Академія адміністративно-правових наук | Науково-дослідний інститут публічного права

Waline Jean, Eckert Gabriel, Muller Étienne (2025). Droit administratif. 30e édition. Paris: Dalloz. 818 p. ISBN 978-2-247-24087-6

Валін Жан, Екерт Габріель, Мюллер Етьєн Адміністративне право. 30-те видання Париж: Dalloz, 2025. 818 с. ISBN 978-2-247-24087-6

Наведений нижче узагальнений виклад наукових і навчальних положень упорядковано українською мовою у стислому вигляді на основі сучасної французької науково-освітньої публікації з адміністративного права — Droit administratif. Упорядкування матеріалу здійснено виключно з просвітницькою та науково-освітньою метою — для популяризації досягнень французької та європейської доктрини публічного права, а також наукових здобутків Jean Waline, Gabriel Eckert та Étienne Muller. Матеріал підготовлено виключно для використання українськими науковцями, дослідниками, викладачами, аспірантами та практиками членами Академії адміністративно-правових наук лише українською мовою та для науково-освітнього простору України. Використання ідей, наукових підходів і доктринальних положень здійснено з дотриманням принципів добросовісного використання з огляду на їхній науковий, освітній і некомерційний характер. Публікація не має на меті отримання будь-якої фінансової, матеріальної чи іншої вигоди та не спрямована на заміщення, дублювання або відтворення оригінального підручника. Усі викладені положення мають характер узагальненого науково-інформаційного викладу й не є дослівним перекладом або повним відтворенням тексту першоджерела. Дотримання авторського права забезпечується шляхом обов’язкового посилання на оригінальне наукове видання із зазначенням авторів, назви, видавця, року, обсягу та ISBN. 

	Жан Валін (Jean Waline) (1933–2022) — видатний французький науковець у галузі адміністративного права. Він обіймав посаду професора в Університеті Робера Шумана у Страсбурзі (Université Robert Schuman de Strasbourg) і був президентом цього університету. Наукова діяльність Жана Валіна пов’язана з формуванням класичної доктрини адміністративного права у Франції. У своїх працях він детально аналізував принцип законності та правову державу. Значну увагу він приділяв проблемам адміністративної відповідальності та ролі адміністративного судді (administrative judge). Його дослідження поєднували теоретичний аналіз із судовою практикою Державної ради Франції (Conseil d’État).
	Габріель Екерт (Gabriel Eckert) — французький науковець, професор адміністративного права (Університету Страсбурга (Université de Strasbourg). Він є директором Інституту досліджень Карре де Мальберґа (Carré de Malberg Research Institute), який спеціалізується на конституційному праві та публічному праві. Його наукові дослідження зосереджені на джерелах адміністративного права та їх ієрархії. Особливе місце в його працях посідає аналіз конституціоналізації правової системи Габріель Екерт активно досліджує вплив конституційної юриспруденції і європейського права на діяльність адміністрації. Він приділяє значну увагу захисту прав і свобод адміністрованих осіб.
	Étienne Muller — професор адміністративного права Університету Страсбурга, представник сучасного покоління французьких публічно-правових дослідників. Його наукові інтереси охоплюють адміністративні акти, публічні послуги та механізми юридичної відповідальності адміністрації. Етьєн Мюллер бере активну участь у розвитку навчальних програм з адміністративного права та підготовці академічних видань. У своїх дослідженнях він приділяє увагу динаміці адміністративного права в умовах криз і надзвичайних ситуацій. Він також аналізує еволюцію ролі адміністративного судді та посилення превентивної функції судового контролю. Як співавтор підручника Droit administratif, Етьєн Мюллер забезпечує його відповідність сучасному стану законодавства і судової практики. Його наукова діяльність спрямована на поєднання доктринальної традиції з новітніми тенденціями розвитку публічного права.

 

Підручник Droit administratif є класичним і водночас оновленим викладом французького адміністративного права, підготовленим у межах доктрини, сформованої навколо школи Жана Валіна та сучасної практики адміністративної юстиції. У виданні послідовно розкривається принцип законності (principe de légalité) як фундамент публічно-правового порядку та основа діяльності адміністрації. Значну увагу приділено джерелам адміністративного права, їх ієрархії та взаємодії національних, європейських і міжнародних норм. Окремо проаналізовано блок конституційності (bloc de constitutionnalité) та вплив конституційної юриспруденції на адміністративну діяльність. Автори детально висвітлюють правові режими адміністративної діяльності, зокрема адміністративну поліцію та публічну службу (service public). Значне місце відведено адміністративним актам — одностороннім і договірним — та механізмам їх судового й несудового контролю. Підручник комплексно розкриває питання юридичної відповідальності адміністрації, включно з відповідальністю за шкоду та екологічну відповідальність. Висвітлюється еволюція ролі адміністративного судді, який дедалі частіше діє не лише a posteriori, а й превентивно у кризових ситуаціях. Видання поєднує теоретичну глибину з аналізом актуальної судової практики Conseil d’État і Conseil constitutionnel. Підручник адресований студентам-правникам, дослідникам і практикам, які прагнуть системного розуміння сучасного французького адміністративного права в контексті держави права (État de droit).

ЗМІСТ (SOMMAIRE)

ПЕРША ЧАСТИНА (PREMIÈRE PARTIE)

Діяльність адміністрації (L’action de l’administration) ……………… 37

Розділ I (Titre 1) Принцип законності (Le principe de légalité) ……….. 39

• Глава 1 (Chapitre 1) — Зміст принципу законності (Le contenu du principe de légalité) …………………………………………………… 41
• Глава 2 (Chapitre 2) — Модифікації принципу законності (Les aménagements du principe de légalité) ……………………………………… 131

Розділ II Завдання адміністрації (Les missions de l’administration) 159

Підрозділ I (Sous-titre 1) Адміністративна поліція (La police administrative)161

• Глава 1 (Chapitre 1) — Поняття адміністративної поліції (La notion de police administrative) …………………………………………………… 163
• Глава 2 (Chapitre 2) — Повноваження адміністративної поліції (Les pouvoirs de police administrative) ……………………………………… 175

Підрозділ II (Sous-titre 2) Публічна служба (Le service public) …………. 201

• Глава 1 (Chapitre 1) — Поняття публічної служби (La notion de service public) …………………………………………………… 203
• Глава 2 (Chapitre 2) — Правовий режим публічної служби (Le régime juridique du service public) ……………………………………… 223
• Глава 3 (Chapitre 3) — Вплив права Європейського Союзу на публічну службу (L’influence du droit de l’Union européenne sur le service public) …….. 287

Розділ III (Titre 3) Акти адміністрації (Les actes de l’administration) ..311

• Глава 1 (Chapitre 1) — Односторонній адміністративний акт (L’acte administratif unilatéral) …………………………………………………… 315
• Глава 2 (Chapitre 2) — Адміністративний договір (Le contrat administratif) ……381

ДРУГА ЧАСТИНА (DEUXIÈME PARTIE)

Контроль за діяльністю адміністрації (Le contrôle de l’administration) …….. 431

Розділ I (Titre 1) Різні форми контролю за адміністрацією (Les différents modes de contrôle de l’administration) ………………………………. 433

• Глава 1 (Chapitre 1) — Демократичний контроль (Les contrôles démocratiques) …………………………………………………… 435
• Глава 2 (Chapitre 2) — Адміністративний контроль (Les contrôles administratifs) …………………………………………………… 453
• Глава 3 (Chapitre 3) — Судовий контроль (Les contrôles juridictionnels) …………………………………………………… 481
• Глава 4 (Chapitre 4) — Альтернативні способи врегулювання адміністративних спорів (Les modes alternatifs de règlement des litiges administratifs) …….. 563

Розділ II (Titre 2) Адміністративне судочинство щодо актів адміністрації (Le contentieux des actes de l’administration) ……………………571

• Глава 1 (Chapitre 1) — Загальна структура адміністративного судочинства (La structure générale du contentieux administratif) …….. 573
• Глава 2 (Chapitre 2) — Процедури невідкладного характеру (Les procédures d’urgence) …………………………………………………… 583
• Глава 3 (Chapitre 3) — Судові спори щодо односторонніх адміністративних актів (Le contentieux des actes administratifs unilatéraux)…..595
• Глава 4 (Chapitre 4) — Судові спори щодо адміністративних договорів (Le contentieux des contrats administratifs) …….. 643

Розділ III (Titre 3) Відповідальність адміністрації (La responsabilité de l’administration) …….. 655

• Глава 1 (Chapitre 1) — Загальні засади відповідальності адміністрації та її агентів (Le cadre général de la responsabilité de l’administration et de ses agents) …….. 659
• Глава 2 (Chapitre 2) — Загальний режим адміністративної відповідальності (Le régime commun de la responsabilité administrative) 695
• Глава 3 (Chapitre 3) — Спеціальні режими відповідальності адміністрації (Les régimes spéciaux de responsabilité de l’administration) . 753

Загальний висновок (Conclusion générale) …………………………………. 789
Алфавітний покажчик (Index alphabétique) …………………………………. 797

Загальний вступ (Introduction générale)

Адміністративне право (droit administratif)  є лише частиною — хоча й особливо важливою — французького публічного права (droit public français), яке разом із приватним правом (droit privé) становить правову систему Франції. При цьому, як  зауважував Шарль Айзенманн (Charles Eisenmann), класичний поділ на публічне та приватне право має передусім значення як поділ об’єктів дослідження або викладання.

Контекст, у якому розвивається французька правова система, зазнав упродовж кількох десятиліть надзвичайно глибоких змін, значення яких неможливо переоцінити. Згідно з усталеною моделлю, сукупність правових норм функціонувала в межах суверенної держави. Як зазначав Карре де Мальберг (Carré de Malberg): «Коли кажуть, що держава є суверенною, слід розуміти, що у сфері здійснення її влади вона володіє повноваженням, яке не походить від жодної іншої влади і не може бути зрівняне з жодною іншою». Суверенітет був визначальною ознакою держави, як про це ще у XVII столітті писали французькі юристи, зокрема Луазо (Loyseau).

Європейська інтеграція поклала край цій віковій системі: держава передала Європейським співтовариствам, а згодом Європейському Союзу, значні трансферти компетенцій і суверенітету.

Унаслідок цього французьке право зазнало глибокої трансформації, оскільки було змушене дедалі більше враховувати правові норми, ухвалені інституціями Європейського Союзу, а також впливи Ради Європи (Conseil de l’Europe) і Європейського суду з прав людини (Cour européenne des droits de l’homme), і ширше — міжнародного права (droit international).

Право втратило виключно національний характер і відкрилося до зовнішніх, глобальних впливів.

Це не завадило паралельному посиленню ролі Конституції (Constitution), зокрема у зв’язку із запровадженням процедури пріоритетного конституційного питання (question prioritaire de constitutionnalité).

Ці впливи зумовили глибоку лібералізацію права:

економічну — через розвиток конкуренції та свободи обміну;

політичну — через посилення захисту основоположних прав (droits fondamentaux) і свобод особи.

Стан права не є фіксованим. Як історичний і соціальний феномен, право перебуває у постійному процесі трансформації.

Сучасний період позначений повторюваністю криз:

1) безпекових — у зв’язку з терористичними загрозами та ризиками збройних конфліктів;

2) санітарних — через множинність пандемій;

3) політичних — унаслідок втрати довіри до демократичних інституцій;

4) екологічних — через кліматичні зміни та колапс біорізноманіття.

Глибоко політичний вимір адміністративного права — як інструменту влади і водночас межі влади — вписує його в самий центр цих суспільних дебатів і трансформацій.

РОЗДІЛ 1. Визначення та базові поняття

(SECTION 1 — Définitions et notions de base)

1. Вступ (Présentation)

Адміністративне право (droit administratif) на перший погляд постає як галузь публічного права (droit public), що регулює діяльність адміністрації. Однак таке визначення є лише приблизним і потребує уточнення. Для цього необхідно, по-перше, визначити саме поняття адміністрації та простежити еволюцію цієї категорії (§ 1), а по-друге, проаналізувати співвідношення між адміністрацією і правом (§ 2).

 

• 1. Адміністрація (L’administration)

2. Звичайні значення терміна (Les acceptions courantes du mot)

У повсякденній мові слово «адміністрація» (administration) може означати, з одного боку, діяльність — сам факт адміністрування, тобто управління певною справою, а з іншого боку — орган або сукупність органів, які здійснюють таку діяльність. У цьому сенсі говорять, наприклад, про «добру адміністрацію певного підприємства» або про те, що «хтось вступив до фінансової адміністрації».

У цих двох значеннях — перше з яких традиційно називають матеріальним (matériel), а друге — органічним (organique) — цей термін уживається як щодо приватних, так і щодо публічних справ. Так, один з керівних органів акціонерних товариств має назву рада адміністрації (conseil d’administration).

3. Адміністрація та діяльність приватних осіб (Administration et action des particuliers)

Як і будь-яка людська діяльність, діяльність адміністрації та приватних осіб має на меті досягнення певних цілей шляхом використання відповідних засобів. Проте відмінності між ними є суттєвими. Навіть якщо дедалі частіше визнається, що цілі, переслідувані публічною адміністрацією, і засоби їх досягнення можуть бути делеговані приватним особам.

4. Мета адміністрації: загальний інтерес (L’intérêt général)

Людина як соціальна істота не може існувати ізольовано. Вільна гра приватних ініціатив дозволяє задовольняти певні потреби через поділ праці та обмін, однак існують інші, більш фундаментальні потреби, які не можуть бути задоволені індивідуально. Такі потреби — наприклад, національна оборона — становлять сферу загального інтересу (intérêt général), яка і є власною сферою діяльності адміністрації.

Звичайним рушієм діяльності приватних осіб є прагнення особистої вигоди — матеріального прибутку, особистого успіху або реалізації ідеалу. Натомість рушієм адміністративної діяльності є насамперед безкорисливе прагнення загального інтересу або суспільної користі (utilité publique), а в ширшому філософському сенсі — спільного блага (bien commun).

Загальний інтерес не є інтересом абстрактної спільноти як окремої сутності, а сукупністю людських потреб, які не можуть бути належно задоволені лише через свободу індивідуальних дій.

5. Засоби адміністративної діяльності: прерогативи публічної влади (prérogatives de puissance publique)

На відміну від приватних відносин, що ґрунтуються на юридичній рівності сторін, адміністрація покликана забезпечувати перевагу загального інтересу над приватними інтересами. З цією метою їй надаються особливі повноваження, зокрема право ухвалювати виконавчі рішення (décision exécutoire), які є обов’язковими для приватних осіб навіть без їхньої згоди.

Разом із тим використання владних методів не завжди є необхідним. У багатьох випадках адміністрація може досягати загального інтересу шляхом договорів (contrats), що зумовлює необхідність мінімізації застосування примусових засобів публічної влади.

6. Еволюція поняття публічної адміністрації (L’évolution de la notion d’administration publique)

Традиційно завдання публічної адміністрації покладалися на публічні юридичні особи — державу (État), територіальні колективи (collectivités territoriales) або публічні установи (établissements publics). Це відповідало органічній концепції адміністрації.

Однак дедалі частіше адміністративні завдання доручаються приватним юридичним або навіть фізичним особам. Йдеться про відхід від суто органічного критерію та розвиток зовнішнього виконання адміністративних функцій (externalisation de l’action administrative), яке здійснюється під контролем публічної влади.

7. Адміністрація в системі публічних влад (L’administration dans l’ensemble des activités publiques)

У межах класичної тріади Локка і Монтеск’є — законодавча, судова та виконавча влади — адміністрація належить до сфери виконавчої влади. Вона має бути відмежована від законотворчості та правосуддя, хоча на практиці ці межі часто є розмитими.

Законодавець ухвалює загальні й абстрактні норми; суддя вирішує спори шляхом застосування права; уряд визначає політичні напрями, тоді як адміністрація забезпечує їх щоденну, технічну та практичну реалізацію.

8. Визначення адміністрації (Définition)

Адміністрація — це діяльність, у межах якої публічні, а іноді й приватні органи, використовуючи за потреби прерогативи публічної влади, забезпечують задоволення потреб загального інтересу.

• 2. Адміністративне право (Le droit administratif)

9. Підпорядкування адміністрації праву (La soumission de l’administration au droit)

Між адміністративною діяльністю та правом існує необхідний зв’язок, однак цей зв’язок не є ані сталим, ані однозначним. Саме тому потребує уточнення його правова природа.

Підпорядкування адміністрації праву (La soumission de l’administration au droit)

Між адміністративною діяльністю та правом існує необхідний зв’язок, однак цей зв’язок не є ані сталим, ані однозначним. Саме тому потребує уточнення його правова природа.

Адміністрація підпорядкована праву (soumise au droit), що в історичній перспективі було не завжди так. Цей зв’язок адміністрації з правовою нормою становить те, що називають принципом законності (principe de légalité). Норми, обов’язкові для адміністрації, стають дедалі численнішими та різноманітнішими — як на національному, так і на міжнародному рівнях.

Існування адміністративного права (droit administratif) породжує три основні проблеми: проблему його змісту, тобто автономії адміністративного права; проблему його кодифікації; проблему його юриспруденційного характеру.

10 A. Автономія адміністративного права (L’autonomie du droit administratif)

Постає питання: чи повинна адміністрація підпорядковуватися тим самим нормам, що й приватні особи, чи ж вона має регулюватися спеціальними правилами? У Франції адміністрація інколи застосовує ті самі норми, що й приватні особи, однак найчастіше до неї застосовуються відступні норми (règles dérogatoires), які й становлять адміністративне право у вузькому розумінні або публічне адміністративне право (droit public administratif).

У цьому зв’язку розрізняють право адміністрації (droit de l’administration), яке охоплює сукупність норм — приватних і публічних — застосовних до адміністрації, та адміністративне право (droit administratif), що включає лише специфічні, «екзорбітантні» норми публічного права, які регулюють діяльність адміністрації.

11 Адміністрація, підпорядкована тому самому праву, що й приватні особи

Принцип підпорядкування адміністрації праву сам по собі не означає обов’язкового існування спеціального адміністративного права. Адміністрація може регулюватися тим самим правом, що й приватні особи, тобто приватним правом (droit privé).

Так, у Великій Британії адміністрація тривалий час підпорядковувалася, за загальним правилом, тим самим нормам, що й будь‑який приватний суб’єкт. Хоча існують закони, які організують адміністрацію та визначають статус її органів, у своїй діяльності вона зазвичай користується процедурами загального права (Common Law): її договори та відповідальність регулюються так само, як і у приватних осіб. Водночас цей принцип знає винятки, зокрема щодо наділення адміністрації повноваженнями з експропріації.

12 Адміністрація, підпорядкована відступним нормам від загального права

У Франції загальним принципом є підпорядкування адміністрації особливому праву, відмінному від того, що регулює приватну діяльність. Це й виражається через поняття автономії адміністративного права та його відступний характер щодо загального, тобто приватного, права.

У межах публічного управління (gestion publique), коли адміністрація використовує прерогативи публічної влади (prérogatives de puissance publique) і підпадає під юрисдикцію адміністративного суду, правила приватного права, зокрема Цивільного кодексу (Code civil), за загальним правилом не застосовуються. Цю ідею закріпив знаменитий рішення «Бланко» (arrêt Blanco, 1873), у якому було визнано, що відповідальність адміністрації має регулюватися власними спеціальними правилами.

Водночас трапляються випадки, коли суддя адміністративної юрисдикції застосовує до адміністрації норми приватного права. Для збереження автономії адміністративного права підкреслюється, що така автономія має бути не формальною, а матеріальною — тобто автономією змісту. Якщо норма приватного права не відповідає вимогам адміністративної діяльності, її замінюють спеціальною нормою адміністративного права; якщо ж не суперечить — вона може бути застосована.

13 B. Адміністративне право не було кодифіковане

В адміністративному праві не існує кодифікації, подібної до тієї, що відбулася у приватному праві в XIX столітті. Кодифікація цивільного права у Франції полягала у впорядкуванні та систематизації норм навколо фундаментальних принципів, що забезпечили цілісність правового масиву. Такий підхід виявився непридатним для адміністративного права.

Натомість у сфері адміністративного права було прийнято велику кількість фрагментарних законів і підзаконних актів, що призвело до створення галузевих кодексів: Містобудівного кодексу (Code de l’urbanisme), Кодексу експропріації (Code de l’expropriation), Загального кодексу територіальних колективів (Code général des collectivités territoriales), Кодексу публічної служби (Code général de la fonction publique) тощо.

Ця кодифікаційна робота значно полегшує доступ до адміністративного права, однак не забезпечує його повної системної узгодженості.

14 C. Юриспруденційний характер адміністративного права

Адміністративне право тривалий час розглядалося як право, значною мірою створене суддею (droit jurisprudentiel). Саме Рада Держави (Conseil d’État) відіграла ключову роль у формуванні його основних принципів через судову практику.

З формального погляду, багато норм адміністративного права беруть свій початок саме з судових рішень, подібно до того, як у цивільному праві фундаментальне значення мають статті кодексів.

У глибшому сенсі адміністративне право розглядає проблеми з точки зору судді: багато його ключових теорій сформувалися у зв’язку з питаннями юрисдикції та меж повноважень адміністративного суду.

15 Визначення адміністративного права (La définition du droit administratif)

У широкому розумінні адміністративне право — це сукупність правових норм, застосовних до адміністративної діяльності, незалежно від того, належать вони до приватного чи публічного права. У вузькому ж розумінні цим поняттям охоплюють лише оригінальні норми, притаманні саме адміністративній діяльності.

16 Адміністративна наука (La science administrative)

Право є лише юридичною формою етичних, соціальних, економічних і політичних концепцій, що панують у певній цивілізації. Адміністративне право ґрунтується на фундаментальних виборах щодо відносин між адміністрацією та приватними особами, а також щодо організації та управління адміністративними інституціями.

Поняття адміністративної науки (science administrative) охоплює дослідження методів організації та управління адміністрацією, людських і технічних чинників її функціонування. Вивчення адміністративного права не може ігнорувати ці позаправові чинники.

 

РОЗДІЛ 2. Історичне формування французького адміністративного режиму

(La formation historique du régime administratif français)

У цьому розділі не ставиться за мету дослідження адміністративних режимів як таких з погляду історії, а лише аналіз їхнього внеску у формування сучасного адміністративного режиму, який неможливо зрозуміти без урахування історичних нашарувань.

• 1. Походження (Les origines)

17 Вступ (Présentation). Витоки формування сучасного французького адміністративного режиму сягають ХVIII століття Республіки (1799–1800). Структура адміністрації, створена Першим консулом, зазнавала змін, але в цілому розвивалася в межах наполеонівської моделі, яка визначала її еволюцію.

18 A. Адміністрація Старого режиму (L’administration d’Ancien Régime)

Адміністрація Старого режиму була продуктом історичного розвитку, а не раціональної конструкції. Вона відзначалася крайньою складністю та переплетенням публічних і приватних елементів, а також географічною строкатістю адміністративних поділів.

2° Прогресивне створення королівської адміністрації (La création progressive de l’administration royale). У цій плутанині поступово, починаючи з XV століття, формується централізована й ієрархізована організація, яка є витвором Монархії і яка, особливо у XVIII столітті, прагне зосередити в собі основну частину адміністративної діяльності. Уже тут наявні елементи, що стануть складовими режиму Року VIII: центральні органи (державні секретарі (secrétaires d’État), Королівська рада (Conseil du roi)); місцеві представники центральної влади, наділені дуже широкою адміністративною компетенцією — інтенданти (intendants) у кожній генеральності; спеціалізовані адміністративні корпуси — мости і шляхи сполучення (Ponts et Chaussées), копальні (Mines), води і ліси (Eaux et forêts) тощо; спеціальні процедури для окремих адміністративних завдань, зокрема у сфері громадських робіт (travaux publics); нарешті, спеціалізовані юрисдикції у спорах, що стосуються королівської адміністрації, зокрема Рада справ (Conseil des Parties).

19. B. Діяльність Революції (L’œuvre de la Révolution). Її можна звести до трьох головних аспектів.

1° Насамперед — діяльність руйнування: майже вся адміністрація Старого режиму (Ancien Régime) зникає. Це, принаймні зовні, повний розрив із минулим. Залишаються лише спеціалізовані адміністративні корпуси з огляду на їх технічний характер.

2° На таким чином очищеному ґрунті Революція намагається збудувати раціональну, уніфіковану й узгоджену адміністрацію. Численні спроби в цьому напрямі змінюють одна одну; єдиним позитивним елементом, що зберігається, стає територіальний поділ Франції на департаменти (départements) і комуни (communes). Водночас метод залишається: дух системності й прагнення до уніфікації надовго визначать французький адміністративний режим.

3° Нарешті й передусім Революція формулює принципи політичної філософії, що стануть основою всієї подальшої розбудови. Йдеться про фундаментальне значення Декларації прав людини і громадянина від 26 серпня 1789 року, яка закріплює принципи політичного лібералізму та рівності перед законом. Інші тексти закріплюють розмежування адміністративної та судової влади (закони 16 і 24 серпня 1790 року), а також економічний лібералізм (закон Ле Шапельє від 14 червня 1791 року та декрет Алларда від 2 і 17 березня 1791 року). Із цієї ліберальної ідеології деякі елементи з часом зникли, але більшість зберегла свою силу і становить основу загальних принципів адміністративного права (droit administratif).

20. C. Діяльність Року VIII (L’œuvre de l’an VIII)[1]. З кожної з двох попередніх традицій Перший консул запозичив ті елементи, які, на його думку, найкраще слугували зміцненню авторитету держави та ефективності адміністративної діяльності.

Організація території є уніфікованою і централізованою (L’organisation du territoire est uniforme et centralisée). На кожному рівні територіального поділу, успадкованого від Установчих зборів (Constituante) — департамент (département), округ (arrondissement), комуна (commune) — діють однакові органи: адміністратор, підпорядкований центральній владі, та рада, що має переважно консультативний характер; у департаменті — префект (préfet) і генеральна рада (conseil général), в окрузі — субпрефект (sous‑préfet) і окружна рада, у комуні — мер (maire) і муніципальна рада. Усі вони призначаються. З-поміж них виокремлюється префект — безпосередній представник центральної влади в департаменті, наділений широкими повноваженнями, але підданий суворому контролю, який продовжує традицію інтенданта (intendant).

2° Адміністративні служби (les services administratifs), часто спадкоємці адміністративних корпусів XVII століття, за своїм предметом спеціалізуються на чітко визначених завданнях і не втручаються в економічну сферу, віднесену до приватної ініціативи. Їх організація має військовий характер, є централізованою й ієрархізованою. Їх діяльність здійснюється переважно владним шляхом (voie autoritaire) і, хоча формально підпорядкована принципу законності (principe de légalité), на практиці є слабко обмеженою через недостатній розвиток адміністративного права.

3° З’являється окрема адміністративна юстиція (justice administrative), відмінна від загальної юрисдикції, однак вона ще має спрощений характер і надає небагато гарантій приватній особі.

4° У центрі всієї системи (au cœur de l’édifice) центральна влада зосереджує основну частину авторитету як щодо своїх агентів, так і щодо керованих осіб. Домінуюча постать Наполеона відсуває міністрів — керівників адміністрацій — у відносну тінь, але водночас допускає активну співпрацю з Державною радою (Conseil d’État) — консультативним органом, який у своїй суті відтворює ролі, що раніше виконувала Королівська рада (Conseil du Roi).

• 2. Чинники еволюції (Les facteurs d’évolution).

21. Загальна схема (Schéma général). Починаючи з Року VIII, Франція не зазнала революції, порівнянної з «чистим аркушем» 1789 року. Протягом тривалого часу адміністративна організація зазнавала змін, але зберігала відносну стабільність, яка контрастувала з нестабільністю політичних інституцій і, можливо, частково її компенсувала, забезпечуючи необхідну для національного життя тяглість шляхом обмеження впливу політичних потрясінь. Чи означає це, що поступова стабілізація політичних інституцій уможливила глибокі реформи адміністративних інституцій? У будь‑якому разі йдеться про надзвичайно масштабне оновлення останніх.

Три чинники пояснюють еволюцію нашої адміністративної системи від Року VIII: утвердження ліберальної демократії (démocratie libérale); інтервенціонізм держави (interventionnisme de l’État); децентралізація (décentralisation).

22. Утвердження ліберальної демократії (L’avènement de la démocratie libérale). Розвиток політичних свобод зумовив необхідність захисту громадянина від влади. Насамперед це виявилося в розмежуванні виконавчої та законодавчої влади та визнанні пріоритету останньої. Водночас було розвинуто правові та юрисдикційні гарантії, спрямовані на боротьбу з адміністративним свавіллям (arbitraire). Нарешті, як завершальна вимога ліберальної демократії, було організовано участь громадян у здійсненні влади, яка ними керує, та у функціонуванні адміністрації — це розвиток демократії участі (démocratie participative) поряд із представницькою демократією (démocratie représentative).
23. Інтервенціонізм держави (L’interventionnisme de l’État). Не менш важливим стало й значне розширення публічних завдань та їх впливу на структуру адміністрації. Мета адміністративної діяльності не змінилася — вона й надалі визначається задоволенням загального інтересу (intérêt général), однак саме уявлення про цей інтерес зазнало глибокої трансформації з кінця XIX століття. Це призвело на практиці до поступового відходу від ліберальної економічної концепції держави та до істотного розширення сфери її втручання.
24. Децентралізація (La décentralisation). Класичне адміністративне право будувалося переважно навколо юридичної особи держави. Централізація, що виникла за Старого режиму і була систематизована Консульством та Імперією, визначала адміністративну організацію. Після реформ періоду Третьої республіки П’ята республіка послідовно реалізувала політику децентралізації, яка, окрім гострих політичних дебатів, глибоко змінила основні параметри адміністративного права. Відтепер територіальні колективи (collectivités territoriales) — насамперед комуни, департаменти й регіони — відіграють дедалі важливішу роль в управлінні Францією.

• 3. Результати еволюції (Les résultats de l’évolution).

25. Еволюція інституційних рамок (L’évolution des cadres institutionnels). Загалом територіальні структури, що походять від Революції — комуни і департаменти, — збереглися, але, з одного боку, їх зміст істотно змінився, а з іншого — до них додалися нові структури, зокрема регіони та форми міжмуніципального співробітництва (coopération intercommunale). Що ж до державних адміністрацій, вони зберегли ієрархічну структуру, водночас із появою незалежних адміністративних органів (autorités administratives indépendantes) та незалежних публічних органів (autorités publiques indépendantes), які, хоча й підконтрольні законодавцеві та судді, здійснюють свої повноваження з високим рівнем автономії.

26. Повернення складності (Le retour de la complexité)

Залежність щодо виконавчої влади пояснює появу цих органів насамперед у сфері публічних свобод — із Медіатором, який згодом став Захисником прав (Défenseur des droits), або з Національною комісією з інформатики та свобод (Commission nationale de l’informatique et des libertés), а згодом — у сфері економічних свобод і регулювання: Орган з питань конкуренції (Autorité de la concurrence), Орган з регулювання електронних комунікацій та пошти (Autorité des communications électroniques et des postes), Орган з регулювання комунікацій та цифрової сфери (Autorité de régulation des communications et du numérique), Орган з регулювання транспорту (Autorité de régulation des transports), Орган фінансових ринків (Autorité des marchés financiers) тощо. Ці органи сприяють деполітизації публічного втручання у межах регулювання окремих секторів економіки.

Їх розвиток, утім, викликав занепокоєння Парламенту, який прагнув підпорядкувати їх загальному правовому режиму шляхом ухвалення закону № 2017-55 від 20 січня 2017 року про загальний статус НЕЗАЛЕЖНИХ АДМІНІСТРАТИВНИХ ОРГАНІВ (autorités administratives indépendantes) та НЕЗАЛЕЖНИХ ПУБЛІЧНИХ ОРГАНІВ (autorités publiques indépendantes).

Децентралізація та розвиток незалежних адміністративних органів, особливо у поєднанні з розвитком наднаціональних інституцій, зокрема європейських, призводять до відчутного відступу держави.

Адміністрація періоду VIII року, яка після «чистого аркуша» 1789 року була простою за своєю структурою, у сучасну добу набула складності, що різними шляхами наближає її до моделі Старого режиму.

Розмежування публічної та приватної діяльності послабилося: нині вони часто здійснюються в одних і тих самих сферах, що зумовлює застосування ідентичних або близьких юридичних механізмів. Нерідко приватні особи залучаються до виконання завдань загального інтересу і наділяються з цією метою прерогативами публічної влади (prérogatives de puissance publique). Навпаки, з середини 1980-х років відбувається реабілітація ролі приватних підприємств, а в межах європейського будівництва — ринкової економіки, яка проникає у публічний сектор і навіть у традиційні адміністрації: модернізація, ефективність, рентабельність, підпорядкування праву конкуренції стають гаслами, що, навіть за інколи нечіткого змісту, визначають порядок денний та надихають численні реформи адміністрації і публічної служби.

Складність зумовлена також новим розподілом повноважень між державою та територіальними колективами, породженим децентралізацією. Вона дедалі частіше спричиняє диференціацію правил, що застосовуються до різних колективів, у межах визнання права на експериментування (droit à l’expérimentation) нових інституційних форм.

27. Розвиток права та юрисдикційних гарантій (Le développement du droit et des garanties juridictionnelles)

Унаслідок діяльності законодавця та творчих зусиль адміністративного судді діяльність адміністрації була обмежена подвійною межею. З одного боку — принцип законності (principe de légalité), зміст якого значно збагатився і який забезпечується скасуванням адміністративним суддею рішень, що суперечать праву, завдяки розвитку скарги про перевищення повноважень (recours pour excès de pouvoir). З іншого боку — розвиток адміністративної відповідальності (responsabilité administrative), що покладає на публічні особи обов’язок відшкодування завданої шкоди.

Адміністративна законність, тобто сукупність правил, яких має дотримуватися адміністрація, істотно розвинулася, сприяючи дедалі суворішому обмеженню публічної діяльності. Окрім закону та загальних принципів права (principes généraux du droit), сформульованих адміністративним суддею, додалися міжнародні та європейські джерела, які мають обов’язкову силу не лише щодо адміністративних актів, а й щодо самого закону. Зовсім недавно конституційна реформа від 23 липня 2008 року запровадила пріоритетне питання конституційності (question prioritaire de constitutionnalité), що зміцнило місце Конституції серед джерел адміністративного права.

Розвиток діяльності адміністрації та посилення джерел адміністративної законності зумовили значне зростання адміністративного судочинства. Адміністровані не вагаються звертатися до судді, якщо вважають, що адміністрація порушує їхні права. Так, у 2024 році адміністративні трибунали розглянули близько 255 000 справ, апеляційні адміністративні суди — 31 000, а Державна рада — 9 700.

Посилення права, яке регламентує діяльність адміністрації, та втручання судді, головним чином уповноваженого розглядати спори, стороною яких вона є, сприяють реальності й ефективності правової держави (État de droit) у Франції.

РОЗДІЛ 3. Ключові засади адміністративного права

(SECTION 3 — Les clés du droit administratif)

28. Вступ (Présentation)

Французьке адміністративне право ґрунтується на кількох великих принципах, які зумовлюють його оригінальність і значущість. Ці принципи докладно розглядатимуться в межах цього видання. Водночас уже на цьому етапі видається необхідним подати їх узагальнений огляд, щоб дати читачеві цілісне уявлення про французький адміністративний режим і тим самим полегшити його розуміння.

Щоб не перевантажувати вступ, щодо кожного з них не робитимуться посилання на розгорнутий виклад, який буде наведено в подальших розділах праці.

Послідовно буде розглянуто, як засадничі принципи французького адміністративного права: принцип розмежування адміністративної та судової влади (séparation des autorités administrative et judiciaire) (§ 1), відступ від загального права (dérogation au droit commun) (§ 2), принцип законності (principe de légalité) (§ 3) та контроль за адміністрацією (contrôle de l’administration) (§ 4).

• 1. Принцип розмежування адміністративної та судової влади

(Le principe de séparation des autorités administrative et judiciaire)

29 A. Походження принципу розмежування (Les origines du principe de séparation)

Принцип розмежування адміністративної та судової влади був закріплений законом від 16–24 серпня 1790 року. Стаття 13 цього акта проголошує: «Судові функції є відмінними і завжди залишатимуться відокремленими від адміністративних функцій. Судді не можуть, під страхом усунення, у будь-який спосіб втручатися в діяльність адміністративних органів або викликати адміністраторів до суду з приводу виконання їхніх функцій».

Ця заборона була повторно підтверджена декретом від 16 фруктідора III року. Революція не забула про постійний конфлікт між парламентами та королівською адміністрацією і не бажала, щоб судовий корпус відновив щодо нової адміністрації традицію втручання й протидії, притаманну Старому режиму.

30 B. Поява дуалізму юрисдикційних порядків (L’apparition de la dualité des ordres de juridiction)

Принцип, закріплений законом від 16–24 серпня 1790 року, мав суто негативний характер: він забороняв судовій владі вирішувати справи, у яких була задіяна адміністрація, але не визначав, кому саме надалі належить здійснювати цю функцію.

Наступного дня після ухвалення закону було просто застосовано систему адміністратора-судді (administrateur-juge): саме адміністрація вирішувала спори, пов’язані з її діяльністю.

Спори, що протиставляють адміністрацію адміністративно керованим особам (administrés). Система не надавала жодних гарантій останнім, оскільки адміністрація у вузькому розумінні була і суддею, і стороною, і можна вважати, що адміністративно керовані особи не погодилися б довго терпіти таку ситуацію.

Однак Конституція року VIII створила Державну раду (Conseil d’État), яка поряд зі своєю законодавчою роллю замислювалася як великий юридичний дорадчий орган адміністрації. Вона, отже, цілком природно стала органом, до якого адміністрація зверталася з питань скарг, поданих адміністративно керованими особами, і на практиці висновки Державної ради зазвичай виконувалися. Йшлося про систему так званої «утриманої юстиції» (justice retenue): глава держави зберігав за собою здійснення правосуддя, навіть якщо на практиці цю роль виконувала Державна рада.

Залишалося лише узгодити факт і право, що й було зроблено законом від 24 травня 1872 року, який наділив Державну раду «делегованою юстицією» (justice déléguée), тобто повноваженням самостійно вирішувати спори між адміністрацією та адміністративно керованими особами.

Крім того, закон від 28 плювіоза року VIII створив у кожному департаменті Раду префектури (Conseil de préfecture), очолювану префектом. Це був орган атрибутивної компетенції, тобто такий, що міг вирішувати лише ті спори, щодо яких закон прямо надавав йому повноваження, насамперед у сфері прямих податків і публічних робіт.

Із законом від 24 травня 1872 року у Франції поряд із судами судової юрисдикції з’явився другий порядок юрисдикції — адміністративний, який включав суд першої інстанції з атрибутивною компетенцією (ради префектур) і суд загального адміністративного права — Державну раду.

Вважається, що поява спеціалізованого порядку юрисдикції в адміністративних спорах сприяла формуванню адміністративного права у вузькому розумінні (au sens strict), оскільки лише спеціалізований суд міг створити спеціалізоване право — те, чого суди судової юрисдикції не змогли або не захотіли зробити.

31 C. Проблеми, що виникають із дуалізму порядків юрисдикції (Les problèmes nés de la dualité des ordres de juridiction)

Із моменту існування двох порядків юрисдикції постає проблема розмежування спорів між ними. З метою уникнення, наскільки це можливо, суперечностей у судовій практиці, певний тип справ має належати до компетенції того чи іншого порядку, але при цьому не повинно бути накладення компетенцій. Водночас кожна справа повинна обов’язково знайти суд, готовий її розглянути, оскільки відмова у правосудді (déni de justice) є неприпустимою.

У переважній більшості випадків розмежування компетенцій відбувається шляхом мовчазної згоди між двома верховними юрисдикціями — Державною радою і Касаційним судом. Але у разі розбіжностей між ними необхідний орган для арбітражу конфліктів компетенції — таким органом є Трибунал конфліктів (Tribunal des conflits).

32 1° Трибунал конфліктів (Le Tribunal des conflits)

Логічним вирішенням проблеми конфліктів компетенції між двома порядками юрисдикції є передання їх на розгляд спеціально створеного для цього судового органу, до складу якого входять у рівній кількості члени двох верховних юрисдикцій — Державної ради і Касаційного суду. Саме так учинив закон від 24 травня 1872 року, створивши Трибунал конфліктів, до складу якого увійшли чотири представники Державної ради і чотири представники Касаційного суду.

У разі рівності голосів, зокрема через паритет, рішення ухвалював міністр юстиції — хранитель печаток (garde des Sceaux), який «знімав рівність голосів». Ця система, що була пережитком ситуацій, у яких адміністрація залишалася власним суддею, була скасована законом від 16 лютого 2015 року; відтепер рішення ухвалюється розширеним складом, до якого входять чотири додаткові високі магістрати.

Трибунал конфліктів є органом розподілу компетенцій. У цій якості він:

• вирішує позитивний конфлікт або конфлікт атрибуції (conflit positif / conflit d’attribution);
• втручається для запобігання конфліктам компетенції;
• за необхідності вирішує негативний конфлікт (conflit négatif).

У виняткових випадках Трибунал конфліктів може також виступати судом по суті та, зокрема, розглядати окремі позови про відповідальність у разі надмірної тривалості судового провадження.

33. 33. a) Позитивний конфлікт або конфлікт атрибуції (Le conflit positif ou conflit d’attribution)

Цей тип конфлікту виникає тоді, коли суд судової юрисдикції розглядає справу, яку адміністрація вважає такою, що не належить до його компетенції. У переважній більшості випадків це пов’язано з тим, що адміністрація вважає справу такою, що має розглядатися адміністративним судом.

У такому разі префект уповноважений заявити про некомпетентність суду судової юрисдикції і, за наявності розбіжностей, звернутися до Трибуналу конфліктів, який визначає порядок юрисдикції, компетентний розглянути справу по суті.

34 b) Запобігання конфліктам компетенції (La prévention des conflits de compétence)

Починаючи з декрету від 25 липня 1960 року, Трибунал конфліктів може бути залучений для запобігання ситуаціям, коли один порядок юрисдикції визнав себе некомпетентним, а інший — також визнає себе некомпетентним, вважаючи перше рішення помилковим. У такому випадку справа передається до Трибуналу конфліктів, який визначає компетентний порядок юрисдикції.

35. 35. c) Негативний конфлікт (Le conflit négatif)

Негативний конфлікт покликаний запобігти відмові у правосудді. Він виникає тоді, коли обидва порядки юрисдикції відмовляються розглядати справу, вважаючи, що вона належить до компетенції іншого порядку. У такій ситуації саме Трибунал конфліктів визначає суд, який має розглянути справу.

Реальність є значно більш нюансованою. Передусім тому, що система не є однобічною: якщо загальний інтерес (intérêt général) вимагає визнання за адміністрацією виняткових прав (droits exorbitants), то цей самий загальний інтерес зумовлює необхідність покладення на неї також виняткових обов’язків (obligations exorbitantes).

З іншого боку, і насамперед тому, що будь-яку систему слід оцінювати за її результатами. Ми побачимо (див. нижче, § 451), що здійснення виняткових повноважень відбувається під контролем судді, який санкціонує будь-яке зловживання. Крім того, досвід показує, що — як це може здаватися парадоксальним — французька система може виявитися більш захисною щодо прав приватних осіб, ніж англосаксонська система. Так, наприклад, у сфері відповідальності публічної влади (responsabilité de la puissance publique) саме з 1873 року французьке адміністративне право визнало можливість відповідальності адміністрації за шкоду, завдану приватним особам її діяльністю; тоді як у федеральному праві Сполучених Штатів таке визнання відбулося лише у 1946 році, а у Великій Британії — у 1947 році.

43 A. Прерогативи публічної влади (Les prérogatives de puissance publique)

Саме тому, що адміністрація — або ті, хто здійснює адміністрування — діє в загальному інтересі (intérêt général), тобто в інтересі всієї спільноти, їй необхідно визнавати ВИНЯТКОВІ ПРАВА (droits exorbitants). Якщо приватна особа ухвалює рішення, яке завдає шкоди інтересам іншої приватної особи, вона не може самостійно забезпечити його примусове виконання, тобто здійснити правосуддя власними силами. Наприклад, кредитор не може самочинно вилучити майно боржника для задоволення своєї вимоги. Щоб отримати належне, він має пройти всю процедуру: звернутися до судді з вимогою визнати обґрунтованість його вимоги, тобто засудити неплатоспроможного боржника до сплати. Лише після отримання судового рішення, наділеного виконавчою формулою (formule exécutoire), він може вимагати сприяння публічної сили для фактичного виконання.

Натомість адміністрація має привілей ухвалювати в односторонньому порядку рішення, які є обов’язковими для приватних осіб: це те, що називають привілеєм виконавчого рішення (privilège de la décision exécutoire). Більше того, якщо приватна особа не підкоряється такому рішенню, у певній кількості випадків адміністрація може перейти до примусового виконання без звернення до суду — це привілей примусового виконання (privilège de l’exécution forcée).

44 B. Обмеження публічної влади (Les sujétions de puissance publique)

Як наголошував Жан Ріверо (Jean Rivero), публічна влада характеризується не лише «відхиленнями у бік більшого» (dérogations en plus), а й «відхиленнями у бік меншого» (dérogations en moins). В інтересах загального блага необхідно покладати на тих, хто здійснює адміністрування, обов’язки й обмеження (sujétions), які є суворішими за ті, що покладаються на звичайних приватних осіб.

Так, наприклад, коли адміністрація укладає договір, вона залучає публічні фінанси (finances publiques): необхідно бути впевненими, що договір укладено за найменшу можливу вартість і з тим суб’єктом, який є найбільш здатним якісно виконати зобов’язання, що досягається через дотримання процедур конкуренції (procédures de mise en concurrence).

Так само, коли адміністрація бажає набрати персонал, вона, за загальним правилом, повинна вдаватися до конкурсної процедури (procédure du concours), тоді як приватне підприємство може вільно обирати своїх працівників. Через свої процедури вона зобов’язана гарантувати дотримання принципу рівності доступу до публічної служби (principe d’égalité d’accès aux emplois publics).

Уся діалектика адміністративного права полягає в тому, щоб якомога гармонійніше поєднати здійснення прерогатив публічної влади, які необхідно визнавати за тим, хто адмініструє, із захистом прав керованих осіб (administrés). Це є складною рівновагою: на етапі формування адміністративного права акцент робився на правах, які слід визнавати за адміністрацією; протягом останніх десятиліть значно активніше наголошується на правах, які необхідно визнавати за керованою особою у відносинах з адміністрацією.

Проте те, що робить прийнятними виняткові права адміністрації, — це дві фундаментальні засади адміністративного права:

принцип законності (principe de légalité);

та контроль за діяльністю адміністрації (contrôle de l’administration).

• 3. Принцип законності (Le principe de légalité)

45 A. Адміністрація, не підпорядкована праву (L’administration peut n’être pas soumise au droit)[2]

Сьогодні важко уявити суспільство, в якому адміністрація діяла б цілком свавільно (arbitraire), тобто в якому воля адміністраторів не була б обмежена жодним правилом.

Однак, хоча адміністративна діяльність і передбачає існування певних правил, такі правила не завжди мають ознаки юридичної норми (règle juridique). Це можуть бути суто внутрішні правила адміністрації, які, з огляду на це, керована особа не може використовувати на свою користь — навіть за умови, що вона про них знає.

Така модель зовсім не є суто теоретичною: вона відповідає тому, що німецькі автори минулого століття називали державою поліції (État de police), в якій адміністрація дійсно підпорядковується «поліції», тобто регламентації, але без юридичної сили. Саме такою була адміністрація XVIII століття в умовах освіченого деспотизму (despotisme éclairé).

46 B. Адміністрація, підпорядкована праву: принцип законності

(L’administration soumise au droit : le principe de légalité)

Ця концепція держави поліції (État de police) — яку не слід плутати з «поліцейською державою» (État policier) у полемічному значенні цього вислову — поступилася, загалом, концепції правової держави (État de droit). У ліберальних демократіях

Визнається, що адміністрація пов’язана нормою права. Це є одним з фундаментальних принципів політичного лібералізму. Саме це називають «принципом законності» (principe de légalité), причому законність означає таким чином сукупність юридичних норм; цей принцип означає, що адміністрація повинна діяти відповідно до права.

Ліберальний підхід до відносин між правом і публічними владами має тенденцію послаблюватися під впливом теорій неліберальної демократії (démocratie illibérale), які в різному ступені просувають ідею, згідно з якою право і судді, які його застосовують, не можуть нав’язуватися волі суверенного народу та його представників. Точніше, якщо право завжди є, у демократичному режимі, вираженням волі народу або його представників, відношення до судді, який застосовує право, може змінюватися. У ліберальній демократії воля народу нав’язується судді a posteriori через можливість змінити закон або Конституцію, які тлумачаться і застосовуються суддею. Неліберальні підходи просувають обмеження a priori ролі судді, який повинен обмежити свій контроль над вираженням волі народу та його представників. Принцип законності, на якому ґрунтується сучасне адміністративне право, отже, не є позбавленим дискусій і навіть заперечень, зокрема під прикриттям критики «уряду суддів» (gouvernement des juges).

Це тим більше справедливо, що якщо норми права, дотримання яких є обов’язковим для адміністрації, були по суті нормами національного походження, то нині дедалі частіше це норми наднаціонального походження.

47. 1° Норми національного походження (Les règles d’origine nationale)

Вони охоплюють:

1. a) На вершині всіх них — Конституція (Constitution) — найвища норма, яка є прямим або непрямим джерелом усіх повноважень, що здійснюються в адміністративному порядку. Вона також закріплює численні права і свободи, дотримання яких може бути протиставлене адміністрації та законодавцю.
2. b) Органічні закони (lois organiques), які є законами, прямо передбаченими Конституцією і які доповнюють одну з її статей.
3. c) Закон (la loi), який у принципі є актом, ухваленим парламентом відповідно до законодавчої процедури. Він установлює загальні й безособові правила і може втручатися лише у сфери, обмежено перелічені в статті 34 Конституції.
4. d) Ордонанси (ordonnances) статті 38 Конституції, за допомогою яких Уряд, за уповноваженням парламенту, ухвалює заходи, що зазвичай належать до сфери закону.
5. e) Регламент (règlement), який є актом загальної дії, розробленим виконавчою владою на національному або місцевому рівні. Регламентарна влада здійснюється або у формі декретів (Президент Республіки та Прем’єр-міністр), або у формі розпоряджень чи рішень. На місцевому рівні, наприклад, мер здійснює регламентарну владу у сфері адміністративної поліції.
6. f) Поряд із цими письмовими джерелами права адміністрація також підпорядковується «загальним принципам права» (principes généraux du droit), сформульованим адміністративним суддею і які становлять одну з оригінальностей адміністративного права. Йдеться про правила, які безпосередньо не випливають з жодного письмового джерела і які адміністратор, однак, зобов’язаний поважати. Інакше кажучи, це неписані правила, які, однак, є обов’язковими для адміністрації. Йдеться, наприклад, про принцип рівності всіх громадян перед публічною службою або про принцип незворотної дії актів адміністрації.

Існування загальних принципів права випливає з того, що Державна рада (Conseil d’État) вважає, що наше право надихається певною кількістю великих принципів, які становлять саму основу наших інституцій. Вони є частиною нашого права і, отже, є обов’язковими для адміністрації, навіть якщо вони не були прямо сформульовані письмовим нормативним актом. По суті, вони виробляються суддею з вищих міркувань справедливості з метою захисту прав адміністрованих осіб.

48. 2° Норми наднаціонального походження (Les règles d’origine supranationale)

Серед норм, дотримання яких є обов’язковим для адміністрації, норми, що випливають з міжнародних договорів, ратифікованих Францією, протягом тривалого часу практично не відігравали жодної ролі. Ситуація почала змінюватися, коли Конституція 1946 року визнала за ними силу позитивного права. Нині стаття 55 Конституції проголошує, що договори «з моменту їх опублікування мають вищу юридичну силу, ніж закони». Таким чином, вони є обов’язковими не лише для адміністрації, але й для законодавця. Те саме стосується права Європейського Союзу (droit de l’Union européenne), яке застосовується, зокрема, на підставі статті 88-1 Конституції.

49. Право Європейського Союзу (Le droit de l’Union européenne)

Те, що найбільш глибоко змінило французьке адміністративне право, — це поява Європейських Співтовариств, а згодом Європейського Союзу, які породжують дуже велику кількість нормативних актів, а також судову практику, обов’язкову для адміністрації. Справді, адміністрація пов’язана положеннями європейських договорів (нині Договір про Європейський Союз і Договір про функціонування Європейського Союзу), що становлять так зване первинне право (droit primaire). Вона також підпорядковується дотриманню того, що називають похідним правом (droit dérivé), тобто правилам, ухваленим органами Європейського Союзу, зокрема регламентам і директивам, зазвичай запропонованим Європейською комісією та ухваленим Радою і Європейським парламентом. Місце цих норм у сукупності діяльності адміністрації стало значним. Більше того, це спільне регулювання, ухвалене представниками 27 держав-членів Європейського Союзу, сприяє поступовому формуванню спільної або принаймні гармонізованої правової культури. Це не є без впливу на самі поняття адміністративного права, які змушені еволюціонувати з урахуванням цього європейського впливу. Так, зокрема, це стосується поняття публічної служби, зіставленого з європейським поняттям служби загального економічного інтересу. Це також стосується інших традиційних понять адміністративного права, таких як публічний агент, публічний контракт або концесія.

50. Європейська конвенція про захист прав людини і основоположних свобод

(Convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales)

Йдеться про міжнародну конвенцію, укладену в межах Ради Європи 4 листопада 1950 року. Вона визнає за особами, які перебувають під юрисдикцією держав-учасниць Конвенції, певну кількість прав і публічних свобод. Проте те, що становить її важливість і велику оригінальність, полягає в тому, що вона надає можливість особі, яка вважає, що права, які вона має на підставі Конвенції, були порушені адміністрацією її держави, подати індивідуальну скаргу до Європейського суду з прав людини (Cour européenne des droits de l’homme), що засідає у Страсбурзі. Якщо скарга є обґрунтованою, держава буде засуджена. Рішення Європейського суду набувають дедалі більшої ваги у французькій правовій системі та зумовили численні адаптації французького адміністративного права, сприяючи кращому захисту основоположних прав і, ширше, суб’єктивних прав адміністрованих осіб.

51. Наслідки (Conséquences)

Принцип законності тягне за собою дві групи наслідків. Перша — найочевидніша — полягає у зв’язуванні адміністрації нормою права: вона не може її порушувати без того, щоб її акт не був позбавлений будь-якої юридичної сили. Адміністрація також пов’язана власними правилами, тобто правилами, які вона сама встановила. Це особливо помітно, коли ці правила визнають права за адміністрованими особами. Йдеться тоді про явище самообмеження (auto-limitation).

Другий наслідок є не менш важливим: обмеження, які принцип законності накладає на адміністрацію, не завжди є однаковими. Принцип законності не є принципом із незмінним змістом. В екстраординарних обставинах тексти — наприклад, стаття 16 Конституції — або судова практика замінюють кризову законність (légalité de crise) звичайною законністю (légalité ordinaire).

52. Різні форми контролю за адміністрацією (Les différentes modalités du contrôle de l’administration)

Досить несподівано, але в сучасній доктрині не існує загальної теорії контролю за адміністрацією. Це пояснюється тим, що протягом дуже тривалого часу проблему контролю за адміністрацією зводили виключно до судового контролю. Проте довелося визнати, що, якими б не були великі заслуги останнього, він не міг сам по собі забезпечити всі потреби ефективного контролю; паралельно із судовим контролем з’явився несудовий контроль за адміністрацією.

53. A. Судовий контроль за адміністрацією (Le contrôle juridictionnel de l’administration)

Те, що характеризує адміністративне право, — це надзвичайно велике значення, яке воно надає судовому контролю, тобто контролю за адміністрацією з боку спеціалізованого судді — адміністративного судді, який має повноваження скасовувати незаконні рішення.

59. B. Несудовий контроль за адміністрацією (Le contrôle non juridictionnel de l’administration)

Якими б не були великі переваги судового контролю за адміністрацією, дедалі частіше визнається, що він не може сам по собі забезпечити повний контроль за адміністрацією. Навести лише один приклад: якщо рішення адміністрації, на яке скаржиться адміністрований, є законним, але несправедливим, скарга про перевищення влади не має для нього жодної користі, оскільки вона може стосуватися лише законності рішення, а не його доцільності. Отже, поряд із судовим контролем існує місце для несудового контролю; ці дві форми контролю є взаємодоповнювальними.

60. План праці (Plan de l’ouvrage)

У межах окреслених загальних рамок буде розглянуто: — у першій частині — діяльність адміністрації; — у другій частині — контроль за адміністрацією.

TITRE I

Принцип законності

(Le principe de légalité)

61. Презентація (Présentation) Принцип законності (principe de légalité) слід розуміти у широкому значенні, як такий, що передає ідею підпорядкованості адміністрації не лише закону у вузькому значенні цього слова, а й усій сукупності норм права (ensemble des règles de droit). Підпорядкованість адміністрації праву насамперед протиставляється поліцейській державі (État de police), у якій право відіграє лише внутрішню роль щодо самої адміністрації (див. § 45). Вона відповідає волі захистити осіб від свавілля, якому вони були б піддані, якби адміністрація не була пов’язана жодним попередньо встановленим правилом. Але водночас вона забезпечує узгодженість адміністративної діяльності, яка була б поставлена під загрозу, якби публічні агенти діяли, керуючись лише власним особистим натхненням. Таким чином, вона здійснює синтез між протилежними вимогами свободи адміністрованих осіб і ефективності адміністрації. Основне завдання адміністративного права полягає у пошуку рівноваги між необхідністю визнання за адміністрацією певної кількості прерогатив публічної влади (prérogatives de puissance publique) та необхідністю якнайкращого захисту прав адміністрованих осіб у відносинах з адміністрацією.

Однак принцип законності слід відрізняти від «законної держави» (État légal), яку Раймон Карре де Мальберґ (Raymond Carré de Malberg) теоретизував за часів Третьої Республіки як таку, в якій повноваження адміністрації походять від закону, що зумовлювало суверенітет Парламенту, за відсутності на той час контролю конституційності законів.

У сучасному розумінні принцип законності значною мірою належить до держави права (État de droit), французького відповідника німецького Rechtsstaat або англосаксонського Rule of law, тобто держави, яка зобов’язана не лише діяти відповідно до права, а й поважати права, гарантовані індивідам нормами надзаконодавчої цінності (règles de valeur supralégislative).

У цьому контексті норми права, дотримання яких є обов’язковим для адміністрації, походять від правопорядку в цілому. Вони можуть формулюватися органами, які є зовнішніми щодо адміністрації: законом, загальними принципами права, закріпленими судовою практикою, актами похідного права, прийнятими органами Європейського Союзу. Але адміністрація також пов’язана правилами, які вона встановлює сама: це відомий вислів «Patere legem quam ipse fecisti» (Підкоряйся закону, який ти сам ухвалив). У багатьох випадках саме адміністрації належить ухвалення текстів, що надають права або гарантії адміністрованим особам. Одним із парадоксів адміністративного права є це явище самообмеження (auto-limitation).

Насамперед буде розглянуто зміст принципу законності (Розділ 1), а вже потім — можливі його модифікації, які за певних обставин або щодо окремих актів адміністрації можуть бути йому притаманні (Розділ 2).

 

РОЗДІЛ 1

Зміст принципу законності

(Le contenu du principe de légalité)

Спочатку буде розглянуто різні джерела адміністративного права (sources du droit administratif) (Розділ 1). Проте ці різні джерела не перебувають на одному рівні: між ними існує справжня ієрархія. Отже, буде проаналізовано проблеми, які породжує ієрархізація джерел адміністративного права (hiérarchisation des sources du droit administratif) (Розділ 2).

SECTION 1

Різні джерела законності

(Les différentes sources de la légalité)

62. Визначення (Définition)

Під джерелами права (sources du droit) розуміють способи, за допомогою яких формуються норми права. Насправді для «створення права» (fabriquer du droit) існують різні техніки, кількість яких, утім, є обмеженою: спонтанне формування, що приводить до звичаєвої норми (règle coutumière); формування публічною владою, яке приводить до писаної норми, прототипом якої є закон; нарешті, формування суддею, яке приводить до прецедентної норми (règle jurisprudentielle). Різні правові системи — залежно від часу і країни — вдаються до цих способів у дуже нерівній мірі, надаючи перевагу тому чи іншому з них.

 

SECTION 2

• 1. Конституція

(La Constitution)

63. Блок конституційності (Bloc de constitutionnalité). Конституція 1958 року не обмежується визначенням правил, за якими набувається, здійснюється і передається політична влада; вона також містить певну кількість фундаментальних принципів, що стосуються адміністративної діяльності і, отже, є обов’язковими для адміністрації. Передусім вона усунула те, що виглядало як аномалія французького публічного права, створивши Конституційну раду (Conseil constitutionnel), зокрема уповноважену здійснювати контроль за відповідністю законів, ухвалених Парламентом, Конституції.

Звідси випливає значне зростання ролі Конституції у французькій правовій системі. Як показали праці Луї Фаворьо (Louis Favoreu), протягом кількох десятиліть відбулася конституціоналізація всієї правової системи (constitutionnalisation de l’ensemble du système juridique).

«Блок конституційності» (bloc de constitutionnalité), тобто норми конституційної цінності, дотримання яких є обов’язковим як для законодавця, так і для адміністрації, з 1958 року постійно розширюється. Він охоплює, по-перше, 89 статей Конституції 1958 року, але також Преамбулу Конституції 1946 року та Декларацію прав людини і громадянина 1789 року, які прямо збережені в чинності Преамбулою Конституції 1958 року. Конституційний закон від 1 березня 2005 року включив до Преамбули Конституції Хартію довкілля 2004 року (Charte de l’environnement de 2004), яка, зокрема, закріплює «право жити в збалансованому і сприятливому для здоров’я довкіллі» та «обов’язок брати участь у збереженні й поліпшенні довкілля», а також прямо посилається на принцип обережності (principe de précaution), який таким чином набуває конституційної цінності.

SOUS-TITRE 1

La police administrative

Адміністративна поліція (police administrative)

149. Une définition générale

Загальне визначення (general definition)

Вільна діяльність приватних осіб у організованому суспільстві неминуче має межі, встановлення яких належить до компетенції публічної влади. Закон визначає фундаментальні гарантії, надані громадянам для здійснення свобод, що водночас передбачає встановлення відповідних обмежень. Виконавча влада покликана конкретизувати й доповнювати ці основоположні приписи, забезпечувати їх практичне застосування та загалом запобігати безпорядкам будь-якого характеру. Під адміністративною поліцією (police administrative) розуміють сукупність втручань адміністрації, спрямованих на підпорядкування вільної діяльності приватних осіб дисципліні, зумовленій життям у суспільстві. Вона має на меті поєднати захист індивідуальних свобод із збереженням публічного порядку (ordre public).

150. La conciliation entre la préservation de l’ordre public et le respect des libertés

Узгодження збереження публічного порядку та поваги до свобод (conciliation)

Це узгодження ґрунтується на двох діалектичних міркуваннях: свободи не існують без мінімуму публічного порядку, але водночас його захист неминуче обмежує здійснення свобод. У ліберальній державі діє принцип: «свобода є правилом, поліцейське обмеження — винятком» («la liberté est la règle, la restriction de police l’exception»). Саме з цієї логіки випливають межі та повноваження адміністративної поліції.

(Розмежування з поліцією судовою)

Адміністративна поліція відрізняється від судової поліції (police judiciaire) як за метою, так і за правовим режимом. Судова поліція діє під керівництвом судових магістратів і спрямована на застосування кримінального закону шляхом репресії правопорушень. Адміністративна поліція належить до компетенції виконавчих органів (прем’єр-міністр, префект, мер) і має загальну мету — запобігання порушенням та захист публічного порядку. Цей поділ має істотні наслідки для юрисдикційної підсудності між адміністративними та судовими судами.

154. Le caractère préventif de la police administrative

Превентивний характер адміністративної поліції (preventive character)

Критерій розмежування між адміністративною та судовою поліцією є матеріальним, а не організаційним. Адміністративна поліція має загальний і превентивний характер, оскільки спрямована на недопущення або припинення порушення публічного порядку. Судова поліція, навпаки, втручається після вчинення правопорушення з метою його фіксації та переслідування винних. Державна рада підтвердила, що орган адміністративної поліції повинен вживати необхідних, доречних і пропорційних заходів (necessary, appropriate and proportionate measures) для запобігання правопорушенням.

155. Les difficultés de mise en œuvre de la distinction

Труднощі практичного застосування розмежування (practical difficulties)

На практиці розмежування між двома видами поліції часто є делікатним через відсутність чіткої організаційної відокремленості. Один і той самий агент може послідовно виконувати функції адміністративної та судової поліції. Суд при цьому виходить із загальної оцінки ситуації та визначає «сутнісну» компетенцію втручання.

• 2. L’ordre public

Публічний порядок (public order)

156. Définition générale

Загальне визначення

У праві адміністративної поліції публічний порядок (ordre public) охоплює сукупність вимог, необхідних для забезпечення спільного життя та здійснення свобод у суспільстві. Він є гнучким стандартом, зміст якого значною мірою залежить від політичного та соціального контексту. Публічний порядок має конституційну цінність і складається з кількох елементів.

157. L’ordre public matériel

Матеріальний публічний порядок (material public order)

Традиційно адміністративна поліція спрямована на захист матеріального публічного порядку, який включає публічну безпеку (public safety), публічну санітарію (public health) та публічний спокій (public tranquillity). До нього належать заходи з підтримання порядку на вулицях, боротьби з шумом, пожежної безпеки, контролю якості харчових продуктів і води. Класична доктрина (Maurice Hauriou) підкреслює, що поліція не має на меті усунення глибинних соціальних причин безладу, а лише його зовнішніх проявів.

158–159. La moralité publique et la dignité de la personne humaine

Публічна моральність (public morality) та гідність людської особи (human dignity)

У виняткових випадках публічна моральність може визнаватися складовою публічного порядку, зокрема у сфері кінематографії. Судова практика також інтегрувала гідність людської особи (dignité de la personne humaine) як автономну підставу втручання адміністративної поліції, незалежно від місцевих обставин. Це стало новим елементом публічного порядку та предметом значних доктринальних дискусій.

160. L’exclusion d’autres composantes et notamment de la laïcité

Виключення інших складових, зокрема світськості (laïcité)

Юриспруденція відкидає включення до публічного порядку інших міркувань, таких як естетика чи світськість як самостійні підстави втручання адміністративної поліції. Світськість визнається принципом конституційного рівня, але не є елементом публічного порядку у значенні адміністративної поліції.

TITRE 3

Les actes de l’administration

 

РОЗДІЛ 3 Акти адміністрації (Acts of the Administration)

294. Визначення (Definitions).

Діяльність адміністрації, як і будь-яка людська діяльність, здійснюється двома шляхами: шляхом юридичного акта та шляхом операції. Адмініструвати означає водночас здійснювати юридичні акти, які встановлюють відповідні права й обов’язки публічних осіб і приватних осіб, а також виконувати масу операцій — як матеріальних, так і інтелектуальних — яких вимагає задоволення загального інтересу (general interest).

Адміністративні операції є численними й багатоформними: або вони передують рішенням і готують їх (попередні дослідження), або становлять їх виконання і, ширше, здійснення служби. Проте, незалежно від їх практичної значущості, їх юридична роль залишається другорядною. Якщо вони й можуть породжувати зобов’язання, то лише опосередковано — наприклад, шляхом заподіяння шкоди, що відкриває право на відшкодування на користь потерпілого. Найчастіше вони є лише матеріальним виконанням уже існуючих зобов’язань.

Юридичний акт адміністрації, навпаки, може бути визначений шляхом звернення до загальних положень статті 1100-1 Цивільного кодексу (Code civil), яка встановлює, що «юридичні акти є проявами волі, спрямованими на породження правових наслідків». Вони відрізняються від юридичних фактів відповідно до статті 1100-2 Цивільного кодексу, які є «діями або подіями, з якими закон пов’язує правові наслідки». Отже, юридичний акт адміністрації може бути визначений як прояв одноосібної або спільної волі адміністрації, спрямований на породження правових наслідків (manifestation of the single or joint will of the administration intended to produce legal effects).

295. Категорії (Categories).

Стаття 1100-1, на яку вже було зроблено посилання, додає, що юридичні акти «можуть бути договірними або односторонніми». Те саме стосується й актів адміністрації: розрізняють односторонній акт (acte unilatéral), який є результатом однієї волі — індивідуальної або колективної (наприклад, рішення зібрання), та двосторонній або багатосторонній акт (acte bi- ou plurilatéral), який формується шляхом зустрічі двох або кількох воль; його архетипом є договір (contract).

296. Загальний підхід до поняття одностороннього адміністративного акта (General approach to the notion of unilateral administrative act).

У найбільш загальному вигляді односторонній адміністративний акт є юридичним актом, прийнятим у межах адміністративної функції, який породжує правові наслідки без необхідності для цього отримання згоди його адресатів або попереднього втручання суду, що надавав би йому свою авторитетність. Приймаючи односторонній адміністративний акт, адміністрація надає сама собі юридичний титул, який, як правило, змінює попередній стан права та сам по собі є обов’язковим для його адресатів (індивідуальне рішення) або для всієї сукупності керованих осіб (регламентарний акт).

Цей ефект одностороннього адміністративного акта описується з використанням формули Моріса Оріу (Maurice Hauriou), відповідно до якої односторонній адміністративний акт користується «привілеєм попереднього виконання» (privilège du préalable). Державна рада традиційно підкреслювала «виконавчий характер» одностороннього адміністративного акта на підставі «фундаментального правила публічного права». Така винятковість правових наслідків, пов’язаних з одностороннім адміністративним актом, пояснює необхідність можливості його подальшого судового контролю з метою, за потреби, відновлення прав керованих осіб.

Більш точно, поняття і режим одностороннього адміністративного акта розвивалися в тісному зв’язку зі створенням та зміцненням позову про перевищення влади (recours pour excès de pouvoir). Односторонній адміністративний акт ототожнюється з актом, який може бути предметом такого позову.

298. Характеристика (Characterisation).

Поняття одностороннього адміністративного акта характеризується двома елементами: з одного боку, це юридичний акт у тому сенсі, що він породжує певні правові наслідки; з іншого боку, це адміністративний акт у тому сенсі, що він походить від односторонньої волі органу, який діє в межах адміністративної функції.

299. Правові наслідки юридичного акта (Effects of the legal act).

Юридичний акт визначається своїми наслідками. Нагадаємо, що стаття 1100-1 Цивільного кодексу встановлює, що «юридичні акти є проявами волі, спрямованими на породження правових наслідків». Проте адміністративний суддя застосував більш розширений підхід до наслідків, пов’язаних з одностороннім адміністративним актом, визнавши можливість включення до них актів, які, не маючи юридично імперативного характеру, справляють «помітні наслідки» (effets notables).

Саме в цьому сенсі Кодекс відносин між публікою та адміністрацією (Code des relations entre le public et l’administration) уточнює, що для цілей застосування своєї Книги ІІ, присвяченої одностороннім актам, під актами слід розуміти «односторонні адміністративні акти — як рішення, так і нерішеннєві» (CRPA, ст. L. 200-1). Отже, односторонній адміністративний акт не обмежується виключно актами, що мають формально вирішальний характер.

300. Адміністративне рішення (Administrative decision).

Адміністративні рішення становлять односторонні адміністративні акти тією мірою, якою вони породжують правові наслідки імперативного характеру для своїх адресатів. Адміністративне рішення визначається своїм імперативним характером і нормативним характером. Це акт, який впливає на правопорядок, або змінюючи його (нова регламентація, надання дозволу), або встановлюючи певний правовий стан (відмова у наданні дозволу).

Його наслідки можуть впливати як на адресата рішення, так і на третіх осіб. Адміністративні рішення є дуже численними та різноманітними. Йдеться, зокрема, про декрет застосування закону, поліцейський наказ, рішення про призначення публічного службовця або відмову в адміністративному дозволі. Кодекс відносин між публікою та адміністрацією нагадує, що «односторонні адміністративні акти-рішення включають регламентарні акти, індивідуальні акти та інші нерегламентарні вирішальні акти».

Адміністративне рішення не обов’язково має бути формалізованим. Вирішальним є зміст акта, а не його форма. Адміністративне рішення може випливати з простого листа, з публічного виступу або навіть із поведінки адміністрації. Більш того, рішення може виникати внаслідок мовчання адміністрації відповідно до законодавства.

301. Заходи внутрішнього порядку (Measures of internal order).

Рішення адміністрації становлять односторонні адміністративні акти, що завдають шкоди та можуть бути предметом позову про перевищення влади лише за умови, що їх наслідки перевищують певний поріг. Це не стосується заходів внутрішнього порядку, які, хоча й мають вирішальний характер, не досягають рівня наслідків, що характеризують юридичний акт.

302. Нерішеннєві акти (Non-decisory acts).

Адміністративне рішення супроводжується прийняттям численних актів, які самі по собі не мають вирішального характеру й, відповідно, не можуть безпосередньо бути предметом позову про скасування. Йдеться, зокрема, про довідки, видані адміністрацією, або підготовчі акти, що передують рішенню.

Підготовчі акти не можуть бути оскаржені в межах провадження проти рішення, яке вони готують, за винятком випадків, коли йдеться про відмову прийняти підготовчий акт, що блокує процес ухвалення рішення та набуває характеру акта, що завдає шкоди.

303. Загальна еволюція (General evolution).

Для належного виконання своїх завдань адміністрація приймає численні акти, які самі по собі не спрямовані на породження правових наслідків, але мають на меті орієнтувати поведінку агентів адміністрації або впливати на рішення економічних чи соціальних суб’єктів.

304. Циркуляри (Circulars).

Циркуляри, або службові інструкції, є комунікаціями, за допомогою яких вищий ієрархічний орган, зазвичай міністр, доводить до відома своїх підлеглих свої наміри щодо питання, пов’язаного з виконанням служби або з тлумаченням закону чи регламенту. Йдеться про внутрішні документи адміністрації.

296. Юридична природа циркулярів

Циркуляри є документами, адресованими керівником своїм підпорядкованим службам і обов’язковими для них у межах ієрархічного обов’язку підпорядкування. Ці документи відіграють дуже важливу роль у функціонуванні адміністрації, зокрема у відносинах між центральними службами держави та деконцентрованими службами. Циркуляри також мають вплив, поза межами агентів, яким вони адресовані, на становище адміністрованих осіб тією мірою, якою вони формулюють тлумачення права або вибори публічної політики, що їх стосуються. Саме це пояснює істотну еволюцію їхнього юридичного статусу.

Державна рада, водночас нагадуючи, що циркуляри за загальним правилом не завдають шкоди, допустила можливість перевірки того, чи не містять вони, попри формальні ознаки, насправді справжнього адміністративного рішення, здатного бути предметом позову про скасування. Для цього адміністративний суддя сформулював перший критерій, заснований на нормативному характері циркуляра, розрізняючи залежно від того, чи має він виключно інтерпретаційне значення чинного права, чи доповнює його і надає йому регламентарного характеру.

Цей підхід мав на меті відмову від розрізнення за формою акта (декрет, наказ або проста циркулярна інструкція) і врахування виключно його змісту, тобто нової загальної та безособової норми, яку він установлює. Він також прагнув уникнути обходу обмежень, покладених на регламентарні повноваження міністрів та ієрархічних керівників. Однак проведене розмежування виявилося складним у практичному застосуванні, оскільки будь-яке тлумачення тексту є творчим, доповнює його, надаючи йому сенс, що становить лише різницю ступеня, а не природи між інтерпретаційною та регламентарною циркулярою.

297. Імперативний критерій

Державна рада обрала новий критерій ідентифікації рішення в межах адміністративних циркулярів, заснований цього разу не на їхній нормативності, а на їхній імперативності. Вона визнала, що імперативні положення загального характеру циркуляри або інструкції повинні розглядатися як такі, що завдають шкоди, так само як і відмова їх скасувати.

Позов проти таких положень підлягає задоволенню, якщо вони встановлюють, за відсутності текстів, нове правило, уражене некомпетентністю, або якщо, навіть будучи прийнятими компетентно, вони є незаконними з інших підстав. Те саме стосується випадків, коли тлумачення, яке вони приписують застосовувати, неправильно розуміє зміст і обсяг законодавчих або регламентарних норм, які вони мають пояснювати, або повторює правило, що суперечить нормі вищої юридичної сили.

298. Судовий контроль за циркулярами

Циркуляра становить односторонній адміністративний акт, що завдає шкоди, у разі якщо вона містить тлумачення права, яке має імперативний характер для адресатів. Цей критерій оцінюється гнучко і включає, зокрема, циркуляру, яка, не нав’язуючи, дозволяє певну поведінку.

У межах однієї й тієї самої циркуляри можливо також розрізняти між імперативними положеннями та тими, що не мають такого характеру. Державна рада скасовує циркуляру, тлумачення якої неправильно розуміє сенс і обсяг законодавчих або регламентарних приписів, які вона має на меті пояснити, або суперечить вимогам, властивим ієрархії правових норм.

Натомість вона констатує законність циркуляри Прем’єр-міністра, що скасовує використання звертання «панна» в адміністративних документах.

299. Розширення юстицiабельностi

Не повертаючись до цих рішень, Державна рада відтепер допустила розширення можливості судового оскарження циркулярів за межі тих, що мають юридичний ефект, і охоплення всіх тих, які здатні мати істотні наслідки для прав або становища інших осіб, ніж агенти, відповідальні, за потреби, за їх виконання.

Це розширення поняття одностороннього адміністративного акта виходить далеко за межі лише циркулярів і охоплює документи загального характеру, що походять від публічних органів, матеріалізовані чи ні, такі як циркуляри, інструкції, рекомендації, записки, презентації або тлумачення чинного права.

300. Юридичний режим циркулярів

Оскільки циркуляри більше не є лише внутрішніми документами адміністрації, а мають зростаючий вплив на становище адміністрованих осіб, законодавець зробив два наслідкові висновки щодо доступу адміністрованих до циркулярів і можливості їх протиставлення адміністрації.

Публікація циркулярів випливає зі статті 8 закону від 17 липня 1978 року, положення якого були відтворені у статті L. 312-2 Кодексу відносин між публікою та адміністрацією, яка передбачає, що публікації підлягають інструкції, циркуляри, а також записки і міністерські відповіді, що містять тлумачення чинного права або опис адміністративних процедур.

301. Наслідки відсутності публікації

Дотримання цих положень забезпечується санкцією у вигляді скасування неопублікованого тексту. Уточнюється, що інструкції або циркуляри, які не були опубліковані на передбачених носіях, не є застосовними, і їхні автори не можуть посилатися на них щодо адміністрованих осіб.

У разі відсутності публікації на одному з передбачених носіїв упродовж чотирьох місяців з дати підписання такі акти вважаються скасованими.

302. Межі скасування

Таке скасування у разі відсутності публікації стосується лише циркулярів, які містять тлумачення чинного права або опис адміністративних процедур, і не охоплює регламентарні циркуляри, що встановлюють нові норми чинного права.

303. Протиставність циркулярів

Протиставність циркулярів була встановлена спочатку регламентарною владою, а згодом — законодавцем, який передбачив, що будь-яка особа може посилатися на адміністративні документи, згадані у першому абзаці статті L. 312-2, що походять від центральних і деконцентрованих адміністрацій держави та опубліковані на визначених інтернет-сайтах.

304. Винятки з принципу протиставності

Проте ця можливість не застосовується, якщо автор циркуляри мав намір надати їй протиставного характеру шляхом публікації відповідно до передбачених умов. Вона також не діє у сферах, що безпосередньо стосуються охорони здоров’я населення, безпеки осіб і майна або довкілля, де загальний інтерес переважає над захистом правової визначеності адміністрованих осіб.

 

 

 

 

 

РОЗДІЛ 1 Позов про перевищення влади

548. Еволюція позову про перевищення влади

Якщо позов про перевищення влади має судове походження, марно шукати його виникнення в якомусь одному великому засадничому рішенні: радше шляхом послідовних дрібних кроків, починаючи з 1830-х років, Державна рада визнала за собою повноваження, навіть за відсутності порушення прав заявника, скасовувати оскаржене рішення, якщо його прийняття перевищувало компетенцію органу, який його ухвалив. Він розвинувся, як буде показано, через множення «підстав відкриття» позову, при цьому адміністративний суддя розширював тлумачення рішення, що підлягає скасуванню, — від рішення, прийнятого з перевищенням компетенції, аж до контролю мотивів.

Характерні риси позову про перевищення влади випливають із поєднання сміливості Державної ради, яка стала цензором адміністративної законності, та самообмеження у здійсненні своїх повноважень: це «процес проти акта»; позов має на меті лише контроль законності рішення на день його прийняття; це оборонний позов, який не спрямований на отримання рішення, що відповідає праву, а на скасування незаконного рішення; таке скасування має зворотну дію; воно, отже, має ефект erga omnes; інтерес до звернення тлумачиться широко; участь адвоката не є обов’язковою. Цей виважений баланс робить його надзвичайно ефективним інструментом судовоо контролю за адміністрацією.

Його успіх зумовив те, що доктрина прославляла його, зокрема Гастон Єз, для якого він був «найчудовішим творінням юристів, найефективнішою, найпрактичнішою та найекономнішою зброєю у світі для захисту свобод». Державна рада зробила з його існування загальний принцип права; лише законодавець може відступити від нього для певної категорії актів, і то за наявності формального тексту: положення, яке виключає «будь-який позов» проти відповідних рішень, тлумачиться Державною радою як таке, що не охоплює позов про перевищення влади за відсутності прямої згадки (CE, 17 лютого 1950 р., Dame Lamotte).

Однак цей «чудовий» позов Гастон Єз, імовірно, сьогодні вже не визнав би, настільки трансформувалася роль судді з перевищення влади. Справді, здійснення нових повноважень щодо приписів і зупинення дії, наданих законом, змушує суддю дедалі більше дбати про корисний ефект ухвалюваного рішення, беручи до уваги правову й фактичну ситуацію на день постановлення рішення. До цього додається інша турбота — правова визначеність адміністративних операцій, що спонукає суддю модулювати наслідки своїх рішень і, у певних випадках, дозволяти адміністрації консолідувати рішення, щоб уникнути його скасування.

Перед суддею, до якого подано позов про перевищення влади, послідовно постають дві групи питань: спочатку він перевіряє, чи подано позов з дотриманням належних умов, що дозволяють розглянути його (питання прийнятності); якщо позов є прийнятним, суддя переходить до розгляду по суті, тобто перевіряє законність оскарженого рішення.

• 1. Розвиток позову про перевищення влади

549. Позов судового походження

Як судове творіння, позов про перевищення влади з’явився поступово, починаючи з другого кварталу ХІХ століття.

1° У революційний період, за відсутності організованої адміністративної юрисдикції, різні тексти передбачали позови про скасування актів нижчих адміністративних органів перед вищою адміністративною владою. Після року VIII це повноваження на скасування, по суті ієрархічне, перейшло до Першого консула, а згодом до Імператора, але здійснювалося Державною радою. Це втручання Державної ради було вирішальним: воно поступово перетворило ієрархічний засіб оскарження на судовий позов.

2° Перший етап цієї трансформації: після реорганізації 1831 року Державна рада, яка до того приймала позови про скасування, не обґрунтовуючи юридично свою компетенцію, вважала, що може знайти таке обґрунтування в законі від 7–14 жовтня 1790 року, згідно з яким «скарги щодо некомпетентності адміністративних органів подаються королю, главі адміністрації». Цей закон, хоча й виглядав як такий, що встановлює суто ієрархічний засіб захисту, відтепер розглядався як юридична основа позову про перевищення влади в межах утримуваної юстиції. Окрім некомпетентності, суддя визнав другим засобом скасування порушення форми, а після 1840 року — зловживання владою.

3° Другу імперію позов задовольняв як засіб надання законного виходу невдоволенню, ферментації якого побоюється будь-який авторитарний режим. Декрет від 2 листопада 1864 року звільнив від обов’язкової участі адвоката. Захід мав потрійний ефект: він збільшив кількість позовів; зобов’язав суддю чіткіше розмежувати позов про перевищення влади та позов повної юрисдикції; зрештою, призвів до приєднання до позову про перевищення влади, який раніше обмежувався контролем законності щодо компетенції, форми та мети, окремого, вужчого позову про скасування.

4° Закон 1872 року, який поклав край утримуваній юстиції, надав позову нову основу, закріпивши його еволюцію: «Державна рада постановляє суверенно щодо вимог про скасування за перевищення влади, поданих проти актів різних адміністративних органів». Це формулювання було відтворене в ордонансі від 31 липня 1945 року, стаття 32. На цій основі позов, відтепер повністю юрисдикційний, зазнав значного розвитку: умови прийнятності розширювалися одночасно з тим, як Державна рада посилювала вимоги законності.

5° Реформа 1953 року: позов, який доти — за винятком окремих випадків, коли префектурні ради були компетентні — розглядався Державною радою як судом першої й останньої інстанції, відтепер у першій інстанції належить до компетенції адміністративних трибуналів, за винятком передбачених випадків, а в апеляції — до Державної ради. Таким чином, принцип подвійного ступеня юрисдикції застосовується і до позову про перевищення влади.

6° Реформа від 31 грудня 1987 року мала подвійний ефект: з одного боку, зберігши за адміністративними трибуналами компетенцію першої інстанції, вона організувала передачу апеляційної компетенції адміністративним апеляційним судам; з іншого — касаційний перегляд у Державній раді поширився на рішення, ухвалені у справах про перевищення влади. Отже, позов підпадає під три традиційні рівні юрисдикції: перша інстанція, апеляція та касація, за винятком окремих випадків.

• 2. Умови прийнятності

Це умови, яким має відповідати позов, щоб суддя прийняв його до розгляду по суті, тобто перевірив законність оскарженого акта. Якщо якась із них відсутня, суддя не може йти далі та відхиляє позов як неприйнятний. Ці умови стосуються чотирьох груп питань: природи оскарженого акта, особи заявника, дотримання умов компетенції, форми й строку, а також відсутності паралельного засобу захисту.

1. Природа акта

Позов є прийнятним лише щодо односторонніх адміністративних актів.

550. Акт має бути адміністративним

Щодо цього питання відсилаємо до викладеного стосовно поняття одностороннього адміністративного акта (§§ 298 і наст.): щоб бути предметом позову про перевищення влади, акт має походити від одностороннього волевиявлення органу, який діє в межах адміністративної функції, що виключає акти, ухвалені в межах законодавчої та судової функцій.

551. Оскаржуваний акт має бути одностороннім

Позов про перевищення влади не допускається щодо адміністративних договорів. Договірний спір належить до повної юрисдикції; доступ до судді договору тривалий час був зарезервований лише для сторін договору. Щоб компенсувати відсутність позову проти договору, Державна рада визнала за третіми особами можливість подання позову про перевищення влади проти відокремлюваних актів договору (CE, 4 серпня 1905 р., Martin), що дозволяло їм опосередковано оскаржувати сам договір. Відкриття повного судового спору щодо дійсності договору спочатку для відсторонених конкурентів, а згодом — для всіх третіх осіб (CE, ass., 4 квітня 2014 р., Département du Tarn-et-Garonne), супроводжувалося закриттям позову про перевищення влади проти відокремлюваних актів укладення адміністративних договорів. Він, однак, залишається відкритим щодо відокремлюваних актів укладення договорів приватного права публічних осіб.

Неприйнятність позову про перевищення влади щодо адміністративних договорів має, однак, рідкісні винятки: зокрема, договори про найм публічних агентів можуть бути предметом такого позову.

552. Оскаржуваний акт має породжувати певні наслідки

Спочатку позов про перевищення влади мав на меті контроль рішень адміністрації. Саме тому з нього були виключені підготовчі акти, прості заяви про наміри та, загалом, акти, положення яких не мають імперативного характеру (§ 302). Проте нещодавно судова практика еволюціонувала у напрямі розширення сфери позову про перевищення влади на недецизійні акти (§ 303). Державна рада зосередилася, зокрема, на дотриманні законності так званих актів «м’якого права», за допомогою яких адміністрація, не ухвалюючи юридично обов’язкових рішень, намагається спрямовувати поведінку агентів чи адміністрованих осіб або впливати на зміст їхніх рішень.

Вона визнала, що висновки, рекомендації, застереження та позиції, прийняті регуляторними органами в межах покладених на них місій, можуть бути оскаржені шляхом позову про перевищення влади, якщо вони мають загальний та імперативний характер, а також що документи загального значення, які походять від публічних органів, матеріалізовані чи ні (циркуляри, інструкції, рекомендації, записки, презентації або тлумачення чинного права), можуть бути предметом такого позову, якщо вони здатні мати істотні наслідки для прав або становища осіб, інших ніж агенти, відповідальні за їх виконання.

Водночас, для прийнятності позову необхідно, щоб оскаржуваний акт «завдавав шкоди», тобто щоб його наслідки не вважалися недостатньо значущими для виникнення спору. Саме на цій підставі з позову про перевищення влади були виключені заходи внутрішнього порядку — категорія, сфера якої, внаслідок посилення захисту прав і свобод, зазнала звуження, але не зникла (§ 124).

553. Виняток актів уряду

На завершення нагадаємо про неюстицiабельність актів виконавчої влади, наділених значними наслідками, — актів уряду. Ці рішення належать до сфер, у яких адміністративний суддя утримується від втручання: відносини з іншими публічними владами та ведення міжнародних відносин Франції. І тут зростаючі вимоги захисту прав і свобод призвели до звуження цих категорій шляхом допущення позовів проти актів, визнаних «відокремлюваними» від цих чутливих сфер, однак сама категорія зберігається (§§ 117 і наст.).

1. Особа заявника
2. Принципи

Подвійна функція позову — захист адміністрованих осіб від свавілля та засіб контролю законності адміністративних рішень — вимагала, щоб він був доступний якомога ширшому колу приватних осіб. Проте, не відкриваючи шлях до зловживань у формі народної дії, доступної кожному громадянинові проти будь-якого рішення, було прийнято подвійне рішення.

1° Здійснення позову підпорядковується загальній умові процесуальної правоздатності. Це правило, зокрема, застосовується до юридичних осіб, позови яких є неприйнятними, якщо вони не створені на законних підставах.

2° Позов відкритий лише для тих, хто може обґрунтувати, що скасування, якого вони вимагають, становить для них особистий інтерес.

555. Поняття інтересу

Тоді як позов повної юрисдикції спрямований на визнання суб’єктивного права і зарезервований за носієм цього права, позов про перевищення влади, як об’єктивний позов, вимагає від заявника лише наявності інтересу в отриманні скасування. Це означає, що оскаржуване рішення має впливати на його особисте становище, яке поліпшиться у разі зникнення цього рішення. Отже, позов не санкціонує право кожного індивіда на дотримання адміністрацією законності, як це робила б народна дія, а його право не зазнавати особистої шкоди від незаконності.

556. Характер необхідного інтересу

У понятті інтересу наявний елемент суб’єктивної оцінки. Судова практика загалом виявляла в цій оцінці велику ліберальність.

1° Заявлений інтерес може бути не лише матеріальним, а й моральним: інтерес віруючих до відправлення культу; інтерес колишніх випускників великої школи до збереження престижу закладу тощо. Натомість статус парламентаря не дає права вимагати скасування відмови видати імплементаційний декрет або рішення Президента Республіки про надання субсидії. Адвокат не має інтересу вимагати скасування рішення, яким міністр внутрішніх справ дозволив поховання єпископа в соборі.

2° Інтерес, хоча й має бути особистим, не обов’язково повинен бути виключним: достатньою є, зокрема, якість користувача публічної служби.

РОЗДІЛ 1 Загальні рамки відповідальності адміністрації та її агентів (Le cadre général de la responsabilité de l’administration et de ses agents)

 

615. Відповідальність юридичної особи або її агентів (Responsabilité de la personne morale ou de ses agents)

Відповідальність адміністрації розуміється як відповідальність, що покладається на юридичну особу публічного права (personne morale de droit public), а не як така, що безпосередньо обтяжує її агентів (agents). Водночас обидві ці відповідальності тісно пов’язані між собою, оскільки юридична особа — як правова конструкція (construction juridique) — діє виключно через посередництво фізичних осіб (personnes physiques). Однак це розмежування є принципово важливим, адже, крім визначення майна (patrimoine), за рахунок якого має здійснюватися відшкодування (réparation), воно зумовлює застосування різних правових режимів (régimes juridiques). З огляду на це аналіз загальних рамок відповідальності потребує послідовного розгляду принципів, що регулюють відповідальність публічних осіб (responsabilité des personnes publiques) (розділ 1), а згодом — відповідальність їхніх агентів (responsabilité de leurs agents) (розділ 2).

616. Вступ (Présentation)

Аналіз загальних рамок відповідальності публічних осіб передусім передбачає повернення до значення вживаних понять і, зокрема, визначення виразів «відповідальність адміністрації» (responsabilité de l’administration) та «адміністративна відповідальність» (responsabilité administrative), які, попри близькість, не є синонімами. Точніше, після ідентифікації різних видів відповідальності, що покладаються на адміністрацію (responsabilités pesant sur l’administration) (§ 1), доцільно простежити історичну еволюцію адміністративної відповідальності (évolution historique de la responsabilité administrative) (§ 2) та визначити її основні риси відповідно до сучасного стану права (état actuel du droit) (§ 3).

• 1. Різні види відповідальності, що покладаються на адміністрацію (Les différentes responsabilités pesant sur l’administration)

617. Розмежування (Distinctions).

На адміністрацію покладається цивільна відповідальність (responsabilité civile), спрямована на відшкодування шкоди (préjudices), якої вона завдала. Вона може мати деліктний (délictuelle), договірний (contractuelle) або навіть квазідоговірний (quasi-contractuelle) характер. За загальним правилом вона регулюється адміністративним правом (droit administratif) під контролем адміністративного судді (juge administratif), однак за винятком може підпадати під приватне право (droit privé) і належати до компетенції суду загальної юрисдикції (juge judiciaire). Крім того, існує можливість притягнення до кримінальної відповідальності (responsabilité pénale) окремих публічних осіб перед репресивними юрисдикціями (juridictions répressives).

1. Майнова відповідальність адміністрації (Les responsabilités patrimoniales de l’administration)

1° Адміністративна відповідальність (La responsabilité administrative)

618. Поняття адміністративної відповідальності (La notion de responsabilité administrative)

Адміністративна відповідальність визначається як обов’язок (obligation), встановлений і врегульований адміністративним правом (droit administratif) та віднесений до компетенції адміністративного судді (compétence du juge administratif), який покладає на публічних осіб (personnes publiques), а також на окремих приватних осіб (personnes privées), обов’язок відшкодувати шкоду (réparer les dommages), завдану ними, поза будь-якою договірною чи квазідоговірною підставою (fondement contractuel ou quasi-contractuel). ʼ

Таким чином, адміністративна відповідальність має майнову або цивільну природу (nature patrimoniale ou civile), оскільки її метою є відшкодування шкоди, а не покарання її заподіювача (sanctionner son auteur), що відрізняє її від кримінальної відповідальності (responsabilité pénale). Вона призводить до виплати відшкодування (dommages-intérêts) відповідно до шкоди, завданої потерпілому (victime), а не до призначення санкції, що залежить від тяжкості вчиненої провини (gravité de la faute).
Адміністративна відповідальність має деліктну основу (fondement délictuel), оскільки випливає із загального обов’язку не завдавати шкоди іншому (obligation générale de ne pas causer de préjudice à autrui). Вона відрізняється від договірної та квазідоговірної відповідальності (responsabilités contractuelle et quasi-contractuelle), які також можуть покладатися на адміністрацію і ґрунтуються на порушенні зобов’язання, що випливає з договору або квазідоговору.

619. Сфера адміністративної відповідальності (Le domaine de la responsabilité administrative)

Сфера адміністративної відповідальності має радше матеріальний, ніж органічний характер (plus matériel qu’organique). Інакше кажучи, вона визначається більше ідеєю адміністративної функції (fonction administrative), ніж статусом юридичної особи публічного права (personne morale de droit public). Саме ця ідея адміністративної функції лежить в основі публічно-правового режиму (régime de droit public) адміністративної відповідальності, що зумовлює дві групи наслідків.

По-перше, адміністративна відповідальність не охоплює всю відповідальність адміністрації, оскільки в окремих випадках вона підпадає під приватне право (droit privé) та компетенцію суду загальної юрисдикції (juge judiciaire). По-друге, вона не зводиться лише до відповідальності публічних осіб, адже може поширюватися й на приватних осіб, які здійснюють адміністративну функцію (fonction administrative), але лише за умови здійснення публічної служби (service public) та використання владних прерогатив (prérogatives de puissance publique).

620. Цілі адміністративної відповідальності (Les finalités de la responsabilité administrative)

Як зазначалося, адміністративна відповідальність має на меті відшкодування шкоди (réparer le préjudice), завданої потерпілому. Звідси випливає, наприклад, що коли адміністрація виплачує заявлену компенсацію (indemnité), спірне провадження (procédure contentieuse) втрачає предмет, навіть якщо компенсація мала суто символічний характер.

Водночас адміністративна відповідальність виконує ширші й складніші соціальні функції (fonctions sociales). Зокрема, право відповідальності адміністрації слугує засобом скарги (servir à se plaindre) та викриття недоліків і збоїв у діяльності адміністрації (carences et dysfonctionnements), а також дозволяє окреслити межі прийнятного і неприйнятного в публічній діяльності (action publique). За певних умов це може надавати їй навіть карального виміру (dimension punitive).

[1] Формулювання «L’œuvre de l’an VIII» походить із Французького революційного календаря й означає працю, акт або результат діяльності, створений у році VIII Революції, який охоплює період з 23 вересня 1799 року до 22 вересня 1800 року. Відлік цього календаря розпочався 22 вересня 1792 року, після проголошення Французької республіки, що зумовило заміну традиційної хронології на революційну. Вислів широко застосовується для позначення нормативних, політичних і інституційних рішень періоду Консульства, зокрема у зв’язку з Конституцією року VIII. У наукових і правничих текстах він слугує маркером конкретного історико-правового етапу, а не загальним посиланням на XVIII століття. Таким чином, уживання цього терміна вказує на чітко визначений часовий і політичний контекст становлення нової моделі публічної влади у Франції.

[2] Формула L’administration peut n’être pas soumise au droit формально перекладається як «адміністрація може не бути підпорядкованою праву», однак у французькій адміністративно-правовій доктрині вона не означає існування адміністрації поза правом або можливість свавільної діяльності публічної влади. Її зміст полягає в тому, що адміністрація не завжди підпорядковується загальному (приватному) праву, оскільки у своїй діяльності вона діє в межах спеціального публічно-правового режиму адміністративного права. Історично ця формула відображає процес виокремлення адміністративного права та адміністративної юстиції із загальної судової системи, а не заперечення правового характеру діяльності адміністрації. Вона використовувалася для обґрунтування автономії адміністративного права як самостійної галузі, що має власні принципи, інструменти та механізми контролю. У сучасному розумінні французького права адміністрація завжди пов’язана правом, але не тотожним праву, яке регулює відносини між приватними особами. Тому буквальне сприйняття цієї формули без доктринального пояснення є методологічно помилковим і може створювати враження заперечення принципу верховенства права. Коректне тлумачення полягає в тому, що адміністрація може не підпорядковуватися загальному праву, але завжди діє в межах публічного, адміністративного права.