Академія адміністративно-правових наук | Науково-дослідний інститут публічного права

Адміністративне право пронизує

практично всю праву матерію суспільства

Валентин Галунько

 

 

 

Лекція

ОСНОВНІ КАТЕГОРІЇ АДМІНІСТРАТИВНОГО ПРАВА УКРАЇНИ [1]

Адміністративне право виникло на межі XVII–XIX століть у Франції як об’єктивна реакція на практичне утвердження принципу розподілу влад. З часом воно поширилося майже на всі держави романо-германської правової сім’ї (включно з Україно) та більшість країн англосаксонського права.

Сучасне адміністративне право є невід’ємною складовою публічного права. Воно є основою для всіх галузей публічного права, визначає правові засади діяльності адміністративних органів у процесі публічного адміні­стрування, умови правомірності здійснення адміністративно-правових заходів [2]

Метою адміністративного права є врегулювання суспільних відносин між адміністративними органами та приватними особами.

1. Публічне адміністрування як форма реалізації виконавчої влади

Згідно з принципом розподілу влад і конституційних норм публічна влада в Україні здійснюється на засадах її поділу на законодавчу, виконавчу та судову гілки.

 Зовнішньою формою реалізації державних функцій гілок влади є:

Гілка влади		Функція
♦  для законодавчої влади	–	законотворчість
✔ для виконавчої влади	–	ПУБЛІЧНЕ АДМІНІСТРУВАННЯ
♦ для судової влади	–	правосуддя

У цій тріаді ми виділяємо виконавчу владу, що реалізує свої функції на основі норм адміністративного права.

Сутність виконавчої влади полягає в тому, що:

1) це невід’ємна та найбільш чисельна гілка публічної влади;

2) вона забезпечує формування та (або) реалізацію державної політики у галузях, сферах і секторах суспільного життя на вищому (центральному) місцевому і локальних рівнях;

3) здійснює свою діяльність на професійній основі відповідно до законодавчо визначених повноважень (є зв’язаною  законом);

4) забезпечує виключно публічний інтерес (не приватний, не політичний, не відомчий, не корпоративний);

5) сприяє забезпеченню прав, свобод і законних інтересів людини та громадянина, прав і законних інтересів юридичних осіб;

6) здійснює публічне адміністрування в різних галузях, сферах і секторах суспільного життя, зокрема у сфері оборони та національної безпеки, а також у соціально-культурній, фінансово-економічній та адміністративно-політичній галузях.

До виконавчої влади у широкому розумінні належать не лише безпосередньо органи виконавчої влади, але й органи місцевого самоврядування та інші суб’єкти публічної адміністрації, які виконують виконавчі функції згідно з наданими законом повноваженнями.

Публічне адміністрування як форма реалізації функцій публічної влади характеризується:

♦ зовнішнім виразом реалізації функцій виконавчої влади;

♦ адміністративною діяльністю публічної адміністрації;

♦ здійснюється виключно з метою задоволення публічного інтересу – не приватного, не корпоративного й не відомчого.

Публічне адміністрування відмежовується від:

✔  законодавчої діяльності;

✔  здійснення правосуддя та досудового розслідування;

✔  політичної діяльності.

Отже, публічне адміністрування – це адміністративна діяльність публічної адміністрації, що є зовнішнім виразом реалізації функцій виконавчої влади, яка здійснюється з метою задоволення публічного інтересу.

 2. Види публічного адміністрування

За видами адміністративної діяльності публічне адміністрування поділяється на:

Адміністративні послуги – адміністративні органи зобов’язанні якнайповніше задовольняти права, свободи й законні інтереси фізичних осіб та права й законні інтереси юридичних осіб.

Адміністративна послуга – це результат здійснення владних повноважень суб’єктом надання адміністративних послуг за заявою фізичної або юридичної особи, спрямований на набуття, зміну чи припинення прав та/або здійснення обов’язків такої особи відповідно до закону[3].

Приклад: адміністратори центрів надання адміністра­тивних послуг надають понад дві сотні різноманітних адміністративних послуг за системою єдиного вікна.

Видання підзаконних нормативно-правових актів (розпорядча діяльність), коли адміністративні органи що є суб’єктами підзаконної правотворчості на основі законів, через їх уточнення та деталізацію видають вторинні норми права загального характеру до моменту їх правозастосування.

Підзаконний нормативно-правовий акт – це акт, ухвалений (виданий) суб’єктом правотворчої діяльності на основі та на виконання Конституції України, законів, чинних міжнародних договорів України та спрямований на їх реалізацію. Підзаконні нормативно-правові акти мають відповідати Конституції України, законам, чинним міжнародним договорам України, підзаконним нормативно-правовим актам вищої юридичної сили та узгоджуватися між собою[4].

Приклад: Кабінет Міністрів України з виконання Закону «Про дорожній рух» видав підзаконний нормативно-правовий акт, яким затвердив Правила дорожнього руху, в яких здійснено уточнення та деталізацію норм названого Закону до моменту їх правозастосування[5].

Виконавча діяльність адміністративних органів безпосередньо спрямована на правозастосування. Вона полягає в реагуванні на конкретні юридичні факти та основі реалізації норм адміністративного права. Здійснюється через підготовку й ухвалення адміністративних актів, фактичні дії та застосування інших інструментів публічного адміністрування. Ця діяльність є дуже різноманітною і становить найбільший за обсягом вид публічного адміністрування.

Приклади:

Військові адміністрації здійснюють виконання законів України щодо реалізації заходів правового режиму воєнного стану, оборони, цивільного захисту, громадської безпеки та порядку, захисту критичної інфраструктури, охорони прав, свобод і законних інтересів громадян[6].

Територіальна громада (Черкаська міська рада) рішенням пленарного засідання сесії міської ради (адміністративним актом) спрямувала на закупівлю безпілотників для Збройних Сил України кілька десятків мільйонів гривень[7].

Також публічне адміністрування поділяється:

♦ за спрямуванням владного впливу публічного адміністрування – на зовнішню та внутрішню організаційну діяльність адміністративних органів;

♦ за юридичними наслідками – на втручальне, сприяльне та забезпечувальне публічне адміністрування[8].

 3. Адміністративний орган (публічна адміністрація)

Невід’ємною ознакою держави є публічна влада, що відносно відособлена від народу й виконує свої функції на професійній основі. За теорією суспільного договору, громадяни обирають собі суб’єктів публічної влади, які мають їм служити. На практиці ситуація є більш складною. Громадяни обирають представницькі органи влади, а ті призначають виконавчі.

Приклад: виконавчі органи рад – це органи, які відповідно до Конституції та Закону України «Про місцеве самоврядування» створюються сільськими, селищними, міськими, районними радами для здійснення виконавчих функцій і повноважень місцевого самоврядування в межах, визначених законами України[9].

При цьому треба пам’ятати, що деякі посадові особи публічної влади схильні забувати про свою місію служити народу. На практиці вони часто задовольняють забаганки один одного, близького оточення й починають забезпечувати відомчий інтерес. Це постійна проблема – схильність публічної влади до зловживань, зокрема отримання неправомірної винагороди.

У правових державах сталої демократії зі зловживаннями публічної влади борються за допомогою проведення чергових і позачергових виборів. Адже політичні сили, які не позбавляються за власної ініціативи корумпованих членів, залишаються поза межами реальної політики. Існують і законодавчі обмеження щодо зайняття будь-якої публічної посади понад два строки. А найголовніше – забезпечення функціювання незалежних медіа, свободи слова та постійний публічний тиск суб’єктів громадського суспільства на чиновників.

Також потрібно підкреслити, що ідеальним винаходом для запобігання зловживанням із боку публічної влади є цивільне право – коли парламент установлює закони, а їх виконання покладається на приватних осіб, які без участі адміністративних органів вирішують свої правові питання та суперечки.

В ідеальній конструкції цивільне право взагалі виключає існування такого інституту, як адміністративний орган. Немає адміністративного органу – немає зловживань, немає бюрократії, ніхто не заважає вільно жити й творити приватній особі собі на благо, не порушуючи права, свободи та законні інтереси інших осіб.

Проте, коли існує брак правової культури, або коли важливі суспільні відносини вимагають об’єктивного врегулювання нормами адміністративного права, між приватними суб’єктами права з’являється публічний посередник – адміністративний орган, без якого взагалі говорити про адміністративне право немає сенсу.

Об’єктивність створення нового адміністративного органу обґрунтовується не тим, що від нього буде певна користь, а тим, що без його створення неможливо забезпечити належну реалізацію виконавчих функцій. Його відсутність призводить до суттєвих порушень прав громадян і юридичних осіб, а також до виникнення вагомих загроз публічній безпеці.

 Згідно із Законом України «Про адміністративну процедуру»

АДМІНІСТРАТИВНИЙ ОРГАН – :

✔  орган виконавчої влади;

✔  орган влади Автономної Республіки Крим;

✔  орган місцевого самоврядування;

✔  їх посадова особа;

✔  інший суб’єкт, який відповідно до закону уповноважений здійснювати функції публічної адміністрації [10].

Приклад: військові адміністрації населених пунктів формуються з військовослужбовців військових формувань, утворених відповідно до законів України, осіб рядового й начальницького складу правоохоронних органів, служби цивільного захисту, які відряджаються до них для виконання завдань в інтересах оборони держави та її безпеки [11].

 У французькому адміністративному праві для позначення аналізованого феномену використовується категорія «адміністрація», яка має не лише законодавче, а й вище конституційне закріплення. В Україні до прийняття Закону «Про адміністративну процедуру» на доктринальному рівні вживалася категорія «публічна адміністрація». Проте вона не мала й досі не має нормативного оформлення на рівні норми закону України. Водночас у науковій доктрині продовжується використання поняття «публічна адміністрація» як усталеного теоретичного терміна [12].

 Адміністративні органи характеризуються такими рисами:

♦ здійснюють функції виконавчої влади;

♦ наділені законом повноваження;

♦ реалізують компетенцію виключно на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією й законами України;

♦ наділені законом ухвалювати підзаконні нормативно-правові, адміністративні акти, застосувати інші інструменти публічного адміністрування;

♦ їх діяльність обмежена забезпеченням публічного інтересу.

 До інших суб’єктів, які відповідно до закону уповноважені здійснювати функції публічної адміністрації, належать:

1) громадські субʼєкти під час виконання делегованих повноважень виконавчої влади

Приклад: громадські ради при органах виконавчої влади, що є консультативно-дорадчими органами, які формуються з осіб, що представляють громадські організації, професійні спілки та інші об’єднання громадян, і сприяють участі громадян у формуванні державної політики. Їхні повноваження охоплюють проведення консультацій, підготовку рекомендацій, залучення експертів та інформування громадськості. Хоча рішення таких рад мають рекомендаційний характер, органи виконавчої влади в більшості випадків втілюють їх у життя та забезпечують їхню діяльність ресурсами та підтримкою [13].

2) інші суб’єкти, в тому числі приватні особи під час здійснення делегованих законом виконавчих функцій із метою забезпечення публічного інтересу.

Приклад: ТОВ «Текстон» [14] отримало від Міністерства інфраструктури України делеговані законом повноваження стосовно проведення обов’язкового технічного контролю транспортних засобів [15] після проходження акредитації та внесення до реєстру суб’єктів техконтролю. Тим самим приватна особа в секторі проведення обов’язкового технічного контролю транспортних засобів отримала ознаки адміністративного органу щодо його здійснення стосовно різних транспортних засобів, включаючи таксі, шкільні автобуси, автомобілі швидкої допомоги, великовагові транспортні засоби та транспорт для перевезення небезпечних вантажів [16].

 4. Публічний інтерес

Публічний інтерес, який забезпечують адміністративні органи, є невід’ємним чинником адміністративного права. Він є одним із найбільш складних для розуміння в адміністративному праві, адже:

• по-перше, сутність публічно-правових відносин об’єктивно описується юридичною природою адміністратинвого права та суб’єктивно закріплюється законодавцем у нормах адміністративного права;
• по-друге, публічний інтерес є певним поєднання приватних інтересів, коли їх множина на певному етапі, за законом діалектики взаємного переходу кількості в якість, переростає в публічний інтерес;
• по-третє, у загальному розумінні публічний інтерес означає інтерес людської спільноти, населення, народу, держава тощо.

Тим самим межа між приватним і публічним інтересами інколи є нечіткою, її важко описати просто й за допомогою одного критерію. Однак є незаперечним, що змістом адміністративно-правових відносин між адміністративними органами та приватними особами є виключно публічний інтерес.

Проте, що саме публічна влада визнає як публічний інтерес, залежить від рівня її правової культури. І те, у чому публічна влада бачить загальне благо, може насправді не відповідати інтересам значної частини населення. Утім у будь-якому разі вимоги публічної влади, які висуваються до приватних осіб, мають на меті досягнення публічного інтересу.

Із погляду формальної догматики, зміст публічного інтересу пов’язаний із суб’єктивною волею законодавця, закріпленою в нормах адміністративного права. Захист приватного інтересу відбувається за ініціативи самого суб’єкта через подання цивільного позову, а захист публічного інтересу – за ініціативи або безпосередньо здійснюється адміністративним органом.

Загалом публічний інтерес можна описати:

– негативно – як відмежування його від приватного, відомчого, корпоративного;

– за сутністю – як об’єктивну цінності всього суспільства;

– за змістом – як визначені законодавцем у нормах права цінності (інтереси), обов’язок забезпечувати які покладено на адміністративні органи.

Законодавець у цьому аспекті є лаконічним, виписуючи, що публічний інтерес – це інтерес держави, суспільства, територіальної громади, а також важливі для великої кількості осіб інтереси та потреби [17].

Підтримуючи загалом законодавче визначення категорії «публічний інтерес» у Законі України «Про адміністративну процедуру», хотілося б підкреслити, що засвідчення першим її складовим елементом саме «інтересу держави» не є ідеальним, адже слушно на початку адміністративної реформи її головний архітектор – професор В. Авер’янов – зауважував, що фактично адміністративне право має бути орієнтоване на забезпечення максимальної ефективної реалізації прав і інтересів людини та їх ефективного захисту. Тоді як «вітчизняне адміністративне право» тієї епохи було орієнтоване на задоволення інтересів держави, а фактично – чиновників.

Зрозуміло, що сучасні чиновники вже не такі самовпевнені у своїй безкарності, якими вони були тоді. Незалежні антикорупційні органи, незалежні журналісти та суб’єкти громадянського суспільства не дають можливості розвинути їм свої негативні властивості. Проте одну з головних засад минулої епохи – служіння не публічному, а відомчому інтересу під гаслами забезпечення державного – значна частина чиновників продовжує сповідувати.

Зауважимо при цьому, що правник може критикувати норми законодавства, проте не може їх ігнорувати.

Отже, публічний інтерес – це інтерес держави, суспільства, територіальної громади, а також важливі для великої кількості осіб інтереси й потреби.

 Питання для самоконтролю:

1. Коли і в якій країні виникло адміністративне право як самостійна галузь. Поясніть чому?
2. Яку роль відіграє адміністративне право в системі публічного права?
3. Яка мета адміністративного права в сучасних умовах?
4. Що є зовнішньою формою реалізації виконавчої влади?
5. З’ясуйте сутність виконавчої влади.
6. Назвіть складові сутності виконавчої влади, перелічені у лекції.
7. Які суб’єкти, окрім органів виконавчої влади, належать до публічної адміністрації?
8. Розкрийте публічне адміністрування як форму реалізації публічної влади.
9. У чому полягає відмінність публічного адміністрування від законодавчої та судової діяльності?
10. Назвіть види публічного адміністрування за змістом.
11. Охарактеризуйте видання підзаконних нормативно-правових актів як вид публічного адміністрування.
12. Який зміст має виконавча діяльність адміністративних органів і які приклади її наведено?
13. Як класифікується публічне адміністрування за спрямуванням владного впливу та за юридичними наслідками?
14. Розкрийте поняття адміністративного органу.
15. У чому полягає різниця між категоріями «адміністративний орган» і «публічна адміністрація»? У яких випадках доречніше вживати кожну з них?
16. Розкрийте риси адміністративних органів.
17. Назвіть приклади залучення громадських та приватних суб’єктів до виконання делегованих повноважень виконавчої влади.
18. Проаналізуйте сутність публічного інтересу.
19. Опишіть зміст публічного інтересу.
20. Висвітліть поняття «публічний інтерес» відповідно до норми Закону України «Про адміністративну процедуру».

21. Поясніть, як співвідносяться поняття «публічний інтерес» і «приватний інтерес»?

 Література для поглибленого вивчення:

[1] Адміністративне право та адміністративний процес. Повний курс : підручник / В. Галунько, П. Діхтієвський, А. Берлач та ін. ; за заг. ред. В. Галунька, В. Фелика. Вид. 5-те. Одеса : Видавництво «Юридика», 2025. 700 с. С. 25-37. URL: https://www.ssaals.com.ua/pravo/administratyvne-pravo-ta-administratyvnyy-protses-povnyy-kurs-pidruchnyk-v-halunko-p-dikhtiievskyy-a-berlach-ta-in-za-zah-red-v-halunka-v-felyka-vyd-5-te-odesa-vydavnytstvo-yurydyka-2025-2/10140/

[2] Wüstenbecker H., Sommer C. Verwaltungsrecht AT 1. 18. Auflage. Münster: Alpmann und Schmidt Juristische Lehrgänge Verlagsgesellschaft mbH & Co. KG, 2019. 228 S.

[3] Про адміністративні послуги. Закон України від 6 вересня 2012 р. №5203-VI

[4] Про правотворчу діяльність. Закон України від 24 серпня 2023 р. №3354-IX

[5] Правила дорожнього руху. Затверджено постановою Кабінету Міністрів України від 10 жовтня 2001 р. № 1306.

[6] Про правовий режим воєнного стану. Закон України від 12 травня 2015 року № 389-VIII; Ільчишин В. Правове регулювання військових адміністрацій в Україні: дисертація. Київ, Київський університет інтелектуальної власності та права Національного університету «Одеська юридична академія», 2024. 216 арк.

[7] Черкаська міська рада спрямувала гроші для закупівлі дронів військовим. Суспільні новини. 2023. URL: https://suspilne.media/454812-cerkaska-miska-rada-spramuvala-kosti-dla-zakupivli-droniv-vijskovim/

[8] Мельник Р. С., Бевзенко В. М. Загальне адміністративне право: навчальний посібник / За заг. ред. Р .С. Мельника. Київ: Ваіте, 2014. 376 с.

[9] Про місцеве самоврядування. Закон України від 21 травня 1997 р. № 280.

[10] Про адміністративну процедуру. Закон України 17 лютого 2022 р. №2073-IX

[11] Про правовий режим воєнного стану.  Закон України від 12 травня 2015 р. № 389-VIII

[12] Про те, яку категорію слід уживати для позначення владного суб’єкта адміністративного права виконавчої гілки влади, що здійснює публічне адміністрування, здобувачам освіти пропонує професор, який викладає освітню компоненту «Адміністративне право України». Це може бути «адміністративний орган», «адміністрація», «публічна адміністрація», «суб’єкт публічної адміністрації». Хоча кожна з цих категорій має свої відтінки, проте всі вони відображають спільну адміністративно-правову природу сутності сучасного адміністративного права.

[13] Типове положення про громадську раду при центральному, місцевому органі виконавчої влади. Затверджено постановою Кабінету Міністрів України від 15 жовтня 2004 року № 1378. 2024.

[14] Реєстр суб’єктів проведення обов’язкового технічного контролю транспортних засобів. Портал відкритих даних України. 2024.

[15] Про дорожній рух. Закон України від 30 червня 1993 року № 3353-XII.;

[16] Порядок проведення обов’язкового технічного контролю та обсягів перевірки технічного стану транспортних засобів. Затверджено постановою Кабінету Міністрів України від 30 січня 2012 року № 137; Суб’єкти проведення обов’язкового технічного контролю транспортних засобів. Головний сервісний центр МВС України. 2024. URL: https://hsc.gov.ua

[17] Про адміністративну процедуру. Закон України від 17 лютого 2022 р. №2073-IX.