Академія адміністративно-правових наук | Науково-дослідний інститут публічного права

Наведений нижче невеликий обсяг наукових і навчальних положень взято й упорядковано українською мовою у стислому вигляді з авторського підручника: Gilles Lebreton. Droit administratif général. 12ᵉ édition. Paris : Lefebvre Dalloz, 2023. Це упорядкування здійснено виключно з просвітницькою метою — задля популяризації французького адміністративного права загалом та наукових поглядів одного з його провідних сучасних представників — професора Жиля Лебретона — винятково для членів Академії адміністративно-правових наук, лише на території України та українською мовою. Використання фрагментів оригінального джерела здійснено з дотриманням принципів добросовісного використання відповідно до чинного законодавства України та Французької Республіки, зокрема з огляду на їхнє освітнє, наукове та некомерційне призначення. Матеріал оприлюднено без будь-якої мети отримання прибутку чи іншої фінансової або матеріальної вигоди, а його розповсюдження не порушує авторського права, що підтверджується вимогами статті 22 Закону України «Про авторське право і суміжні права» від 1 грудня 2022 року № 2811-IX. Відомості Верховної Ради. 2023. № 57. Ст. 166. Усі навчальні або наукові тези, запозичені тут, мають містити посилання на оригінальне джерело як зразок[1].

[1] Lebreton G. Droit administratif général. 12e édition. Paris : Lefebvre Dalloz, 2023. 616 p.

Жиль Лебретон (Gilles Lebreton) — французький юрист, професор публічного права, автор підручника Droit administratif général. Він є доктором права, спеціалістом у галузі адміністративного та конституційного права. До обрання депутатом Європарламенту працював професором в Університеті Гавра, де також обіймав посаду декана факультету міжнародних справ. Його наукові інтереси охоплюють адміністративне судочинство, джерела адміністративного права, принципи публічної служби, а також порівняльне конституційне право. Він відомий як автор багатьох наукових публікацій і підручників, що активно використовуються у французьких юридичних вишах [1]

[1] https://www.milliyet.com.tr/dunya/erdogana-ovgu-macrona-elestiri-turkiye-fransadan-daha-guclu-6794857

Lebreton G. Droit administratif général. 12e édition. Paris : Lefebvre Dalloz, 2023. 616 p.

Лебретон Жиль. Загальне адміністративне право. 12-е видання. Париж : Lefebvre Dalloz, 2023. 616 с.

 

Частина перша. Джерела та межі законності

Розділ 1. Джерела законності

1. Принципи конституційного значення, визначені Конституційною радою
2. Рішення Конституційної ради
3. Проблема законодавчого екрана
4. Міжнародні договори
   • Право Європейського Союзу
   • Тлумачення договорів
   • Контроль ратифікації та взаємності
   • Закон, що суперечить договору
5. Закони
   • Визначення
   • Юридична сила
6. Загальні принципи права
   • Перелік, характеристики, юридична сила
7. Інші джерела законності
   • Судові рішення, прецеденти, односторонні адміністративні акти

Розділ 2. Межі принципу законності

1. Дискреційні повноваження
   • Відмежування від свавілля
   • Зв’язана компетенція
2. Надзвичайні обставини
   • Судова доктрина
   • Режими виключення, встановлені законами
3. Акти уряду
   • Сфера дії, юридичний режим, теоретичні обґрунтування
4. Внутрішні розпорядження
   • Ненормативні циркуляри, директиви, інші внутрішні акти

 

Частина друга. Завдання адміністративної дії

Розділ 3. Публічні служби (сервіси)

1. Ідентифікація
   • Визначення, класифікація
2. Створення та скасування
3. Форми управління
   • Пряме управління, публічні установи, групи інтересів, делегація, концесія тощо
4. Юридичний режим
   • Закони Роллана, режим СПА (адміністрат. природа), режим SPIC (комерц.)

Розділ 4. Адміністративна поліція

1. Ідентифікація
   • Відмежування від судової поліції
2. Розподіл повноважень
   • Носії повноважень, конкуренція юрисдикцій
3. Юридичний режим поліцейських заходів
   • Примус, правові обмеження

 

Частина третя. Способи адміністративної дії

Розділ 5. Односторонній адміністративний акт (ОАА)

1. Визначення, класифікація
2. Юридичний режим
   • Утворення, застосування, припинення дії

Розділ 6. Адміністративний договір

1. Визначення
   • Органічний та матеріальний критерії
2. Юридичний режим
   • Укладання, виконання, припинення дії

Частина четверта. Контроль адміністративної дії

Розділ 7. Поділ контролю між двома юрисдикціями

1. Критерії розмежування
   • Публічне управління, додаткові критерії
2. Вирішення конфліктів
   • Склад Трибуналу спорів, його роль
3. Суд загальної юрисдикції в адміністративних справах
   • Законність, інтерпретація, концепція свавілля

Розділ 8. Розподіл компетенцій у межах адміністративної юстиції

1. Адміністративні суди
2. Адміністративні апеляційні суди
3. Державна рада
4. Спеціалізовані адміністративні юрисдикції

 

Частина п’ята. Відповідальність адміністрації

Розділ 9. Обсяг відповідальності

1. Відшкодовувана шкода
   • Причинний зв’язок, дата оцінки, моральна шкода
2. Відшкодування
   • Підстави звільнення, основне та додаткове відшкодування

Розділ 10. Підстави відповідальності

1. Вина
   • Особиста / службова, проста / тяжка, доведена / презумована
2. Безвинна відповідальність
   • На основі ризику, рівності перед тягарями, відповідальність за опіку

Частина шоста. Юрисдикційні способи захисту

Розділ 11. Оскарження за перевищення повноважень

1. Особливості
   • Скасування, об’єктивність
2. Умови прийнятності
   • Акт, заявник, заява
3. Підстави
   • Зловживання владою, порушення закону

Розділ 12. Адміністративне судочинство

1. Запобігання спорам
   • Інститути медіації
2. Звичайна процедура
   • Подання, інструкція, рішення

Процедури невідкладного розгляду

Засоби оскарження

Виконання судових рішен

  

РОЗПОДІЛ ПОВНОВАЖЕНЬ У СФЕРІ АДМІНІСТРАТИВНОЇ ПОЛІЦІЇ

Повноваження у сфері адміністративної поліції поділяються між кількома суб’єктами, які, однак, можуть вступати в конкуренцію між собою.

1. Суб’єкти повноважень адміністративної поліції

Повноваження адміністративної поліції завжди здійснюються представниками публічної особи. Через виразний характер публічної влади, яким наділена ця діяльність, та загрозу, яку вона становить для публічних свобод, судова практика не дозволяє передавати такі повноваження приватним суб’єктам. Наприклад, комуна може передати компанії обслуговування пляжу як громадську послугу, але не може дозволити їй здійснювати забезпечення громадського порядку на цій території замість мера. Так само незаконною є угода, за якою компанії передаються «повноваження поліції паркування на вулицях» (справа Sogeparc, CE, 2007). Це обмеження навіть закріплено в Конституції Франції як принцип, що є «невід’ємною частиною конституційної ідентичності Франції» (Рішення Конституційної ради, 2021, справа Air France). Оскільки чинне законодавство не надає таких повноважень публічним установам чи регіонам, адміністративна поліція може здійснюватися лише державою, департаментами та комунами.

1. Для держави

За Третьої республіки не існувало законодавчого акту, який би визначав компетентний орган щодо адміністративної поліції загального характеру. Цю прогалину було заповнено рішенням у справі Labonne 1919 року, яким президент Республіки отримав право видавати нормативні акти в цій сфері, навіть без делегації парламенту. Це стало визнанням його автономного регламентарного повноваження, яке витікає з Конституції. Таким чином, указ 1899 року, яким було встановлено перший дорожній кодекс, було визнано законним, попри відсутність відповідного закону.

Цю практику збережено і за Четвертої, і за П’ятої республік, однак сьогодні це повноваження перейшло до Прем’єр-міністра як глави уряду. Конституція 1958 року передбачає для нього як звичайну компетенцію щодо впровадження законів (ст. 21), так і автономне повноваження видавати регламенти з питань, які не входять до сфери закону (ст. 37). Конституційна рада у 1987 році підтвердила, що ці повноваження включають і повноваження адміністративної поліції, навіть у питаннях захисту публічних свобод. Це означає, що Прем’єр-міністр має третє — спеціалізоване — регламентарне повноваження, яке дозволяє йому вживати заходів для забезпечення публічного порядку, під наглядом Державної ради. Так, наприклад, він міг видати указ про обмеження свободи пересування під час пандемії COVID-19 (справа 2020 року).

Окрім Прем’єр-міністра, повноваження адміністративної поліції загального характеру мають президент Республіки, префекти та мери.

Президент Республіки може тимчасово перебрати повноваження Прем’єр-міністра в умовах надзвичайного стану (ст. 16 Конституції). В інших випадках його роль обмежується підписанням указів, ухвалених на засіданнях Ради міністрів.

3. Префекти наділені ширшими повноваженнями в межах своїх департаментів. Вони забезпечують, наприклад, поліцію дорожнього руху на національних дорогах поза межами міст, а також поліцію щодо масових заходів у комунах із державною поліцією. Крім того, вони можуть ухвалювати рішення для забезпечення порядку на території щонайменше двох комун (наприклад, обмеження використання води під час посухи).

Мери виконують повноваження адміністративної поліції від імені держави, якщо йдеться про заходи загальної безпеки, визначені урядом.

Міністри, однак, не вважаються органами адміністративної поліції загального характеру. Навіть якщо деякі з них мають право видавати регламенти у певних галузях (наприклад, щодо обов’язкового використання ременів безпеки), це завжди вузькоспеціалізовані сфери. Міністр внутрішніх справ, як вищий керівник префектів, може доручати їм ухвалення конкретних заходів адміністративної поліції, але ці акти формально залишаються виданими саме префектами. І це, згідно з авторами, логічно, оскільки розпорошення таких повноважень між міністрами створювало б ризики для національного порядку.

2. Для територіальних громад

Департаменти та комуни, як і держава, мають повноваження щодо адміністративної поліції загального характеру. Закон не обмежує такі повноваження лише центральною владою, а тому органи місцевого самоврядування вправі ухвалювати нормативні акти, що забезпечують громадський порядок на їхній території.

Мери комун є головними суб’єктами адміністративної поліції на локальному рівні. Вони відповідають за безпеку, спокій та гігієну. Саме мер ухвалює рішення про обмеження вуличного руху, припинення гучних заходів у нічний час або закриття закладів, що порушують громадський порядок. Закон 1884 року досі залишається чинною правовою підставою для здійснення цієї діяльності. Водночас, у разі, коли поліція у комуні організована державою, відповідні повноваження здійснює префект (наприклад, у великих містах).

Президент департаментської ради наділений окремими повноваженнями адміністративної поліції, які прямо пов’язані з діяльністю департаменту. Це стосується, наприклад, управління департаментальними дорогами або навчальними закладами. Проте його повноваження є значно вужчими, ніж у мера, і не охоплюють забезпечення загального порядку.

1. Конкуренція повноважень у сфері адміністративної поліції

Коли кілька органів наділені однаковими або подібними повноваженнями щодо підтримання громадського порядку, виникає питання про узгодження їхньої діяльності. Французьке право допускає співіснування таких повноважень за певних умов.

1. Спільне здійснення компетенції

У деяких ситуаціях декілька органів мають одночасно право діяти у сфері адміністративної політики. Це трапляється, наприклад, коли уряд, префект і мер мають право ухвалювати акти, спрямовані на забезпечення спокою в межах тієї самої території. Кожен із них повинен діяти в межах своєї компетенції, але без створення суперечностей. Наприклад, Прем’єр-міністр може обмежити пересування по всій території країни, тоді як мер – тільки в межах своєї комуни. Ці акти повинні бути сумісними, а не конфліктними.

2. Ієрархічна перевага

Якщо дії органів вступають у протиріччя, то перевагу має акт органу вищого рівня. Так, Прем’єр-міністр має перевагу над префектом, а префект — над мером. Наприклад, якщо префект дозволив проведення демонстрації, а мер намагається її заборонити, префект має право скасувати рішення мера, якщо воно не обґрунтоване винятковими місцевими обставинами. Це правило витікає з принципу субординації в публічному адмініструванні.

3. Принцип спеціальності

Коли орган має повноваження адміністративної поліції лише у вузькій сфері (наприклад, поліція транспорту), він не може втручатися у загальні питання громадського порядку. Водночас, його акти мають пріоритет у цій спеціалізованій сфері. Наприклад, міністр транспорту ухвалює правила безпеки в метро, і мер не може видати суперечливе розпорядження, навіть якщо він відповідає за безпеку в місті загалом.

1. Заходи адміністративної поліції

Адміністративна поліція здійснює свою діяльність через індивідуальні чи нормативні акти, які впливають на права та свободи осіб. Її рішення повинні бути законними, пропорційними та виправданими з точки зору забезпечення громадського порядку. Це означає, що адміністративні органи не можуть вводити заборони або обмеження довільно — такі заходи мають бути виправдані об’єктивною небезпекою чи порушенням. Право на захист від свавільних поліцейських заходів ґарантується як національним законодавством, так і європейськими стандартами (ст. 8–11 Європейської конвенції з прав людини).

Поліцейські заходи поділяються на два основні види: індивідуальні (наприклад, заборона комусь брати участь у демонстрації) та нормативні (наприклад, введення комендантської години для всієї території). Вони можуть супроводжуватись попереджувальними або репресивними діями, але завжди повинні бути вмотивованими та здійсненими в рамках закону. Будь-який захід, що обмежує свободу, має бути обґрунтований та тимчасовий.

2. Принцип пропорційності

Цей принцип є ключовим у діяльності адміністративної поліції. Заходи мають бути адекватними меті, яку переслідує орган: охорона громадського порядку не може бути виправданням для надмірного обмеження прав. Наприклад, заборона всієї демонстрації може бути визнана незаконною, якщо менше суворих засобів було достатньо для запобігання порушенням. Рішення адміністрації, що порушують цей принцип, можуть бути скасовані адміністративним судом.

Юриспруденція Державної ради Франції неодноразово застосовувала принцип пропорційності, зокрема в справі «Benjamin» (1933), де підкреслено, що заборона заходу припустима лише за наявності доведених серйозних загроз громадському порядку, і якщо менш суворі засоби є недостатніми. Цей стандарт продовжує формувати підходи до адміністративного нагляду у Франції донині.

3. Контроль з боку адміністративного суду

Адміністративна поліція не вільна від контролю. Її дії можуть бути оскаржені до адміністративного суду, зокрема, коли йдеться про порушення прав і свобод громадян. Основним завданням суду є перевірка законності заходів, прийнятих поліцейською владою: чи є в них юридична підстава, чи дотримано процедури, чи не перевищено повноваження, чи не порушено принцип пропорційності. З огляду на це, судова практика відіграє важливу роль у стримуванні можливих зловживань з боку адміністрації.

Адміністративні суди мають право скасувати акт адміністративної поліції, якщо він є незаконним або непропорційним. Це стосується як індивідуальних приписів (наприклад, заборона на мітинг певної особи), так і загальних нормативних актів (наприклад, загальна заборона зібрань). При цьому суд зважує обставини, що підтверджують загрозу громадському порядку, і оцінює, чи вжиті заходи є необхідними та співмірними.

4. Обмеження судового контролю

Однак судовий контроль не є абсолютним. У разі надзвичайних ситуацій або терористичних загроз уряд може ухвалювати акти, які тимчасово обмежують фундаментальні свободи. Такі ситуації передбачаються, зокрема, законом про надзвичайний стан (Loi relative à l’état d’urgence), що дозволяє впроваджувати особливий режим поліцейської діяльності. Судовий контроль у таких випадках існує, але він м’якший і враховує контекст.

Також, суди зазвичай утримуються від втручання у політичну доцільність заходів — вони оцінюють лише юридичну обґрунтованість. Це означає, що навіть якщо захід здається надмірним з соціальної точки зору, але відповідає вимогам закону і є пропорційним — він не буде скасований судом. Такий підхід забезпечує баланс між повагою до державної влади та гарантією прав людини.

 

1. Місце адміністративної юстиції у правовій системі

Адміністративна юстиція у Франції є самостійною гілкою судової влади, відокремленою від загальної юстиції. Її основне завдання — вирішувати спори між приватними особами і публічною адміністрацією, а також між різними адміністративними органами. Ідея про наявність окремої адміністративної юстиції ґрунтується на принципі, що адміністрація має особливий юридичний статус і здійснює особливі функції, які не можуть повністю регулюватися нормами приватного права. Таким чином, адміністративна юстиція розвинулася на основі специфічного права — адміністративного права.

Найвищим органом адміністративної юстиції є Державна рада Франції (Conseil d’État), яка водночас виконує функції і касаційної інстанції, і консультативного органу уряду. Нижчими інстанціями є адміністративні суди першої інстанції (tribunaux administratifs) та адміністративні апеляційні суди (cours administratives d’appel), що були створені з метою децентралізації судової системи та полегшення доступу громадян до правосуддя.

2. Принципи функціонування адміністративної юстиції

Функціонування адміністративної юстиції ґрунтується на кількох ключових принципах:

1. Принцип поділу юрисдикцій (principe de séparation des autorités administratives et judiciaires) — запроваджений ще у 1790 році, він поклав початок автономії адміністративної юстиції;
2. Принцип повної юрисдикції — адміністративний суд може як скасовувати, так і змінювати адміністративні акти, а також присуджувати компенсацію;
3. Принцип об’єктивної законності — суд перевіряє не лише дотримання прав заявника, а й відповідність дій адміністрації нормам публічного права.

Ці принципи спрямовані на те, щоб забезпечити ефективний, неупереджений і своєчасний захист громадян у їхніх відносинах з публічною владою

3. Оскарження адміністративних актів

Адміністративні акти можуть бути оскаржені особами, які вважають, що їхні права або законні інтереси порушено. Найбільш поширеним способом є оскарження до адміністративного суду з вимогою скасувати відповідний акт. Для цього особа має довести, що вона має юридичний інтерес, що акт є остаточним (тобто здатним завдати шкоди), і що строк оскарження не пропущено (як правило, два місяці з моменту повідомлення).

Суди розрізняють два типи адміністративних актів: регламентарні (загальні) та індивідуальні. У випадку нормативних актів допускається також опротестування зацікавленими асоціаціями або органами, якщо вони мають захищуваний інтерес. Ще один спосіб — адміністративне оскарження, тобто подання скарги до самого адміністративного органу або вищої інстанції до звернення до суду (такий шлях часто рекомендований, але не завжди обов’язковий).

4. Види провадження в адміністративному судочинстві

Адміністративні суди Франції розглядають різні категорії справ, які поділяються на основні типи проваджень:

1. Провадження про скасування адміністративного акту (recours pour excès de pouvoir) — найпоширеніше, спрямоване на скасування незаконного акту.
2. Провадження про відшкодування шкоди (recours de pleine juridiction) — дає змогу вимагати грошової компенсації від держави чи органів місцевого самоврядування.
3. Конституційне подання (question prioritaire de constitutionnalité, QPC) — механізм перевірки відповідності законів Конституції через суд.
4. Термінові провадження (référé) — спеціальні процедури для оперативного захисту прав (наприклад, зупинення дії рішення, заборона виселення тощо).

Кожен тип провадження має свою процесуальну специфіку, але всі вони базуються на принципах доступності, змагальності та правової визначеності [1].

Lebreton G. Droit administratif général. 12e édition. Paris : Lefebvre Dalloz, 2023. 616 p.