Miguel Sanchez Moron. Derecho Administrativo. Madrid: Tecnos, 2013. 966 p.

 Мігель Санчес Морон (Miguel Sánchez Morón) — іспанський правник, доктор філософії у галузі права (PhD), один із найвпливовіших фахівців з адміністративного права Іспанії, професор-емерит Університету Алькала та координатор дослідницької групи з адміністративної організації та публічної служби. Народився 1953 року в Мадриді, здобув ступінь доктора права в Університеті Комплутенсе (1980), де пізніше викладав, як і в Барселонському університеті та Університеті Кастилії-Ла-Манча. З 1992 року працював професором кафедри адміністративного права в Університеті Алькала. У 1985–1989 роках був юристом Конституційного суду Іспанії, а згодом — запрошеним науковцем у Гарвардській школі права. У 2004–2005 роках очолював Комісію з розробки Статуту державної служби Іспанії, зробивши значний внесок у реформування публічного адміністрування в Іспанії.

Ця невелика частина матеріалу з підручника «Мігель Санчес Морон. Адміністративне право. Мадрид: Текнос, 2013. 966 с.» упорядкована українською мовою виключно для наукового використання та лише для членів Академії АПН. У разі використання цього матеріалу для проведення наукових досліджень посилання на оригінал є обов’язковим. Матеріал оприлюднений без будь-якої мети отримання прибутку чи інших фінансових або матеріальних вигод. Дотримання цих вимог не порушує авторського права відповідно до Закону України від 1 грудня 2022 року № 2811-IX, ст. 22 «Про авторське право і суміжні права». Відомості Верховної Ради. 2023. № 57, ст. 166. URL: https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/2811-20

 

 

ЧАСТИНА ПЕРША

ЗАСАДИ АДМІНІСТРАТИВНОГО ПРАВА

 

РОЗДІЛ І: АДМІНІСТРАТИВНЕ ПРАВО: ПОНЯТТЯ ТА ІСТОРИЧНА ЕВОЛЮЦІЯ

1. ЩО ТАКЕ АДМІНІСТРАТИВНЕ ПРАВО
   II. СУТНІСТЬ АДМІНІСТРАТИВНОГО ПРАВА
   III. ПОХОДЖЕННЯ ТА ЕВОЛЮЦІЯ АДМІНІСТРАТИВНОГО ПРАВА
2. Історичність адміністративного права
3. Передумови
4. Ліберальна правова держава та поява адміністративного права
   A) Принципи і реалії
   B) Французька модель адміністративного права та її поширення в Європі
   C) Англійський варіант
   D) Формування та розвиток адміністративного права в Іспанії
5. Трансформації адміністративного права у ХХ столітті
   A) «Адміністративна держава»
   B) Децентралізація та диверсифікація структур
   C) Демократія та правова держава
   D) Адміністрація і суспільство
   E) Адміністративне правосуддя
6. Сучасна ситуація та перспективи
   A) Роль держави: приватизації та зміна функцій. Вплив економічної кризи
   B) «Втеча від адміністративного права» та її межі
   C) Розвиток європейського адміністративного права та вплив глобалізації
   D) Добре адміністрування
7. СФЕРА ЗАСТОСУВАННЯ АДМІНІСТРАТИВНОГО ПРАВА
8. Застосування адміністративного права до певних видів діяльності конституційних органів, які не є частиною публічної адміністрації
9. Застосування адміністративного та приватного права до організації та адміністративної діяльності

РОЗДІЛ ІІ: КОНСТИТУЦІЙНІ ОСНОВИ АДМІНІСТРАТИВНОГО ПРАВА
I. КОНСТИТУЦІЯ ТА АДМІНІСТРАТИВНЕ ПРАВО
II. КОНСТИТУЦІЙНЕ УЯВЛЕННЯ ПРО ПУБЛІЧНЕ АДМІНІСТРУВАННЯ

1. Публічне адміністрування як інституція, що об’єктивно служить загальним інтересам
2. Що таке загальні інтереси
   Уряд і адміністрування
   Участь і прозорість
   A) Участь громадян і публічне адміністрування
   B) Адміністративна прозорість
3. Плюралістична і децентралізована організація
   A) Децентралізація, автономія, деконцентрація
   B) Елементи згуртованості: ієрархія, координація, співпраця і солідарність

III. ПОВНА ПІДПОРЯДКОВАНІСТЬ АДМІНІСТРАЦІЇ ЗАКОНУ І ПРАВУ

1. Повнота підпорядкування праву
2. Законність і юридичність
3. Негативний і позитивний правовий зв’язок
4. Урегульовані повноваження і адміністративна дискреція
   A) Значення і функція адміністративної дискреції
   B) Деякі види адміністративної дискреції
   C) Невизначені правові поняття і межі оціночної дискреції
   D) Загальні межі адміністративної дискреції
5. КОНТРОЛЬ ПУБЛІЧНОГО АДМІНІСТРУВАННЯ СУДОВИМИ ОРГАНАМИ
6. Конституційна система контролю над виконавчою владою
7. Судовий контроль за адміністрацією
   A) Повнота судового захисту і спеціалізація юрисдикцій
   B) Особливості адміністративного судового контролю: так звана
   «автотутела» адміністрації
   C) Судовий контроль за адміністрацією і ефективний судовий захист

 

ЧАСТИНА ДРУГА
АДМІНІСТРАТИВНО-ПРАВОВИЙ ПОРЯДОК

РОЗДІЛ III: АДМІНІСТРАТИВНО-ПРАВОВИЙ ПОРЯДОК
I. Ідея правопорядку

1. ФОРМАЛЬНІ ХАРАКТЕРИСТИКИ АДМІНІСТРАТИВНО-ПРАВОВОГО ПОРЯДКУ
2. Домінування і поширення письмових норм. Проблеми і принципи якості нормотворення
3. Різноманітність нормативних типів

Значення загальних принципів права
A) Важливість і функція загальних принципів
B) Різнорідність загальних принципів
C) Деякі принципи особливої важливості в адміністративному праві

4. Обмежена роль звичаю і значення адміністративного прецеденту
5. Судове творення права

III. ПРИМІТКИ ЩОДО ЗАСТОСУВАННЯ НОРМ В АДМІНІСТРАТИВНОМУ ПРАВІ

1. Застосування у просторі
2. Застосування в часі і проблема зворотної дії
3. Втрата чинності норм; зокрема, скасування і невикористання

РОЗДІЛ IV: ПИСЬМОВІ НОРМИ: КОНСТИТУЦІЯ, НАДНАЦІОНАЛЬНІ НОРМИ І ЗАКОНИ
I. Конституція

1. Значення і нормативна сила Конституції
2. Види конституційних норм
3. МІЖНАРОДНІ ДОГОВОРИ
   III. ПРАВО ЄВРОПЕЙСЬКОГО СПІВТОВАРИСТВА
4. Джерела
   A) Первинне право, засноване на Договорах
   B) Похідне право
   a) Міжнародні конвенції та угоди
   b) Види норм спільноти
5. C) Загальні принципи та судова практика Суду Європейського Союзу
6. Взаємозв’язок із внутрішнім правом
7. ЗАКОНИ ДЕРЖАВИ
8. Значення та функція закону
9. Види державних законів
   A) Звичайні закони та інші парламентські норми, що мають силу закону
   B) Органічні закони
   C) Декрет-закон
   D) Законодавчі декрети
10. СТАТУТИ АВТОНОМІЙ
    VI. ЗАКОНИ АВТОНОМНИХ СПІЛЬНОТ

РОЗДІЛ V: РЕГЛАМЕНТ
I. ПОНЯТТЯ
II. НОРМОТВОРЧА ПОВНОВАЖНІСТЬ

1. Проблематика в умовах ліберальної держави
2. Проблематика в умовах соціальної та демократичної правової держави

III. РЕГЛАМЕНТ І ІНШІ ПРАВОВІ ФОРМИ

1. Регламент і адміністративний акт
2. Циркуляри та внутрішні інструкції
3. Плани і програми
4. Пакти, угоди, домовленості
5. Інші інструменти
6. ВИДИ РЕГЛАМЕНТІВ
7. Виконавчі, незалежні та надзвичайні регламенти
8. Регламенти організації
9. Регламенти державні, автономні та місцеві
10. Норми інших органів і публічних установ
11. РЕГЛАМЕНТ ЯК ЮРИДИЧНА НОРМА
12. Нормативна сила та неможливість індивідуального скасування регламенту
13. Взаємовідносини із законом
    A) Повне підпорядкування закону
    B) Резервація закону
    C) Співпраця регламенту із законом
    D) Дерегалізація
14. Повноваження і регламентна ієрархія
15. СУБ’ЄКТИ РЕГЛАМЕНТНОЇ ПОВНОВАЖНОСТІ
16. В адміністрації держави
17. В автономних спільнотах
18. В місцевому самоврядуванні
19. В інших органах, публічних установах і незалежних органах влади

VII. ЗМІСТ РЕГЛАМЕНТУ

1. Нормотворча повноважність як дискреційне повноваження
2. Матеріальні межі регламенту

VIII. ПРОЦЕДУРА РОЗРОБКИ РЕГЛАМЕНТІВ

1. Значення процедури і сучасні проблеми
2. Законодавче регулювання процедури розробки регламентів
3. Проведення процедури
   A) Підготовка проєкту
   B) Висновки
   C) Участь громадськості
   D) Затвердження місцевих нормативних актів
   E) Опублікування
4. НІКЧЕМНІСТЬ РЕГЛАМЕНТІВ
5. Підстави та наслідки нікчемності
6. Гарантії проти недійсності регламентів
   A) Судова непридатність незаконних регламентів
   B) Перегляд ex officio
   C) Адміністративний позов до суду

ЧАСТИНА ТРЕТЯ
АДМІНІСТРАТИВНА ОРГАНІЗАЦІЯ

РОЗДІЛ VI: ЗАГАЛЬНА ТЕОРІЯ АДМІНІСТРАТИВНОЇ ОРГАНІЗАЦІЇ
I. Адміністративна організація і право

1. НОРМОТВОРЧА ОРГАНІЗАЦІЙНА ПОВНОВАЖНІСТЬ
2. Розподіл організаційної компетенції
3. Матеріальні конституційні обмеження та право ЄС

III. ПУБЛІЧНІ СУБ’ЄКТИ ПРАВА

1. Публічні утворення та їх типологія
   A) Правосуб’єктність у публічному праві
   B) Типологія публічних утворень
   a) Територіальні утворення
   b) Публічні органи
   d) Приватні суб’єкти публічного сектора
2. Адміністративні органи
   A) Поняття та природа
   B) Види органів
   C) Загальний режим діяльності органів
   D) Режим колегіальних органів
3. КОМПЕТЕНЦІЯ
4. Поняття та надання компетенцій
5. Критерії розподілу та види компетенцій
   Невідчужуваність та зміни в компетенціях
   A) Передача повноважень
   B) Делегування
   a) Делегування між адміністраціями чи публічними утвореннями
   b) Делегування між органами
   C) Авокація
   D) Передоручення управління
   E) Делегування підпису
   F) Заміщення та тимчасове виконання
6. Конфлікти компетенцій
7. ОРГАНІЗАЦІЙНІ ВЗАЄМОВІДНОСИНИ
8. Ієрархія
9. Керівництво
10. Контроль
11. Координація
12. Співпраця

РОЗДІЛ VII: ЗАГАЛЬНА АДМІНІСТРАЦІЯ ДЕРЖАВИ

1. Загальна характеристика іспанської адміністрації
   1. Велика за обсягом організація
   2. Децентралізована організація
   3. Диверсифікована організація
   4. Організація в постійному процесі реформування
   5. ОСОБЛИВОСТІ Й СТРУКТУРА ЗАГАЛЬНОЇ АДМІНІСТРАЦІЇ ДЕРЖАВИ

III. УРЯД

1. Склад і структура Уряду
2. Президент Уряду
3. Віце-президент або віце-президенти
4. Рада Міністрів
5. Урядові делеговані комісії
6. Загальна комісія державних секретарів і заступників міністрів
7. Органи, що забезпечують діяльність уряду
8. МІНІСТЕРСТВА ТА ЇХ ВНУТРІШНЯ СТРУКТУРА
9. Міністерська структура
10. Міністри
11. Державні секретарі
12. Заступники міністрів
13. Генеральні секретарі
14. Генеральні технічні секретарі
15. Генеральні директори
16. Заступники генеральних директорів
17. ПЕРИФЕРІЙНА АДМІНІСТРАЦІЯ ДЕРЖАВИ
18. Поняття і історична еволюція
19. Структура периферійних служб
20. Урядові делегати в автономних спільнотах
21. Заступники урядових делегатів у провінціях
22. Острівні директори
23. АДМІНІСТРАЦІЯ ДЕРЖАВИ ЗА КОРДОНОМ
    VII. КОНСУЛЬТАТИВНІ, КООРДИНАЦІЙНІ ТА КОНТРОЛЬНІ ОРГАНИ
24. Консультативні органи
25. Зокрема, Державна рада
26. Координаційні органи
27. Органи внутрішнього контролю

VIII. ДОДАТОК: АДМІНІСТРАЦІЯ ЄВРОПЕЙСЬКОГО СОЮЗУ

РОЗДІЛ VIII: АВТОНОМНІ СПІЛЬНОТИ

1. ВИТОКИ ТА ЕВОЛЮЦІЯ АВТОНОМНОЇ ДЕРЖАВИ
2. Історичні передумови
3. Автономна держава в Конституції 1978 року: основоположні принципи
4. Еволюція автономної держави
5. ІНСТИТУТИ АВТОНОМНИХ СПІЛЬНОТ
6. Законодавча асамблея
7. Президент спільноти та автономний уряд
8. Адміністрація автономних спільнот
9. Форні особливості
10. Судова організація

III. КОМПЕТЕНЦІЇ АВТОНОМНИХ СПІЛЬНОТ

1. Надання компетенцій
   A) Надання за Статутом автономії
   B) Надання за рамковими законами і органічними законами про передачу або делегування
2. C) Надання компетенцій шляхом відсилання до інших законів держави
3. Види компетенцій автономних спільнот
4. A) Виключні повноваження та принцип розмежування
   B) Повноваження з розробки законодавства і виконання: характер і
   обсяг «основ» держави
   C) Виконавчі повноваження
5. Сфери компетенції та інші критерії розподілу повноважень
6. Визначення компетенції та вирішення конфліктів
7. Принцип субсидіарності (доповнюваності) державного права
8. Перевага державного права у разі конфлікту
9. Передача послуг
10. ВЗАЄМИНИ АВТОНОМНИХ СПІЛЬНОТ ІЗ ДЕРЖАВОЮ
11. Відносини координації
12. Відносини співпраці
    A) Галузеві конференції та Конференція президентів
    B) Інші органи багатосторонньої співпраці
    C) Двосторонні органи співпраці
    D) Угоди про співробітництво
    E) Спільні плани та програми
    F) Інші форми співпраці
13. АВТОНОМНІ СПІЛЬНОТИ ТА МІСЦЕВЕ САМОВРЯДУВАННЯ
    VI. АВТОНОМНІ СПІЛЬНОТИ І ЄВРОПЕЙСЬКИЙ СОЮЗ
14. Участь автономних спільнот у формуванні політики та права ЄС
    A) Комітет регіонів
    B) Участь автономних спільнот у формуванні позиції держави
15. Виконання права ЄС автономними спільнотами

VII. КОНТРОЛЬ ЗА ДІЯЛЬНІСТЮ АВТОНОМНИХ СПІЛЬНОТ

1. Звичайний контроль
2. Надзвичайний контроль згідно зі статтею 155 Конституції

РОЗДІЛ IX: МІСЦЕВЕ САМОВРЯДУВАННЯ

1. ІСТОРИЧНЕ ФОРМУВАННЯ АДМІНІСТРАЦІЇ ТА МІСЦЕВОГО РЕЖИМУ
2. Історичні передумови
3. Муніципалітет і провінційна організація в ліберальній державі
4. Еволюція місцевого режиму до 1978 року
5. СУЧАСНЕ ЗНАЧЕННЯ МІСЦЕВОЇ АВТОНОМІЇ
6. Місцева автономія в Конституції
7. Інституційна гарантія місцевої автономії
8. Розподіл законодавчих повноважень у сфері місцевого режиму
9. Місцева автономія в Законі про основи місцевого режиму
   та Європейській хартії 1985 року
10. Розвивальне і додаткове законодавство
11. Захист місцевої автономії

III. МУНІЦИПАЛІТЕТ

1. Законодавче визначення
2. Муніципальна територія та її зміни
3. Населення
   A) Муніципальний реєстр
   B) Права мешканців
4. Муніципальна організація
   A) Міська рада та її члени
   B) Пленум
   a) Повноваження
   b) Режим функціонування
5. C) Міський голова
   D) Заступники міського голови
   E) Виконавчий комітет місцевої ради
   F) Інформаційні комісії
   G) Спеціальна комісія з пропозицій і скарг
   H) Спеціальна комісія з питань бюджету та фінансів
   I) Інші допоміжні органи
6. Спеціальні режими
7. A) Режим відкритої ради (concejo abierto)
   B) Муніципалітети з великою кількістю населення
   C) Спеціальні режими міст Мадрид і Барселона
8. Повноваження муніципалітетів
   A) Загальне повноваження і муніципалізація діяльності та послуг
   B) Сфери, у яких муніципалітети мають мати власні повноваження
   C) Обов’язкові послуги
   D) Додаткові заходи
   E) Делеговані повноваження
   F) Останній розвиток системи розподілу повноважень
9. ПРОВІНЦІЯ
10. Передумови, конституційна побудова та останні зміни
11. Організація провінції
12. Повноваження провінції
    A) Співпраця та допомога муніципалітетам
    B) Надання надмуніципальних, а в деяких випадках — надкомаркових, послуг
    C) Участь у розвитку економіки, соціальному прогресі та просторовому плануванні провінції
    D) Загалом — сприяння та управління особливими інтересами провінції
    E) Делеговані повноваження
13. ОСТРІВНА АДМІНІСТРАЦІЯ
    VI. ІНШІ МІСЦЕВІ УТВОРЕННЯ
14. Комарки (райони)
15. Міські агломерації
16. Манкомунідади (добровільні міжмуніципальні об’єднання)
17. Інші об’єднання муніципалітетів
18. Консорціуми
19. Менші місцеві утворення

VII. МІЖАДМІНІСТРАТИВНІ ВІДНОСИНИ

1. Відносини співпраці
2. Координація діяльності місцевої адміністрації іншими адміністраціями
3. Контроль
   A) Оскарження актів і рішень
   B) Призупинення актів і рішень
   C) Заміщувальний контроль
   D) Розпуск органів місцевого самоврядування

РОЗДІЛ X: ІНСТРУМЕНТАЛЬНІ УТВОРЕННЯ

1. ПОНЯТТЯ ТА ЕВОЛЮЦІЯ
2. Що таке інструментальні утворення
3. Історична еволюція

ОРГАНИ ТА ПУБЛІЧНІ УТВОРЕННЯ

1. Поняття та загальні характеристики
2. Автономні органи
3. Публічні підприємницькі утворення
4. Державні агентства
5. Незалежні органи влади
6. Державні університети
7. Інші публічні утворення зі спеціальним статусом
8. КОРПОРАЦІЇ ПУБЛІЧНОГО ПРАВА
9. Професійні колегії
10. Торгово-промислові палати та інші організації, що представляють економічні інтереси
11. Інші публічні утворення асоціативного типу
12. ПРИВАТНІ СТРУКТУРИ ПУБЛІЧНОГО СЕКТОРА
13. Державні господарські товариства
    A) Поняття та види
    B) Правовий режим
14. Фундації публічного сектора
15. ЗДІЙСНЕННЯ ПУБЛІЧНИХ ФУНКЦІЙ ПРИВАТНИМИ СТРУКТУРАМИ

ЧАСТИНА ЧЕТВЕРТА
АДМІНІСТРАТИВНА ДІЯЛЬНІСТЬ

РОЗДІЛ XI: ДІЯЛЬНІСТЬ АДМІНІСТРАЦІЇ ТА ЇЇ ВІДНОСИНИ З ГРОМАДЯНАМИ

1. ЧИМ ЗАЙМАЄТЬСЯ АДМІНІСТРАЦІЯ
2. ЮРИДИЧНИЙ СТАТУС ГРОМАДЯНИНА В АДМІНІСТРАТИВНОМУ ПРАВІ
3. Адміністративно-правові відносини
4. Поняття громадянина та зацікавленої особи
5. Суб’єктивні права та законні інтереси
   A) Публічні суб’єктивні права
   B) Види публічних суб’єктивних прав
   a) Публічні свободи
   b) Економічні свободи
   c) Речові права та адміністративні речові права
   d) Зобов’язальні та претензійні права
   e) Інструментальні права
   f) Реакційні права
6. C) Законні інтереси
   D) Колективні інтереси
   E) Обов’язки, зобов’язання та обтяження
   F) Відносини переваги чи особливого підпорядкування та статутні відносини

III. ЗАГАЛЬНІ ПРАВА ГРОМАДЯНИНА У ВІДНОСИНАХ З АДМІНІСТРАЦІЄЮ

1. Права на інформацію та доступ до адміністративних документів
   A) Адміністративна прозорість та загальні інформаційні обов’язки
   B) Права на індивідуальну інформацію

Право доступу до архівів і реєстрів:
a) Застосовуване законодавство
b) Суб’єкти цього права
c) Об’єкт права
d) Обмеження у здійсненні права
e) Порядок реалізації права

2. Права на участь у здійсненні адміністративних функцій
3. Право на використання офіційних мов на території кожної автономної спільноти
4. БЕЗДІЯЛЬНІСТЬ АДМІНІСТРАЦІЇ

РОЗДІЛ XII: АДМІНІСТРАТИВНА ПРОЦЕДУРА

1. ПОНЯТТЯ І ЗНАЧЕННЯ
2. ІСТОРИЧНА ЕВОЛЮЦІЯ І ЧИННЕ ЗАКОНОДАВСТВО

III. СУБ’ЄКТИ ПРОЦЕДУРИ

1. Відповідальні за проведення процедури
   A) Поняття
   B) Відповідальність та ідентифікація
   C) Відвід і самовідвід
2. Зацікавлені особи
   A) Поняття і види
   B) Представництво
   C) Права зацікавлених осіб
3. ІНІЦІЮВАННЯ ПРОЦЕДУРИ
4. Ініціювання за ініціативою адміністрації
5. Ініціювання за заявою зацікавлених осіб
   A) Форма подання заяв
   B) Місце подання
   C) Усунення недоліків і доповнення
   D) Право на подання петицій
   E) Відповідальні заяви і попередні повідомлення
6. Тимчасові заходи
7. УПОРЯДКУВАННЯ ТА ІНСТРУКТУВАННЯ ПРОЦЕДУРИ
8. Принципи упорядкування
   A) Оперативність і економність
   B) Зокрема, принцип незупинення процедури та винятки з нього
   C) Принцип офіційності або службового просування
   D) Принципи змагальності та рівності
   E) Принципи участі і прозорості
9. Процесуальні дії
   A) Докази
   B) Висновки
   C) Участь зацікавлених осіб
10. Терміни та строки
11. ЗАВЕРШЕННЯ ПРОЦЕДУРИ
12. Обов’язок ухвалити рішення
13. Пряме рішення
14. Конвенційне завершення
15. Аномальне завершення процедури

VII. АДМІНІСТРАТИВНА БЕЗДІЯЛЬНІСТЬ (МОВЧАННЯ)

1. Адміністративне мовчання у процедурах, ініційованих за заявою особи
   A) Позитивне мовчання і негативне мовчання
   B) Сутність і наслідки кожного виду мовчання
   a) Позитивне мовчання
   b) Негативне мовчання
   C) Строк оскарження та інші процесуальні наслідки мовчання
2. Відсутність прямого рішення у процедурах, ініційованих адміністрацією

РОЗДІЛ XIII: АДМІНІСТРАТИВНІ АКТИ
I. ПОНЯТТЯ
II. ВИДИ АКТІВ

1. Рішення та інші акти
2. Остаточні та проміжні акти
3. Акти, що закінчують адміністративну інстанцію, або ні
4. Остаточні, погоджені й підтверджувальні акти
5. Сприятливі та обтяжуючі акти
6. Індивідуальні та множинні акти
7. Подільні акти

III. ПОЛІТИЧНІ АКТИ

1. ЕЛЕМЕНТИ АДМІНІСТРАТИВНИХ АКТІВ
2. Суб’єктивні елементи
3. Об’єктивні елементи
4. Формальні елементи
   A) Форма вираження актів
   B) Мотивування адміністративних актів
5. ЮРИДИЧНА СИЛА АДМІНІСТРАТИВНИХ АКТІВ
6. Виконавчість адміністративних актів
7. Початок дії актів
   A) Відкладена чинність за змістом акту
   B) Необхідність затвердження чи дозволу вищого органу
   C) Необхідність повідомлення: порядок повідомлення
   a) Строк і зміст повідомлення
   b) Форма і місце вручення
   c) Відмова чи неможливість персонального вручення
8. Опублікування актів
9. Зворотна сила
10. Втрата чинності
    A) Остаточне припинення
    B) Призупинення дії адміністративного акту
11. Виконання
12. Примусове виконання
    A) Умови
    B) Способи примусового виконання
    a) Стягнення з майна
    b) Заміна виконання
    c) Штраф-примус
    d) Примус щодо особи
13. Виконання через судовий орган
14. Дії поза межами закону (de facto)
15. НІКЧЕМНІСТЬ АДМІНІСТРАТИВНИХ АКТІВ
16. Поняття нікчемності в адміністративному праві
17. Акти, нікчемні за змістом
18. Оспорювані акти
19. Формальні порушення, що не призводять до недійсності
20. Передача, перетворення, збереження і легітимація (виправлення) актів

VII. ПЕРЕГЛЯД І СКАСУВАННЯ АДМІНІСТРАТИВНИХ АКТІВ

1. Перегляд нікчемних актів з ініціативи адміністрації
   A) Поняття і предмет
   B) Процедура перегляду
   C) Наслідки прийняття рішення
2. Визнання шкідливості оспорюваних актів
3. Скасування адміністративних актів
   A) Скасування обтяжуючих чи несприятливих актів
   B) Скасування сприятливих актів
4. Виправлення помилок
5. Загальні обмеження на перегляд актів

РОЗДІЛ XIV: КОНТРАКТИ ПУБЛІЧНОГО СЕКТОРА

1. ДОГОВІРНА ДІЯЛЬНІСТЬ АДМІНІСТРАЦІЇ
2. КОНТРАКТИ ПУБЛІЧНОГО СЕКТОРА ТА ЇХ ВИДИ
3. Походження та історична еволюція
4. Застосовуване законодавство та сфера застосування
5. Види контрактів публічного сектора
   A) Типізовані контракти
   B) Контракти, що підпадають під гармонізоване регулювання
   C) Адміністративні та приватні контракти

III. ЗАГАЛЬНІ ПОЛОЖЕННЯ ЩОДО КОНТРАКТУВАННЯ

1. Основні принципи публічних закупівель
2. Суб’єктивні вимоги: сторони контракту
   A) Адміністрація або контрактуюча установа
   B) Підрядник

Об’єктивні вимоги: предмет і ціна
A) Предмет контракту
B) Ціна

1. ПІДГОТОВКА КОНТРАКТУ. ДОСЬЄ ЗАКУПІВЛІ
   V. ПРИСУДЖЕННЯ КОНТРАКТІВ
2. Процедури присудження
3. Пропозиції зацікавлених осіб

Вибір переможця
A) Критерії відбору
B) Класифікація пропозицій і присудження контракту
C) Електронний аукціон

4. Оскарження дій із підготовки та присудження контракту
   A) Спеціальна адміністративна скарга у сфері контрактування
   B) Тимчасові заходи
5. Формалізація контракту
6. ВИКОНАННЯ АДМІНІСТРАТИВНИХ КОНТРАКТІВ
   Загальні принципи та особливості адміністративного контрактування
   A) Принцип ризику і випадковостей та винятки з нього
   B) Недоліки виконання і затримка з боку підрядника
   C) Оплата ціни
   D) Відшкодування третім особам
   E) Прерогативи адміністрації
   F) Зміна умов контракту
7. Підтримання економічної рівноваги контракту
8. Передача контракту та субпідряд

VII. ПРИПИНЕННЯ КОНТРАКТ

1. Закони й регламенти: гарантія закону в поліційній сфері та економічному регулюванні й застосування принципу пропорційності
2. Плани
3. Технічне саморегулювання
4. ІНСТРУМЕНТИ КОНТРОЛЮ
5. Дозволи
   A) Поняття
   B) Види
   C) Правовий режим
6. Повноваження з нагляду та інспекції
7. Встановлення обов’язків через приписи
   A) Поняття
   B) Види
   C) Правовий режим
   D) Вимоги
8. Контроль шляхом подання інформації
9. Обов’язки ведення реєстрів і документації
10. Відповідальні заяви та попередні повідомлення
11. Оцінювання та аудити
12. Оцінювання й акредитація приватними суб’єктами та випадки самоконтролю
13. ВИРІШЕННЯ СПОРІВ МІЖ ПРИВАТНИМИ ОСОБАМИ ЧЕРЕЗ АДМІНІСТРАЦІЮ

РОЗДІЛ XVI: АДМІНІСТРАТИВНІ САНКЦІЇ
I. САНКЦІЙНА ЮРИСДИКЦІЯ АДМІНІСТРАЦІЇ

1. Що таке адміністративні санкції
2. Походження й еволюція санкційних повноважень адміністрації
3. Вплив Конституції 1978 року
4. Застосовуване законодавство і розподіл санкційних повноважень
5. ПРИНЦИПИ САНКЦІЙНОЇ ЮРИСДИКЦІЇ
6. Принцип законності
   A) Матеріальна гарантія
   B) Формальна гарантія: резерв закону
7. Принцип типізації
   A) Типізація порушень
   B) Типізація санкцій
   C) Заборона аналогії
8. Незворотність несприятливих санкційних норм і зворотність сприятливих
9. Відповідальність
   A) Принцип вини та відповідальність за «просте недотримання»
   B) Суб’єкти відповідальності
   C) Обставини, що змінюють ступінь відповідальності
10. Принцип пропорційності
11. Накопичення порушень і принцип non bis in idem
    A) Переважання кримінальної санкції
    B) Множинність адміністративних санкцій
12. Позовна давність та інші підстави припинення відповідальності

III. САНКЦІЙНА ПРОЦЕДУРА

1. Гарантії процедури та її сучасне регулювання
2. Компетентні органи
3. Ймовірний порушник та його права
4. Інші зацікавлені особи
5. Попередні дії та ініціювання процедури
6. Тимчасові заходи
7. Провадження процедури
8. ОБМЕЖЕННЯ ЗМІСТУ ПРИВАТНОЇ ВЛАСНОСТІ ЗАКОНОДАВСТВОМ ТА
   АДМІНІСТРАТИВНИМ ВТРУЧАННЯМ
9. Поняття
10. Приклади у чинному законодавстві
    A) Містобудівний режим права власності на землю
    B) Правовий режим сільськогосподарської власності
    C) Лісова власність
    D) Природоохоронні території
    E) Історико-культурна спадщина
    F) Інші випадки
11. Різниця між обмеженням змісту права власності та
    повним або частковим позбавленням права

III. ПРИМУСОВЕ ВІДЧУЖЕННЯ (ЕКСПРОПРІАЦІЯ)

1. Історичний розвиток і сучасне поняття
2. Застосовуване законодавство
3. Суб’єкти експропріації
   A) Адміністрація, яка здійснює експропріацію
   B) Законодавчі форми експропріації
   C) Бенефіціар експропріації
   D) Експропрійована особа
4. Декларація про суспільну чи соціальну необхідність
5. Початок процедури експропріації: рішення про необхідність зайняття
6. Визначення справедливої компенсації
   A) Поняття та критерії оцінки
   B) Процедура визначення компенсації
   C) Експропріаційна комісія
7. Виплата і вступ у володіння
8. Термінова експропріація
9. Відповідальність за затримку
10. Реверсія (повернення майна)
    A) Поняття і правова природа
    B) Чинне регулювання
11. Спеціальні випадки експропріації й тимчасові зайняття
    A) Так звані спеціальні процедури
    B) Тимчасове зайняття
12. ВИКЛЮЧЕННЯ ПРИВАТНОЇ ВЛАСНОСТІ: ПОНЯТТЯ ПУБЛІЧНОЇ ВЛАСНОСТІ
13. Поняття і значення публічної власності
14. Види та об’єкти публічної власності
15. Принципи охорони публічної власності
16. Речові права на об’єкти публічної власності

РОЗДІЛ XVIII: ПОСЛУГИ ЗАГАЛЬНОГО ІНТЕРЕСУ ТА ПУБЛІЧНА ДОПОМОГА

1. ПУБЛІЧНІ СЛУЖБИ ТА СЛУЖБИ ЗАГАЛЬНОГО ІНТЕРЕСУ
2. Поняття публічної служби та її криза
   A) Публічна служба в ліберальній державі
3. B) Соціальна держава і школа публічної служби
   C) Криза соціальної держави та обмежене розуміння публічної служби
   D) Публічна господарська й промислова діяльність і приватні служби
   загального інтересу
   E) Так звана «смерть публічної служби»
4. Служби загального інтересу
   A) Походження поняття і його запровадження в європейському праві
   B) Служби загального інтересу та служби економічного загального інтересу
   C) Обов’язки публічного обслуговування та універсальні послуги
   D) Неекономічні послуги
5. Основоположні принципи публічної служби і служб загального інтересу
   A) Безперервність
   B) Змінюваність
   C) Рівність
   D) Якість
   E) Доступність
6. Публічні служби у вузькому розумінні
   A) Створення служби
   a) Обов’язкові та необов’язкові служби
   b) Служби на засадах вільної конкуренції й зарезервовані служби
   c) Процедура створення
7. B) Форми управління публічними службами
   C) Права та обов’язки користувачів
8. Служби економічного загального інтересу
9. СТИМУЛЮВАЛЬНА ДІЯЛЬНІСТЬ І ПУБЛІЧНА ДОПОМОГА
10. Поняття
11. Історична еволюція
12. Форми публічної допомоги та заходів стимулювання
13. Загальні принципи
    A) Публічність і прозорість
    B) Принципи конкуренції та об’єктивності
    C) Принципи рівності та недискримінації
    D) Принципи ефективності та результативності
14. Правовий режим публічної допомоги в праві ЄС
    A) Власні допомоги та структурні фонди
    B) Допомоги, що надаються державами, і захист конкуренції
15. Загальний режим субсидій у національному праві
    A) Вимоги й основи для надання субсидій
    B) Питання компетенції: зокрема, субсидії держави у сферах
    автономної компетенції
    C) Бенефіціар
    D) Фінансування субсидії
    E) Процедура надання
    F) Обґрунтування та управління
    G) Повернення субсидії

ЧАСТИНА П’ЯТА
СИСТЕМА ГАРАНТІЙ

РОЗДІЛ XIX: ПОЗАСУДОВІ ФОРМИ КОНТРОЛЮ

1. ЗАГАЛЬНА СИСТЕМА ГАРАНТІЙ
2. СПЕЦІАЛІЗОВАНІ ЗОВНІШНІ КОНТРОЛЬНІ ОРГАНИ
3. Омбудсмен та інституції, що виконують аналогічні функції
   A) Правова природа інституції
4. B) Призначення та внутрішня організація
   C) Функції та процедура діяльності
   D) Рішення
   E) Доповіді перед Генеральними Кортесами
   F) Автономні уповноважені та Європейський омбудсмен
5. Рахункова палата та аналогічні установи
   A) Природа інституції та застосовуване законодавство
   B) Організація
   C) Функції Рахункової палати
   a) Контрольна функція
   b) Судова функція
   D) Автономні еквівалентні інституції та Рахункова палата Європейського Союзу

III. АДМІНІСТРАТИВНІ ОСКАРЖЕННЯ

1. Поняття
2. Історичне походження та сучасне призначення
3. Звичайні оскарження відповідно до Закону про адміністративну процедуру (LRJPAC): принципи і загальні правила
   A) Суб’єкти оскарження
   B) Оскаржувані акти
   C) Подання скарги
   D) Призупинення виконання оскарженого акту
   E) Вислуховування зацікавлених осіб
   F) Рішення та інші підстави завершення провадження
4. Оскарження в адміністративному порядку (recurso de alzada)
   A) Предмет
   B) Компетентні органи
   C) Строки подання та ухвалення рішення
5. Факультативне оскарження в порядку перегляду (recurso potestativo de reposición)
6. Надзвичайне оскарження в порядку перегляду (recurso extraordinario de revisión)
7. Спеціальні адміністративні оскарження
8. Зокрема, фінансово-адміністративні скарги
9. СКАРГИ ДО ЄВРОПЕЙСЬКОЇ КОМІСІЇ ПРО ПОЧАТОК ПРОВАДЖЕННЯ
   ЩОДО ПОРУШЕННЯ ЄВРОПЕЙСЬКОГО ПРАВА
10. ПОПЕРЕДНІ АДМІНІСТРАТИВНІ СКАРГИ ДО СУДОВИХ ПРОВАДЖЕНЬ
    У ЦИВІЛЬНИХ І ТРУДОВИХ СПРАВАХ
11. АЛЬТЕРНАТИВНІ ЗАСОБИ ВИРІШЕННЯ СПОРІВ

РОЗДІЛ XX: СУДОВИЙ КОНТРОЛЬ. АДМІНІСТРАТИВНА ЮСТИЦІЯ

1. СУДОВИЙ КОНТРОЛЬ ЗА ПУБЛІЧНИМ АДМІНІСТРУВАННЯМ
2. ЮРИСДИКЦІЯ У СПРАВАХ АДМІНІСТРАТИВНОЇ ЮСТИЦІЇ
3. Походження і історичний розвиток
4. Сфера юрисдикції
   A) Об’єктивний критерій розмежування
   B) Суб’єктивний критерій
   • Уточнення
   • Преюдиціальні та супутні питання
5. Неможливість передачі юрисдикції

Судові органи адміністративної юстиції
A) Суд першої інстанції в справах адміністративної юстиції
a) Особливості
b) Центральна юрисдикція в адміністративних справах

1. B) Центральні суди адміністративної юстиції
   a) Особливості
   b) Повноваження
2. C) Палати адміністративної юстиції у Вищих судах автономій
3. a) Особливості
   b) Повноваження як суду першої інстанції (ст. 10.1 LJCA)
   c) Повноваження щодо розгляду скарг і питань компетенції
4. D) Палата адміністративної юстиції Національної аудієнсії
   a) Особливості
   b) Повноваження як суду першої інстанції (ст. 11.1 LJCA)
   c) Повноваження щодо розгляду скарг і питань компетенції
5. E) Адміністративна палата (Третя) Верховного суду
   a) Особливості
   b) Повноваження як суду першої інстанції
   c) Повноваження в апеляційній інстанції
6. F) Спеціальна палата, передбачена статтею 61 LOPJ

III. ПОЗОВ У СПРАВАХ АДМІНІСТРАТИВНОЇ ЮСТИЦІЇ

1. Загальні риси
2. Сторони у справі
   A) Позивач
   B) Відповідач
   C) Процесуальна дієздатність
   D) Право на подання позову (легітимація)
   E) Заборона на подання позову
   F) Представництво і захист сторін
3. Предмет позову
   A) Оскаржувана діяльність
   a) Оскарження прямих або передбачуваних адміністративних актів
   b) Оскарження нормативно-правових актів
   c) Оскарження бездіяльності адміністрації
   d) Оскарження фактичних дій адміністрації (de facto)
4. B) Вимоги сторін
   a) Види вимог
   b) Принцип відповідності позову
   c) Кумуляція вимог
5. ПРОЦЕДУРА В АДМІНІСТРАТИВНОМУ СУДОЧИНСТВІ
6. Звичайне провадження у першій або єдиній інстанції
   A) Попередні дії
   B) Подання позову
   a) Форма
   b) Строк
7. C) Підготовчі дії
   a) Повідомлення про подання
   b) Витребування адміністративної справи
   c) Виклик відповідачів
   d) Відхилення позову
8. D) Розгляд справи
   a) Позовна заява та відзив
   b) Докази
   c) Судове засідання або письмові пояснення
   d) Призначення дати слухання
9. E) Завершення провадження
   a) Судове рішення
   b) Інші способи завершення
10. Скорочене провадження
    A) Підстави для застосування
    B) Порядок розгляду
11. Спеціальні провадження
12. A) Провадження щодо захисту основоположних прав людини
    B) Питання незаконності
    C) Провадження у разі адміністративного призупинення рішень
13. Оскарження ухвал, постанов і вироків та інших процесуальних рішень
    A) Оскарження ухвал, постанов і рішень секретаря судового провадження
    B) Звичайне апеляційне оскарження
    a) Апеляційні рішення
    b) Порядок розгляду
14. C) Касаційне оскарження
    a) Природа і характеристики
    b) Оскаржувані рішення
    c) Підстави оскарження
    d) Порядок розгляду
15. D) Касаційне оскарження для уніфікації судової практики
    E) Касаційне оскарження в інтересах закону
    F) Перегляд судових рішень

Виконання судових рішень
A) Обов’язок виконання
B) Специфічні форми виконання
a) Рішення про сплату визначеної суми
b) Рішення про скасування

1. c) Рішення про вчинення певної дії
   C) Добровільне виконання
   D) Інцидент примусового виконання
   E) Примусове виконання

Запобіжні заходи
A) Право на запобіжний захист
B) Зміст запобіжного заходу
C) Критерії для ухвалення рішення щодо запобіжних заходів
D) Процедура застосування запобіжних заходів
E) Юридична сила запобіжних заходів

РОЗДІЛ XXI: МАЙНОВА ГАРАНТІЯ. МАЙНОВА ВІДПОВІДАЛЬНІСТЬ АДМІНІСТРАЦІЇ

1. ПОНЯТТЯ ТА ІСТОРИЧНА ЕВОЛЮЦІЯ
2. Поняття майнової відповідальності адміністрації та її відмінність від інших правових інститутів
3. Історичний розвиток
4. Чинне регулювання та сучасний стан
5. ВІДПОВІДАЛЬНІСТЬ ЗА ЗАКОНОДАВЧІ АКТИ І ЗА ФУНКЦІОНУВАННЯ СУДОВОЇ ВЛАДИ
6. Відповідальність за законодавчі акти
7. Відповідальність держави за функціонування судової адміністрації
   A) Відповідальність за судову помилку
   B) Відповідальність за неналежне функціонування

III. УМОВИ МАЙНОВОЇ ВІДПОВІДАЛЬНОСТІ АДМІНІСТРАЦІЇ

1. Компенсаційне порушення
   A) Неправомірність (антиюридичність)
   B) Реальність збитків
   C) Оцінюваність шкоди
   D) Індивідуалізація шкоди
2. Призначення (віднесення) шкоди до відповідальності
   A) Суб’єктивні елементи
   a) Відповідальні суб’єкти
   b) Відповідальність підрядників і концесіонерів
   c) Спільна відповідальність кількох органів публічної адміністрації
   d) Страхові компанії, що покривають майнову відповідальність
3. B) Об’єктивні елементи
   a) Дія, що спричинила шкоду
   b) Підстава віднесення відповідальності: нормальне чи аномальне функціонування служб
4. Причинно-наслідковий зв’язок
5. ОБСЯГ І ОБЧИСЛЕННЯ КОМПЕНСАЦІЇ
6. АДМІНІСТРАТИВНА СКАРГА ПРО ВІДШКОДУВАННЯ ШКОДИ
7. Строк давності для подання вимоги
8. Загальна процедура встановлення майнової відповідальності
9. Скорочена процедура
10. ПРИНЦИП ЄДНОСТІ ЮРИСДИКЦІЇ

VII. ВІДПОВІДАЛЬНІСТЬ ПОСАДОВИХ ОСІБ ТА ПРАЦІВНИКІВ
ОРГАНІВ ПУБЛІЧНОЇ АДМІНІСТРАЦІ

РОЗДІЛ І

АДМІНІСТРАТИВНЕ ПРАВО: ПОНЯТТЯ ТА ІСТОРИЧНА ЕВОЛЮЦІЯ

ЗМІСТ:
I. Що таке адміністративне право.
II. Суть адміністративного права.
III. Походження та розвиток адміністративного права.

1. Історичність адміністративного права.
2. Його передумови.
3. Ліберальна правова держава і виникнення адміністративного права.
   А) Принципи та реалії.
   Б) Французька модель адміністративного права та її поширення в Європі.
   В) Англійський варіант.
   Г) Формування та розвиток адміністративного права в Іспанії.
4. Трансформації адміністративного права у ХХ столітті.
   А) «Адміністративна держава».
   Б) Децентралізація та диверсифікація структур.
   В) Демократія та правова держава.
   Г) Адміністрація і суспільство.
   Ґ) Адміністративна юстиція.
5. Сучасна ситуація та перспективи.
   А) Роль держави: приватизації та зміна функцій. Вплив економічної кризи.
   Б) «Втеча від адміністративного права» та її межі.
   В) Розвиток європейського адміністративного права і вплив глобалізації.
   Г) Належне адміністрування.
   Сфера застосування адміністративного права.
6. Застосування адміністративного права до певних видів діяльності конституційних органів, що не є частиною публічної адміністрації.
7. Застосування адміністративного та приватного права до організації й адміністративної діяльності.
8. ЩО ТАКЕ АДМІНІСТРАТИВНЕ ПРАВО

Найпростіший спосіб визначити адміністративне право — сказати, що це є право, властиве і специфічне для публічної адміністрації.

Це визначення є правильним, проте воно потребує доповнення і уточнення, адже не дарма поняття й обсяг адміністративного права були і залишаються предметом постійних дискусій серед фахівців.

Адміністративне право охоплює сукупність або систему юридичних норм, досить численних, спільною ознакою яких є орієнтація на публічну адміністрацію.

Ці норми регулюють адміністративну організацію, діяльність адміністрації, її взаємодію з іншими суб’єктами права — як приватними, так і публічними, — а також правові механізми контролю, яким вона підлягає.

Ця система норм утворює особливий правовий порядок, оскільки ґрунтується на власних і характерних принципах, а також на сукупності понять, технік і правил інтеграції, що відрізняють її від інших галузей права — чи то приватного права (цивільного, комерційного, трудового), чи інших сфер публічного права (конституційного, кримінального, міжнародного тощо). Це зазначається з повним розумінням того, що всі ці галузі входять до єдиної правової системи.

Зробивши це перше наближення до поняття, необхідно далі визначити, що мається на увазі під публічною адміністрацією. Крім того, слід пояснити беззаперечний факт: не все право, яке застосовується до внутрішніх або зовнішніх відносин адміністрації, є адміністративним правом, тоді як частина адміністративного законодавства застосовується і до суб’єктів, які формально не належать до публічної адміністрації.

Визначити, що таке публічна адміністрація, також непросто. Йдеться про надзвичайно велику та складну організацію, знанню структури та внутрішніх правил якої присвячено значну частину цієї книги (Частина ІІІ). Ця організація, наділена законом юридичною особою, виступає як суб’єкт права, який бере участь у правовідносинах найрізноманітнішої природи та змісту. Але слід зазначити, що насправді йдеться не про одну організацію й не про одну юридичну особу, а про багато: адміністрація держави, адміністрації автономних спільнот, місцеві адміністрації — яких понад вісім тисяч у нашій країні, а також різноманітні публічні органи та установи. Тож точніше буде говорити про «публічні адміністрації» у множині. Вираз «публічна адміністрація» — це лише умовне позначення того, що є спільним для всіх них.

Адміністрація — це публічна організація, вона належить до публічної влади й посідає серед них особливе місце: саме вона споживає та інвестує найбільше публічних ресурсів, має найбільшу кількість державних службовців і найчастіше взаємодіє з громадянами.

У межах класичного поділу влади адміністрація належить до виконавчої влади й, згідно з нашою Конституцією (ст. 97.1 і 103.1), є організацією, очолюваною урядом, завданням якої є об’єктивне служіння загальному інтересу. Слід зазначити, що уряд, який керує адміністрацією, виступає як її найвищий орган у багатьох аспектах, тож до більшості його дій — хоча не до всіх — також застосовується адміністративне право. І слід додати, що уряд — не один: окрім центрального або державного уряду, існують уряди або ради урядів автономних спільнот, а також так звані місцеві уряди, хоча в останньому випадку межа між урядом і адміністрацією не завжди чітка. До цього питання ми ще повернемося в наступних розділах.

Те, що нас цікавить підкреслити тут — це те, що адміністрація, на відміну від законодавчої та судової влади, є владою, що діє. Адміністрація не обмежується прийняттям юридичних норм — це найхарактерніша функція законодавчої влади; хоча вона також ухвалює загальні норми — регламенти, яких набагато більше, ніж законів. Вона також не обмежується вирішенням конфліктів чи спорів шляхом застосування права — що є типовою функцією судової влади; хоча адміністрація іноді також вирішує конфлікти між приватними особами через арбітраж чи медіацію або приймає рішення щодо певних скарг, маючи у своєму складі спеціалізовані органи чи інституції.

Органи адміністрації виконують також функції, подібні до судових, і не випадково деякі з них називаються трибуналами — наприклад, економіко-адміністративні трибунали. Адміністрація наділена дуже широкими повноваженнями щодо накладення санкцій, що не виключає повноважень кримінальних судів, і в будь-якому разі ці повноваження здійснюються з дотриманням підпорядкованості судовій владі.

Насамперед, адміністрація щодня задовольняє загальні потреби, частково контролюючи, дозволяючи або регулюючи діяльність приватних суб’єктів (згадаємо, наприклад, нагляд за довкіллям, містобудівне регулювання або громадську безпеку), частково — надаючи послуги громадянам (охорона здоров’я, освіта, соціальні послуги тощо) або укладаючи договори й керуючи інфраструктурою (автомобільні дороги, залізниці, порти, аеропорти, гідротехнічні споруди тощо), частково — підтримуючи або співпрацюючи з приватними особами та підприємствами у сфері економічного й соціального розвитку чи в інших справах суспільного інтересу (сільськогосподарські субсидії, міжнародна співпраця, наукові дослідження тощо), а також у багатьох інших видах діяльності. Усе це здійснюється в межах планів і програм, які часто розробляє сама адміністрація і які затверджуються її вищими органами або відповідними парламентами чи урядами. Також адміністрація дбає про отримання необхідних ресурсів у порядку, встановленому законом (наприклад, через стягнення податків і внесків до системи соціального страхування), а також про управління великим штатом службовців та власністю, яку вона контролює. З функціонального погляду адміністрація зазвичай чітко відрізняється від інших гілок публічної влади — хоча ця теза ще уточнюватиметься.

Водночас слід зазначити, що не завжди органи публічної влади здійснюють свої функції через адміністративні структури у вузькому розумінні — тобто структури з публічною юридичною особою, які підпорядковуються нормам адміністративного права.

Навпаки, іноді такі повноваження, а також публічні кошти, необхідні для їх реалізації, передаються суб’єктам із приватно-правовою формою — таким як товариства або фонди, створені чи контрольовані самою адміністрацією. Це явище не є новим: вже давно існує державний сектор економіки, що складається з підприємств із повністю або переважно державною часткою, які виробляють товари або надають послуги для ринку й діють у юридичних відносинах як приватні компанії, здебільшого у формі акціонерних товариств. Проте останнім часом почали використовуватись приватні форми організації і для діяльності, яка традиційно вважалася адміністративною (надання медичних послуг, укладання договорів на публічні роботи, міжнародна співпраця тощо), і яка фінансується повністю або переважно за рахунок публічних коштів.

Крім того, самі органи публічної адміністрації іноді застосовують у своїй діяльності норми приватного права. Наприклад, вони наймають частину персоналу за трудовим законодавством, а не призначають службовців за адміністративно-правовими нормами; укладають договори з третіми сторонами, що регулюються цивільним або комерційним правом (купівля-продаж, обмін майна, оренда, придбання цінних паперів тощо); володіють майном, щодо якого мають речові права приватного характеру…

Такі винятки, як-от володіння майном або інші речові права, існували завжди. Однак упродовж останніх десятиліть спостерігається тенденція — сильніше виражена в одних країнах, ніж в інших — до використання приватного права як правового режиму для багатьох видів адміністративної діяльності. Ця тенденція, разом із використанням приватноправових форм персоніфікації — товариств і фондів — для здійснення функцій, що за суттю є публічними, дозволила говорити про “втечу від адміністративного права” як про характерне явище нашого часу. Це явище викликає занепокоєння, а подекуди — і тривогу, оскільки воно веде до послаблення юридичних гарантій, які обмежують і дозволяють контролювати діяльність органів публічної влади.

Втім, про цю проблему йтиметься пізніше. Зараз для нас важливо підкреслити, що не всі норми, які застосовуються до адміністрації, є адміністративним правом. Це не спростовує нашої вихідної тези: адміністративне право є властивим і специфічним для публічної адміністрації.

1. СУТЬ АДМІНІСТРАТИВНОГО ПРАВА

Після сказаного необхідно пояснити, у чому полягає своєрідність адміністративного права.

По суті, ця своєрідність випливає з інституційної природи адміністрації. Вона не є правовим суб’єктом, як будь-який інший, а є публічною владою, метою якої, як уже зазначалося, є служіння загальним інтересам.

На відміну від приватних осіб, адміністрація не має власних цілей; вона є інституцією, єдиною підставою існування та джерелом легітимності якої є дія в інтересах загального або публічного блага.

Загальний інтерес — це поняття, навколо якого точиться багато дискусій — у демократичній системі визначається відповідно до цінностей і принципів Конституції органами, що здійснюють політичну владу від імені громадян і за їхнім мандатом. Тобто він визначається парламентами або законодавчими зборами через ухвалення законів, а також урядами через їх виконання та розвиток. Кожен у межах своїх повноважень, включно сьогодні, звісно, з інституціями Європейського Союзу, які мають повноваження щодо прийняття рішень або співприйняття.

Для управління загальними інтересами закони надають публічній адміністрації низку повноважень, прерогатив і компетенцій.

Завдяки їм адміністрація може ухвалювати односторонні рішення, що мають юридичну силу, тобто обов’язкові до виконання для адресатів. Деякі з цих рішень є сприятливими (наприклад, видача водійських прав, надання стипендії, призначення на державну службу), інші — несприятливими (відмова у видачі дозволу на зброю, накладення штрафу за забруднення, експропріація майна, стягнення податку). Адміністрація також має право примусово виконувати власні рішення у разі опору (розгін забороненого зібрання, арешт майна податкового боржника). Норми адміністративного права закріплюють ці та інші повноваження за адміністрацією.

Перевага адміністрації над приватними особами полягає в тому, що у таких правовідносинах громадяни не перебувають з адміністрацією в юридично рівному становищі, як це притаманно приватному праву. Адміністрація не потребує їхньої згоди для ухвалення рішень або дій, адже загальний інтерес не може бути підпорядкований приватним інтересам. Йдеться про сферу публічного права, що й становить сутність адміністративного права.

Проте така позиція переваги з боку адміністрації має і зворотний бік: вона не може здійснювати свої повноваження поза межами закону, не може зловживати ними або порушувати права громадян, закріплені Конституцією та іншими нормативними актами, а також не має права поводитися з громадянами вибірково відповідно до уподобань посадових осіб.

З іншого боку, адміністративне право встановлює чіткі межі й умови здійснення владних повноважень і прерогатив адміністрації. Воно не тільки надає адміністрації повноваження для захисту інтересів суспільства, а й визнає за громадянами права у взаємодії з нею. У правовій державі адміністративне законодавство є також гарантом прав і законних інтересів громадян.

Насамперед адміністративне право встановлює для адміністрації більш сувору обов’язковість дотримання закону.

У приватному праві закон є лише загальною рамкою, у межах якої юридичні особи самостійно регулюють свої відносини на основі автономії волі. На відміну від цього, посадовці та керівники публічної адміністрації не можуть діяти на власний розсуд — вони завжди зобов’язані переслідувати загальні інтереси у точній відповідності до закону та інших нормативних актів. Адміністративна діяльність суворо регламентується законами та іншими юридичними нормами — зокрема регламентами — значно точніше та детальніше, ніж діяльність приватних осіб. Навіть коли закон надає адміністрації широкі повноваження для досягнення своїх цілей, посадовці зобов’язані дотримуватись загальних принципів і норм: об’єктивності або неупередженості, рівності громадян, пропорційності рішень, недопущення свавілля. Саме тому Конституція встановлює принцип повної підлеглості адміністрації закону і праву (ст. 103.1).

Крім того, адміністрація не може здійснювати свої повноваження будь-яким способом, на підставі суб’єктивного волевиявлення посадової особи. Навпаки, для забезпечення правильності рішення й поваги до прав та інтересів громадян, адміністрація зобов’язана попередньо проводити адміністративну процедуру або розгляд, за винятком надзвичайних ситуацій. У такій процедурі зазвичай збираються висновки, перевіряються факти, здійснюються докази, забезпечується право на вислуховування всіх зацікавлених сторін, а іноді допускається участь представників різних соціальних або економічних інтересів. Адміністративна процедура є необхідною гарантією, хоча вона часто ускладнює й затягує процес ухвалення рішень. Через це виникає певна бюрократична негнучкість і зниження ефективності, що не завжди компенсується законодавчими та організаційними реформами

Нарешті, адміністративне право регламентує систему гарантій і контролю за здійсненням адміністративних функцій, яка за своїм характером і ступенем суворості відрізняється від тієї, що встановлена у сфері приватного права (наприклад, у корпоративному праві) щодо керівників приватних організацій. Частина таких контролів є внутрішніми, як-от так звана «інтервенція» у сфері публічних витрат (попередня перевірка формальної законності будь-якого рішення, що передбачає використання публічних коштів), вимога попередніх висновків юридичних консультативних органів або дорадчих органів (наприклад, Державної ради), чи можливість оскарження рішення у вищому за ієрархією органі, ніж той, що ухвалив його. Інші контролі є зовнішніми — вони здійснюються іншими інституціями та органами державної влади, з-поміж яких особливо важливим є судовий контроль, здійснюваний у нашій країні, як і в інших державах континентальної Європи, спеціалізованою юрисдикцією — адміністративно-контентіозною.

У підсумку, адміністративне право визнає за публічною адміністрацією або надає їй певні прерогативи й владні повноваження, спрямовані на забезпечення загальних інтересів суспільства, та наділяє її рішення імперативною юридичною дією щодо третіх осіб — чого, за винятком деяких випадків, не мають дії приватних осіб або дії самої адміністрації, коли вона діє в рамках приватного права.

Натомість адміністрації встановлюються суворі правила організації, функціонування, діяльності й контролю, оскільки через масштаб і серйозність її повноважень необхідно гарантувати їх належне застосування та запобігти помилкам, зловживанням чи відхиленням, що можуть зашкодити правам і законним інтересам громадян, а також самому публічному інтересу.

Це й становить основну суть адміністративного права, яке має за мету як захист прав громадян у їхніх відносинах з адміністрацією, включно з активним забезпеченням цих прав самою адміністрацією, так і раціоналізацію здійснення публічної влади в інтересах суспільства.

III. ПОХОДЖЕННЯ ТА ЕВОЛЮЦІЯ АДМІНІСТРАТИВНОГО ПРАВА

1. Історичність адміністративного права

Після викладеного слід зазначити, що наша система адміністративного права, яка має спільне коріння з системами інших держав континентальної Європи, має також свої особливі риси, що можуть бути пояснені лише історично. Це культурне явище, яке виникло в процесі формування правової держави понад два століття тому і поступово адаптувалося до значних трансформацій, які ця держава зазнала протягом цього часу.

Звісно, всі галузі права мають свою історичну основу та власний шлях розвитку, оскільки право загалом є продуктом суспільної творчості. Наприклад, нинішнє цивільне право походить із римського права, адаптованого середньовічними глосаторами й поєднаного з певними інститутами германського походження; або комерційне право бере свій початок з торговельних звичаїв b) З юридичного погляду юристи, що служили короні, вивели принципи та норми, які легітимізували розширення королівської влади понад будь-яку іншу владу та над особами й майном у межах королівства — королівські регалії, фіскальні привілеї, повноваження, що були упорядковані або абсолютні — спираючись на різні джерела легітимації: чи то «старе й добре право», чи відроджене римське право, чи організаційні техніки канонічного права, чи концепції salus publica, поліції або навіть обожнення королівської влади. Водночас в епоху Старого режиму не існувало чіткого розмежування між тим, що належало королю за правом власності або юрисдикції, так само як і не було розмежування між публічним і приватним правом. Однак багато з тих юридичних технік, будучи звільненими від свого ідеологічного й історичного контексту, згодом були адаптовані як джерело та обґрунтування владних повноважень адміністрації в умовах конституційної держави.

Не можна також стверджувати, що до ліберальних революцій корона й її представники діяли без правових обмежень. Ідея абсолютного монарха була, безумовно, чужою середньовічному правовому мисленню. Навіть коли ця ідея — rex legibus solutus («король, звільнений від законів») — утвердилася в XVI столітті як основа політичної організації монархії, права, привілеї, фуероси, середньовічні свободи не зникли повністю, зберігаючи можливість посилання на набуті права (iura quaesita). Проте консолідація абсолютних монархій послабила ефективність чинного права, яке часто обходили або змінювали через поодинокі укази чи королівські прагматичні рішення. Попри правові зведення та зусилля доктрини щодо утвердження чинності певних основних законів або «конституцій» королівства, право Старого режиму мало мало спільного з ідеєю загального закону, однакового для всіх. Це був радше більш-менш неузгоджений набір прав, привілеїв, повноважень і обов’язків, які застосовувалися до кожної особи залежно від її належності до певної соціальної групи. Саме поступове відмежування монархії від сукупності чинних норм сприяло поширенню ідеї, що має глибоке коріння, про природне право — універсальне й об’єктивне, засноване на розумі, спрямоване проти свавілля абсолютної влади та проти станових привілеїв. Ці принципи стали основою нової концепції влади та її взаємозв’язку із суспільством — тієї, яку ми сьогодні називаємо правовою державою.

1. c) Аналогічно, абсолютна монархія зменшила ефективність системи правових гарантій, які й без того були недосконалими, проти неправомірних дій публічної влади — чи то через підпорядкованість волі короля органів судової влади (Ради, аудієнції, канцелярії), чи через бездіяльність станових зібрань — зокрема кортесів — які раніше вимагали усунення зловживань або порушень прав перед тим, як погоджувались на податки чи служби, чи через зникнення або втрату впливу інших традиційних інституцій — таких як Головний суддя Арагону або iutges de greuges Каталонії. В абсолютній монархії вся влада походить від короля, і саме цей принцип обмежував можливість реального контролю над рішеннями й діями королівських посадовців. Лише в період Просвітництва та в..

РОЗДІЛ II

КОНСТИТУЦІЙНІ ОСНОВИ АДМІНІСТРАТИВНОГО ПРАВА

ЗМІСТ:
I. Конституція й адміністративне право.
II. Конституційне бачення публічної адміністрації.

1. Публічна адміністрація як інституція, що об’єктивно служить загальним інтересам.
2. Що таке загальні інтереси.
3. Уряд і адміністрація.
4. Участь і прозорість.
   А) Участь громадян і публічна адміністрація.
   Б) Адміністративна прозорість.
5. Плюралістична та децентралізована організація.
   А) Децентралізація, автономія, деконцентрація.
   Б) Елементи згуртованості: ієрархія, координація, співпраця та солідарність.
   Повне підпорядкування адміністрації закону й праву.
6. Повнота підпорядкування праву.
7. Законність і юридичність.
8. Негативна й позитивна обов’язковість.
9. Регламентовані повноваження та адміністративний розсуд.
   А) Значення та функція адміністративного розсуду.
   Б) Деякі види адміністративного розсуду.
   В) Невизначені юридичні поняття й межі оціночного розсуду.
   Г) Загальні межі адміністративного розсуду.
   Контроль публічної адміністрації судами.
10. Конституційна система контролю за виконавчою владою.
11. Судовий контроль адміністрації.
    А) Повнота судового захисту та спеціалізація юрисдикції.
    Б) Особливості контентіозно-адміністративного контролю: так звана «автотутела» адміністрації.
    В) Судовий контроль за адміністрацією та ефективний судовий захист.
12. КОНСТИТУЦІЯ Й АДМІНІСТРАТИВНЕ ПРАВО

Якщо адміністративне право, яке ми знаємо, неможливо пояснити без урахування історичних координат, то тим паче неможливо його пояснити — а тим більше розвивати — без відсилки до Конституції.

Конституція Іспанії 1978 року, як і конституції інших держав континентальної Європи, не обмежується лише закріпленням переліку прав і свобод, що мають поважатися, та базовою структурою державної влади. Вона також є текстом, який визначає цілі та завдання держави — як це робить, до речі, і Договір про Європейський Союз —, заснована на системі вищих цінностей — свободи, справедливості, рівності, політичного плюралізму (ст. 1.1) — і закріплює численні загальні правові принципи, що стосуються як соціальних відносин, так і взаємодії суспільства з публічною владою та організації й функціонування останньої. Конституція має силу формування й трансформації всього правопорядку.

Ці положення, що застосовуються до будь-якої сфери правової системи, ще в більшій мірі стосуються адміністративного права. Дуже значна частина положень конституції Конституційні приписи мають безпосереднє відношення до уряду та адміністрації — їхньої організації, діяльності, меж відповідальності та форм контролю, яким вони підлягають. Конституція містить не лише загальні засади адміністративного права, але й численні принципи й норми, що деталізують цю галузь права.

Це, однак, не означає, що зміст адміністративного права повністю закладено або прямо виводиться з Конституції. У її межах цілком припустимими є різні варіанти організації, діяльності та взаємодії адміністративних органів, адже йдеться про відкриту та демократичну Конституцію. Вона допускає як ліберальніші, так і більш інтервенціоністські чи соціально орієнтовані політики, різні рівні децентралізації та розподілу влади. Але неможливо розглядати чинне адміністративне право, його еволюцію та тлумачення поза контекстом Конституції. Так само, як не можна це робити, не враховуючи практику Конституційного суду. У системі права загалом існують численні взаємозв’язки між галузями, а межа між конституційним і адміністративним правом є особливо розмитою, оскільки значна частина адміністративного права є безпосереднім розвитком і конкретизацією Конституції та інших норм так званого «блоку конституційності», зокрема Статутів автономій.

У цьому розділі, однак, не ставиться за мету виклад усього масиву конституційних норм, що стосуються адміністративного права. Це завдання і надто об’ємне, і системно недоцільне на цьому етапі. Звернення до принципів і приписів Конституції з’являтимуться впродовж усього тексту. Наразі ж важливо лише викласти основи цієї конституційної регламентації — ті, що дозволяють зрозуміти, яку модель адміністрації та адміністративного права обрала наша Конституція і які її визначальні риси.

1. КОНСТИТУЦІЙНА КОНЦЕПЦІЯ ПУБЛІЧНОЇ АДМІНІСТРАЦІЇ
2. Публічна адміністрація як інституція, що об’єктивно служить загальним інтересам

Конституція чітко визначає, що таке адміністрація в соціальній і демократичній правовій державі, яку вона встановлює. Відповідно до статті 103.1, публічна адміністрація «служить з об’єктивністю загальним інтересам». Це означає, що йдеться про інституцію — тобто організацію, орієнтовану на досягнення мети. Цією метою, тобто тим, що обґрунтовує існування адміністрації та надає їй легітимність, є саме служіння загальним інтересам. Адміністрація є сервісною або допоміжною інституцією. Юридично вона не має власних інтересів.

Служіння загальним інтересам визначає сутність публічної адміністрації й повністю формує як її структуру, так і її діяльність. Як організація Адміністрація має бути організована у спосіб, що якнайкраще відповідає досягненню її мети. З функціонального погляду вона не може легітимно переслідувати приватні чи корпоративні інтереси, а лише загальні. Причому її функція служіння повинна здійснюватися об’єктивно, тобто — без вибірковості, без партійного впливу, без протекціонізму чи дискримінації.

Таке розуміння публічної адміністрації має важливі юридичні та організаційні наслідки. Насамперед, адміністрація є професійною організацією. Її персонал має добиратися на основі суворих критеріїв заслуг і спроможностей, як передбачено статтею 103.3 Конституції. Державні службовці, отже, не є представниками певної партії, а є співробітниками самої адміністрації, і їхній статус не залежить від політичного вибору. Більше того, закон, який регулює їхній статус, має гарантувати «неупередженість у виконанні ними своїх функцій» (ст. 103.3 Конституції). Це, однак, не означає, що кожен службовець може діяти на власний розсуд, оскільки він є частиною ієрархічної організації (ст. 103.1 Конституції) і повинен дотримуватися вказівок своїх керівників. Але у виконанні своїх безпосередніх завдань (наприклад, підготовці висновків) має бути забезпечено його незалежність — як у судженнях, так і, за потреби, у прийнятті рішень, навіть перед тиском з боку приватних чи партійних інтересів. Це — обмеження для «держави партій», яке, втім, не завжди дотримується на практиці, але без нього порушується стабільність публічних служб і рівність громадян перед адміністрацією.

По-друге, для досягнення своєї інституційної мети адміністрація повинна діяти ефективно, як того також вимагає стаття 103.1 Конституції. Саме цим пояснюється надання їй владних повноважень і прерогатив, які дозволяють досягати мети: прийняття обов’язкових односторонніх рішень, примусове виконання власних актів, повноваження на експропріацію, санкціонування, оподаткування тощо. Проте це не єдина вимога, що випливає з принципу ефективності, і вона не досягається лише юридичними засобами. Ефективність адміністрації вимагає відповідності засобів цілям, а також постійної уваги до умов, у яких здійснюється адміністративна діяльність і працюють її органи. Звідси — нормативні реформи, спрямовані на удосконалення процедур ухвалення рішень (для підвищення оперативності та надійності), на зміну правового статусу держслужбовців (з метою підвищення їхньої компетентності, відповідальності та продуктивності), на формування стандартів надання публічних послуг (зокрема через «договори якості» або «хартії послуг»). У ширшому плані ефективність залежить від наявних ресурсів, здібностей і відданості керівництва, а також від якості внутрішньої організації.

2. ЩО ТАКЕ ЗАГАЛЬНІ ІНТЕРЕСИ

Після викладеного постає питання: що таке загальні інтереси, хто їх визначає і як саме? Публічна адміністрація як інституційний комплекс не встановлює ці інтереси самостійно. У кращому разі вона може лише допомагати у формулюванні їхніх проявів чи вимог у конкретному випадку

Отже, цілі, яких повинна прагнути публічна адміністрація, виходять за її межі й мають визначатися тими конституційними органами, які володіють прямою демократичною легітимністю — тобто представницьким мандатом, якого адміністрація не має. Інакше бути не може в демократичному режимі, що ґрунтується на народному суверенітеті (ст. 1.2 Конституції Іспанії).

Поняття «загального інтересу» — це не абстрактна категорія, відокремлена від множинності соціальних інтересів, як це колись міфологізовано сприймалося.

Загальні інтереси (краще вживати у множині, як і в тексті Конституції) за визначенням відрізняються від інтересів приватних, але по суті є соціальними або колективними інтересами, які держава визнає своїми. Саме в цьому полягає процес їх «опублічнення»: держава визнає їх за пріоритети державної політики, що обумовлює мобілізацію публічних ресурсів і владних повноважень для їх реалізації та захисту. У такому розумінні загальні інтереси можуть охоплювати широкий спектр явищ — від найелементарніших і постійних (як-от громадська безпека) до тимчасових і політично дискусійних (наприклад, публічне сприяння окремим заходам чи святкуванням).

Однак визначення загальних інтересів не є довільним процесом і не звільнене від правових меж. Насамперед це завдання правових норм — саме вони визначають, які загальні інтереси слід переслідувати, формулюють їх зміст і, за потреби, встановлюють пріоритетність одних над іншими, а також надають адміністрації відповідні повноваження.

Сама Конституція покладає на публічну владу низку завдань і функцій, визначаючи таким чином у своїх основних положеннях окремі першочергові загальні інтереси. Наприклад, адміністрація має не просто пасивно поважати, а активно гарантувати та захищати конституційні права й свободи. Це випливає з положень Розділу І, а зокрема, стаття 104 покладає на один із підрозділів публічної адміністрації — Сили та органи безпеки — «місію» із захисту вільного здійснення прав і свобод та гарантування громадської безпеки. Проте в соціальній державі, яку проголошує наша Конституція, публічна влада зобов’язана також опікуватися іншими інтересами через активні політики. У Розділі І, Глава ІІІ Конституції, що містить принципи економічної та соціальної політики, закріплено такі публічні цілі: захист сім’ї (ст. 39), сприяння соціальному та економічному прогресу й повній зайнятості (ст. 40), збереження публічної системи соціального захисту та забезпечення достатнього соціального забезпечення (ст. 41), охорона здоров’я (ст. 43), сприяння доступу до культури й наукових досліджень (ст. 44), захист і відновлення довкілля (ст. 45) та історико-культурної спадщини (ст. 46), забезпечення умов для доступу кожного до гідного житла (ст. 47), сприяння участі молоді в політичному, економічному, соціальному та культурному житті (ст. 48) і інтеграція осіб з інвалідністю (ст. 49), збереження системи пенсій і соціальних послуг (ст. 50), захист прав споживачів (ст. 51). Інші положення Конституції доповнюють цей перелік первинних загальних інтересів — як-от освіта (ст. 27), національна оборона (ст. 30), модернізація й розвиток економічних секторів…

РОЗДІЛ III

АДМІНІСТРАТИВНИЙ ПРАВОВИЙ ПОРЯДОК

ЗМІСТ:
I. Поняття правового порядку.
II. Формальні ознаки адміністративного правопорядку.

1. Домінування та поширення письмових норм. Проблеми та принципи якості регулювання.
2. Різноманітність нормативних типів.
3. Значення загальних принципів права.
   А) Важливість і функція загальних принципів.
   Б) Різноманітність загальних принципів.
   В) Деякі принципи, що мають особливе значення в адміністративному праві.
4. Обмежене значення звичаю та роль адміністративного прецеденту.
5. Судове формування права.
   Застосування норм у адміністративному праві.
6. Просторова дія.
7. Темпоральна дія та проблема зворотної сили.
8. Втрата чинності норм, зокрема шляхом скасування та невикористання.
9. ПОНЯТТЯ ПРАВОВОГО ПОРЯДКУ

Право — це не лише сукупність норм. Передусім, це інституція, тобто — суспільство, організоване та впорядковане за допомогою юридичних норм. Саме це ми називаємо правовим порядком.

Йдеться про те, що юридичні норми не є чимось зовнішнім або стороннім стосовно соціальних відносин та їх організації, а навпаки — вони є продуктом організованого суспільства і набувають сенсу саме в його межах у кожен конкретний момент часу. Суспільство розвивається, і його організація формується та змінюється під впливом правових норм. Водночас самі норми змінюються, а іноді навіть змінюється їх зміст — хоч текст залишається тим самим — під безпосереднім впливом суспільного розвитку й організаційних змін як у приватній, так і в публічній сферах, які саме суспільство й породжує.

Не вдаючись у філософію права, ми виходимо тут з цього розуміння права, яке адекватно відображає живу реальність і збігається з емпіричним або інтуїтивним досвідом практикуючого юриста. Для його позначення ми вживаємо термін «правовий порядок» — сформульований у доктрині С. Романо у 1918 році, — який давно і широко визнаний як у юридичній науці, так і в судовій практиці нашої країни, а також у нормативних актах найвищої юридичної сили. Сама Конституція згадує про вищі цінності «іспанського правового порядку» (ст. 1.1) і передбачає, що громадяни та органи влади зобов’язані дотримуватися як самої Конституції, так і «решти правового порядку» (ст. 9.3). У Преамбулі Цивільного кодексу, затвердженого Законом 3/1973 року, безпосередньо перераховуються …джерела іспанського правового порядку». Закон про правовий режим публічних адміністрацій і спільну адміністративну процедуру (ст. 63.1) та чинний Закон про адміністративну юрисдикцію (ст. 70.1), як і його попередник 1956 року — основні закони нашого адміністративного права — визнають недійсними акти адміністрації, що «порушують будь-яку норму правового порядку».

Крім того, поняття правового порядку дуже корисне для опису реалій адміністративного права — навіть якщо його розглядати лише як систему юридичних норм — адже йдеться про складну реальність, що базується на зростаючому плюралізмі.

Як ми вже знаємо, адміністративне право з’являється як окрема галузь у XIX столітті й визначається — передусім у французькій доктрині та німецькій догматиці того періоду — як похідна суверенної держави. Публічне право, а особливо адміністративне право, за цією концепцією, є правом держави, яка виступає єдиним носієм суверенітету й джерелом усієї легітимної влади, навіть якщо частину своїх повноважень вона делегує іншим суб’єктам — наприклад, місцевим органам влади. Наша дисципліна, таким чином, формувалася з «державоцентричної» перспективи правового порядку.

Нині ситуація суттєво інша, адже ми можемо повноправно говорити про існування інших правових порядків, відмінних від державного, не заперечуючи при цьому того, що державний правопорядок залишається найбільш розвиненим і повним. Варто згадати про міжнародний правовий порядок, який поки що має слабку структуру, але зазнає значного поштовху через процес глобалізації, характерний для нашої епохи. Хоча юридичні норми, що його формують, зазвичай не мають дії без згоди держав, дедалі частіше з’являються тріщини в цьому класичному уявленні.

Безсумнівно, необхідно говорити про європейський комунітарний правовий порядок, який уже є усталеним і продовжує розвиватися нормативно. У цьому випадку правові норми мають обов’язкову силу для держав-членів, які, до того ж, підлягають контролю з боку судових органів Європейського Союзу у межах їхньої компетенції.

Так само не можна заперечувати, що поряд із державою у внутрішньому праві — як і в інших країнах із федеративною або регіональною структурою — сформувалися правопорядки автономних спільнот. У багатьох аспектах — як інституційних (політична структура їхнього соціального тіла, характер організації влади), так і нормативних (тип і юридична сила їхніх норм) — вони подібні до державного правопорядку. Навіть можна говорити про інші, менші правопорядки, визнані та гарантовані Конституцією й законами, хоч вони і мають підпорядкований, частковий або суто секторіальний характер — наприклад, правопорядки муніципалітетів, університетів тощо.

Цей плюралізм правових порядків спирається на різні критерії. Очевидно, що не всі вони розташовані на одному рівні, оскільки охоплюють різні територіальні чи функціональні сфери та накладаються один на одного, не зливаючись, подібно до концентричних кіл. У світі, де все взаємопов’язано, між ними встановлюються відносини верховенства й підпорядкування, координації й співпраці, тож їхня автономія, а навіть суверенітет держав, у сучасних умовах є відносними.

У будь-якому разі серед усіх правопорядків, що діють на одній території, є такий, який є джерелом усіх інших — не лише в історичному, а передусім у юридичному сенсі. Інакше кажучи, існує первинний правопорядок, який є передумовою як існування, так і чинності, обсягу та ефективності всіх інших юридичних норм. У нашому випадку таким правопорядком залишається правопорядок Іспанської держави, у якій — як зазначено в статті 1.2 Конституції — верховна влада (суверенітет) належить іспанському народу в цілому, незважаючи на те, що ця влада нині вже є обмеженою. З цього правопорядку походять усі владні повноваження — як самої держави як публічної організації (тобто сукупності центральних інституцій та їхніх периферійних органів), так і, зрештою, автономних спільнот та інших територіальних автономних суб’єктів. Нормативним вираженням цього первинного правопорядку є Конституція, ухвалена іспанським народом у цілому й така, що може бути змінена лише ним або його представниками (розділ X Конституції). Саме Конституція визнає та гарантує існування похідних правопорядків, зокрема всіх автономних спільнот (див. Рішення Конституційного суду 31/2010), розподіляє повноваження та встановлює рамки їх взаємодії, а також регулює основні права, обов’язки та структуру базових державних інституцій.

Ба більше, навіть сьогодні державний правопорядок залишається первинним у сфері міжнародних відносин, адже ті все ще ґрунтуються переважно на співпраці між суверенними державами — навіть у межах міжнародних організацій, яким вони делегували окремі повноваження. Саме тому укладення міжнародного договору, положення якого суперечать Конституції, потребує попередньої конституційної реформи (ст. 95.1 Конституції), оскільки жоден договір не має пріоритету над текстом Конституції.

Водночас ця концепція не може бути застосована без істотних застережень до взаємовідносин між державним правопорядком і правопорядком Європейського Союзу. Хоча, згідно зі статтею 93 Конституції, саме держава передає Європейському Союзу — через міжнародні договори — «здійснення компетенцій, похідних від Конституції», нині вже важко говорити про суто національний суверенітет. Хоча кожна держава-член зберігає значну свободу дій як у внутрішній, так і в міжнародній політиці, характер і масштаби повноважень Союзу, а також складність їх відкликання становлять реальні й дедалі більші обмеження державного суверенітету.

Із цієї множинності співіснуючих правопорядків випливає складна нормативна система, що особливо щільна й розгалужена у сфері адміністративного права. Норми цієї системи містяться — у буквальному значенні слова тисячами — в міжнародних договорах, регламентах, директивах і рішеннях органів Європейського Союзу, у законах і підзаконних актах держави, законах і нормативних актах автономних спільнот, муніципальних і провінційних регламентах, статутах і внутрішніх актах університетів, професійних колегій, установ, організацій і публічних корпорацій різного типу.

Усі ці норми організовуються через співвідношення ієрархії або розподілу компетенцій, міжнормативної взаємодії, пріоритетності або субсидіарності — залежно від того, як це визначено іншими нормами самого правопорядку …зокрема, конституційних або норм права Європейського Союзу, які виконують функцію упорядкування (норми розподілу компетенцій і координації). Вони також регулюють обсяг застосування кожного виду юридичної норми — персональний, просторовий, територіальний — і встановлюють механізми розв’язання конфліктів між нормами, що, як показує практика, не є рідкісним явищем у нашій галузі права.

Насамперед правовий порядок як цілісна система має фундаментальні опори — загальні принципи права, які організовують і формують правову систему загалом і її окремі частини або підсистеми, надаючи функціонального сенсу кожній нормі й доповнюючи, у разі потреби, прогалини або лакуни в законодавстві — що, парадоксально, теж не є винятковими. Саме ці елементи дозволяють завдяки конструктивній та інтерпретаційній праці юристів перетворити сукупність норм на впорядковану систему, здатну забезпечити правову відповідь на будь-яку проблему чи спір. Короларієм цієї інтегративної природи правового порядку є безумовний обов’язок суддів і трибуналів ухвалювати рішення у всіх справах, які їм надані (ст. 1.7 Цивільного кодексу), і заборона відмови від вирішення справи під приводом відсутності застосовної норми чи через нерозв’язні суперечності між нормами.

Водночас слід усвідомлювати, що правовий порядок — це динамічна єдність, яка перебуває в постійному розвитку. Норми, які його складають, змінюються з часом, і будь-яка новація позначається на всій системі, тим відчутніше, чим вищий її нормативний ранг і важливіше об’єктивне призначення нововведення. Таким чином, правовий порядок змінює свій контекст — іноді поступово, іноді — радикально та стрімко, а складові норми можуть змінювати своє значення, навіть якщо їхній текст залишається незмінним. Саме тому стаття 1.3 Цивільного кодексу вимагає тлумачити юридичні норми також відповідно до «соціальної реальності часу, коли вони застосовуються». Хоча, на нашу думку, це правило тлумачення не виправдовує соціологізованих підходів до інтерпретації норм, які легко перетворюються на суб’єктивні оцінки соціальної реальності, яким штучно надають нормативної сили, усе ж необхідно — і неминуче — загалом пристосовувати тлумачення й застосування норм до еволюційного ритму правового порядку, розуміючи його як систему норм і в інституційному значенні.

Зрештою, у вигляді метафори, правовий порядок можна уподібнити до будівлі — до того ж старовинної — зведеної із поєднанням різних архітектурних елементів: одні — як фундамент і несучі колони всієї конструкції, якими є конституційні норми, деякі особливо значущі норми нижчого рівня, а сьогодні — і норми міжнародного та європейського права; інші — як головні балки та опори, наприклад, основні закони з претензією на сталість — органічні закони, кодекси, загальні закони тощо; і, нарешті, треті — як елементи фасаду або внутрішнього оздоблення, що змінюються дуже часто і часом надають усьому будинку радикально нового вигляду. Водночас навіть у разі проведення капітального ремонту чи часткового знесення з метою зведення нової будівлі на тих самих підставах часто використовуються залишки попередніх матеріалів. Як це трапляється

РОЗДІЛ VI

ЗАГАЛЬНА ТЕОРІЯ АДМІНІСТРАТИВНОЇ ОРГАНІЗАЦІЇ

ЗМІСТ:
I. Адміністративна організація і право.
II. Організаційна компетенція.

1. Розподіл організаційної компетенції.
2. Матеріальні та європейські обмеження.
   Публічні суб’єкти.
3. Публічні утворення і їхня типологія.
   A) Юридична особа у публічному праві.
   B) Типологія публічних утворень:
   a) Територіальні утворення.
   b) Публічні організації.
   c) Корпорації публічного права.
   d) Приватні суб’єкти публічного сектору.
   C) Поняття публічного утворення у праві ЄС.
4. Адміністративні органи.
   A) Поняття і природа.
   B) Класи органів.
   C) Загальний режим органів.
   D) Режим колегіальних органів.
   Компетенція.
5. Поняття і надання компетенцій.
6. Критерії розподілу та класи компетенцій.
7. Незмінність і зміна компетенцій.
   A) Передача компетенцій.
   B) Делегація:
   a) Делегація між адміністраціями або публічними утвореннями.
   b) Делегація між органами.
   C) Вилучення компетенцій.
   D) Доручення управління.
   E) Делегація підпису.
   F) Заміщення.
8. Конфлікти компетенцій.
   Організаційні відносини.
9. Ієрархія.
10. Керівництво.
11. Контроль.
12. Координація.
13. Співпраця.
14. АДМІНІСТРАТИВНА ОРГАНІЗАЦІЯ І ПРАВО

Публічна адміністрація — це організація. Точніше кажучи, як уже пояснювалося, це організаційний комплекс або сукупність організацій, які мають одну інституційну мету — об’єктивно служити загальним інтересам — і які мають спільні базові характеристики.

Як і будь-яка організація, публічні адміністрації є впорядкованими структурами, що складаються з кількох елементів: інституційних — тобто мети й завдань, задля яких організація існує; нормативних — норм і правил, що визначають її структуру та регулюють її функціонування; матеріальних — економічних ресурсів і майна; і, нарешті (останнє, але не менш важливе), — персональних: посадових осіб та службовців, які надають організації життя через діяльність її органів.

Публічні адміністрації є великими організаціями — хоча існують і дуже малі, як-от сільські муніципалітети — у світі, де домінують великі організації, як публічні, так і приватні. Саме тому вони мають деякі спільні риси з іншими сервісними організаціями, особливо з великими компаніями. Тож публічну адміністрацію вже тривалий час вивчають і як велику організацію, до якої можуть …можна застосовувати моделі та організаційні техніки, властиві приватному сектору. Однак, з огляду на свою інституційну мету, публічні адміністративні організації мають особливості, які не можна ігнорувати.

Феномен організацій загалом, і адміністративної організації зокрема, сьогодні є об’єктом дослідження різних дисциплін: економіки, соціології, соціальної психології, історії… І, безперечно, права. Існує навіть міждисциплінарний підхід, що помітно розвинувся й отримав назву «адміністративна наука», яка не є лише описовою, а прагне раціоналізувати й оптимізувати адміністративну організацію та її функціонування через відповідні реформи. У будь-якому разі, як логічно, всі ці підходи не є ізольованими — аналізи й висновки кожного з них впливають на інші. Нас у цьому контексті цікавить, однак, адміністративна організація з юридичної точки зору, тобто як така, що регулюється обов’язковими до виконання юридичними нормами, які визначають її структуру й внутрішні відносини, породжують юридичні наслідки, а їх порушення також має юридичні наслідки.

Норми щодо організації публічних адміністрацій становлять важливу частину адміністративного права, значення якої постійно зростає. Так було не завжди. Тривалий час значна частина правової доктрини вважала, що правила внутрішньої організації адміністрації не є справжніми юридичними нормами. Це пояснюється, з одного боку, редукційним розумінням юридичної норми як імперативу, що регулює відносини між окремими суб’єктами права, надаючи їм взаємні права й обов’язки. З іншого боку — як ми вже бачили в попередніх розділах — у межах системи конституційної монархії адміністрація вважалася організацією, підпорядкованою Короні, частиною її власної або «домашньої» сфери. Так, німецька доктрина публічного права XIX століття надавала державі правосуб’єктність, розглядаючи її як одного з учасників юридичних відносин, і чітко розрізняла в публічному праві дві нормативні сфери: ту, що регулює зовнішню діяльність адміністрації (Aussenbereich), тобто її взаємодію з іншими фізичними чи юридичними особами — носіями прав і обов’язків; і ту, що регулює її внутрішню сферу (Innenbereich) — царину так званих адміністративних регламентів, які розглядалися як прості технічні правила організації та функціонування, порушення яких не могло бути предметом судового розгляду.

Такі теоретичні конструкції вже давно не мають жодного практичного підґрунтя. Норми внутрішньої організації, далеко не будучи юридично байдужими, мають реальний вплив на відносини між адміністрацією та громадянами, оскільки, серед іншого, саме вони визначають органи й повноваження, відповідальні за кожну адміністративну дію, а також порядок їхньої роботи. Їх дотримання є ключовим для забезпечення правової визначеності осіб, що взаємодіють з адміністрацією. Цю просту ідею ще на ранньому етапі підкреслила Державна рада Франції, яка запровадила контентіозний засіб захисту, заснований на так званому «надмірі влади» (excès de pouvoir), тобто порушенні об’єктивних правил функціонування адміністрації, зокрема тих, що визначають компетенцію органів. Відтоді будь-яке адміністративне рішення ..вважається недійсним через порушення компетенції, що означає порушення організаційної норми, і не лише тоді, коли порушено суб’єктивне право якоїсь особи.

Цей самий тип порушення та інші подібні — наприклад, порушення норм, що регулюють формування волі колегіальних органів: кворум, порядок скликання засідань, необхідні більшості тощо — також визнавалися нашою контентіозно-адміністративною юриспруденцією, ще до набуття чинності Законом про контентіозно-адміністративну юрисдикцію 1956 року (LJCA), і навіть після, як порушення публічного порядку. Тобто як такі, що можуть бути враховані судами за власною ініціативою, навіть якщо не були заявлені сторонами в процесі. Метою цього було розширення судового контролю за адміністративною діяльністю, який був обмежений законом 1888 року лише до регламентованих актів, що порушували суб’єктивні права.

Дотримання організаційних норм не може бути поза сферою права, адже воно насправді зачіпає інтереси всього суспільства, а також законні інтереси окремих осіб і соціальних груп, які безперечно можуть обґрунтовувати свої вимоги щодо визнання недійсності адміністративних рішень, що їм шкодять, саме їхнім порушенням. Увага до права адміністративної організації зросла з часом, адже хоча добра організація не гарантує завжди, що адміністративні рішення будуть правильними та законними, при поганій організації практично неможливо забезпечити об’єктивне й ефективне служіння адміністрації загальним інтересам, повне дотримання законів та утвердження належного адміністрування у відносинах із громадянами.

Крім того, в межах адміністративної організації також виникають відносини між різними суб’єктами права. Це — відносини між адміністрацією та її агентами (посадовими особами, державними службовцями та іншими працівниками), які мають певні права стосовно самої адміністрації; відносини між різними публічними адміністраціями (державними, автономними, місцевими тощо), що є численними й різноманітними через зростання організаційного плюралізму; або відносини з групами чи соціальними організаціями, які є частиною деяких адміністративних структур або мають у них представництво відповідно до принципу участі. Усі ці міжсуб’єктні відносини регулюються правовими нормами, а їхнє тлумачення чи порушення породжує правові конфлікти — у деяких аспектах доволі поширені — які вирішуються відповідно до права в судовому порядку.

Отже, адміністративна організація — це також юридичне явище, хоча й не виключно таке, яке врегульоване та впорядковане нормами, що безсумнівно мають юридичну природу. Ці норми, яких дуже багато, виконують декілька функцій:

а) створюють, змінюють і скасовують адміністративні структури (публічні утворення та органи) або гарантують їхнє існування;

б) регулюють характер, властивості та внутрішній склад кожної з цих структур, а також порядок призначення їхніх керівників;

в) визначають правосуб’єктність кожного адміністративного утворення, встановлюючи його цілі та розподіляючи адміністративні повноваження між усіма цими утвореннями і між їхніми органами.

г) регулюють відносини між різними публічними адміністраціями та між органами, які їх складають;

д) містять правила функціонування і формування волі колегіальних органів, а також щодо участі різних органів чи суб’єктів у процесі ухвалення рішень, їх виконанні та внутрішньому контролі;

е) надають персональні, матеріальні та фінансові ресурси різним адміністративним структурам (хоча ці останні аспекти є предметом більш спеціалізованих досліджень, ніж загальне право організації).

Усі ці норми, зокрема й ті, що не надають прав жодному конкретному суб’єкту, виконують гарантійну функцію щодо загальних інтересів, яким покликана служити адміністрація. І, як уже зазначалося, навіть опосередковано, вони виконують гарантійну функцію щодо законних інтересів громадянина, який взаємодіє з адміністрацією. У цьому подвійно-захисному сенсі ми маємо говорити про організаційні гарантії, які повинні бути предметом судового захисту в межах повноважень судів і трибуналів з контролю за адміністрацією.

1. ОРГАНІЗАЦІЙНА ПОВНОВАЖНІСТЬ

Оскільки адміністративна організація регулюється власне юридичними нормами, наступне питання, на яке слід відповісти, полягає в тому, якими нормами вона регулюється і хто має повноваження їх встановлювати. Так ми підходимо до того, що зазвичай називають організаційною повноважністю, тобто здатністю, наданою різним публічним органам, ухвалювати рішення щодо побудови організаційної структури.

1. РОЗПОДІЛ ОРГАНІЗАЦІЙНОЇ ПОВНОВАЖНОСТІ

Оскільки йдеться про публічну повноважність, підпорядковану праву, у цій сфері діє принцип законності, як і інші загальні принципи адміністративного права. Із дотриманням цих принципів організаційна діяльність здійснюється через юридичні норми різної юридичної сили, іноді також через плани або програми, а також інші юридичні інструменти, як-от угоди або конвенції (наприклад, угода між кількома адміністраціями про створення манкомунідаду або консорціуму), або прості виконавчі акти (наприклад, делегування повноважень від вищого органу до нижчого).

Організаційна повноважність по суті розподілена між майже всіма рівнями влади та між самими публічними адміністраціями, яким правопорядок надає — в одних випадках більшою, в інших — меншою мірою — значну свободу ухвалення рішень для адаптації організаційної структури до своїх функцій і потреб. Право організації має бути достатньо гнучким, щоб кожна адміністрація могла ефективно досягати своїх цілей, адже, як уже зазначалося, організація має інструментальний характер .права Європейського Союзу у кожному конкретному випадку (див. рішення Суду ЄС від 25 травня 1982 р. та 14 січня 1988 р. та багато інших). Отже, визначення компетентної адміністрації для застосування права ЄС повинно здійснюватися відповідно до Конституції та інших норм національного права (див. рішення Конституційного суду Іспанії № 252/1988, 236/1991, 79/1992 тощо). Втім, ця свобода також не є абсолютною. По-перше, тому що деякі норми права ЄС вимагають, щоб внутрішні інституції, які його застосовують, мали певні організаційні характеристики. Наприклад, Договір про Європейський Союз і Протокол про Європейську систему центральних банків, що до нього додається, зобов’язали надати Банку Іспанії такий автономний статус, який він має сьогодні (Закон 13/1994 від 1 червня). По-друге, свобода у формах організації не може перешкоджати ефективному застосуванню права ЄС, з огляду на його пріоритет. Ця безумовна вимога також обмежує організаційні рішення законодавця. Так, директиви про публічні закупівлі (2004/17 та 2004/18) визначають, що саме слід розуміти під термінами «замовник» (у публічних контрактах), а отже — хто вважається органом публічного права, публічною владою або державною компанією для цих цілей. Такі визначення, безумовно, впливають і на національне право держав-членів. Точно так само європейське законодавство прагне гарантувати реальну незалежність національних регуляторних органів у деяких секторах, зокрема фінансовому, що закріплено в регламентах, якими створено Європейські наглядові органи (AES). До цього питання ми ще повернемося в наступних розділах.

III. ПУБЛІЧНІ СУБ’ЄКТИ

Розгляньмо тепер елементи, що складають адміністративну організацію з точки зору загальної теорії, що дозволить краще зрозуміти структуру й режим функціонування нашої власної адміністрації, які ми докладніше розглянемо в наступних розділах. Почнемо з публічних суб’єктів — публічних утворень і адміністративних органів — а потім перейдемо до аналізу компетенції та адміністративних взаємин.

1. ПУБЛІЧНІ УТВОРЕННЯ ТА ЇХ ТИПОЛОГІЯ

А) Юридична особа в публічному праві

Під публічним утворенням або публічною юридичною особою розуміється будь-яке організаційне утворення — незалежно від його розміру чи складності — що є частиною організації публічної влади та наділене юридичною особою. Уся адміністративна організація складається з юридичних осіб, які, своєю чергою, утворені сукупністю органів. Чому існують ці два типи суб’єктів — утворення й органи? Чому створюються публічні утворення? Чим вони відрізняються від звичайних адміністративних органів? — ці та подібні питання залишаються предметом дискусій у теорії публічного права.

Одним із найкорисніших підходів до пояснення є той, що виходить із поняття та значення юридичної особи. Юридична особа — це догматичний винахід, який з’явився в приватному праві. Для того щоб юридично організувати захист інтересів, які виходять за межі особистості фізичної особи — індивідуально чи як сімейної групи — право визнає за організованою спільнотою атрибути правосуб’єктності, зокрема здатність діяти в юридичній сфері, бути носієм прав і повноважень, обов’язків, відповідальності. Хоча не всіх, адже деякі права й свободи можуть належати виключно фізичній особі. Але, за винятком таких випадків, юридична особа дає змогу групі людей — а нині навіть одній особі як окремій проєкції її особистості для визначених цілей — виступати як суб’єкт правовідносин. Отже, юридична особа — це фікція, але не позбавлена органічної основи (за винятком товариств із єдиним учасником) і тим більше — телеологічної.

Теорія юридичної особи згодом була перейнята публічним правом у процесі деперсоналізації влади, і закріпилася під сучасним конституційним режимом. Так, спочатку вона слугувала для об’єктивізації майнових відносин держави, яка для цих цілей постає позбавленою публічної влади і як суб’єкт взаємних прав і обов’язків у відносинах з приватними особами (фіск у німецькій теорії XVI століття). Згодом це поняття було застосоване для гарантування відокремлення та автономії муніципалітетів від держави, а згодом і щодо інших територіальних утворень надмуніципального та регіонального рівня, які, так само як і держава, набули статусу юридичних осіб. Так склалося й у теорії публічного права, також німецької традиції XIX століття. Нарешті, юридичну особу почали надавати і певним організаціям, створеним державою або іншими автономними адміністраціями для управління окремими публічними послугами, виробництва благ або надання послуг, або для інших специфічних цілей. Саме це явище набуло значного розвитку у XX столітті й продовжує поширюватися й нині.

Ще століття тому кількість і категорії таких юридичних осіб або публічних утворень були дуже обмеженими, а їх правовий режим — відносно однорідним, упорядкованим навколо кількох базових форм, які в кожній правовій системі мали свої назви (établissements publics, öffentliche Anstalten, public corporations). У нашій системі поширення набула проста класифікація XIX століття, запропонована І. Ґірке та закріплена в німецькому цивільному законодавстві, яка розрізняла публічні утворення з асоціативною основою — тобто корпорації (місцеві громади, професійні колегії, торгові або аграрні палати тощо) — і утворення з майновою або фондувальною основою, які Закон про автономні державні утворення 1958 року узагальнено назвав автономними організаціями. Перші характеризуються асоціативним або громадським субстратом, тобто є об’єднанням фізичних осіб зі спільною метою чи інтересами, тоді як другі — це уособлення сукупності персональних і матеріальних засобів, пов’язаних із досягненням певної мети. Однак, попри те, що в нашому адміністративному законодавстві все ще зберігаються сліди цієї первинної класифікації, стрімка еволюція світу публічних юридичних осіб зробила ці прості схеми застарілими.

Справді, величезне зростання публічного втручання в економіку та соціальне життя, що відбулося протягом XX століття, сучасне розмаїття функцій адміністрації, її осмотичний зв’язок із суспільством, тенденція до децентралізації як територіальної, так і функціональної, прагнення до ефективності публічного управління — усі ці чинники сприяють появі нових і численних публічних утворень, які мають різну типологію, оскільки — незалежно від адміністративних мод — вони відповідають дуже різним цілям.

У випадку базових територіальних адміністрацій визнання їхньої юридичної особи є логічним наслідком політико-адміністративної автономії, якою вони наділені, адже кожен рівень територіального управління повинен мати власну ідентичність і відповідальність, відокремлену від державної. Тому статті 140 і 141.1 Конституції прямо визнають повну юридичну особу муніципалітетів і провінцій, а їх також надають адміністраціям автономних спільнот через відповідні Статути автономій, і Закон (ст. 2.2 LOFAGE) — Генеральній адміністрації держави.

В інших випадках публічна юридична особа виникає як результат надання публічного статусу, принаймні для певних цілей, об’єднанням осіб із власними цілями, яким делегуються певні публічні функції (професійні колегії, об’єднання користувачів води, організації співучасті у міському розвитку тощо). Ще в інших випадках правосуб’єктність пов’язана із забезпеченням незалежного або автономного управління певними публічними інтересами. Це стосується, наприклад, державних університетів, автономія яких обґрунтована конституційною гарантією академічної та наукової свободи, а отже, логічно передбачає юридичну особу (ст. 2.1 Закону про університети — LOU). Сюди ж належать і нові незалежні органи влади, про які вже згадувалося й які ще будуть розглянуті.

Проте в більшості випадків створення нового адміністративного утворення з власною юридичною особою має суто прагматичні причини — наприклад, для спрощення управління послугами, що мають підприємницький характер; для залучення до адміністративної діяльності соціальних організацій та груп; для забезпечення міжвідомчої співпраці; для надання функціональної автономії керівникам певної публічної служби. Також не варто виключати й менш вагомих причин, коли створення нового утворення переслідує мету запровадження бюджетного, облікового, контрольного, кадрового чи контрактного режиму, відмінного або м’якшого за загальний адміністративний режим. У багатьох таких випадках надання юридичної особи має дещо штучний характер. Тому не дивно, що ми постійно спостерігаємо появу нових публічних утворень, їх перетворення на інші типи, а іноді — хоча й рідше — їх злиття чи ліквідацію. Характерним прикладом є організація служби пошти та телеграфу, яка раніше не мала юридичної особи та входила до відповідного міністерського департаменту, а згодом за кілька років послідовно перетворилася на автономний орган, потім на публічне підприємницьке утворення і, нарешті, на державне акціонерне товариство (Закон 14/2000 від 29 грудня), що має істотні особливості. У таких випадках інститут юридичної особи розкриває свою справжню природу юридичної фікції — подібно до так званих «шлюбних товариств» у приватному праві, які часто створюються винятково заради специфічного правового режиму.

…менш обтяжливий фіскальний режим — певні публічні утворення насправді не є чимось іншим, як розгалуженням особи адміністрації-матері.

Ситуація, що склалася, досить хаотична і, з огляду на множинність назв та особливості правового режиму різних публічних утворень, створює проблеми юридичної невизначеності. Більше того, відсутність загальних упорядковувальних критеріїв сприяє створенню утворень, які не мають іншого сенсу, окрім як уникнення режиму діяльності, контролю та відповідальності, притаманного публічному праву. Саме тому законодавець час від часу змушений наводити лад, класифікуючи публічні утворення за допомогою загальних законів і впорядковуючи переведення наявних утворень до кількох однорідних категорій. У нашому правопорядку така спроба вже здійснювалася в Законі про автономні державні утворення від 26 грудня 1958 року (а також у тодішньому Регламенті служб органів місцевого самоврядування від 17 червня 1955 року), у Загальному бюджетному законі (LGP) 1977 року та, останнім часом, у LOFAGE 1997 року та LGP 2003 року. Також автономні спільноти мають власні класифікації й загальні регулювання публічних утворень у своїх законах.

Попри це, однорідність і різноманітність перебувають у постійній напрузі, адже нелегко звести до першої вже й без того складну реальність, а сам законодавець — точніше кажучи, уряди, які подають законопроєкти й ухвалюють акти їх виконання — не прагнуть повністю підкорятися заздалегідь встановленим схемам. До цього питання ми ще повернемося у Х розділі.

1. B) Типологія публічних утворень

Виклад цього матеріалу змушує нас уже зараз представити класифікацію публічних утворень у нашому праві, аби змалювати загальну картину й не перешкоджати детальнішому вивченню в наступних розділах. Ця класифікація базується на тій, що представлена в чинних загальних законах, зокрема в LOFAGE, але також враховує інші критерії, пов’язані з природою кожного утворення, цілями, заради яких їм надається юридична особа, і особливостями їхнього правового режиму.

…як висловлюється в німецькій доктрині), хоча ці утворення не завжди мають компетенцію для самостійного управління всіма цими інтересами та іноді повинні залучати до їх захисту або просування інші публічні утворення. З цих причин у демократичній системі територіальні утворення керуються представницькими інституціями громадян, обраними шляхом голосування. Це — первинні політичні суб’єкти (за Сантамарією Пастором), які прямо визнаються Конституцією та Статутами автономій.

За своєю природою територіальні утворення наділені загальністю владних повноважень або прерогатив, властивих адміністративному праву — таких, які хоча й не вичерпно, але перераховані в статті 4.1 Закону про основи місцевого самоврядування (LBRL) для місцевих територіальних утворень: нормотворчі та саморганізаційні повноваження; податкові та фінансові; програмування чи планування; експропріації, інвентаризації, межування та самостійного повернення майна; презумпція легітимності та виконавчості їхніх актів; повноваження на перегляд власних актів і рішень; імунітет від арешту їхнього майна та прав, а також інші прерогативи, привілеї та переваги, визнані за публічним фінансуванням. Усе це, звичайно, в межах, передбачених законами.

Першим серед цих територіальних утворень є Генеральна адміністрація держави, якій законом надано єдину юридичну особу (статті 3.4 Закону про правовий режим публічних адміністрацій і загальний адміністративний процес — LRJPAC — та 2.2 LOFAGE). Саме адміністрація, а не держава як така, наділена в нашому внутрішньому праві правосуб’єктністю, що відрізняється від інших правопорядків. Проте ця відмінність не має реального значення, оскільки надання правосуб’єктності адміністрації, а не державі або кожному з її органів — як іноді стверджується без будь-яких конституційних або законодавчих підстав — є лише техніко-юридичним прийомом, що використовується нашим правом уже давно й має на меті визначити саме той суб’єкт права, якому приписуються правовідносини з іншими суб’єктами, публічними або приватними. Саме тому, незалежно від того, який орган здійснює конституційні повноваження, саме адміністрація є тим суб’єктом, якому приписується майнова відповідальність за дії всіх публічних органів держави — включно з законодавчою та судовою владою (статті 139.3 LRJPAC та 292 і далі Органічного закону про судову владу — LOPJ).

Те саме стосується й генеральної адміністрації кожної автономної спільноти, яка також діє для досягнення своїх цілей як єдина юридична особа, відповідно до статті 3.4 LRJPAC, що прямо підтверджується деякими Статутами автономії або законодавством автономій.

Також до територіальних утворень належать муніципалітети, провінції (історичні території Країни Басків і передбачені — але не існуючі на практиці — вегерії Каталонії) та острови, що формують адміністративну організацію архіпелагів Балеарських і Канарських островів (стаття 3.1 LBRL). Інші місцеві утворення, передбачені тим самим LBRL або законодавством автономій, як-от менші місцеві утворення (із різними назвами залежно від регіону), округи, агломерації, муніципальні асоціації та інші об’єднання муніципалітетів, не мають статусу територіальних утворень і не наділені повнотою повноважень, якщо тільки відповідне законодавство автономної спільноти або статути асоціацій не надають їм таких (статті 4.2 і 4.3 LBRL).

У деяких випадках, наприклад, законодавство Каталонії надає округам статус територіальних утворень (ст. 3.1 Консолідованого тексту Закону про організацію округів, затвердженого Королівським законодавчим указом 3/2003 від 4 листопада), як і законодавство Арагону (Закон 10/1993 від 4 листопада про округізацію Арагону).

1. b) Публічні організації

Це, як родова категорія, публічні утворення, створені для управління певною публічною послугою або здійснення конкретних адміністративних функцій. Вони характеризуються наявністю публічної юридичної особи та тим, що залежать від адміністрації територіального рівня чи материнської адміністрації — безпосередньо або через іншу публічну організацію. Також вони є інструментальними щодо визначених цілей і завдань, що їм делеговані (ст. 44.1 LOFAGE), що визначає обсяг і межі їхніх повноважень та компетенцій.

Рівень функціональної автономії цих організацій, ступінь їхньої залежності від материнської адміністрації, внутрішня структура та організація, а також правовий режим, якому вони підпорядковуються, дуже різноманітні — як і назви, які їм присвоюють: установа, інститут, агентство, патронат, рада, комісія, центр, дирекція, управління або інші, ще специфічніші. У Х розділі ми докладно розглянемо їхню класифікацію та правовий режим.

1. c) Корпорації публічного права

Поруч із територіальними утвореннями та публічними організаціями наше законодавство традиційно називає корпораціями публічного права певні об’єднання осіб або підприємств, засновані на принципі асоціативності, яким законом делегується управління окремими публічними інтересами. Прикладами є професійні колегії, офіційні торгові палати, спільноти користувачів води або органи містобудівної участі, що регулюються земельним законодавством (ради з компенсації, об’єднання зі збереження тощо). Публічний характер таких корпорацій, окрім того, що піддається сумніву, є доволі відносним, оскільки вони мають цей статус лише настільки, наскільки реалізують делеговані їм публічні повноваження або функції. В усьому іншому вони діють як приватні організації, подібні до асоціацій або цивільних товариств, і повністю підпорядковуються приватному праву.

1. d) Приватні суб’єкти публічного сектору

Як уже згадувалося раніше, публічна влада використовує для управління загальними інтересами не лише адміністративне право, а й дедалі частіше — приватне право, включно з утворенням приватних юридичних осіб, які вона контролює. Цей підхід має різні форми, передусім — комерційне товариство та фонд, правовий режим яких ми також розглянемо у Х розділі

До положень, що випливають із чинного національного законодавства, слід додати й ті, що формуються в межах права Європейського Союзу, яке в окремих випадках (наприклад, але не виключно — у сфері публічних закупівель) змушене було встановити певні критерії для визначення організацій, до яких застосовується відповідне регулювання. Ці критерії, своєю чергою, призвели до реформування правового режиму окремих утворень у нашій правовій системі, як і в правопорядках інших держав-членів. Ба більше, вони, ймовірно, сприятимуть подальшій гармонізації адміністративної організації в державах ЄС.

Згідно з цими критеріями, передбаченими правом Європейського Союзу, організація або утворення вважається публічним, якщо:
а) його створено для задоволення потреб загального інтересу, що не мають промислового або комерційного характеру;
б) воно має власну юридичну особу;
в) його діяльність переважно фінансується державою, територіальними утвореннями чи іншими органами публічного права, або ж його управління перебуває під контролем одного з цих органів, або ж його адміністративний орган формується більш ніж наполовину з членів, призначених державою, територіальними утвореннями або іншими органами публічного права (наприклад, ст. 1.9 Директиви 2004/18).

Окрім ознаки юридичної особи, яка може мати як публічно-правову, так і приватно-правову природу, обов’язково враховується матеріальний критерій — характер діяльності утворення, яка вважається адміністративною, якщо спрямована на задоволення потреб загального інтересу, не пов’язаних із виробництвом товарів і наданням послуг на ринку. Також суттєвим є критерій фактичної залежності — прямої або опосередкованої — від публічної адміністрації: через джерела фінансування, юридичний контроль або склад органів управління. Відповідно до юриспруденції Суду ЄС (рішення від 27 лютого 2003 р. — справа Adolf Truley; від 22 травня 2003 р. — справа Korhonen; від 16 жовтня 2003 р. — Комісія проти Іспанії; від 13 грудня 2007 р. — Bayerischer Rundfunk та інші), адміністративний характер мають ті види діяльності, що спрямовані на задоволення потреб загального інтересу, «які не забезпечуються шляхом пропозиції товарів і послуг на ринку». Це визначається з урахуванням низки чинників, серед яких: обставини створення утворення, умови здійснення його діяльності, зокрема відсутність конкуренції на ринку, відсутність прибуткової мети, неприйняття комерційних ризиків, а також можливе державне фінансування відповідної діяльності.

Слід зазначити, що й наше національне законодавство вже передбачало в певних аспектах застосування окремих норм публічного права до всіх суб’єктів публічного сектору, незалежно від їхньої організаційно-правової форми (наприклад, ст. 2 Закону про несумісність для осіб, які працюють у публічній адміністрації). Однак на сьогодні згадані вище критерії повинні в будь-якому разі братися до уваги при застосуванні — навіть до публічних товариств і фондів — тих принципів і норм загального адміністративного режиму, які мають обов’язкову силу, оскільки випливають безпосередньо з Конституції та права Європейського Союзу. Таке тлумачення закріплене, зокрема, в статті 3 та пов’язаних із нею положеннях Закону про публічні контракти (LCSP).

2. АДМІНІСТРАТИВНІ ОРГАНИ
3. A) Поняття та природа

Кожна з адміністрацій або публічних утворень діє через множину підрозділів або центрів, діяльність яких приписується юридичній особі, частиною якої вони є. Ці підрозділи та центри називаються адміністративними органами.

Хоча юридична природа та саме поняття органу є предметом доктринальної дискусії, ми вважаємо, що орган — це структурна та абстрактна одиниця, створена й врегульована юридичними нормами, яка об’єднує певну сукупність людських і матеріальних ресурсів, а головне — комплекс функцій чи компетенцій, і діяльність якої спричиняє юридичні наслідки будь-якого характеру — як зовнішнього (ad extra), так і внутрішнього (intra).

Стаття 5.2 LOFAGE (Закон про організацію та функціонування Генеральної адміністрації держави) дає більш вузьке визначення органу, розглядаючи як такі лише «адміністративні одиниці, яким надано функції, що мають юридичні наслідки щодо третіх осіб, або діяльність яких має обов’язковий характер». Це визначення виключає з поняття органу багато адміністративних одиниць, до яких, утім, безсумнівно, застосовуються загальні норми щодо правового режиму адміністративних органів. Наприклад, правила щодо колегіальних органів, закріплені в LRJPAC, також застосовуються до таких, що не мають обов’язкової консультативної, контрольної чи вирішальної функції, попри те, що стаття 40.2 LOFAGE намагається обмежити поняття колегіального органу лише тими, що виконують ці функції, знижуючи статус інших до категорії робочих груп або комісій. Насправді концептуальне розрізнення, яке пропонує LOFAGE між органами у вузькому значенні й іншими адміністративними одиницями (ст. 7), суперечить іншим положенням тієї ж самої норми (наприклад, ст. 2.2: «Генеральна адміністрація держави складається з ієрархічно організованих органів…») і має не більше ніж техніко-юридичне значення — воно полягає у способі створення, модифікації та скасування тих чи інших структур. Водночас стаття 11.1 LRJPAC фактично ототожнює адміністративні одиниці та органи, надаючи їм однаковий базовий статус: «Кожна публічна адміністрація повинна визначити […] адміністративні одиниці, що формують її власні адміністративні органи […]». Це ототожнення ми й підтримуємо в цьому контексті.

У будь-якому разі орган не слід плутати з його посадовою особою, тобто з фізичною особою або особами, яким доручено виконання його функцій. Очевидно, орган діє через фізичних осіб. Але поняття «орган» і «посадова особа» (чи кілька таких осіб) — це різні поняття. Більше того, можуть існувати органи без призначених осіб (вакантні посади) і службовці без закріплення за конкретним органом (наприклад, чиновники в очікуванні призначення). Посадова особа — це лише один з елементів органу, поряд із компетенцією і, за потреби, матеріальними ресурсами. Вона є особовим чинником, який, здійснюючи функції органу, формально приписує свої дії цьому органу, а отже — відповідній публічній юридичній особі, до складу якої орган входить

Цей ефект приписування (імпутації) і є тим, що зазвичай називають органічним зв’язком публічного агента. Існування такого зв’язку необхідне для того, щоб це юридичне приписування стало можливим. Тому, якщо поведінка посадової особи або публічного службовця є сторонньою щодо служби, вона не може бути приписана адміністрації, і жодна відповідальність або витрати не можуть бути віднесені на адміністрацію.

Крім того, носій органу повинен бути легітимно уповноважений і перебувати на посаді згідно з чинними нормами (щодо призначення, вступу на посаду тощо) та здійснювати свої повноваження (перебувати в активному статусі, не бути відстороненим тощо), щоб його дії могли бути юридично приписані тій адміністрації, до якої він належить.

1. B) Класи органів

У сучасній адміністрації спостерігається надзвичайне розмаїття органів. Для того, щоб окреслити найважливіші з них з юридичної точки зору, необхідно застосувати кілька критеріїв класифікації.

а) З огляду на внутрішню структуру, слід розрізняти одноособові (монократичні) органи й колегіальні (багатоособові). Це розрізнення важливе, оскільки юридичні норми детально регулюють формування волі колегіальних органів, а порушення основних правил призводить до абсолютної недійсності їхніх рішень (ст. 62.1.e) LRJPAC).

У зв’язку з цим слід зазначити, що на відміну від традиційного підходу, який надавав перевагу ієрархії одноособових органів згідно з наполеонівським принципом «обговорювати — справа багатьох; вирішувати — одного», сучасна адміністрація значно частіше звертається до колегіальних органів. Частково це зумовлено поширенням командної роботи, але також — різноманітністю та складністю адміністративних завдань, які часто вимагають участі органів дослідження й консультування, а також слугують засобом залучення громадськості до адміністративних функцій. Настільки, що в деяких адміністраціях склалася справжня гіпертрофія колегіальних органів, багато з яких мають сумнівну користь, але все ж можуть уповільнювати процедури на шкоду принципу належного адміністрування. Саме з цієї причини, а також через необхідність скорочення державних витрат, сьогодні спостерігається тенденція до скасування багатьох таких органів, встановлення попередніх умов для їх створення й запровадження моніторингу їхньої діяльності (для адміністрації держави див. Королівський указ 776/2011 від 3 червня).

б) За іншим структурним критерієм можна розрізняти прості органи та складні органи, які об’єднують або складаються з інших адміністративних одиниць. Наприклад, простим органом є генеральний директор, тоді як генеральна дирекція — це складний орган, який зазвичай об’єднує підрозділи на кшталт заступницьких дирекцій, секцій, служб, канцелярій та інших допоміжних одиниць.

в) За критерієм призначення керівників органи поділяють на представницькі та непредставницькі. До перших належать, зокрема…

в) За критерієм призначення керівників органи поділяють на представницькі та непредставницькі. До перших належать ті, які формуються шляхом демократичного голосування або делегування представницькими органами, наприклад, муніципальні ради, парламентські комісії чи ради автономних утворень. До других — усі інші органи, члени яких призначаються або наймаються адміністративним шляхом і які не мають представницького походження. Це — переважна більшість адміністративних органів.

г) За критерієм територіальної юрисдикції розрізняють центральні органи (з юрисдикцією, що охоплює всю територію відповідної адміністрації) і периферійні або територіальні органи (діяльність яких обмежується певною частиною території). Такий розподіл чітко закріплений, наприклад, у структурі Генеральної адміністрації держави (ст. 4 LOFAGE), і його наслідують інші адміністрації.

ґ) Нарешті, можна розрізняти органи за обсягом компетенцій — загальні (які охоплюють кілька функціональних сфер) і спеціалізовані (що мають справу лише з однією сферою). Наприклад, Міністерство внутрішніх справ — загальний орган, тоді як Головне управління дорожнього руху — спеціалізований.

Застосування всіх цих критеріїв у сукупності дозволяє сформувати повну картину організаційної структури адміністрації та краще зрозуміти юридичний статус кожного органу. При цьому слід мати на увазі, що конкретний орган часто одночасно належить до кількох класифікаційних категорій — наприклад, може бути одноособовим, спеціалізованим, периферійним і непредставницьким.

…органи управління різних територіальних адміністрацій, які формуються відповідно до критеріїв політичного представництва — як непрямого (Уряд національного рівня і його Президент, уряди автономних спільнот і їхні Президенти, мери — загалом), так і прямого (наприклад, пленуми муніципалітетів…).

Представницький характер інших органів не є суто політичним, а походить від корпоративних виборів (академічні ради та ректори університетів, ради або колегії професійних асоціацій).

В інших випадках їхні члени призначаються повністю або частково представницькими організаціями соціальних інтересів, тобто шляхом так званого представництва інтересів. Ця модель є одним з інструментів участі суспільства в реалізації публічних функцій і настільки поширена, що їй присвячено окремі приписи Загального адміністративного процесуального закону (LRJPAC). У більшості випадків такі органи мають лише консультативні функції, проте існують і такі, що наділені вирішальними повноваженнями — хоча в них участь соціальних організацій зазвичай є мінімальною. Цей тип представництва породжує, щоправда, особливі юридичні труднощі, оскільки адміністрація повинна визначити, які саме організації є представницькими або найбільш репрезентативними й мають право делегувати членів до складу відповідного органу. Якщо ж немає визначених у законі критеріїв представництва (як у випадку з профспілками — згідно зі статтями 6 і 7 LOLS), будь-який обраний критерій має бути об’єктивним, обґрунтованим і недискримінаційним. Інакше буде порушено право на рівність перед законом (див., наприклад, рішення Конституційного суду Іспанії № 65/1982, 98/1985, 184/1987, 217/1988, 7/1990 тощо).

Також мають представницький характер, хоча й непрямо, деякі адміністративні органи або органи публічних компаній, члени яких обираються Кортесами або законодавчими асамблеями автономних спільнот. Наприклад, Рада адміністрації корпорації RTVE (Закон 17/2006 від 5 червня про державне радіо і телебачення, із змінами за Королівським указом-законом 15/2012 від 20 квітня), а також подібні органи чи підприємства в автономіях.

Щодо непредставницьких органів, то деякі з них є вищими органами відповідної адміністрації. Їхні керівники призначаються за критеріями політичної довіри (міністри та державні секретарі відповідно до LOFAGE). Інші — це керівні органи, які виконують адміністративні функції під політичним керівництвом зазначених вище (заступники міністрів, генеральні директори тощо). Або ж це — бюрократичні чи професійні органи, призначені з числа державних службовців або найманого персоналу (на трудовому контракті, за незначними винятками). В окремих випадках члени деяких непостійних органів призначаються на почесних засадах або з числа незалежних експертів (наприклад, голови або члени комісій), а іноді — шляхом жеребкування (виборчі комісії).

1. d) За функцією, що їм притаманна, класична теорія адміністративного права розрізняла виконавчі (активні), дорадчі та контрольні органи. Ця класифікація залишається чинною, але є недостатньою, оскільки не охоплює всі типи функціональних варіацій, які зустрічаються в сучасній адміністративній практиці.

Функціональне розмаїття сучасних адміністративних організацій значно зросло. Сьогодні до вже згаданих типів органів слід додати принаймні органи вивчення, консультування та програмування, що відрізняються від виконавчих або управлінських органів. Також необхідно згадати органи координації або співпраці — як внутрішньої (наприклад, Генеральна комісія державних секретарів і заступників міністрів, регульована у ст. 8 LOFAGE), так і між різними адміністраціями (наприклад, так звані Секторальні конференції, до яких входять представники держави та автономних спільнот). Окремо слід навести органи врегулювання конфліктів, арбітражні органи, а також провести розмежування, яке важливе для багатьох процедур, між органами інструкції (розслідування) та ухвалення рішення.

е) За характером відносин із організацією загалом органи можна поділити на ті, що підпорядковуються ієрархії (що становлять більшість), і ті, що не підлягають ієрархічним інструкціям, а мають певну незалежність у прийнятті рішень з огляду на характер своїх функцій. Так, внутрішні контрольні органи публічних адміністрацій, зокрема Генеральна фінансова інспекція держави, здійснюють свої функції «з повною автономією стосовно органів влади та інших суб’єктів, чию діяльність вони перевіряють» (ст. 16.1 Загального бюджетного закону — LGP). Також поза ієрархічною структурою перебувають колегіальні органи участі соціальних інтересів (ст. 22.2 LRJPAC), а також окремі колегіальні органи або спеціальні комісії, які відповідно до ст. 107.2 LRJPAC можуть створюватися з такою характеристикою («не підпорядковуються ієрархічним інструкціям») для розгляду справ щодо оскарження, скарг, примирення, медіації або арбітражу. Найбільш типовим прикладом таких органів є Економіко-адміністративні трибунали Міністерства фінансів, які з повною автономією розглядають адміністративні скарги податкового характеру, незалежно від податкової адміністрації. Подібну функцію виконують також незалежні органи в муніципалітетах з великою кількістю населення (ст. 137 LBRL), а також Адміністративні трибунали з розгляду контрактних спорів, запроваджені Законом 34/2010 від 5 серпня, а також законодавством автономних спільнот.

є) Нарешті, ще одна класифікація ґрунтується на територіальному обсязі компетенції органу в межах відповідної організаційної структури, тобто розрізнення між центральними та периферійними (у LOFAGE — територіальними) органами. Важливо зазначити, що це розрізнення не стосується територіального обсягу компетенції адміністрації як такої, адже критерій «центральності» або «периферійності» стосується кожної адміністрації окремо. Таким чином, не лише державна адміністрація має центральні та територіальні органи (наприклад, міністр — це центральний орган, а делегат уряду в автономній спільноті — периферійний), а й автономні спільноти мають власні центральні (наприклад, міністерства або департаменти) та периферійні органи (наприклад, дирекції або делегації в провінціях), так само як і багато публічних установ (центральні служби та територіальні управління).

З іншого боку, регулювання характеристик кожного органу та його складу має відповідати принципу доцільності або відповідності його цілям. Застосування цього принципу може й повинно контролюватися судами, особливо коли йдеться про органи, що мають приймати рішення або обов’язково надавати висновки в конкурентних процедурах із використанням технічної дискреції (конкурси, іспити, надання контрактів або субсидій), або про органи технічного оцінювання чи органи спеціалізованого інспекційного й контрольного нагляду за приватною діяльністю. У таких випадках має бути гарантовано професійність, спеціалізація та неупередженість органу, тобто його членів.

1. D) Режим колегіальних органів

Загальне регулювання колегіальних органів у Законі про правовий режим публічних адміністрацій та загальний адміністративний процес (LRJPAC) є досить широким і лише частково має базовий характер (див. рішення Конституційного суду № 50/1999), хоча воно встановлюється без шкоди для організаційних особливостей кожного конкретного органу (ст. 22.1). Однак воно не застосовується до органів управління різних адміністрацій (ст. 22.2), хоча за відсутності власного регламенту для таких органів застосовується це ж регулювання.

а) Відповідно до закону, колегіальні органи складаються з голови, членів і секретаря. Голова представляє орган, скликає засідання та визначає порядок денний, враховуючи завчасно подані пропозиції інших членів (це, до речі, обов’язково: див. рішення Верховного суду від 16, 25 і 29 вересня 2009 року, серед інших). Він головує на засіданнях, модерує дебати та може зупиняти їх із поважних причин. У разі рівної кількості голосів він має вирішальний голос (хоча не в органах участі, якщо інше не передбачено їхніми внутрішніми положеннями), стежить за дотриманням законів, затверджує протоколи й посвідчує рішення органу, а також виконує всі інші функції, що випливають із його посади (ст. 23.1).

У разі вакансії, відсутності або хвороби голову може замінити віцепрезидент, а за його відсутності — член органу з найвищим рангом, стажем і віком — у такій послідовності (ст. 23.2). Це положення не застосовується до органів, зазначених у ст. 22.2, для яких має бути передбачено власний порядок заміщення голови.

1. b) Закон також визначає основні права членів колегіальних органів (ст. 24), а саме: отримувати не менш ніж за сорок вісім годин до засідання повідомлення про його скликання з порядком денним; мати за той самий строк доступ до інформації щодо питань, включених до порядку денного; брати участь у дебатах; голосувати та висловлювати окрему думку, а також обґрунтовувати своє голосування; висловлювати побажання й ставити запитання; отримувати необхідну інформацію

…необхідну для виконання своїх функцій — очевидно, якщо вона є в розпорядженні адміністрації — а також виконувати інші функції, притаманні їхньому статусу. Члени мають також право вимагати повного внесення до протоколу своїх виступів, пропозицій, результатів голосування (або утримання від голосування) та обґрунтування своєї позиції (ст. 27.2).

Важливо наголосити, що члени, які утримуються від голосування або голосують проти прийнятого рішення, звільняються від відповідальності за його наслідки (ст. 27.4). Проте не можуть утримуватись від голосування ті члени колегіального органу, які входять до його складу на підставі того, що є органами влади чи державними службовцями (ст. 24.1.с), якщо тільки немає підстав для відводу, передбачених у ст. 28.2 LRJPAC (див. нижче, глава XII).

Члени колегіального органу можуть бути замінені у разі відсутності, хвороби чи іншої поважної причини. Якщо вони входять до складу органу як представники соціальної організації, право на заміну належить цій організації (ст. 24.3). Жоден член не може самовільно надавати собі повноваження представляти орган, якщо тільки такі повноваження не надані йому безпосередньо законом або дійсним рішенням самого органу (ст. 24.2).

с) Секретарем органу може бути як один з його членів, так і державний службовець (ст. 25.1); у другому випадку він бере участь у засіданнях з дорадчим голосом, але без права голосу (ст. 25.3.a). Секретар виконує підготовчі та допоміжні функції, притаманні його посаді: скликає засідання, надсилає повідомлення членам, приймає їхні заяви, готує матеріали для розгляду, складає протоколи засідань і видає офіційні витяги з прийнятих рішень (ст. 25.3).

26. d) Щодо формування волі колегіальних органів, Закон LRJPAC визначає, що для правомочності засідання та ухвалення рішень необхідна присутність голови і секретаря або їхніх заступників, а також щонайменше половини членів (ст. 26.1), якщо спеціальні положення органу не передбачають іншого для другого скликання (ст. 25.2). У разі органів із представництвом громадськості повинні бути присутні представники адміністрації та відповідних соціальних організацій.

Рішення приймаються, як правило, більшістю голосів (ст. 26.4), хоча спеціальні норми окремих органів можуть вимагати кваліфікованих більшостей. Кожне засідання має бути зафіксоване в протоколі, який складає секретар; його зміст детально регулюється Законом (ст. 27).

Правила формування волі колегіальних органів мають суворо дотримуватися. Водночас слід відрізняти основоположні правила — скликання, кворум, права членів на інформацію й участь, необхідні більшості — порушення яких спричиняє абсолютну недійсність рішень [ст. 62.1.е) LRJPAC], — від додаткових вимог. Порушення останніх може бути підставою для оскарження рішення або, якщо воно не вплинуло на результат голосування чи саме рішення, лише незначною процедурною вадою, яка не тягне його недійсності (див. нижче, глава XIII).

1. КОМПЕТЕНЦІЯ

Після розгляду загальної структури адміністративної організації тепер маємо перейти до аналізу її функціональних елементів, починаючи з компетенції.

1. Поняття та надання компетенцій

Компетенція — за класичним визначенням — це міра влади, яка належить кожному суб’єкту чи органу, або, інакше кажучи, це сукупність повноважень, прав, прерогатив та обов’язків, що належать певному адміністративному суб’єкту або органу стосовно інших. Отже, це частина або квота публічної влади (не йдеться тут про законодавчу чи судову), що закріплюється за кожною адміністрацією чи публічним утворенням, а в його межах — за кожним конкретним органом. Як така, вона є істотним елементом будь-якого утворення та органу, передумовою їхньої правомірної діяльності й водночас її межами. Відтак акти, видані органом, який не має відповідної компетенції, є неправомірними, хоча в деяких випадках, як буде показано далі, така неправомірність може бути усунена або виправлена постфактум.

Адміністративні компетенції надаються юридичними нормами. Такі норми можуть мати різну юридичну силу. Як відомо, Конституція (статті 148 і 149) та Статути автономій розподіляють не лише законодавчі, а й адміністративні, включно з регламентними, повноваження між Державою та Автономними спільнотами. Цей розподіл може уточнюватися за допомогою рамкових законів і органічних законів про передачу або делегування відповідно до статті 150.1 і 150.2 Конституції.

У багатьох інших випадках компетенція адміністрацій і публічних утворень визначається законом. Це стосується, наприклад, власних повноважень територіальних місцевих адміністрацій, які «можуть визначатися лише законом» (ст. 7.1 LBRL), або ж університетів — через органічні закони. Загалом, закони, якими створюються різні галузеві організації чи публічні утворення, зазвичай щонайменше окреслюють сферу їхньої компетенції або, у будь-якому разі, повинні визначати їхні загальні цілі [ст. 61.1.а) LOFAGE]. Це не виключає можливості подальшого конкретного формулювання повноважень у статутах або інших підзаконних актах.

Щодо органів публічної адміністрації, то компетенції органів управління та вищих у ієрархії зазвичай регулюються безпосередньо законами (як-от LG, LOFAGE, LBRL або закони про уряд і адміністрацію Автономних спільнот), а також окремими актами, наприклад щодо Державної ради. Однак переважна більшість адміністративних органів отримує свої повноваження через підзаконні акти різного рівня. Як уже зазначалося, створення будь-якого адміністративного органу вимагає «визначення його функцій і повноважень» [ст. 11.2.б) LRJPAC], а таке визначення надалі може змінюватися нормативним актом того самого або вищого рівня, що й акт про створення.

2. Критерії розподілу та види компетенцій

а) Передусім можна виокремити компетенцію за предметом, тобто залежно від діяльності або функцій, що становлять об’єктивну сферу дії суб’єкта чи органу; за територією або просторовою сферою, в межах якої здійснюються його повноваження; за ієрархією — між органами одного утворення, структурованими відповідно до цього принципу; або навіть за часом, тобто з урахуванням тимчасових меж реалізації повноважень, оскільки компетенція не завжди надається безстроково, а може бути обмежена терміном або строком.

Ця класифікація має юридичне значення, адже, як правило, акти, видані органом, явно некомпетентним за предметом або територією, є нікчемними [ст. 62.1.б) LRJPAC], тоді як недійсність акта через порушення ієрархічної компетенції може бути усунена вищим ієрархічним органом, компетентним для його ухвалення (ст. 67.3 LRJPAC).

Крім того, відповідно до тієї ж норми (ст. 63.3), вчинення адміністративних дій поза встановленим для них строком тягне за собою лише можливість визнання таких дій недійсними (це менш суворий ступінь недійсності, який буде роз’яснено в главі XIII), «якщо цього вимагає характер строку чи терміну». Це має місце, зокрема, коли з відповідної норми випливає, що прострочення у розгляді справи чи в ухваленні рішення означає втрату компетенції органом після завершення строку. Або навпаки — коли орган діє до настання моменту, з якого його компетенція набуває чинності.

б) Іншим підходом є розгляд характеру компетенції органу чи утворення щодо повноважень інших органів у тій самій сфері діяльності. У цьому сенсі розрізняють виключні компетенції та компетенції спільні або паралельні.

Вважається, що орган чи утворення має виключну компетенцію в певному виді діяльності або в конкретній галузі, коли це повноваження надано повністю й жоден інший суб’єкт не може його здійснювати. Це не означає, що при реалізації таких повноважень адміністрація діє завжди в ізоляції від інших — адже слід враховувати також відносини координації, співпраці або контролю, про які буде згадано далі.

Поняття спільної або паралельної компетенції охоплює різні ситуації. Часто буває так, що одна адміністрація чи орган має компетенцію в певній сфері, яка доповнюється іншими видами повноважень, що належать іншим адміністраціям або органам. Наприклад, держава має зарезервовані компетенції щодо основ окремих галузей, у межах яких автономні спільноти мають повноваження на законодавчий розвиток і адміністративне виконання; або ж і держава, і автономії мають подібні повноваження адміністративні повноваження, проте в межах різних територіальних юрисдикцій (як у випадку з адміністрацією у сфері водних ресурсів); або ж їхня компетенція варіюється залежно від критерію інтересу (наприклад, держава володіє морськими портами загального інтересу, і відповідно здійснює їх управління, тоді як інші порти належать до компетенції автономних спільнот), або згідно з іншими критеріями.

Таке ж розмежування компетенцій може мати місце не тільки щодо предмету в цілому, а й щодо конкретних адміністративних дій. Наприклад, муніципалітети затверджують генеральні плани містобудування на початковій і проміжній стадії, тоді як остаточне затвердження належить до компетенції автономних спільнот. У таких випадках функції, покладені на той чи інший орган, є неперехідними.

Інша ситуація виникає тоді, коли дві адміністрації або два органи мають повноваження в різних сферах, але ці сфери перетинаються в межах одного й того ж питання або об’єкта — епізодично чи постійно. Наприклад, щодо однієї й тієї ж території з екологічною цінністю (скажімо, заболоченої місцевості) можуть збігатися: державна компетенція у сфері водного господарства; повноваження автономної спільноти з охорони довкілля, включно з проголошенням і управлінням природоохоронними територіями; а також компетенція муніципалітету з питань містобудівного планування. Така ситуація — це приклад перехрещення компетенцій, що є доволі типовим у сучасних умовах, адже сфери публічної діяльності, які використовуються як критерій розподілу повноважень (наприклад, «водне господарство», «довкілля», «містобудування», «державна служба», «публічні фінанси»), не є герметично ізольованими одна від одної. У таких випадках слід чітко визначити обсяг повноважень кожного суб’єкта, проте вкрай часто необхідно буде вдаватися до механізмів співпраці або адміністративної координації.

В інших випадках дві адміністрації або органи можуть здійснювати ту саму дію. Інколи це дозволено законом — наприклад, просування туристичного потенціалу регіону можуть провадити і провінційна рада, і муніципалітети цього регіону. У такому разі йдеться про так звані невизначені (або спільні) повноваження, які, з огляду на логіку, слід реалізовувати спільно — аби уникнути дублювання зусиль і витрат — або ж закріпити їх за одним органом виключно. Також існують ситуації, коли один орган перебирає на себе як субсидіарну компетенцію повноваження, спочатку надані іншому, — з різних причин. Наприклад, провінційні ради, автономні спільноти або інші утворення можуть тимчасово заміщати малі муніципалітети у виконанні обов’язкових для них муніципальних послуг, які ті неспроможні організувати самостійно (ст. 26.2 LBRL). У рідкісних випадках маємо справу з альтернативною компетенцією, коли здійснення повноваження одним органом виключає втручання іншого. Наприклад, генеральне управління може вирішити проводити дисциплінарне провадження самостійно, замість делегувати це завдання своєму провінційному управлінню, з огляду на важливість справи, якщо це дозволено чинними нормами.