8. Філософсько-правова сутність публічного інтересу
Публічний інтерес, який забезпечують адміністративні органи, є невід’ємним чинником адміністративного права. Він є одним із найбільш складних для розуміння в адміністративному праві, адже:
- по-перше, сутність публічно-правових відносин об’єктивно описується юридичною природою адміністратинвого права та суб’єктивно закріплюється законодавцем у нормах адміністративного права;
- по-друге, публічний інтерес є певним поєднання приватних інтересів, коли їх множина на певному етапі, за законом діалектики взаємного переходу кількості в якість, переростає в публічний інтерес;
- по-третє, у загальному розумінні публічний інтерес означає інтерес людської спільноти, населення, народу, держава тощо.
Межа між приватним і публічним інтересами є нечіткою, її важко описати просто й за допомогою одного критерію. Однак є незаперечним, що змістом адміністративно-правових відносин між адміністративними органами та приватними особами є виключно публічний інтерес.
Проте, що саме публічна влада визнає як публічний інтерес, залежить від рівня її правової культури. І те, у чому публічна влада бачить загальне благо, може насправді не відповідати інтересам значної частини населення. Утім у будь-якому разі вимоги публічної влади, які висуваються до приватних осіб, мають на меті досягнення публічного інтересу.
Із погляду формальної догматики, зміст публічного інтересу пов’язаний із суб’єктивною волею законодавця, закріпленою в нормах адміністративного права.
Захист приватного інтересу відбувається за ініціативи самого суб’єкта через подання цивільного позову, а захист публічного інтересу – за ініціативи або безпосередньо здійснюється адміністративним органом.
Загалом публічний інтерес можна описати:
– негативно – як відмежування його від приватного, відомчого, корпоративного;
– за сутністю – як об’єктивну цінності всього суспільства;
– за змістом – як визначені законодавцем у нормах права цінності (інтереси), обов’язок забезпечувати які покладено на адміністративні органи.
9. Законодавче визначення публічного інтересу
Законодавець є лаконічним. В Законі Україні «Про адміністративну процедуру» він виписав, що публічний інтерес – це інтерес держави, суспільства, територіальної громади, а також важливі для великої кількості осіб інтереси та потреби.
Підтримуючи, в цілому, чинне законодавче визначення категорії «публічний інтерес», слід зазначити, що його первинне ототожнення з «інтересом держави» не є бездоганним. Як наголошував В. Авер’янов, адміністративне право України повинно бути зорієнтоване не на потреби державного апарату, а на максимально ефективну реалізацію та захист прав і законних інтересів людини. Історично ж адміністративне право в Україні тривалий час обслуговувало відомчі інтереси чиновництва під прикриттям державних потреб.
Сучасні чиновники вже не такі самовпевнені у своїй безкарності. Незалежні антикорупційні органи, дієвий інститут журналістських розслідувань та суб’єкти громадянського суспільства не дають можливості розвинути їм свої негативні властивості. Проте одну з головних засад минулої епохи – служіння не публічному, а відомчому інтересу під гаслами забезпечення державного – значна частина чиновників продовжує сповідувати.
Виходячи з аксіоми, що правник може критикувати норми законодавства, проте не може їх ігнорувати, підкреслюємо, що:
Публічний інтерес – це інтерес держави, суспільства, територіальної громади, а також важливі для великої кількості осіб інтереси й потреби.
Закон і право не є тотожні.
Закон який порушує права Людини є не правовим.
Його виконання є карним!
10. Сутність принципу верховенства права в адміністративному праві України
Принцип верховенства права є фундаментальним принципом права та правової держави. Він закріплений у ст. 8 Конституції України. Його дія поширюється на всю публічну владу, зокрема адміністративні органи, а також громадян та юридичних осіб, а також на всі сфери правової діяльності – правотворчість, правозастосування та правоохоронну діяльність. Водночас принцип верховенства права є юридично обов’язковою нормою найвищого рівня.
Особливостями принципу верховенства права в адміністративному праві є те, що:
✔ найвищою цінністю є Людина, її права і свободи, усі ж інші цінності, зокрема держава й закон, є вторинними;
✔ законодавство і право не тотожні, нормативно-правовий акт який порушує права і свободи людини і громадянина, є неправовим, не підлягає виконанню, більше того – його виконання є карним. Законодавство, що відповідає теорії природного права, підлягає беззаперечному виконанню;
✔ принцип верховенства права визначає зміст і спрямованість діяльності держави, зокрема адміністративних органів та адміністративного суду
Верховенство права в адміністративному праві характеризується такими рисами:
– є запобіжником для приватних осіб від порушень з боку адміністративних органів;
– передбачає рівність громадян та всіх однорідних суб’єктів адміністративного перед законом;
– означає, що права та свободи людини не є наслідком дарованих державою у нормативно-правових актах гарантій. А навпаки – джерела адміністративного права є наслідком природних прав людини і громадянина.
Лише доктрина природного права є джерелом розуміння того, що права людини й основоположні свободи не надані державою громадянам у вигляді створених нею норм права – це природні права, що властиві людині від природи та належать їй як творінню Природи (Бога), а вони тому є невідчужуваними.
11. Верховенство права у тлумаченні Конституційного суду України
Верховенство права – це панування права в суспільстві. Воно вимагає від держави його втілення у правотворчу та правозастосовну діяльність, зокрема в закони, які за своїм змістом мають бути наповнені передусім ідеями соціальної справедливості, свободи, рівності тощо.
Одним із проявів верховенства права є те, що воно
не обмежується лише законодавством як однією з його форм, а включає й інші соціальні регулятори, зокрема:
норми моралі;
традиції;
звичаї,
які легітимовані суспільством і зумовлені історично досягнутим культурним рівнем.
Усі ці елементи права об’єднуються якістю, що відповідає ідеології справедливості, ідеї права. Таке розуміння права не дає підстав для його ототожнення із законом, який іноді може бути й несправедливим, зокрема щодо обмеження свободи й рівності особи.
Елементами верховенства права є засади:
– рівності;
– справедливості;
– правової визначеності;
– ясності й недвозначності правової норми.
Справедливість – одна з основних засад права, що є вирішальною у визначенні його як регулятора суспільних відносин. Вона розглядається як властивість права, виражена:
1) в рівному юридичному масштабі поведінки;
2) у пропорційності юридичної відповідальності вчиненому правопорушенню.
Верховенство права передбачає судовий контроль над втручанням у право кожної людини на свободу.
Із принципів рівності та справедливості походить вимога правової визначеності, ясності й недвозначності правової норми, оскільки інше не може забезпечити її однакове застосування, не виключає необмеженості трактування в правозастосовній практиці і неминуче призводить до сваволя.
12. Складові верховенства права
Зв’язаність адміністративного органу законом (принцип законності) в адміністративному праві є головною складовою принципу верховенства права. Ідея верховенства правового закону – фундаментальна складова правової держави, підґрунтя її існування, діяльності її публічного апарату. Це означає зобов’язання адміністративних органів під час здійснення будь-яких діянь дотримуватися законодавства України, здійснювати свої повноваження виключно відповідно до другої формули правового регулювання «заборонено все крім того, що прямо дозволено законом».
Адміністративні органи мають діяти виключно в межах законодавства України без легітимної можливості виходу за межі формально встановленої компетенції, за винятком безпосереднього й невідкладного захисту життя і здоров’я людей.
Принцип рівності перед законом базується на двох основних шляхах досягнення рівності: 1) забезпечення рівних можливостей; 2) забезпечення рівних результатів.
Принцип справедливості спрямований на забезпечення рівності всіх однорідних суб’єктів перед законом та пропорційності юридичної відповідальності.
Принципу визначеності визначає засади, що обмеження прав людини і втілення цих обмежень на практиці допустиме лише за умови забезпечення передбачуваності застосування правових норм, установлюваних такими обмеженнями. Обмеження мають базуватися на критеріях, які дадуть змогу особі відокремлювати правомірну поведінку від протиправної, передбачати юридичні наслідки своєї поведінки.
Принцип недискримінації означає, що всі права гарантуються кожній людині без будь-якого винятку чи обмеження з причин інвалідності, сексуальної орієнтації або за іншими ознаками.
Доступ до правосуддя гарантує кожному право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом, який вирішить спір щодо його прав та обов’язків цивільного характеру або встановить обґрунтованість будь-якого висунутого проти нього кримінального обвинувачення. (Конвенція захисту прав та основоположних свобод Ради Європи)
Посадова особа адміністративного органу
має ухвалювати хороші рішення.
Відстоювати їх і нести за них відповідальність!
14. Сутність на значення принципи належного врядування в адміністративному праві України
Принципи належного врядування встановлюють стандарти, що стимулюють посадових осіб адміністративних органів на забезпечення прав, свобод та інтересів приватних осіб і публічного інтересу держави. Їх формальна легалізація здійснюється на різному рівні норм адміністративного права – від конституційних до окремих підзаконних нормативно-правових актів і судових прецедентів.
Так судова практика Європейського суду з прав людини дає можливість узагальнити засади належного врядування, які мають визнаватися та виконуватися всіма державами-членами Ради Європи, зокрема це:
▪ принцип адміністрування через закон;
▪ принцип пропорційності;
▪ принцип юридичної визначеності;
▪ принцип захисту законних очікувань;
▪ принцип недопущення дискримінації;
▪ право на слухання в ході адміністративних процедур щодо ухвалення рішень;
▪ забезпечувальні заходи;
▪ справедливі умови доступу громадян до судів;
▪ принцип позадоговірної відповідальності адміністративних органів.
Принципи належного врядування – це не просто засадничі ідеї, засновані на чиїйсь добрій волі. Вони мають реально виконуватися на всіх рівнях публічного адміністрування, дієво захищатися від порушень незалежними органами публічного і громадського контролю, системою адміністративної юстиції та парламентським контролем.
Значення принципів належного врядування для регулювання адміністративних правовідносин полягає в тому, що вони встановлюють хороші стандарти публічного адміністрування, які стимулюють адміністративні органи створювати для громадян комфортні умови для життя, праці й відпочинку, а для бізнесу – рівні умови для заснування та розвитку. У результаті має бути забезпечено стан, коли корупція буде мінімізована, права й свободи меншості захищені, а найбільш незахищені верстви населення отримають належний захист.
15. Зміст окремих принципів належного врядування
Принцип забезпечення участі в ухваленні рішень полягає в тому, що має діяти консенсусна модель культури публічного адміністрування, яка передбачає існування згоди між громадянами з приводу процедур ухвалення публічних рішень, а також стосовно головних проблем, які постають перед суспільством, і засобів їх вирішення.
Принципи відкритості й прозорості діяльності адміністративних органів. Відкритість влади поєднує три головні елементи: 1) прозорість (transparency); 2) перебування під публічним контролем; 3) доступність (accessibility) кожному, у будь-який час, всюди; 4) чутливість до нових ідей і вимог, готовність швидко реагувати (responsiveness). Прозорість в розумінні Модельного кодексу Ради Європи 2007 р. полягає в тому, що адміністративні органи публічної влади зобов’язані забезпечувати інформування приватних осіб відповідними засобами про вжиті заходи та ухвалені рішення, включаючи публікування офіційних документів і доступ приватних осіб до цих документів.
Принцип доброчесної поведінки посадових осіб адміністративних органів головними засадами службового права визначає спрямованість дій посадовий адміністративний органів на захист публічних інтересів, неупереджене ухвалення рішень і дотримання високих етичних стандартів.
Принцип етичної поведінки посадових осіб адміністративних органів що полягає у їх гідній поведіці. Вони мають бути ввічливими, доброзичливими та культурними у стосунках із громадянами, колегами й підлеглими, уникати конфлікту інтересів, забезпечувати неупередженість і політичну нейтральність
Принцип ефективності діяльності адміністративних органів постає критерієм якості їх практичної адміністративної діяльності. Це ступінь відповідності між наявними запитами громадянського суспільства та вищого за рангом керівництва та практично досягнутими результатами публічного адміністрування.
Принцип поваги до прав людини та культурної різноманітності передбачає засади, що основними напрямками діяльності адміністративних органів є пріоритет забезпечення прав і свобод людини та поваги до всіх культур, що передбачає охорону й підтримку розмаїття форм культурного самовираження.
16. Поняття та класифікація джерела адміністративного права
Джерела адміністративного права – це засоби зовнішнього оформлення адміністративно-правових норм, які засвідчують їх загальнообов’язковість. Це засоби, форми вираження й закріплення публічної волі українського народу та держави.
До джерел адміністративного права належать:
– національні джерела адміністративного права (Конституція України, законодавчі акти, підзаконні нормативні акти);
– міжнародні джерела адміністративного права (міжнародні договори, акти органів міжнародних організацій та юридичні акти «м’якого права»);
– рішення судових органів (практика Європейського суду з прав людини, рішення Конституційного суду України, типові і зразкові рішення касаційного адміністративного суду та висновки Верховного Суду щодо застосування норм права).
У межах правової системи України джерела адміністративного права розташовані за принципом ієрархічної підпорядкованості й утворюють цілісну систему. Їхня вертикальна структура будується таким чином, що розпорядження нижніх джерел права видаються на основі вищих джерел. Чітка підпорядкованість джерел адміністративного права законодавчо закріплена, забезпечена за допомогою юридичних механізмів і має важливе соціально-політичне значення. Єдність системи цих джерел означає єдність вираженої в законі верховної волі Українського народу.
Dura lex, sed lex
(Закон суворий, але це закон)
Латинський вислів римського права
17. Закони які є основними джерела адміністративного права України
У системі норм адміністративного права немає одного основного джерела, як наприклад у кримінальному праві. В умовах сьогодення основні норми адміністративного права зосереджені в шести законах України.
Закон України від 13 грудня 2022 року № 2849-IX«Про адміністративну процедуру» описує прості й зрозумілі правила поведінки адміністративних органів щодо фізичних і юридичних осіб. Фактично, це «кодекс» для адміністративних органів. Визначає порядок і процедури, які застосовуються для розгляду та вирішення адміністративних справ, що виникають у сфері публічного адміністрування.
Закон України від 6 вересня 2012 року № 5203-VI «Про адміністративні послуги», який визначає правові засади реалізації прав, свобод і законних інтересів фізичних та юридичних осіб у сфері надання адміністративних послуг. Він регулює відносини між адміністративними органами та суб’єктами звернення. Це стосується отримання адміністративних послуг, що включає видання дозволів, ліцензій, сертифікатів, реєстрацію та інші види дій з боку держави.
Закон України від 24 серпня 2023 року № 3354-IX «Про правотворчу діяльність» в аспектах підзаконної правотворчості (розпорядчої діяльності) визначає правові та організаційні засади видання підзаконних нормативно-правових актів.
Закон України від 14 жовтня 2014 року № 1700-VII «Про запобігання корупції» відіграє вирішальну роль у нормах адміністративного права, які забезпечують формування та функціювання системи запобігання корупції в Україні. Цей Закон закріплює правові та організаційні основи для ефективного попередження корупційних правопорушень й правопорушень, пов’язаних з корупцією, зменшення ризиків корупційних дій посадових осіб адміністративних органів, а також для усунення їхніх наслідків.
Кодекс України про адміністративні правопорушення. Його завданням є забезпечення охорони прав і свобод громадян, власності, конституційного устрою України, а також захисту прав і законних інтересів підприємств, установ і організацій. Кодекс спрямовано на підтримання встановленого правопорядку та зміцнення законності в державі. Він визначає засади, матеріальні та процедурні норми притягнення фізичних осіб до адміністративної відповідальності.
6. Кодекс адміністративного судочинства України насамперед є джерелом адміністративного судочинства та має своїм призначенням визначення юрисдикції та повноваження адміністративних судів, установлення порядку здійснення судочинства в адміністративних судах. Одночасно за нормами КАСУ змушені повіряти свою діяльність адміністративні органи рішення яких оскаржуються в системі адміністративних судів.
Зазначені вище закони отримують назву «основні джерела адміністративного права» через те, що їх норми використовуються для врегулювання адміністративно-правових відносин практично в усіх галузях суспільного життя.
З погляду галузевої інкорпорації, систему норм законів України («Про адміністративні послуги»; «Про адміністративну процедуру», «Про правотворчу діяльність» в аспектах норм підзаконної правотворчості (розпорядчої діяльності), «Про запобігання корупції», Кодекс України про адміністративні правопорушення, Кодекс адміністративного судочинства України) можна об’єднати під доктринальною назвою «АДМІНІСТРАТИВНИЙ КОДЕКС УКРАЇНИ».
18. Закони, які є загальними джерелами адміністративного права України
Поряд з основними джерелами адміністративного права існують загальні джерела адміністративного права ‒ закони України, які використовуються при врегулюванні правовідносин у більшості галузей суспільного життя. Зокрема це:
Закон України від 27 лютого 2014 року № 794-VII «Про Кабінет Міністрів України»;
Закон України від 17 березня 2011 року № 3166-VI «Про центральні органи виконавчої влади»;
Закон України від 21 травня 1997 року № 280 «Про місцеве самоврядування в Україні»;
Закон України від 10 грудня 2015 року № 889-VIII «Про державну службу»;
Закон України від 7 червня 2001 року № 2493-III «Про службу в органах місцевого самоврядування»;
Закон України від 5 квітня 2007 року № 877-V «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності»;
Закон України від 12 травня 2015 р., № 389-VIII «Про правовий режим воєнного стану»
Зазначений перелік загальних джерел адміністративного права у формі законів не є повним. Він може бути доповнений суб’єктивно або об’єктивно – після утвердження нових законів України з нормами адміністративного права, які будуть врегульовувати адміністративно-правові відносини в багатьох сферах суспільного життя.
Закони України формують: основні загальні; особливі; та спеціальні джерела адміністративного права. Норми перших використовуються для всіх, других – для врегулювання більшості адміністративно-правових відносин. Особливі використовуються в таких підгалузях адміністративного права, як службове та адміністративно-деліктне право. Закони, що містять спеціальні джерела адміністративного права використовуються для публічного адміністрування певних сфер (секторів) суспільного життя.
У найзагальнішому значенні
адміністративне право охоплює усі норми,
що регулюють функціонування адміністрації!
П’єр Дельвольве
19. Юридична природа підзаконних нормативно-правових актів
Підзаконні нормативно-правові акти видаються адміністративними органами, які є суб’єктами підзаконної правотворчості на підставі законів, відповідно до законів і для їх виконання через їх уточнення та деталізацію.
Згідно нормами Закону України «Про правотворчу діяльність» підзаконний нормативно-правовий акт – це акт, прийнятий (виданий) суб’єктом правотворчої діяльності на основі та на виконання Конституції України, законів, чинних міжнародних договорів України та спрямований на їх реалізацію.
Підзаконні нормативно-правові акти мають відповідати Конституції України, законам, чинним міжнародним договорам України, підзаконним нормативно-правовим актам вищої юридичної сили та узгоджуватися між собою.
Підзаконний нормативно-правовий акт приймається (видається) у визначеній та (або) законом формі. Визначення Конституцією України та (або) законом форми підзаконного нормативно-правового акта не є делегуванням законодавчих повноважень щодо кола суспільних відносин, що може регулюватися виключно законом.
Вторинність підзаконних нормативно-правових актів не означає їхню необов’язковість до виконання. Вони є обов’язковими до виконання поки не будуть оскарженні системи адміністративного судочинства, або якщо не будуть прямо порушувати право на життя і здоров’я громадян передбачені конституцією, законами України або гуманітарним природні правом.
20. Класифікація підзаконних нормативно-правових актів
За суб’єктами видання:
– постанови Кабінету Міністрів України;
– укази Президента України;
– розпорядження голів обласних, районних державних адміністрацій нормативного характеру;
– рішення, нормативні ухвали, звернення органів місцевого самоврядування;
– рішення виконавчих комітетів місцевих рад;
– накази (нормативно-правові) керівників міністерств та інших центральних органів виконавчої влади;
– накази (нормативно-правові) керівників управлінь і відділів місцевих державних адміністрацій та виконавчих комітетів місцевих рад нормативного характеру;
– накази (нормативно-правові), інструкції адміністрацій підприємств, установ, організацій при виконанні ними делегованих державних виконавчих функцій.
За юридичною силою:
– загальні (як приклад, постанова Кабінету Міністрів України від 28 лютого 2018 р. № 151 «Про затвердження Технічного регламенту безпечності іграшок»);
– відомчі (як приклад, наказ Міністерства фінансів України від 29 вересня 2011 р. № 1217 «Про затвердження Кодексу етики працівників підрозділу внутрішнього аудиту»);
– місцеві (як приклад, рішення Київської міської ради від 5 жовтня 2023 р. № 7124/7165 «Про затвердження Порядку проведення в місті Києві електронних консультацій з громадськістю та вивчення громадської думки в електронній формі щодо формування та реалізації питань місцевого значення»)
22. Ієрархічність нормативно-правовий актів в системі джерел адміністративного права України
Розглянемо на прикладі забезпечення безпеки дорожнього руху Національною Поліцією України:
|
Закон України «Про дорожній рух» регулює суспільні відносини, пов’язані з організацією та забезпеченням безпеки дорожнього руху |
⇓
|
Шляхом уточненням та деталізацію вище зазначено та інших законів видано: Постанову Кабінету Міністрів України від 10.10.2001 р. № 1306, яка затвердила: ПРАВИЛА ДОРОЖНЬОГО РУХУ Це приклад, як на рівні Уряду України затверджені матеріальні норми адміністративного права підзаконного характеру. |
⇓
| Інструкція з оформлення поліцейськими матеріалів про адміністративні правопорушення у сфері забезпечення безпеки дорожнього руху, зафіксовані не в автоматичному режимі. Розроблена на нормах КУПАП законів України «Про дорожній рух» «Про Національну поліцію», а також до постанов Кабінету Міністрів України
Вона затверджена Наказом МВС України від 7.11.2015 р. № 1395 та зареєстрована в МЮ 10.11.2015 р. за № 1408/27853.
|
Інструкція з оформлення поліцейськими матеріалів про адміністративні правопорушення у сфері забезпечення безпеки дорожнього руху, зафіксовані в автоматичному режимі. Затверджена Наказом МВС України від 13.01. 2020 р.у № 13, зареєстрована в МЮ України 3.02.2020 р. за № 113/34396. |
Вона визначає порядок дій поліцейських під час фіксації адміністративних правопорушень. Визначає процедуру взаємодії поліцейських із громадянами у випадках автоматичної фіксації порушень.
Це приклади, як на рівні центрального органу виконавчої влади затверджені процедурні аспекти діяльності поліцейських у формах: «процедур»; «порядку дій»; «алгоритму діяльності» та ін.
Отже, схема підзаконної правотворчості в Україні має, як правило, дворівневу ієрархічну структуру:
по-перше, закони що містить спеціальні норми адміністративного права постановами Кабінету Міністрів України деталізуються як матеріальні вторинні норми адміністративного права у формах: «правил», «порядків», «регламентів»;
по-друге, накази центральних органів виконавчої затверджують процедурні аспекти діяльності адміністративних органів у формах: «процедур»; «порядку дій»; «алгоритму діяльності» тощо.