури …….                                                        274
• 4. Роль суду в забезпеченні законності в державному управлінні 279
• 5. Державний і відомчий арбітраж …….                                                        282
• 6. Адміністративний нагляд…….. .                                                        285
• 7. Оскарження незаконних дій установ і службових осіб .    …’..                                        287

О

О

CO

Дкржлаялпяуквв»

 6?

 

Художник О. М. К о м а р н и ц ь к а

Редактори М. Д. Ф е л л е р, Н. О, Р а д в а н с ь к а

Технічний  редактор А. В. М а л я в к о

Коректор С.  О. Харитонова

Иван Никитович Пахомов

СОВЕТСКОЕ   АДМИНИСТРАТИВНОЕ   ПРАВО (На украинском  языке)

БГ 09341. Здано до набору 20/П 1962 р. Підписано до друку 13/VII 1962 р. Формат 60х90’Ле. Папеоов. арк. 9,25. Друк. арк. 18,5. Обл.-вид. арк.19. Тираж 3000. Ціна без оправи 57 коп. Оправа 10 коп. Зам. 155.

Друкарня  видавництва Львівського державного університету. Львів, Університетська,  1.