В Україні з’являються новітні адміністративні органи,
які діятимуть без корупції, але не без почуття гумору до бюрократії. Вони здійснюватиме
справжнє публічне адміністрування для громадян спираючись на європейські цінності, законодавство ЄС. Це — не просто «перспектива живої діяльності», а справжній запал хорошого врядування, коли навіть папірці почнуть рухаються швидше, ніж колись рішення.
Лекція
МІЖНАРОДНІ ТА ЄВРОПЕЙСЬКІ ДЖЕРЕЛА АДМІНІСТРАТИВНОГО ПРАВА
1. Міжнародні договори
Відповідно до ст. 3 Закону України від 29 червня 2004 р. «Про міжнародні договори України» [2] такі договори укладаються Президентом України або за його дорученням – від імені України; Кабінетом Міністрів України або за його дорученням – від імені уряду України; міністерствами та іншими центральними органами виконавчої влади, державними органами – від імені міністерств, інших центральних органів виконавчої влади, державних органів.
В Україні сьогодні діє чимало міжнародних договорів, норми яких мають застосовуватися під час регулювання адміністративно-правових відносин. Як приклад:
– Конвенція про захист прав людини і основоположних свобод від 4 листопада 1950 р.;
– Європейська конвенція про видання правопорушників від 13 грудня 1957 р.;
– Рамкова конвенція Організації Об’єднаних Націй про зміну клімату від 9 травня 1992 р.
Відповідно до статті 9 Конституції України чинні міжнародні угоди, згода на обов’язковість яких надана Верховною Радою України, є частиною національного законодавства України. На підставі статті 19 Закону України «Про міжнародні договори України» такі міжнародні договори застосовуються в порядку, передбаченому для норм національного законодавства. Якщо міжнародним договором України, який набрав чинності в установленому порядку, установлено інші правила, ніж ті, що передбачені у відповідному акті законодавства України, то застосовуються правила міжнародного договору. Міжнародні договори постають як форма визнання й установлення взаємних міжнародних прав та обов’язків переважно для суб’єктів, які беруть у них участь. Правові міжнародні договори містять загальновизнані норми міжнародного права. У міжнародних контрактних договорах установлено поточні міждержавні зобов’язання. Під конвенціями потрібно розуміти прості за формою міжнародні договори щодо окремого предмета правової регламентації політичної, юридичної чи соціально-економічної спрямованості. У разі укладення міжнародного договору міжнародно-правовий звичай, що встановлює правила поведінки учасників тих же відносин, не втрачає своєї дієвості. Передусім він може поширюватися на суб’єктів, які, визнаючи звичай, не приєдналися до міжнародного договору. При цьому правовий звичай може бути за обсягом ширший за договірну норму. Утрата чинності міжнародного договору не припиняє автоматично дію звичаю[3].
1.1. Міжнародні джерела адміністративного права в період національного спротиву повномасштабній збройній агресії російської федерації проти України
Блокування резолюцій Ради Безпеки ООН через накладання росією вето свідчить про те, що будь-яка спроба цього органу віддати рф під Міжнародний кримінальний суд (МКС) матиме подібний результат. Тому дискусії про створення нового спеціального трибуналу щодо злочинів агресії викликають жвавий інтерес і можуть мати практичне втілення.
Багато подій, пов’язаних із російською агресією проти України, мають безпрецедентний характер для міжнародного права і правосуддя: Міжнародний кримінальний суд отримав найбільшу в історії державну заяву про відкриття розслідування; Рада ООН із прав людини розпочала власне розслідування нападів рф на цивільних осіб та цивільну інфраструктуру; росія вийшла з Європейської конвенції з прав людини та інших договорів Ради Європи.
Міжнародне співтовариство прагне зберегти правові важелі впливу в ситуаціях порушення територіальної цілісності та національного суверенітету. Свідченням цього стало знакове рішення Генеральної Асамблеї ООН від 26 квітня 2022 р. щодо відповідальності постійних членів Радбезу ООН за використання права вето і напрямки його подолання.
16 вересня 2022 року російська федерація остаточно вийшла з Європейської конвенції про захист прав людини та основоположних свобод. Це стало наслідком виключення росії зі складу Ради Європи. Європейський суд з прав людини (ЄСПЛ) зберігає компетенцію розглядати заяви проти російської федерації щодо її дій або бездіяльності, які можуть становити порушення Конвенції, за умови якщо вони сталися до 16 вересня 2022 року. Але ще у червні державна дума рф ухвалила, що росія не буде виконувати ці рішення ЄСПЛ.
Попри труднощі, пов’язані з виконанням рішень ЄСПЛ, і відсутність механізму примусу до виконання, позитивні судові рішення ЄСПЛ проти російської федерації можуть використовуватися як доказ в інших міжнародних і національних судах та органах. Це матиме значний вплив на розгляд справ в суді ООН, міжнародних арбітражах і розслідування міжнародних злочинів.
Міжнародний кримінальний суд здійснює розслідування трьох типів злочинів в Україні, для яких не потрібно, щоб рф ратифікувала Римський статут МКС чи ухвалювала резолюції Радбезу ООН, – це воєнні злочини, злочини проти людяності та злочин геноциду.
України ратифікувала Римський статут Міжнародного кримінального суду та поправки до нього від 21 серпня 2024 року Законом № 3909-IX. Проте із застереженням, що впродовж 7 років після набрання чинності статутом Україна не визнає юрисдикції МКС щодо злочинів, передбачених статтею 8 (військові злочини), учинених громадянами України[4].
Уповноважений Верховної Ради України з прав людини надає всю необхідну інформацію за запитом міжнародних експертів та проактивно інформує Офіс Генерального прокурора України про відомі факти таких злочинів.
Міжнародний кримінальний суд не має можливості розглядати справу з притягнення до відповідальності рф саме за злочин агресії, який є першопричиною всіх решти злочинів, через те, що обмежений так званими Кампальськими поправками до Римського статуту. Аби суд мав юрисдикцію щодо злочину агресії, потрібно, щоб держава, яка здійснила напад, ратифікувала Римський статут, або щоб цю ситуацію передала на розгляд суду Рада Безпеки ООН, що не можна здійснити без реформи всередині ООН, яка б забрала в російської федерації право вето.
Саме через це Офіс Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини долучився до просування ідеї створення спеціального трибуналу зі злочину агресії російської федерації проти України та притягнення її політичного та військового керівництва до відповідальності через взаємодію з національними інститутами з прав людини усього світу. Ця ідея вже підтримана ПАРЄ, Європарламентом та значною кількістю демократичних держав. Створення нових механізмів ‒ украй важлива робота на тлі абсолютної неспроможності до реалізації наявних, які передбачені нормами міжнародного гуманітарного права, насамперед Женевськими конвенціями.
Женевські конвенції 1949 року про захист жертв війни:
- Женевська конвенція (I) про поліпшення долі поранених та хворих у регулярних арміях;
- Женевська конвенція (II) про поліпшення долі поранених, хворих і осіб, потерпілих корабельну аварію, зі складу озброєних сил на морі;
- Женевська конвенція (III) про поводження з військовополоненими;
- Женевська конвенція (IV) про захист цивільного населення під час війни.
Протоколи:
- Протокол I щодо захисту жертв міжнародних збройних конфліктів;
- Протокол II щодо захисту жертв збройних конфліктів неміжнародного характеру;
- Протокол III про введення додаткової відмітної емблеми у вигляді Червоного хреста й Червоного півмісяця.
Саме ці документи регламентують норми міжнародного права щодо гуманного поводження під час війни, і саме їх російська федерація свідомо ігнорує та порушує.
Це призводить до блокування діяльності Міжнародного комітету Червоного Хреста в питаннях захисту прав військовополонених і мирного населення, яке перебуває в зоні проведення бойових дій чи стало жертвами воєнних злочинів, зокрема й депортації. Відсутність гарантій безпеки та ініціативи з боку МКЧХ в отриманні гуманітарного доступу до постраждалих, включно із військовополоненими та незаконно утримуваними цивільними громадянами, вказує на кризу інституції. Упродовж 2022-2024 рр. фіксувалися порушення принципів Міжнародного руху Червоного Хреста та Червоного Півмісяця в діяльності національного товариства Червоного Хреста в російській федерації, який виступив на підтримку мобілізаційної кампанії.
2. Значення для адміністративного права України юридичних актів ЄС
Україна, як кандидат в члени ЄС, узяла на себе зобов’язання привести власні закони та інші нормативні акти відповідно до законодавства ЄС.
Правотворча та правозастосовна діяльність, яку здійснюють у сферах, що становлять предмет правового регулювання адміністративного права, ґрунтується на вимогах і положеннях правових актів ЄС.
Право ЄС має два рівні – первинне (ієрархічно вище) та вторинне (похідне).
До первинних джерел права ЄС належать:
▪ установчі договори:
– Конвенція про деякі інститути, спільні для європейських співтовариств (1957);
– Акт Ради про прямі вибори до Європейського Парламенту (1976);
– Єдиний Європейський Акт (1986);
– Маастрихтська угода про Європейський Союз (1992) з відповідними протоколами і деклараціями;
– Амстердамська угода про Європейський Союз з відповідними протоколами і деклараціями (1997);
– Ніццька угода 2001 р.;
– конвенції між державами-членами.
До вторинних джерел права належать правові акти інституцій Співтовариства:
▪ РЕГЛАМЕНТИ – нормативно-правові акти загального характеру. Вони є обов’язковими в усіх своїх елементах для всіх суб’єктів права ЄС і є актами прямої дії для країн-учасниць ЄС, тобто підлягають застосуванню владою та судовими органами всіх держав-членів незалежно від того, чи виступала певна держава за їх ухвалення. Усі регламенти підлягають обов’язковій публікації в офіційному органі Європейського Союзу – Journal offіcіal – і набирають чинності, якщо інше не встановлено в самому акті, на 20-й день після опублікування.
Приклад: Регламент (ЄС) № 853/2004 Європейського Парламенту й Ради від 29 квітня 2004 р., що встановлює спеціальні гігієнічні правила для харчових продуктів тваринного походження; Регламент Комісії (Євроатом) № 944/89 від 12 квітня 1989 р., яким установлюються максимально допустимі рівні радіоактивного зараження другорядних продуктів харчування після ядерної аварії чи будь-якого іншого випадку радіологічного надзвичайного стану;
▪ ДИРЕКТИВИ, головна відмінність яких від регламенту полягає в тому, що в директиві зазвичай вказуються мета й результати, які мають бути досягнуті, однак національній владі надається право самій визначати, в якій формі чи за допомогою яких процедур і механізмів ця мета може бути досягнута.
Приклади:
- Директива Ради (ЄС) 2020/1151 від 29 липня 2020 року про внесення змін до Директиви 92/83/ЄС про гармонізацію структур акцизних податків на спирт та алкогольні напої;
– Директива Ради від 21 грудня 1989 р. про координацію законів, підзаконних актів та адміністративних положень про застосування процедур перевірки надання контрактів на державні поставки та виконання державних робіт (89/665/ЄЕС);
▪ РІШЕННЯ РАДИ АБО ЄК (ЄВРОПЕЙСЬКОЇ КОМІСІЇ), відмітна риса яких полягає в тому, що це акти індивідуального, а не загального характеру.
Будучи обов’язковими для своїх адресатів, вони здебільшого стосуються спеціальних, вузьких, часто технічних питань і обов’язкові тільки для тих суб’єктів, яким вони адресовані. До того ж адресатом не обов’язково має бути держава – це можуть бути певні категорії юридичних осіб або навіть окремі юридичні особи. За загальним правилом, рішення нотифікуються (повідомляються) тим суб’єктам, яких вони безпосередньо стосуються і які постають як виконавці відповідних розпоряджень.
Таким правовим актом, як приклад, є:
– Рішення Комісії від 22 грудня 1972 р. про вирівнювання цін для продажу вугілля на спільному ринку (ОВ L 297, 30/12/1972, С. 0045-0047);
Також є багато інших документів, схвалюваних інституціями Співтовариства, – як приклад, меморандуми, повідомлення, обговорення, програми, керівні вказівки. Ці недоговірні акти описують різноманітні заходи та процеси, що відбуваються у Співтоваристві. Однак вони можуть мати обов’язкову юридичну силу, якщо, незважаючи на свою назву, відповідають критеріям, передбаченим договором для обов’язкових правових актів, а тому також будуть визнані джерелами адміністративного права.
Принагідно юридичні акти Європейського Союзу сьогодні є юридичною основою для правотворчої діяльності суб’єктів владних повноважень. Що стосується сфери правозастосування, то вони лише в окремих секторах є нормами прямої дії для адміністративних органів України.
Приклад: згідно з Регламентом Ради (ЄС) № 539/2001, який містить перелік третіх країн, громадяни яких мусять мати візу для перетину зовнішніх кордонів держав-членів, а також тих країн, громадяни яких звільнені від цієї вимоги, установлено, що Україна виконала всі критерії, визначені у Плані дій щодо візової лібералізації, представленому українському уряду. Отже, Україна відповідає необхідним критеріям для звільнення її громадян від візового режиму при поїздках до території держав-членів за умови, що ці громадяни мають біометричні паспорти, видані Україною відповідно до стандартів Міжнародної організації цивільної авіації (ІКАО)[5].
У повному обсязі вони стануть обов’язковими для України після входження України до складу Європейського Союзу. Так, за досить короткий час Україна вже ухвалила 81 євроінтеграційний закон і тепер чекає на відповідні директиви ЄС[6]. В умовах воєнного стану інтеграція до Євроспільноти постає нагальною, що й демонструє Верховна Рада, передбачивши окрему швидку процедуру розгляду й ухвалення відповідних законопроєктів.
3. М’яке право
Україна, беручи активну участь у міжнародній та європейській співпраці, будучи членом Організації Об’єднаних Націй, Ради Європи, а також з огляду на євроінтеграційні наміри має враховувати також юридичні акти «м’якого права» – інституційні, рекомендаційні норми, що містяться у відповідних джерелах – документах міжнародних міжурядових організацій[7]. Такі норми виконують важливу допоміжну роль у становленні або визначенні правничої думки, підготовці й розробленні договірних міжнародних правових норм, а також внутрішньодержавних юридичних актів. Вони мають відповідну юридичну силу, незважаючи на свій рекомендаційний (необов’язковий) характер[8].
Визначальною у формуванні норм «м’якого права» є діяльність ООН, що ухвалила чимало документів рекомендаційного характеру.
До найбільш визначальних джерел «м’якого права», створених ООН, належать:
– Загальна декларація прав людини (1948 р.);
– Загальна декларація про геном людини та права людини (1997 р.);
– Декларація про клонування людини (2005 р.);
– Декларація прав корінних народів (2007 р.).
На рівні Ради Європи до актів «м’якого права» належать РЕКОМЕНДАЦІЇ ПАРЛАМЕНТСЬКОЇ АСАМБЛЕЇ РАДИ ЄВРОПИ, що є дорадчим органом при Комітеті Міністрів та відповідно до ст. 22 Статуту Ради Європи обговорює відповідні питання в межах своєї компетенції та передає висновки Комітету Міністрів у формі рекомендацій. Парламентська асамблея ухвалює документи, які визначають основні, загальні напрямки діяльності Комітету Міністрів, національних урядів, парламентів і політичних партій; розробляє різноманітні міжнародні договори – європейські конвенції, які сприяють формуванню основи європейської нормативно-правової системи[9].
Юридичними актами Парламентської асамблеї Ради Європи керуються у своїй діяльності Комітет Міністрів, національні уряди, парламенти, партії. Також до актів «м’якого права» в системі права Ради Європи належать стандарти Ради Європи з прав людини, що містять норми права, зафіксовані в Конвенції про захист прав людини й основоположних свобод, Європейській соціальній хартії, Європейській хартії місцевого самоврядування та інших конвенціях та актах Ради Європи. Тлумачення та конкретизація таких стандартів виявляються в рекомендаціях і резолюціях Комітету Міністрів, чимала кількість яких безпосередньо стосується регулювання відносин, які виникають між публічною адміністрацією та приватними особами. Їх положення рекомендуються до застосування (використання) у правотворчій та правозастосовній практиці країн-членів Ради Європи.
Приклади:
– Резолюція Парламентської асамблеї Ради Європи № 1755 (2010 р.) «Функціювання демократичних інституцій в Україні»;
– Резолюція (77) 31 від 28 вересня 1977 р. Комітету Міністрів про захист особи щодо актів адміністративних органів влади;
– Рекомендація № R (80) 2 від 11 березня 1980 р. Комітету Міністрів державам-членам щодо здійснення адміністративними органами влади дискреційних повноважень.
До суб’єктів видання актів «м’якого права» належить Організація з безпеки та співробітництва в Європі (ОБСЄ), яка має своїм завданням забезпечення безпеки у світі, урегулювання кризових ситуацій, ліквідацію наслідків конфліктів. Вирішення цих завдань супроводжується ухваленням відповідних рішень, які, не маючи юридично обов’язкового характеру для країн-членів, мають однак важливе політичне значення. Положення рішень ОБСЄ можуть надалі розвиватися на рівні національного законодавства.
Приклади:
– Декларація щодо агресивного націоналізму (1993 р.);
– Единбурзька декларація (2004 р.);
– Астанінська пам’ятна декларація: назустріч спільноті безпеки (2010 р.).
Запитання і завдання для самоконтролю:
- Розкрийте значення і основний зміст Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 4 листопада 1950 р. Ради Європи як джерела адміністративного права.
- З’ясуйте правовий статус міжнародних угод як джерел адміністративного права, згода на обов’язковість яких надана Верховною Радою України.
- Чому Міжнародний кримінальний суд ООН є неспроможним у питаннях притягнення російського військово-політичного керівництва до відповідальності?
- Розкрийте можливості Римського статуту Міжнародного кримінального суду у притягненні російського військово-політичного керівництва до відповідальності за воєнні злочини і злочини проти людяності.
- Назвіть і зʼясуйте призначення конвенцій міжнародного гуманітарного права.
- Назвіть первинні джерела права ЄС.
- З’ясуйте правову природу регламентів ЄС.
- У чому полягає відмінність імплементації директив ЄС у національне законодавство порівняно з регламентами?
- Розкрийте особливості рішень Ради ЄС та Європейської Комісії ЄС.
- Чому певні міжнародні акти, які ратифіковані Верховною Радою України, віднесені до «м’якого права»?
- Назвіть визначальні джерела «м’якого права» ООН.
- Розкрийте значення рекомендацій Парламентської Асамблеї Ради Європи.
- З’ясуйте місце і роль стандартів Ради Європи з прав людини.
- Розкрийте значення декларацій Організації з безпеки та співробітництва в Європі як актів «м’якого права».
Література для поглибленого вивчення:
[1] Адміністративне право та адміністративний процес. Повний курс : підручник / В. Галунько, П. Діхтієвський, А. Берлач та ін. ; за заг. ред. В. Галунька, В. Фелика. Вид. 5-те. Одеса : Видавництво «Юридика», 2025. 700 с. URL: https://www.ssaals.com.ua/pravo/administratyvne-pravo-ta-administratyvnyy-protses-povnyy-kurs-pidruchnyk-v-halunko-p-dikhtiievskyy-a-berlach-ta-in-za-zah-red-v-halunka-v-felyka-vyd-5-te-odesa-vydavnytstvo-yurydyka-2025-2/10140/
[2] Про міжнародні договори України. Закон України від 29 червня 2004 р. № 1906-IV.
[3] Науково-практичний коментар кодексу адміністративного судочинства України / за заг. ред. Р.С. Мельника. Херсон: Видавничий дім «Гельветика», 2019. С. 45.
[4] Про ратифікацію Римського статуту Міжнародного кримінального суду та поправок до нього. Закон України від 21 серпня 2024 року № 3909-IX
[5] Regulation (EU) 2017/850 of the European Parliament and of the Council of 17 May 2017. Amending Regulation (EC) No 539/2001 listing the third countries whose nationals must be in possession of visas when crossing the external borders and those whose nationals are exempt from that requirement (Ukraine). Official Journal of the European Union. 2017. L 133. URL: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A32017R0850
[6] 100 питань на 100 відповідей із Загального адміністративного права / под ред. Р.С. Мельника. Киев : Юрінком Інтер, 2017. С. 89.
[7] Мельник Р. Загальне адміністративне право в питаннях і відповідях : навчальний посібник. Київ: Юрінком Інтер, 2018. 308 с.
[8] Шалінська І. Акти «м’якого права»: поняття та значення у міжнародному правопорядку. Соціологія права. 2011. № 2.
[9] Статут Ради Європи від 5 травня 1949 р.