Галунько В., Глобенко І., Галунько В. Система джерел адміністративного права України поза межами національного законодавства: лекції

30/10/2025
 |  Коментарів немає

Україна має європейське цивілізаційне коріння,

яке обумовлює її право на самостійний державний розвиток,

і це коріння має стати основою національної ідентичності!

Левко Лук’яненко

 

 

 

 

Лекція (4 год)

Система джерел адміністративного права України поза межами національного законодавства

Питання:

1. Міжнародні джерела адміністративного права

2. Юридичні акти європейського союзу

3. Рішення судових органів як джерела адміністративного права

4. Неформалізовані квазіджерела адміністративного права

5. Юридична сила та правила вирішення конкуренції норм джерел адміністративного права

 

1. Міжнародні джерела адміністративного права України

2.1. Міжнародні договори

Відповідно до ст. 3 Закону України від 29 червня 2004 р. «Про міжнародні договори України»[2] такі договори укладаються Президентом України або за його дорученням – від імені України; Кабінетом Міністрів України або за його дорученням – від імені уряду України; міністерствами та іншими центральними органами виконавчої влади, державними органами – від імені міністерств, інших центральних органів виконавчої влади, державних органів.

В Україні сьогодні діє чимало міжнародних договорів, норми яких мають застосовуватися під час регулювання адміністративно-правових відносин. Як приклад:

– Конвенція про захист прав людини і основоположних свобод від 4 листопада 1950 р.;

– Європейська конвенція про видання правопорушників від 13 грудня 1957 р.;

– Рамкова конвенція Організації Об’єднаних Націй про зміну клімату від 9 травня 1992 р.

Відповідно до статті 9 Конституції України чинні міжнародні угоди, згода на обов’язковість яких надана Верховною Радою України, є частиною національного законодавства України. На підставі статті 19 Закону України «Про міжнародні договори України» такі міжнародні договори застосовуються в порядку, передбаченому для норм національного законодавства. Якщо міжнародним договором України, який набрав чинності в установленому порядку, установлено інші правила, ніж ті, що передбачені у відповідному акті законодавства України, то застосовуються правила міжнародного договору. Міжнародні договори постають як форма визнання й установлення взаємних міжнародних прав та обов’язків переважно для суб’єктів, які беруть у них участь. Правові міжнародні договори містять загальновизнані норми міжнародного права. У міжнародних контрактних договорах установлено поточні міждержавні зобов’язання. Під конвенціями потрібно розуміти прості за формою міжнародні договори щодо окремого предмета правової регламентації політичної, юридичної чи соціально-економічної спрямованості. У разі укладення міжнародного договору міжнародно-правовий звичай, що встановлює правила поведінки учасників тих же відносин, не втрачає своєї дієвості. Передусім він може поширюватися на суб’єктів, які, визнаючи звичай, не приєдналися до міжнародного договору. При цьому правовий звичай може бути за обсягом ширший за договірну норму. Утрата чинності міжнародного договору не припиняє автоматично дію звичаю[3].

1.1. Міжнародні джерела адміністративного права в період національного спротиву повномасштабній збройній агресії російської федерації проти України

Блокування резолюцій Ради Безпеки ООН через накладання росією вето свідчить про те, що будь-яка спроба цього органу віддати рф під Міжнародний кримінальний суд (МКС) матиме подібний результат. Тому дискусії про створення нового спеціального трибуналу щодо злочинів агресії викликають жвавий інтерес і можуть мати практичне втілення.

Багато подій, пов’язаних із російською агресією проти України, мають безпрецедентний характер для міжнародного права і правосуддя: Міжнародний кримінальний суд отримав найбільшу в історії державну заяву про відкриття розслідування; Рада ООН із прав людини розпочала власне розслідування нападів рф на цивільних осіб та цивільну інфраструктуру; росія вийшла з Європейської конвенції з прав людини та інших договорів Ради Європи.

Міжнародне співтовариство прагне зберегти правові важелі впливу в ситуаціях порушення територіальної цілісності та національного суверенітету. Свідченням цього стало знакове рішення Генеральної Асамблеї ООН від 26 квітня 2022 р. щодо відповідальності постійних членів Радбезу ООН за використання права вето і напрямки його подолання.

16 вересня 2022 року російська федерація остаточно вийшла з Європейської конвенції про захист прав людини та основоположних свобод. Це стало наслідком виключення росії зі складу Ради Європи. Європейський суд з прав людини (ЄСПЛ) зберігає компетенцію розглядати заяви проти російської федерації щодо її дій або бездіяльності, які можуть становити порушення Конвенції, за умови якщо вони сталися до 16 вересня 2022 року. Але ще у червні державна дума рф ухвалила, що росія не буде виконувати ці рішення ЄСПЛ.

Попри труднощі, пов’язані з виконанням рішень ЄСПЛ, і відсутність механізму примусу до виконання, позитивні судові рішення ЄСПЛ проти російської федерації можуть використо­вуватися як доказ в інших міжнародних і національних судах та органах. Це матиме значний вплив на розгляд справ в суді ООН, міжнародних арбітражах і розслідування міжнародних злочинів.

Міжнародний кримінальний суд здійснює розслідування трьох типів злочинів в Україні, для яких не потрібно, щоб рф ратифікувала Римський статут МКС чи ухвалювала резолюції Радбезу ООН, – це воєнні злочини, злочини проти людяності та злочин геноциду.

України ратифікувала Римський статут Міжнародного кримінального суду та поправки до нього від 21 серпня 2024 року Законом № 3909-IX. Проте із застереженням, що впродовж 7 років після набрання чинності статутом Україна не визнає юрисдикції МКС щодо злочинів, передбачених статтею 8 (військові злочини), учинених громадянами України[4].

Уповноважений Верховної Ради України з прав людини надає всю необхідну інформацію за запитом міжнародних експертів та проактивно інформує Офіс Генерального прокурора України про відомі факти таких злочинів.

Міжнародний кримінальний суд не має можливості розглядати справу з притягнення до відповідальності рф саме за злочин агресії, який є першопричиною всіх решти злочинів, через те, що обмежений так званими Кампальськими поправками до Римського статуту. Аби суд мав юрисдикцію щодо злочину агресії, потрібно, щоб держава, яка здійснила напад, ратифікувала Римський статут, або щоб цю ситуацію передала на розгляд суду Рада Безпеки ООН, що не можна здійснити без реформи всередині ООН, яка б забрала в російської федерації право вето.

Саме через це Офіс Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини долучився до просування ідеї створення спеціального трибуналу зі злочину агресії російської федерації проти України та притягнення її політичного та військового керівництва до відповідальності через взаємодію з національними інститутами з прав людини усього світу. Ця ідея вже підтримана ПАРЄ, Європарламентом та значною кількістю демократичних держав. Створення нових механізмів ‒ украй важлива робота на тлі абсолютної неспроможності до реалізації наявних, які передбачені нормами міжнародного гуманітарного права, насамперед Женевськими конвенціями.

Женевські конвенції 1949 року про захист жертв війни:

  • Женевська конвенція (I) про поліпшення долі поранених та хворих у регулярних арміях;
  • Женевська конвенція (II) про поліпшення долі поранених, хворих і осіб, потерпілих корабельну аварію, зі складу озброєних сил на морі;
  • Женевська конвенція (III) про поводження з військовополоненими;
  • Женевська конвенція (IV) про захист цивільного населення під час війни.

Протоколи:

  • Протокол I щодо захисту жертв міжнародних збройних конфліктів;
  • Протокол II щодо захисту жертв збройних конфліктів неміжнародного характеру;
  • Протокол III про введення додаткової відмітної емблеми у вигляді Червоного хреста й Червоного півмісяця.

Саме ці документи регламентують норми міжнародного права щодо гуманного поводження під час війни, і саме їх російська федерація свідомо ігнорує та порушує.

Це призводить до блокування діяльності Міжнародного комітету Червоного Хреста в питаннях захисту прав військово­полонених і мирного населення, яке перебуває в зоні проведення бойових дій чи стало жертвами воєнних злочинів, зокрема й депортації. Відсутність гарантій безпеки та ініціативи з боку МКЧХ в отриманні гуманітарного доступу до постраждалих, включно із військовополоненими та незаконно утримуваними цивільними громадянами, вказує на кризу інституції. Упродовж 2022-2024 рр. фіксувалися порушення принципів Міжнародного руху Червоного Хреста та Червоного Півмісяця в діяльності національного товариства Червоного Хреста в російській федерації, який виступив на підтримку мобілізаційної кампанії.

  1. Юридичні акти Європейського Союзу

2.1. Значення для адміністративного права України юридичних актів ЄС

Україна, як кандидат в члени ЄС, узяла на себе зобов’язання привести власні закони та інші нормативні акти відповідно до законодавства ЄС.

Правотворча та правозастосовна діяльність, яку здійснюють у сферах, що становлять предмет правового регулювання адміністративного права, ґрунтується на вимогах і положеннях правових актів ЄС.

Право ЄС має два рівні – первинне (ієрархічно вище) та вторинне (похідне).

До первинних джерел права ЄС належать:

▪ установчі договори:

– Конвенція про деякі інститути, спільні для європейських співтовариств (1957);

– Акт Ради про прямі вибори до Європейського Парламенту (1976);

– Єдиний Європейський Акт (1986);

– Маастрихтська угода про Європейський Союз (1992) з відповідними протоколами і деклараціями;

– Амстердамська угода про Європейський Союз з відповідними протоколами і деклараціями (1997);

– Ніццька угода 2001 р.;

– конвенції між державами-членами.

До вторинних джерел права належать правові акти інституцій Співтовариства:

▪ РЕГЛАМЕНТИ – нормативно-правові акти загального характеру. Вони є обов’язковими в усіх своїх елементах для всіх суб’єктів права ЄС і є актами прямої дії для країн-учасниць ЄС, тобто підлягають застосуванню владою та судовими органами всіх держав-членів незалежно від того, чи виступала певна держава за їх ухвалення. Усі регламенти підлягають обов’язковій публікації в офіційному органі Європейського Союзу – Journal offіcіal – і набирають чинності, якщо інше не встановлено в самому акті, на 20-й день після опублікування.

Приклад: Регламент (ЄС) № 853/2004 Європейського Парламенту й Ради від 29 квітня 2004 р., що встановлює спеціальні гігієнічні правила для харчових продуктів тваринного походження; Регламент Комісії (Євроатом) № 944/89 від 12 квітня 1989 р., яким установлюються максимально допустимі рівні радіоактивного зараження другорядних продуктів харчування після ядерної аварії чи будь-якого іншого випадку радіологічного надзвичайного стану;

▪ ДИРЕКТИВИ, головна відмінність яких від регламенту полягає в тому, що в директиві зазвичай вказуються мета й результати, які мають бути досягнуті, однак національній владі надається право самій визначати, в якій формі чи за допомогою яких процедур і механізмів ця мета може бути досягнута.

Приклади:

  • Директива Ради (ЄС) 2020/1151 від 29 липня 2020 року про внесення змін до Директиви 92/83/ЄС про гармонізацію структур акцизних податків на спирт та алкогольні напої;

– Директива Ради від 21 грудня 1989 р. про координацію законів, підзаконних актів та адміністративних положень про застосування процедур перевірки надання контрактів на державні поставки та виконання державних робіт (89/665/ЄЕС);

▪ РІШЕННЯ РАДИ АБО ЄК (ЄВРОПЕЙСЬКОЇ КОМІСІЇ), відмітна риса яких полягає в тому, що це акти індивідуального, а не загального характеру.

Будучи обов’язковими для своїх адресатів, вони здебільшого стосуються спеціальних, вузьких, часто технічних питань і обов’язкові тільки для тих суб’єктів, яким вони адресовані. До того ж адресатом не обов’язково має бути держава – це можуть бути певні категорії юридичних осіб або навіть окремі юридичні особи. За загальним правилом, рішення нотифікуються (повідомляються) тим суб’єктам, яких вони безпосередньо стосуються і які постають як виконавці відповідних розпоряджень.

 Таким правовим актом, як приклад, є:

– Рішення Комісії від 22 грудня 1972 р. про вирівнювання цін для продажу вугілля на спільному ринку (ОВ L 297, 30/12/1972, С. 0045-0047);

Також є багато інших документів, схвалюваних інституціями Співтовариства, – як приклад, меморандуми, повідомлення, обговорення, програми, керівні вказівки. Ці недоговірні акти описують різноманітні заходи та процеси, що відбуваються у Співтоваристві. Однак вони можуть мати обов’язкову юридичну силу, якщо, незважаючи на свою назву, відповідають критеріям, передбаченим договором для обов’язкових правових актів, а тому також будуть визнані джерелами адміністративного права.

Принагідно юридичні акти Європейського Союзу сьогодні є юридичною основою для правотворчої діяльності суб’єктів владних повноважень. Що стосується сфери правозастосування, то вони лише в окремих секторах є нормами прямої дії для адміністративних органів України.

Приклад: згідно з Регламентом Ради (ЄС) № 539/2001, який містить перелік третіх країн, громадяни яких мусять мати візу для перетину зовнішніх кордонів держав-членів, а також тих країн, громадяни яких звільнені від цієї вимоги, установлено, що Україна виконала всі критерії, визначені у Плані дій щодо візової лібералізації, представленому українському уряду. Отже, Україна відповідає необхідним критеріям для звільнення її громадян від візового режиму при поїздках до території держав-членів за умови, що ці громадяни мають біометричні паспорти, видані Україною відповідно до стандартів Міжнародної організації цивільної авіації (ІКАО)[5].

У повному обсязі вони стануть обов’язковими для України після входження України до складу Європейського Союзу. Так, за досить короткий час Україна вже ухвалила 81 євроінтеграційний закон і тепер чекає на відповідні директиви ЄС[6]. В умовах воєнного стану інтеграція до Євроспільноти постає нагальною, що й демонструє Верховна Рада, передбачивши окрему швидку процедуру розгляду й ухвалення відповідних законопроєктів.

2.2. М’яке право

Україна, беручи активну участь у міжнародній та європейській співпраці, будучи членом Організації Об’єднаних Націй, Ради Європи, а також з огляду на євроінтеграційні наміри має враховувати також юридичні акти «м’якого права» – інституційні, рекомендаційні норми, що містяться у відповідних джерелах – документах міжнародних міжурядових організацій[7]. Такі норми виконують важливу допоміжну роль у становленні або визначенні правничої думки, підготовці й розробленні договірних міжнародних правових норм, а також внутрішньодержавних юридичних актів. Вони мають відповідну юридичну силу, незважаючи на свій рекомендаційний (необов’язковий) характер[8].

Визначальною у формуванні норм «м’якого права» є діяльність ООН, що ухвалила чимало документів рекоменда­ційного характеру.

До найбільш визначальних джерел «м’якого права», створених ООН, належать:

– Загальна декларація прав людини (1948 р.);

– Загальна декларація про геном людини та права людини (1997 р.);

– Декларація про клонування людини (2005 р.);

– Декларація прав корінних народів (2007 р.).

 

На рівні Ради Європи до актів «м’якого права» належать РЕКОМЕНДАЦІЇ ПАРЛАМЕНТСЬКОЇ АСАМБЛЕЇ РАДИ ЄВРОПИ, що є дорадчим органом при Комітеті Міністрів та відповідно до ст. 22 Статуту Ради Європи обговорює відповідні питання в межах своєї компетенції та передає висновки Комітету Міністрів у формі рекомендацій. Парламентська асамблея ухвалює документи, які визначають основні, загальні напрямки діяльності Комітету Міністрів, національних урядів, парламентів і політичних партій; розробляє різноманітні міжнародні договори – європейські конвенції, які сприяють формуванню основи європейської нормативно-правової системи[9].

Юридичними актами Парламентської асамблеї Ради Європи керуються у своїй діяльності Комітет Міністрів, національні уряди, парламенти, партії. Також до актів «м’якого права» в системі права Ради Європи належать стандарти Ради Європи з прав людини, що містять норми права, зафіксовані в Конвенції про захист прав людини й основоположних свобод, Європейській соціальній хартії, Європейській хартії місцевого самоврядування та інших конвенціях та актах Ради Європи. Тлумачення та конкретизація таких стандартів виявляються в рекомендаціях і резолюціях Комітету Міністрів, чимала кількість яких безпосередньо стосується регулювання відносин, які виникають між публічною адміністрацією та приватними особами. Їх положення рекомендуються до застосування (використання) у правотворчій та правозастосовній практиці країн-членів Ради Європи.

Приклади:

– Резолюція Парламентської асамблеї Ради Європи № 1755 (2010 р.) «Функціювання демократичних інституцій в Україні»;

– Резолюція (77) 31 від 28 вересня 1977 р. Комітету Міністрів про захист особи щодо актів адміністративних органів влади;

– Рекомендація № R (80) 2 від 11 березня 1980 р. Комітету Міністрів державам-членам щодо здійснення адміністративними органами влади дискреційних повноважень.

До суб’єктів видання актів «м’якого права» належить Організація з безпеки та співробітництва в Європі (ОБСЄ), яка має своїм завданням забезпечення безпеки у світі, урегулювання кризових ситуацій, ліквідацію наслідків конфліктів. Вирішення цих завдань супроводжується ухваленням відповідних рішень, які, не маючи юридично обов’язкового характеру для країн-членів, мають однак важливе політичне значення. Положення рішень ОБСЄ можуть надалі розвиватися на рівні національного законодавства.

 

Приклади:

– Декларація щодо агресивного націоналізму (1993 р.);

– Единбурзька декларація (2004 р.);

– Астанінська пам’ятна декларація: назустріч спільноті безпеки (2010 р.).

  1. Рішення судових органів як джерела адміністративного права

Суди здійснюють застосування права. Проте прогалини у праві, суперечливість окремих положень нормативно-правових актів ускладнюють здійснення правосуддя та адміністративної діяльності. З огляду на це виникає потреба розроблення судами окремих засад (положень), спрямованих на виправлення недоліків, у чинних нормативно-правових актах. Подібні положення можуть застосовуватися іншими судами під час вирішення аналогічних справ. Вони є важливими також для адміністративних органів, оскільки в їхньому змісті фіксуються необхідні для функціювання останніх роз’яснення та рекомендації.

Верховна Рада України, виходячи з власних конституційних повноважень, мети та завдань правового регулювання відповідних суспільних відносин, має компетенцію створювати нові нормативно-правові акти високої дії. Можливості суду в цій сфері обмежені їх рамками[10].

Одночасно дедалі більшого значення в романо-германській правовій системі набуває судове рішення, хоча його не можна віднести до класичного судового прецеденту, як це характерно для англосаксонського права. Адже правові акти органів судової влади в Україні не спрямовані на формування загальнообов’язкових правил поведінки. Вони мають у певних випадках вагомий, однак похідний характер від норм права[11]. Водночас використання судового рішення, що містить тлумачення-висновки правової норми як джерела права, сприяє забезпеченню реалізації принципу єдності судової практики[12].

Під час розгляду адміністративної справи здійснюється тлумачення норм права. Таке тлумачення здійснюється через формулювання висновків щодо застосування норм права. Судова практика узагальнюється судами апеляційної інстанції, а Верховний Cуд приймає рішення та робить висновки щодо застосування норм права. Рішення ж Верховного Суду, які містять тлумачення-висновки щодо застосування норм права, постають власне джерелом права. Такі рішення є обов’язковими для всіх суб’єктів владних повноважень, які застосовують у своїй діяльності нормативно-правовий акт, що містить відповідну норму права та застосовується судами в Україні[13].

Завдання з забезпечення єдності судової практики наразі покладено на об’єднані палати касаційних судів та на Велику Палату Верховного Суду. Втім, як визнав голова Верховного Суду в 2024 р., проблеми із наявністю сталих правових позицій існують досі, також час від часу відбуваються відступи від попередніх правових позицій Верховного Суду або Великої Палати ВС[14]. Зокрема, у підсумковому звіті, в якому оприлюднені найважливіші правові висновки Великої Палати Верховного Суду (ВП ВС), сформульовані протягом 2024 року, йдеться про те, що впродовж року ВП ВС розглянула 9 справ, що містять виключну правову проблему, 54 справи, передані для відступлення від висновків ВСУ та ВС, а також 2 справи, у яких постало питання щодо юрисдикційності спору[15].

Система забезпечення єдності судової практики Верховним Судом виходить з ідеального функціонування Верховного Суду, за якого:

– чітко зрозуміло, яке саме положення постанови Верховного Суду містить висновок про застосування норми права, який підлягає обов’язковому врахуванню під час розгляду інших справ щодо подібних правовідносин;

– усі судді (насамперед судді Верховного Суду) відстежують усі висновки Верховного Суду щодо застосування норм права та ухвалюють рішення виключно відповідно до таких висновків;

– усі судді Верховного Суду обов’язково передають справу на розгляд судової палати, об’єднаної палати або великої палати Верховного Суду, якщо не погоджуються з якимось попереднім висновком Верховного Суду та вважають за потрібне ухвалити рішення, яке не узгоджується з таким попереднім висновком[16].

Замість висновку щодо місця і ролі судових рішень як джерел адміністративного права наведено узагальнення І. Маклеода з Стерлінгської школи права (Велика Британія), який доводить, що аргумент про те, що судові рішення є лише доказом права, а не самим правом, є складним і не можt бути підтриманий у повному обсязі. Хоча судові рішення можуть бути, і часто бувають, скасовані законами. Тим самим лише ті рішення судів, які Парламент готовий толерувати, зберігатимуть свою чинність у довгостроковій перспективі[17].

3.1. Практика Європейського суду з прав людини[18]

У положеннях ст. 17 Закону України від 23 лютого 2006 р. «Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини» зазначено, що суди застосовують у розгляді справ Конвенцію та практику Європейського Суду як джерела адміністративного права[19].

Наведена норма законодавства є рівною мірою обов’язковою та важливою як для суду (судді), так і для інших учасників правовідносин – громадян, адміністративних органів тощо. Тобто кожен із названих суб’єктів у разі, якщо стикається з потребою правозастосування, має орієнтуватися у своїх рішеннях та діях на практику Європейського суду з прав людини (ЄСПЛ). Інакше кажучи, названі особи мають керуватися рішеннями Європейського суду з прав людини нарівні з національними юридичними актами. У тому разі, якщо рішенням Європейського суду з прав людини певний нормативний акт повністю або частково визнано неправовим, останній відповідно повністю або частково не застосовується на території України. Рішення Європейського суду з прав людини, як і рішення Конституційного Суду України, можуть змінювати норми національного права взагалі та норми адміністративного права зокрема.

В Україні з набуттям чинності Закону України «Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини» було офіційно визнано наявність елементів прецеденту у вітчизняній правовій системі.

Зважаючи на теоретичні підходи щодо визначення правової природи рішень ЄСПЛ можна зрозуміти, чому саме їх застосування викликало труднощі на практиці. Система права в Україні належить до романо-германської сім’ї, і тому роль судового прецеденту в нашій державі нівелюється. Також, з огляду на радянське минуле нашої системи права, адаптація механізму застосування судового прецеденту стикається з нерозумінням правозастосовниками сутності цього механізму. Суди мають обґрунтовувати доцільність посилання на рішення ЄСПЛ у кожній конкретній справі.

Із цього випливає потреба визначення критеріїв доцільності такого посилання, а саме Конвенцію та рішення ЄСПЛ потрібно застосовувати за наявності таких умов: у разі невідповідності національного законодавства положенням Конвенції та протоколів до неї; за наявності в національному законодавстві правових «прогалин» щодо прав людини та основних свобод, визначених у Конвенції та протоколах до неї; для кращого розуміння тих положень національного законодавства, до яких було внесено зміни або доповнення на підставі рішень ЄСПЛ; для реалізації на практиці таких основних принципів Конвенції, як верховенство права, справедливість, справедливий баланс, справедлива сатисфакція, оскільки в українському законодавстві це досить нові категорії. Отже, рішення ЄСПЛ в Україні мають силу переконливого прецеденту, але з урахуванням того, що українські суди десятиліттями керувалися виключно нормативними положеннями законів, застосування ними рішень ЄСПЛ як переконливих прецедентів ще не стало усталеною судовою практикою. Незважаючи на існування розбіжностей у теоретичному трактуванні правової природи рішень ЄСПЛ і можливих труднощів при їх практичному застосуванні, доцільність посилання на них у судовій практиці є очевидною з огляду на потребу усунення прогалин і колізій у національному законодавстві та підвищення української правозастосовної практики адміністративних судів до європейського рівня[20].

 

Велика Палата ЄСПЛ роз’яснює зміст позитивних зобов’язань щодо виконання рішень ЄСПЛ. По-перше, як це недавно було уточнено у справі «Лопеш де Соза Фернандеш проти Португалії» (Lopes de Sousa Fernandes v. Portugal)[21] стосовно медичної халатності, держава наділена позитивним зобов’я­занням створити ефективну систему нормативного регулювання, яка б зобов’язувала лікарні вживати належних заходів для захисту життя пацієнтів. По-друге, за певних обставин ЄСПЛ накладає позитивне зобов’язання вживати превентивні оперативні заходи для захисту окремої особи від злочинних дій інших осіб і від самої себе («Осман проти Сполученого Королівства» (Osman v. the United Kingdom)[22], зобов’язання поширюється на випадки, коли особи утримуються під вартою («Кінан проти Сполученого Королівства» і «Ренолде проти Франції» Keenan v. the United Kingdom[23], Renolde v. France[24]), і випадки, коли пацієнти примусово госпіталізовані до психіатричної лікарні («Хіллер проти Австрії» (Hiller v. Austria)[25]).

При цьому рішення міжнародної судової установи можуть стосуватися адміністративно-правових відносин і бути джерелом адміністративного права. Так, у Рішенні ЄСПЛ «Швидка проти України» визнавалося неправомірним застосування до заявниці максимального розміру санкції КУпАП у зв’язку з її відмовою «визнати свою провину, таким чином накладаючи на неї стягнення за небажання змінити свої політичні погляди»[26]; в описаному виявлено ознаки непропорційності заходу переслідуваній меті[27].

Важливим для України наразі є рішення Великої Палати ЄСПЛ, опубліковане Верховним Судом у розрізі чергового огляду практики ЄСПЛ за рішеннями, ухваленими в червні та липні 2024 року[28]. Зокрема, у міждержавній справі UKRAINE v. russia (re Crimea) Велика Палата ЄСПЛ визнала існування численних систематичних порушень прав громадян України, захищених Конвенцією про захист прав людини і основоположних свобод, від початку окупації Криму росією в лютому 2014 року, серед яких: насильницькі зникнення та відсутність ефективного розслідування заяв про це (порушення ст. 2); незаконне затримання, подальше утримання та жорстоке поводження з українськими військовослужбовцями, етнічними українцями та кримськими татарами, а також журналістами (порушення статей 3, 5); відсутність можливості вважати, що суди в Криму після окупації були «встановлені законом» (порушення ст. 6); засудження українських політичних в’язнів на підставі застосування російського законодавства в Криму (порушення ст. 7); свавільні рейди та обшуки приватних помешкань, відсутність ефективної системи відмови від російського громадянства (порушення ст. 8); переслідування та залякування релігійних діячів, які не сповідують російську православну віру (порушення ст. 9), придушення неросійських ЗМІ (порушення ст. 10); заборона публічних зібрань, а також залякування та свавільне затримання організаторів демонстрацій (порушення ст. 11); експропріація без компенсації майна у цивільних осіб і приватних підприємств (порушення ст. 1 Першого протоколу до Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод) тощо[29].

3.2. Рішення Конституційного Суду України

Результат діяльності Конституційного Суду України – висновки та рішення, в яких тлумачаться норми Конституції та законів України, а також визнаються неконституційними (скасовуються) положення відповідних юридичних актів. Рішення та висновки Конституційного Суду України є обов’язковими до виконання.

Відповідно до ст. 7 Закону України від 13 липня 2017 р. «Про Конституційний Суд України»[30] до повноважень Суду належать такі:

– вирішення питань про відповідність Конституції України (конституційність) законів України та інших правових актів Верховної Ради України, актів Президента України, актів Кабінету Міністрів України, правових актів Верховної Ради Автономної Республіки Крим;

– офіційне тлумачення Конституції України;

– надання за зверненням Президента України або щонайменше сорока п’яти народних депутатів України, або Кабінету Міністрів України висновків про відповідність Конституції України чинних міжнародних договорів України або тих міжнародних договорів, що вносяться до Верховної Ради України для надання згоди на їх обов’язковість;

– надання за зверненням Президента України або щонайменше сорока п’яти народних депутатів України висновків про відповідність Конституції України (конституційність) питань, які пропонуються для винесення на всеукраїнський референдум за народною ініціативою;

– надання за зверненням Верховної Ради України висновку щодо додержання конституційної процедури розслідування й розгляду справи про усунення Президента України з поста в порядку імпічменту в межах, визначених статтями 111 і 151 Конституції України;

– надання за зверненням Верховної Ради України висновку щодо відповідності законопроєкту про внесення змін до Конституції України вимогам статей 157 і 158 Конституції України;

– надання за зверненням Верховної Ради України висновку про порушення Верховною Радою Автономної Республіки Крим Конституції України або законів України;

– вирішення питань про відповідність Конституції України та законам України нормативно-правових актів Верховної Ради Автономної Республіки Крим за зверненням Президента України згідно з частиною другою статті 137 Конституції України;

– вирішення питань про відповідність Конституції України (конституційність) законів України (їх окремих положень) за конституційною скаргою особи, яка вважає, що застосований в остаточному судовому рішенні в її справі Закон України суперечить Конституції України.

З огляду на усталені погляди щодо рис романо-германської правової сім’ї, правовий прецедент часто не визнається джерелом вітчизняного права на загальнотеоретичному рівні. Однак рішення деяких юрисдикційних інституцій однозначно має бути зараховано до джерел адміністративного права (як й інших галузей). Ідеться про рішення Конституційного Суду України, якими закони та підзаконні акти Парламенту, Президента, Уряду можуть бути визнані неконституційними (повністю чи частково), що має наслідком втрату ними чинності (це так звана негативна нормотворчість). Окремі фахівці виокремлюють у діяльності цього органу й певний (значно менший) аспект позитивної нормотворчості (під час здійснення офіційного тлумачення Конституції України, яке може мати розширювальний характер). У будь-якому разі рішення КСУ спроможні доволі суттєво змінювати чинний масив адміністративно-правових приписів, припиняючи групи публічно-приватних відносин, нівелюючи види адміністративних заходів/процедур тощо[31].

3.3. Типові і зразкові рішення Касаційного адмініс­тративного суду

у складі Верховного суду[32]

У cтaттi 4 Кoдeкcу aдмiнicтpaтивнoгo cудoчинcтвa Укpaïни уcтaнoвлeнo визнaчeння пoнять «типoвi aдмiнicтpaтивнi cпpaви» тa «зpaзкoвa aдмiнicтpaтивнa cпpaвa».

Типoвi aдмiнicтpaтивнi cпpaви – цe aдмiнicтpaтивнi cпpaви, вiдпoвiдaчeм у якиx є oдин i тoй caмий cуб’єкт влaдниx пoвнoвaжeнь (йoгo вiдoкpeмлeнi cтpуктуpнi пiдpoздiли), cпip у якиx виник з aнaлoгiчниx пiдcтaв, у вiднocинax, щo peгулюютьcя oдними нopмaми пpaвa, тa в якиx пoзивaчaми зaявлeнo aнaлoгiчнi вимoги.

Із цiєï дeфiнiцiï мoжeмo видiлити тaкi ocoбливocтi типoвиx aдмiнicтpaтивниx cпpaв:

1) у дeкiлькox aдмiнicтpaтивниx cпpaвax є oдин i тoй caмий вiдпoвiдaч (пpeдcтaвлeний cуб’єктoм влaдниx пoвнoвaжeнь, виxoдячи зi cпeцифiки aдмiнicтpaтивнoгo cудoчинcтвa);

2) cпip у дeкiлькox aдмiнicтpaтивниx cпpaвax, у якиx piзнi пoзивaчi, aлe oднaкoвий вiдпoвiдaч, виник iз oднaкoвиx пiдcтaв у вiднocинax, щo peгулюютьcя oдними нopмaми пpaвa;

3) пoзивaчaми в дeкiлькox aдмiнicтpaтивниx cпpaвax зaявлeнo oднaкoвi вимoги дo вiдпoвiдaчa.

Інcтитут типoвиx aдмiнicтpaтивниx cпpaв cьoгoднi вжe дiйcнo функцiонує, a тi cпpaви, щo poзглядaютьcя чи вжe були poзглянутi нaтeпep, мicтять oзнaки, упpoвaджeнi зaкoнoдaвцeм у визнaчeну Кoдeкcoм aдмiнicтpaтивнoгo cудoчинcтвa Укpaïни дeфiнiцiю[33].

Зpaзкoвa aдмiнicтpaтивнa cпpaвa – цe типoвa aдмiнicтpaтивнa cпpaвa, пpийнятa дo пpoвaджeння Bepxoвним Cудoм як cудoм пepшoï iнcтaнцiï для пocтaнoвлeння зpaзкoвoгo piшeння.

Taкa дeфiнiцiя дaє змoгу зpoбити виcнoвки щoдo властивих зpaзкoвим aдмiнicтpaтивним cпpaвaм cпeцифiчниx ocoбливocтeй:

1) вoни є piзнoвидoм типoвиx aдмiнicтpaтивниx cпpaв;

2) пpoвaджeння у зpaзкoвиx aдмiнicтpaтивниx cпpaвax здiйcнюєтьcя Bepxoвним cудoм Укpaïни, пpи цьoму вiн постaє як cуд пepшoï iнcтaнцiï;

3) peзультaтoм poзгляду зpaзкoвoï aдмiнicтpaтивнoï cпpaви є пocтaнoвлeння зpaзкoвoгo piшeння.

Зa нaявнocтi oзнaк типoвocтi cпpaви Bepxoвний Cуд ухвалює ïï дo пpoвaджeння в пepшiй iнcтaнцiï, і в peзультaтi ухвалення вiдпoвiднoгo piшeння тaкa cпpaвa cтaє зpaзкoвoю. Iнcтитут зpaзкoвиx cпpaв фaктичнo cтaнoвить упpoвaджeння в Укpaïнi iнcтитуту cудoвoгo пpeцeдeнту, щo є вaжливим з oгляду нa тe, щo вiн становить coбoю дoдaткoвe джepeлo пpaвa тa знaчнo cпpияє виpiшeнню cпpaв у paзi нaявнocтi пpoгaлин у пpaвi чи вiдcутнocтi пpaвoвoï нopми, якoю мoжнa виpiшити правову cуперечку. Отже, ухвалення piшeнь у типoвиx i зpaзкoвиx cпpaвax дaє змoгу зaбeзпeчити oднaкoвe зacтocувaння нopм мaтepiaльнoгo пpaвa cудaми, пeвнoю мipoю cпpияти зaпpoвaджeнню в Укpaïнi iнcтитуту cудoвoгo пpeцeдeнту[34].

 Постанови Пленуму Верховного Суду не варто відносити до джерел адміністративного права, оскільки вони не є обов’язковими для всіх учасників правовідносин. Ці акти насамперед адресуються судам, які мають їх ураховувати у вирішенні справи, як роз’яснення та рекомендації.

Отже, постанови Пленуму Верховного Суду мають рекомендаційний характер щодо застосування судами законодавства при здійсненні ними правосуддя й не породжують прямих обов’язків та прав для учасників процесу, однак є вагомим джерелом переконливого характеру.

Натомість висновки щодо застосування норм права, викладені в постановах Верховного Суду, є обов’язковими для всіх суб’єктів владних повноважень, які застосовують у своїй діяльності нормативно-правовий акт, що містить відповідну норму права, а також ураховуються судами у вирішенні судових справ.

Застосуванню підлягають також правові висновки Верховного Суду України до моменту їх перегляду Великою Палатою Верховного Суду. У той час, як постанови Верховного Суду, що містять висновки щодо застосування норм права, можуть ураховуватися судами при вирішенні справи, зразкові рішення Верховного Суду є певним взірцем у наступному вирішенні типових адміністративних справ. У разі неврахування висновків, що містяться у зразковому рішенні Верховного Суду, таке рішення може оскаржуватися в апеляційному та касаційному порядках.

Важливий вплив на адміністративне право здійснюють також рішення Верховного Суду про визнання протиправними та нечинними повністю або в окремій частині рішень Верховної Ради України, Президента України, Вищої ради правосуддя, Вищої кваліфікаційної комісії суддів України, Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів. Отже, Верховний Суд може розглянути питання щодо законності цих актів, крім кон­ституційності, адже це є повноваженням Конституційного Суду України. Унаслідок цього відповідний нормативно-правовий акт втрачає чинність повністю або в окремій його частині від моменту набрання законної сили рішенням суду[35].

 4. Неформалізовані квазіджерела адміністративного права

Разом із джерелами адміністративного права, які мають форму документа, тобто є формалізованими, виокремлюють і неформалізовані джерела (квазіджерела), в яких також можуть міститися норми адміністративного права[36].

Державно-офіційні й легалізовані способи вираження та закріплення норм права надають їх змісту загальнообов’язкового юридичного значення. Натомість форми закріплення права, що не визнані державою як офіційні, тобто неформалізовані джерела, не є обов’язковими до виконання. Такі джерела, хоча й не містять безпосередньо правових приписів (є дійсними «квазіджерелами»), однак втілюються в разі відсутності конкретної норми та застосування аналогії права (переважно посередності звернення до «the rule of law» чи інших принципів), потреби вирішення складної правозастосовної ситуації (на основі доктринальних розробок)[37].

Виходячи з наведеного визначення джерел сучасного адміністративного права – «такими є загальнообов’язкові правила поведінки, творцем яких є народ, міжнародна спільнота, органи державної та судової влади, які містять адміністративні норми, мають як формалізовану, так і неформалізовану форму та регулюють відносини, що виникають у процесі організації та здійснення публічного адміністрування»[38], основним чи то суб’єктом, чи то творцем власне джерел сучасного адміністративного права постає народ, який, на відміну від інших перерахованих суб’єктів, «творить» саме неформалізовані джерела адміністративного права.

До того ж доречно зазначити, що держава є лише другорядним творцем права, головним же творцем є сам народ. У такому разі мова йде про норми моралі, традиції, звичаї та правову доктрину. Ці норми підтримуються стабільним суспільним порядком у суспільстві, силою звичок і громадською думкою та фіксуються у формі різних приписів про те, як слід чинити в кожному конкретного випадку. Навіть більше – на відміну від норм права, моральні норми характеризуються певною невизначеністю, наявністю деяких відмінностей у моральних переконаннях людей залежно від рівня їхньої культури, віку, матеріальної забезпеченості, тощо[39]. Тобто неформалізовані джерела є одним з елементів системи джерел адміні­стративного права, а силою, що їх творить, є сам народ[40].

У рішенні Конституційного Суду України від 2 листопада 2004 р. № 15-рп/2004)[41] наголошується, що «верховенство права вимагає від держави його втілення у правотворчу та правозастосовну діяльність, зокрема в закони, які за своїм змістом мають бути наповнені передусім ідеями соціальної справедливості, свободи, рівності тощо. Одним із проявів верховенства права є те, що право не обмежується лише законодавством як однією з його форм, а включає й інші соціальні регулятори, зокрема НОРМИ МОРАЛІ, ТРАДИЦІЇ, ЗВИЧАЇ тощо, які легітимовані суспільством і зумовлені історично досягнутим культурним рівнем суспільства. Усі ці елементи права об’єднуються якістю, що відповідає ідеології справедливості, ідеї права, яка значною мірою дістала відображення в Конституції України».

Як приклад, категорія «мораль» є центральною у визначенні об’єкта правопорушення, передбаченого ст. 178 КУпАП. Відповідно адміністративні органи при складанні протоколу про адміністративне правопорушення та адміністративний суд під час оскарження таких протоколів користуються природничим його розумінням, згідно з яким мораль є сукупністю суспільно прийнятних стандартів поведінки, спрямованих на забезпечення гідності особистості та соціальної гармонії. Суд підкреслює, що мораль має оцінюватися на основі об’єктивних критеріїв, а не суб’єктивних оцінок окремих осіб. Для підтвердження порушення моралі потрібні докази, які б свідчили про реальний вплив поведінки особи на громадські стандарти та суспільну гармонію. Мораль як правова категорія вимагає збалансованого підходу між дотриманням суспільних норм та захистом прав і свобод особи. Зовнішній вигляд або поведінка особи можуть оцінюватися як порушення моралі лише за наявності доказів, що підтверджують їхній негативний вплив на суспільство. Наголошується, що мораль є частиною суспільної свідомості щодо оцінювання в контексті правової справедливості. Захист моральних цінностей має відбуватися відповідно до принципів об’єктивності, гуманності та верховенства права[42].

Для визнання норм моралі, традицій та звичаїв джерелами адміністративного права потрібні такі передумови:

– об’єктивний елемент – їх тривала та загальна практика застосування;

– суб’єктивний елемент – загальна переконаність у тому, що їх застосування є правомірним;

– змістовна визначеність – можливість їх формулювання у вигляді юридичної норми[43].

Приклад із практики адміністративного судочинства щодо врахування «норми традицій». При вирішенні адміністративних справ, пов’язаних із визначенням національної приналежності, суди ґрунтуються на доказах, які підтверджують збереження та передання культурних традицій у родині. Так, дотримання звичаїв, мови, способу життя та інших культурних аспектів розглядаються як вагомі підстави для встановлення або коригування адміністративними органами відповідної інформації в офіційних документах[44].

Звичай є природним джерелом права, що регулює суспільні відносини в умовах, які не охоплені писаним законодавством. Він ґрунтується на історично усталених засадах, що відображають гуманність, справедливість і суспільну свідомість. Суди та адміністративні органи можуть використовувати звичай як джерело адміністративного права для забезпечення правового регулювання там, де відсутні чіткі нормативно-правові акти. Звичаї сприяють формуванню етичного та цивілізованого підходу до вирішення правових питань, особливо в умовах бойових дій. Їхня сила полягає у здатності доповнювати чинні правові норми, забезпечуючи баланс між правами людини, справедливістю та суспільними інтересами. Як джерело права, звичай підкреслює важливість стабільності, правопорядку та збереження людської гідності за будь-яких обставин[45].

До переліку неформалізованих джерел адміністративного права належить правова доктрина – система основоположних поглядів правознавців, що визначають стратегічні перспективи правового розвитку держави, науково обґрунтовують важливі проблеми права з метою більш ефективного їх вирішення, безпосередньо орієнтують на практичну дію та можуть поставати як регулятор суспільних відносин[46].

Визнання правової доктрини джерелом адміністративного права стало об’єктивною потребою, зокрема після набуття чинності КАСУ, який містив чималу кількість абсолютно нових для вітчизняних правозастосовників категорій (адміністративна угода, суб’єкт владних повноважень, публічна служба тощо), що однак потрібно було покладати в основу відповідних судових та/або адміністративних рішень. За відсутності законодавчого тлумачення змісту названих понять суб’єкти правозастосування користувалися правовою доктриною.

 Правова доктрина як джерело адміністративного права може застосовуватися в таких ситуаціях:

– існування прогалин у позитивному праві, оскільки саме правові ідеї є фундаментом права, його основою і мають велике значення для процесу тлумачення права;

– розроблення проєктів нормативних актів та їх ухвалення (затвердження);

– ухвалення рішень Конституційним Судом України;

– обґрунтування судового та/або адміністративного рішення (вживаючи формулювання «відповідно до панівної в науковій літературі думки»)[47].

5. Юридична сила та правила вирішення конкуренції норм

джерел адміністративного права України

5.1. Юридична сила формалізованих джерел адміністративного права

Джерела (норми) адміністративного права, зафіксовані у формалізованому джерелі, перебувають між собою в певній субпідрядності, що зумовлюється їх юридичною силою. Рівень юридичної сили джерела (норми) адміністративного права залежить насамперед від правового статусу суб’єкта його видання.

За юридичною силою джерела адміністративного права неформально можна поділити на такі види:

  • акти вищої юридичної сили:
  • Конституція України;
  • міжнародні акти;
  • закони України;
  • підзаконні нормативно-правові акти:
  • постанови Верховної Ради України, які містять норми адміністративного права;
  • укази Президента України;
  • постанови Кабінету Міністрів України;
  • накази й розпорядження центральних органів виконавчої влади;
  • підзаконні нормативно-правові акти інших загальнодержавних адміністративних органів;
  • нормативно-правові акти місцевих/військово-цивільних адміністрацій;
  • акти органів місцевого самоврядування;
  • рішення судових органів:
  • рішення Конституційного Суду України;
  • постанови Верховного Суду;
  • рішення Європейського Суду з прав людини;
  • акти, що справляють суттєвий вплив на суспільні відносини й можуть бути віднесені до джерел адміністративного права (так звані «soft law» (норми м’якого права).

Значення Конституції України як головного джерела адміністративного права полягає в тому, що вона є базою для появи інших джерел. За юридичною силою ратифіковані міжнародні договори України перебувають між Конституцією України та звичайними законами[48].

Виконавча влада відповідно до Конституції України поділяється на три рівні за організаційно-правовим критерієм, і деякі акти, що ними ухвалюються, можна віднести до джерел адміністративного права. Так, постанови Кабінету Міністрів України мають нормативний характер, ухвалюються колегіально та конкретизують положення законів України та указів Президента України з питань, що є предметом адміністративного регулювання. Розпорядження Кабінету Міністрів України, як правило, мають індивідуальний характер, проте можуть містити й норми адміністративного права.

У межах своїх повноважень міністерства, а також інші центральні органи виконавчої влади видають накази, а керівники органів – розпорядження, які є джерелом адміністративного права. Норми адміністративного процесуального права містяться в підзаконних нормативних актах – інструкціях, наказах (нормативно-правових) керівників міністерств та інших центральних органів виконавчої влади[49].

Що ж стосується формального поділу джерел адміністративного права, то при здійсненні такого варто спиратись на статтю 19 Закону України «Про правотворчу діяльність» із назвою «Юридична сила та ієрархія нормативно-правових актів»[50].

Відтак мова не йде про рішення судових органів, доктринальні позиції тощо, утім доволі чітко подана ієрархія нормативно-правових актів відносно до їх юридичної сили:

1) Конституція України – має найвищу юридичну силу і є обов’язковою до виконання на території України;

2) чинні міжнародні договори України – згода на обов’язковість яких надана Верховною Радою України, укладаються відповідно до Конституції України і є обов’язковими до виконання на території України;

3) закони – ухвалюються на основі Конституції України, чинних міжнародних договорів України і є обов’язковими до виконання на території України;

4) постанови Верховної Ради України та укази Президента України – є обов’язковими до виконання на території України;

5) постанови Кабінету Міністрів України, нормативно-правові акти Національного банку України – є обов’язковими до виконання на території України;

6) накази міністерств – є обов’язковими до виконання на території України;

7) нормативно-правові акти інших державних органів – є обов’язковими до виконання на території України;

8) постанови Верховної Ради Автономної Республіки Крим, Ради міністрів Автономної Республіки Крим – є обов’язковими до виконання на території Автономної Республіки Крим;

9) акти обласних державних адміністрацій – є обов’язковими до виконання на території відповідної області;

10) накази міністерств Автономної Республіки Крим – є обов’язковими до виконання на території Автономної Республіки Крим;

11) акти Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій – є обов’язковими до виконання на території відповідно міста Києва та міста Севастополя;

12) акти районних державних адміністрацій – є обов’язковими до виконання на території відповідного району;

13) акти органів місцевого самоврядування – є обов’язковими до виконання на території відповідної адміністративно-територіальної одиниці (територіальної громади).

Джерела адміністративного права перебувають між собою в супідрядності, заснованій на юридичній силі правових норм, що містяться в них, стосовно адміністративно-правового регулювання:

1) джерела адміністративного права ґрунтуються на приматі норм міжнародного права. На національному рівні – насамперед на нормах Конституції та законів України, які мають найвищу юридичну силу;

2) нормативно-правові акти суб’єктів владних повноважень вищого рівня характеризуються ширшим масштабом дії порівняно з нормативно-правовими актами суб’єктів нижчого рівня. Перші є правовою основою для джерел адміністративного права, які ухвалюють адміністративні органи нижчого рівня[51].

Зокрема, стаття 7 КАСУ зазначає: «Якщо міжнародним договором, згода на обов’язковість якого надана Верховною Радою України, установлені інші правила, ніж ті, що встановлені законом, то застосовуються правила міжнародного договору України.

У разі відсутності закону, що регулює відповідні право­відносини, суд застосовує закон, що регулює подібні правовідносини (аналогія закону), а за відсутності такого закону суд виходить із конституційних принципів і загальних засад права (аналогія права).

Аналогія закону та аналогія права не застосовується для визначення підстав, меж повноважень і способу дій адміністративних органів, особливо стосовно негативного впливу на приватних осіб[52].

Закон України «Про правотворчу діяльність» визначив, що нормативно-правовий акт – це офіційний документ, ухвалений (виданий) суб’єктом правотворчої діяльності в установленому Конституцією України та (або) законом порядку в письмовій формі, який містить норму (норми) права й розрахований на неодноразову реалізацію. Законодавство України – це взаємопов’язана та упорядкована система нормативно-правових актів України і чинних міжнародних договорів.

Законодавство України структурується від актів вищої юридичної сили до актів нижчої юридичної сили з урахуванням:

– засад конституційного ладу в Україні;

– компетенції та територіальної юрисдикції суб’єкта правотворчої діяльності, визначеної Конституцією України та (або) законом;

– інших особливостей, визначених Конституцією України та (або) законом[53].

5.2. Правила вирішення конкуренції норм,

закріплених у джерелах адміністративного права

Ієрархічна піраміда системи джерел адміністративного права дозволяє зрозуміти місце і юридичну силу кожного нормативно-правового акта. Проте це не означає, що в ситуації, коли певні суспільні відносини регулюються різними джерелами права, обов’язково виникатимуть суперечності.

У разі, якщо між нормативно-правовими актами, які мають різну юридичну силу, не виникає колізій за змістом, застосовується той, що має найменшу юридичну силу, – спеціальний нормативно-правовий акт. Якщо при цьому не виникає суперечностей з адміністративно-правовими нормами вищого за ієрархічним статусом (загального) нормативно-правового акта.

Якщо між двома джерелами адміністративного права виникає колізія за змістом, застосовується норма того з них, що має вищу юридичну силу.

Колізія норм адміністративного права призводить до того, що норми нижчого за ієрархією стають недійсними. Проте така недійсність може викликатися лише тими нормами вищого ієрархічного рівня, які є правовими (законними) за своїм змістом.

Якщо колізія виникає:

1) між нормативно-правовим актами одного й того самого ієрархічного рівня, виданими одним і тим самим суб’єктом владних поважень, проте в різний час, – застосовується останній за часом ухвалення;

2) між загальним і спеціальним нормативно-правовим актами різного ієрархічного рівня пріоритет надається загальному.

Стаття 66 Закону України «Про правотворчу діяльність» за назвою «Подолання колізій норм права під час реалізації нормативно-правових актів»[54] містить низку нормативно-визначних термінів: «колізія норм права» – як суперечність або невідповідність між нормами права в нормативно-правових актах, що регулюють одні й ті самі суспільні відносини; «суперечність між нормами права в нормативно-правових актах» – як колізія норм права в нормативно-правових актах рівної юридичної сили та «невідповідність між нормами права у нормативно-правових актах» – як колізія норм права в нормативно-правових актах різної юридичної сили.

Регламентованими постають відповідно до пунктів цієї статті такі колізійні аспекти:

1) у разі виявлення колізії між кодексом і первинним законом пріоритет у застосуванні має норма права, що міститься у кодексі, якщо інше не передбачено таким кодексом;

2) у разі виявлення колізії між нормативно-правовими актами різної юридичної сили пріоритет у застосуванні мають норми, що містяться в нормативно-правовому акті вищої юридичної сили;

3) у разі виявлення колізії між нормативно-правовими актами рівної юридичної сили пріоритет у застосуванні мають: а) норми, що містяться в нормативно-правових актах спеціального законодавства України; б) норми, що містяться в нормативно-правових актах, що вступили в дію пізніше[55].

Конкуренція може виникати також між нормами адміністративного права, розміщеними, по-перше, в нормативно-правових актах органів державної влади та, по-друге, – органів місцевого самоврядування. У такій ситуації з огляду на положення ч. 1 ст. 144 Конституції України та ч. 3 ст. 24 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» застосовуються норми адміністративного права, зосереджені в нормативно-правових актах органів державної влади.

Питання для самоконтролю:

  1. Розкрийте значення і основний зміст Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 4 листопада 1950 р. Ради Європи як джерела адміністративного права.
  2. З’ясуйте правовий статус міжнародних угод як джерел адміністративного права, згода на обов’язковість яких надана Верховною Радою України.
  3. Чому Міжнародний кримінальний суд ООН є неспроможним у питаннях притягнення російського військово-політичного керівництва до відповідальності?
  4. Розкрийте можливості Римського статуту Міжнародного кримінального суду у притягненні російського військово-політичного керівництва до відповідальності за воєнні злочини і злочини проти людяності.
  5. Назвіть і зʼясуйте призначення конвенцій міжнародного гуманітарного права.
  6. Назвіть первинні джерела права ЄС.
  7. З’ясуйте правову природу регламентів ЄС.
  8. У чому полягає відмінність імплементації директив ЄС у національне законодавство порівняно з регламентами?
  9. Розкрийте особливості рішень Ради ЄС та Європейської Комісії ЄС.
  10. Чому певні міжнародні акти, які ратифіковані Верховною Радою України, віднесені до «м’якого права»?
  11. Назвіть визначальні джерела «м’якого права» ООН.
  12. Розкрийте значення рекомендацій Парламентської Асамблеї Ради Європи.
  13. З’ясуйте місце і роль стандартів Ради Європи з прав людини.
  14. Розкрийте значення декларацій Організації з безпеки та співробітництва в Європі як актів «м’якого права».
  15. Обґрунтуйте, чи може суд усувати прогалини у праві та суперечливі положення, які можуть застосовуватися адміністративними судами під час вирішення аналогічних справ.
  16. Яке значення мають судові рішення щодо усунення прогалин у праві та суперечливих положень для адміністративних органів?
  17. Обґрунтуйте, чи зобов’язані адміністративні суди та національні адміністративні органи застосовувати практику Європейського суду з прав людини як джерела адміністративного права.
  18. У яких випадках приватна особа може подати до Конституційного Суду України конституційну скаргу?
  19. Розкрийте поняття типового рішення Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду.
  20. Назвіть відмінності зразкової справи Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від типового рішення.
  21. Які можливості надають адміністративним судам та адміністративним органам ухвалення Касаційним адміністративним судом у складі Верховного Суду зразкової справи та типового рішення?
  22. Обґрунтуйте, чи є постанови Пленуму Верховного Суду джерелами адміністративного права України.
  23. Яке значення мають висновки щодо застосування норм права, викладені в постановах Верховного Суду?
  24. До яких правових наслідків може призвести неврахування адміністративним судом та адміністративними органами типових і зразкових рішень Верховного Суду?
  25. Розкрийте наслідки ухвалення Верховним Судом рішення про визнання протиправним та нечинним повністю або в окремій частині рішень Верховної Ради України, Президента України, Вищої ради правосуддя, Вищої кваліфікаційної комісії суддів України, Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів.
  26. Обґрунтуйте, чому право не обмежується лише законодавством як однією з його форм, а включає й інші соціальні регулятори, зокрема норми моралі, традиції, звичаї тощо, які легітимовані суспільством і зумовлені історично досягнутим культурним рівнем суспільства.
  27. Наведіть приклад використання моралі як додаткового джерела адміністративного права.
  28. Розкрийте передумови, за яких норми моралі, традиції та звичаї можуть стати джерелами адміністративного права.
  29. Наведіть приклад урахування норм традицій під час захисту національних прав людини і громадянина.
  30. З’ясуйте місце й роль правового звичаю для врегулювання суспільних відносин в умовах російсько-української війни.
  31. Розкрийте категорійне розуміння правової доктрини.
  32. З’ясуйте ситуації, коли правова доктрина може бути застосована як джерело адміністративного права.
  33. Розкрийте ієрархічну систему джерел адміністративного права.
  34. Зʼясуйте сутність примату норм джерел міжнародного права.
  35. Обґрунтуйте, в чому нормативно-правові акти суб’єктів владних повноважень вищого рівня, що характеризуються більшим масштабом дії, мають перевагу над аналогічними актами суб’єктів нижчого рівня.
  36. Закінчіть думку: якщо міжнародним договором, згода на обов’язковість якого надана Верховною Радою України, установлено інші правила, ніж ті, що встановлені законом, то застосовуються правила … .
  37. Схарактеризуйте особливості застосування аналогії закону в адміністративному праві.
  38. Розкрийте обмеження застосування аналогії права в адміністративному праві.
  39. У яких випадках аналогія закону та аналогія права не можуть застосовуватися в адміністративному праві?
  40. Закінчіть думку: якщо між нормативно-правовими актами, які мають різну юридичну силу, не виникає колізій за змістом, застосовується той, який має … .
  41. Закінчіть тезу: «якщо між двома джерелами адміністративного права виникає колізія за змістом, застосовуються норми того з них, що мають …»
  42. До яких наслідків призводить колізія норм адміністративного права?
  43. Чи правильною є теза: якщо колізія виникає між нормативно-правовими актами одного й того самого ієрархічного рівня, виданими одним і тим самим суб’єктом владних повноважень, але в різний час, то застосовується останній за часом ухвалення?
  44. Якщо виникла конкуренція норм, то норми якого джерела адміністративного права, виданого органом державної влади та органом місцевого самоврядування, мають перевагу?

Література та джерела адміністративного права

для поглибленого вивчення

  1. Адміністративне право України: підручник / Ю.П. Битяк, В.М. Гаращук, О.В. Дьяченко та ін.; за ред. Ю.П. Битяка. Київ: Юрінком Інтер, 2007. 544 с.

  2. Великий енциклопедичний юридичний словник / за ред. акад. НАН України Ю. С. Шемшученка. Київ: ТОВ «Видавництво «Юридична думка», 2007. С. 476.

  3. IV Конвенція про закони і звичаї війни на суходолі та додаток до неї: Положення про закони і звичаї війни на суходолі. Прийнята в м. Гаазі 18 жовтня 1907 року.

  4. Ільков В. В. Судове рішення як джерело права в адміністративному судочинстві України. National Law Journal: Theory and Practice. August 2019. С. 65–67.

  5. Кармаліта М. Правова доктрина — джерело (форма) права: дис. … канд. юрид. наук. Київ, 2011. С. 182.

  6. Ківалов С. В. Трансформація підходу до детермінації джерел адміністративного права. Держава та регіони. Серія: Право. 2023. № 3 (81). С. 376–381. URL: http://www.law.stateandregions.zp.ua/archive/3_2023/60.pdf

  7. Кінан проти Сполученого Королівства (Keenan v. the United Kingdom), № 27229/95, ЄСПЛ 2001-III.

  8. Ключові рішення Великої Палати Верховного Суду за 2024 рік – які питання було розглянуто. URL: https://sud.ua/uk/news/sudebnaya-praktika/323713-klyuchevye-resheniya-bolshoy-palaty-verkhovnogo-suda-za-2024-god-kakie-voprosy-byli-rassmotreny

  9. Лопеш де Соза Фернандеш проти Португалії (Lopes de Sousa Fernandes v. Portugal) [GC], № 56080/13, рішення від 19 грудня 2017 р.

  10. Мельник Р. С. Загальне адміністративне право в питаннях і відповідях: навчальний посібник. Київ: Юрінком Інтер, 2018. 308 с.

  11. Мельник Р. С., Бевзенко В. М. Цит. праця.

  12. Миколаєць В. А. Зразкові й типовi справи як новий механізм в адміністративному судочинстві. Науковий вісник Міжнародного гуманітарного університету. 2018. № 36. Т. 1. URL: https://www.vestnik-pravo.mgu.od.ua/archive/juspradenc36/part_1/30.pdf

  13. Mcleod I. Legal Method. Ninth edition. London: Palgrave Macmillan, 2013. 368 p.

  14. Нижний А., Скрипник С. (Не)врахування висновків щодо застосування норм права, викладених у постановах Верховного Суду: людський фактор чи структурний недолік Верховного Суду? 28 листопада 2024. URL: https://sud.ua/uk/news/blog/316695-nevrakhuvannya-visnovkiv-schodo-zastosuvannya-norm-prava-vikladenikh-v-postanovakh-verkhovnogo-sudu-lyudskiy-faktor-chi-strukturniy-nedolik-verkhovnogo-sudu

  15. Офіційний вісник України. 2004. № 45. Ст. 2975.

  16. Осман проти Сполученого Королівства (Osman v. the United Kingdom), рішення від 28 жовтня 1998 р., Reports 1998-VIII.

  17. Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини: Закон України від 23 лютого 2006 р. № 3477-IV.

  18. Про Конституційний Суд України: Закон України від 13 липня 2017 р. № 2136-VIII.

  19. Про міжнародні договори України: Закон України від 29 червня 2004 р. № 1906-IV.

  20. Про правотворчу діяльність: Закон України від 24 серпня 2023 р. № 3354-IX.

  21. Про ратифікацію Римського статуту Міжнародного кримінального суду та поправок до нього: Закон України від 21 серпня 2024 р. № 3909-IX.

  22. Регламент (EU) 2017/850 Європейського Парламенту і Ради від 17 травня 2017 р. Офіційний журнал ЄС. 2017. L 133. URL: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A32017R0850

  23. Ренолде проти Франції (Renolde v. France), № 5608/05, ЄСПЛ 2008 (витяги).

  24. Решота В. В. Застосування джерел адміністративного права України в судочинстві України: дис. … д. ю. н. Львів: Національний університет «Львівська політехніка», 2018. С. 311–313.

  25. Рішення Європейського суду з прав людини «Швидка проти України» від 30.10.2004 р.

  26. Рішення Кузнецовського міського суду Рівненської області від 15 листопада 2023 р. у справі № 565/1963/23. Єдиний державний реєстр судових рішень. URL: https://reyestr.court.gov.ua/Review/114930742

  27. Статут Ради Європи від 5 травня 1949 р.

  28. Тернопільський окружний адміністративний суд. Рішення у справі № 819/989/18 від 16 липня 2018 р. ЄДРСР. URL: https://reyestr.court.gov.ua/Review/75323745

  29. У Верховному Суді розповіли, чому неможливо повернутися до постанов Пленуму з роз’яснення питань судової практики. 18 червня 2024. URL: https://sud.ua/uk/news/publication/303594-v-verkhovnom-sude-rasskazali-pochemu-nevozmozhno-vernutsya-k-postanovleniyam-plenuma-dlya-razyasneniya-voprosov-sudebnoy-praktiki

  30. Хіллер проти Австрії (Hiller v. Austria), № 1967/14, рішення від 22 листопада 2016 р.

  31. Цуркаленко Ю. В. Визнання судових рішень джерелами адміністративного права як необхідність забезпечення принципу верховенства права. 2015. № 4. С. 297–301.

  32. Цуркаленко Ю. В. Джерело сучасного адміністративного права: проблеми розуміння та способи їх вирішення. Правовий часопис Донбасу. 2018. № 4 (65). С. 179–184.

  33. Шалінська І. Акти «м’якого права»: поняття та значення у міжнародному правопорядку. Соціологія права. 2011. № 2.

  34. Задирака Н. Джерела адміністративного процесуального права: актуальні питання доктринального визначення, види та класифікація. Концептуальні засади розвитку адміністративно-правової науки. С. 159–172. DOI: https://doi.org/10.30525/978-9934-26-233-3-5.

[1] Авторка-упорядниця: Марія Новікова.

[2] Про міжнародні договори України. Закон України від 29 червня 2004 р. № 1906-IV.

[3] Науково-практичний коментар кодексу адміністративного судочинства України / за заг. ред. Р.С. Мельника. Херсон: Видавничий дім «Гельветика», 2019. С. 45.

[4] Про ратифікацію Римського статуту Міжнародного кримінального суду та поправок до нього. Закон України від 21 серпня 2024 року № 3909-IX

[5] Regulation (EU) 2017/850 of the European Parliament and of the Council of 17 May 2017. Amending Regulation (EC) No 539/2001 listing the third countries whose nationals must be in possession of visas when crossing the external borders and those whose nationals are exempt from that requirement (Ukraine). Official Journal of the European Union. 2017. L 133. URL: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A32017R0850

[6] 100 питань на 100 відповідей із Загального адміністративного права / под ред. Р.С. Мельника. Киев : Юрінком Інтер, 2017. С. 89.

[7] Мельник Р. Загальне адміністративне право в питаннях і відповідях : навчальний посібник. Київ: Юрінком Інтер, 2018. 308 с.

[8] Шалінська І. Акти «м’якого права»: поняття та значення у міжнародному правопорядку. Соціологія права. 2011. № 2.

[9] Статут Ради Європи від 5 травня 1949 р.

[10] Цуркаленко Ю. Визнання судових рішень джерелами адміністративного права як необхідність забезпечення принципу верховенства права. 2015. № 4. С. 297-301.

[11] Решота В. В. Застосування джерел адміністративного права України в судочинстві України: дис… д.ю.н. Львів. Національний університет «Львівська політехніка», 2018. С. 311.

[12]   Ільков В. В. Судове рішення як джерело права в адміністративному судочинстві України. NATIONAL LAW JOURNAL: TEORY AND PRACTICE. AUGUST 2019. С. 65-67

[13] Ільков В. В. Цит. Праця.

[14] У Верховному Суді розповіли, чому неможливо повернутися до постанов Пленуму з роз’яснення питань судової практики. 18 червня 2024. URL^ https://sud.ua/uk/news/publication/303594-v-verkhovnom-sude-rasskazali-pochemu-nevozmozhno-vernutsya-k-postanovleniyam-plenuma-dlya-razyasneniya-voprosov-sudebnoy-praktiki

[15] Ключові рішення Великої Палати Верховного Суду за 2024 рік – які питання було розглянуто. URL: https://sud.ua/uk/news/sudebnaya-praktika/323713-klyuchevye-resheniya-bolshoy-palaty-verkhovnogo-suda-za-2024-god-kakie-voprosy-byli-rassmotreny

[16] Нижний А., Скрипник С. (Не)врахування висновків щодо застосування норм права, викладених в постановах Верховного Суду: людський фактор чи структурний недолік Верховного Суду? 28 листопада 2024. URL: https://sud.ua/uk/news/blog/316695-nevrakhuvannya-visnovkiv-schodo-zastosuvannya-norm-prava-vikladenikh-v-postanovakh-verkhovnogo-sudu-lyudskiy-faktor-chi-strukturniy-nedolik-verkhovnogo-sudu

[17] Mcleod I. legal method. Ninth edition. London: Palgrave Macmillan, 2013. 368 р.

[18] Авторка-упорядниця: Інна Міщук.

[19] Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини : Закон від 23 лютого 2006 р. № 3477-IV.

[20] Задирака Н. Джерела адміністративного процесуального права: актуальні питання доктринального визначення, види та класифікація. Концептуальні засади розвитку адміністративно-правової науки. С. 170-172. DOI: https://doi.org/10.30525/978-9934-26-233-3-5.

[21] Лопеш де Соза Фернандеш проти Португалії (Lopes de Sousa Fernandes v. Portugal) [GC], №56080/13, рішення від 19 грудня 2017 р.

[22] Осман проти Сполученого Королівства (Osman v. the United Kingdom), від 28 жовтня 1998 р., Звіти про рішення та ухвали 1998-VIII.

[23] Кінан проти Сполученого Королівства (Keenan v. the United Kingdom), №27229/95, ЕСПЛ 2001-III.

[24] Ренолде проти Франції (Renolde v. France), №5608/05, ЕСПЛ 2008 (витяги).

[25] Хіллер проти Австрії (Hiller v. Austria), №1967/14, рішення від 22 листопада 2016 р.

[26] .Рішення Європейського суду з прав людини «Швидка проти України» від 30.10.2004 р.

[27] Ківалов С. В. Трансформація підходу до детермінації джерел адміністративного права. Держава та регіони. Серія: Право. 2023. № 3 (81). С. 376-381.

[28] Верховний Суд опублікував черговий огляд практики ЄСПЛ за рішеннями, ухваленими у червні та липні 2024 року. URL: https://pravo.ua/praktyka-iespl-verkhovnyi-sud-opublikuvav-ohliad-pozytsii-za-cherven-lypen-2024-roku/

[29] Верховний Суд опублікував черговий огляд практики ЄСПЛ за рішеннями, ухваленими у червні та липні 2024 року. URL: https://pravo.ua/praktyka-iespl-verkhovnyi-sud-opublikuvav-ohliad-pozytsii-za-cherven-lypen-2024-roku/

[30] Про Конституційний Суд України: Закон України від 13 липня 2017 р. № 2136-VIII.

[31] Ківалов С. В. Трансформація підходу до детермінації джерел адміністративного права. Держава та регіони. Серія: Право, 2023. № 3 (81). С. 376-381. URL : http://www.law.stateandregions.zp.ua/archive/3_2023/60.pdf

[32] Автор-упорядник: Олексій Піддубний.

[33] Миколаєць В. А. Зpaзкові й типoвi cпpaви як новий мexaнiзм в aдміністративному судочинстві. Науковий вісник Міжнародного гуманітарного університету. 2018. № 36. Т.1. URL : https://www.vestnik-pravo.mgu.od.ua/archive/juspradenc36/part_1/30.pdf

[34] Миколаєць В.А. Зpaзкові й типoвi cпpaви як новий мexaнiзм в aдміністративному судочинстві. Науковий вісник Міжнародного гуманітарного університету. 2018. № 36. Т.1. URL : https://www.vestnik-pravo.mgu.od.ua/archive/juspradenc36/part_1/30.pdf

[35] Решота В. В. Застосування джерел адміністративного права України в судочинстві України: дис. … д.ю.н. Львів. Національний університет «Львівська політехніка», 2018. С. 312-313.

[36] Мельник Р. С., Бевзенко В. М. Цит. праця.

[37] Ківалов С. В. Трансформація підходу до детермінації джерел адміністративного права. Держава та регіони. Серія: Право, 2023. № 3 (81). С. 376-381.

[38] Цуркаленко Ю. В. Джерело сучасного адміністративного права: проблеми розуміння та способи їх вирішення. Правовий часопис Донбасу. 2018. № 4 (65). С. 179-184.

[39] Великий енциклопедичний юридичний словник / за редакцією акад. НАН України Ю. С. Шемшученка. Київ: ТОВ «Видавництво «Юридична думка», 2007. С. 476.

[40] Цуркаленко Ю. В. Джерело сучасного адміністративного права: проблеми розуміння та способи їх вирішення. Правовий часопис Донбасу. 2018. № 4 (65). С. 179-184.

[41] Офіційний вісник України. 2004. № 45. Ст. 2975.

[42] Рішення Кузнецовського міського суду Рівненської області від 15 листопада 2023 р. у справі № 565/1963/23 (провадження № 2-а/565/64/23) за адміністративним позовом ОСОБИ_1 до Головного управління Національної поліції в Рівненській області та дільничного офіцера поліції сектору превенції Вараського районного відділу поліції Головного управління Національної поліції в Рівненській області про визнання протиправною та скасування постанови у справі про адміністративне правопорушення. Єдиний державний реєстр судових рішень. 2023. URL: https://reyestr.court.gov.ua/ Review/114930742.

[43] Мельник Р.С. Загальне адміністративне право в питаннях і відповідях : навчальний посібник. Київ: Юрінком Інтер, 2018. 308 с.

[44] Тернопільський окружний адміністративний суд. Рішення у справі № 819/989/18 від 16 липня 2018 року. Єдиний державний реєстр судових рішень. 2018. URL: https://reyestr.court.gov.ua/Review/75323745

[45] IV Конвенція про закони і звичаї війни на суходолі та додаток до неї: Положення про закони і звичаї війни на суходолі. Прийнята в м. Гаазі 18 жовтня 1907 року.

[46] Кармаліта М. Правова доктрина джерело (форма) права: дис. … канд. юрид. наук: Київ, 2011. С. 182.

[47] Мельник Р.С. Загальне адміністративне право в питаннях і відповідях: навчальний посібник. Київ: Юрінком Інтер, 2018. 308 с.

[48] Задирака Н. Джерела адміністративного процесуального права: актуальні питання доктринального визначення, види та класифікація. Концептуальні засади розвитку адміністративно-правової науки. С. 159.

[49] Задирака Наталія. Джерела адміністративного процесуального права: актуальні питання доктринального визначення, види та класифікація. Концептуальні засади розвитку адміністративно-правової науки. С. 161.

[50] Про правотворчу діяльність/ Закон України від 24 серпня 2023 р. № 3354-IX

[51] Адміністративне право України: підручник / Ю.П. Битяк, В.М. Гаращук, О.В. Дьяченко та ін.; за ред. Ю.П. Битяка. Київ: Юрінком Інтер, 2007. 544 с.

[52] Кодекс адміністративного судочинства України: Закон України від 06.07.2005 р. № 2747.

[53] Про правотворчу діяльність. Закон України від 24 серпня 2023 р. № 3354-IX.

[54] Про правотворчу діяльність. Закон України від 24 серпня 2023 р. № 3354-IX.

[55] Про правотворчу діяльність. Закон України від 24.08.2023 № 3354-IX.

Лекція, Право, Правоохоронна діяльність