Академія адміністративно-правових наук | Науково-дослідний інститут публічного права

Ідеальний образ держави для громадян

— це світ, у якому панують чистота і чеснота!

Бенуа Плессі (Benoît Plessix)

 

Професор Бенуа Плессі (Benoît Plessix) є одним із провідних сучасних французьких учених у сфері публічного та адміністративного права. У 2001 році Б. Плессі здобув ступінь доктора юридичних наук, захистивши дисертацію на тему взаємозв’язку цивільного та адміністративного права. У 2004 році успішно склав конкурс на звання агрégé de droit public — найвищий науково-педагогічний ступінь у системі вищої освіти Франції. Відтоді він обіймає посаду професора адміністративного права в Університеті Париж–Пантеон–Ассас (Université Paris II Panthéon-Assas). Його наукова діяльність пов’язана з розробкою загальної теорії публічного права, а також із розвитком інституційних підходів до регулювання діяльності адміністрації.

Бенуа Плессі очолює Центр досліджень адміністративного права (Centre de recherche en droit administratif — CRDA), який є провідним дослідницьким підрозділом факультету права в Paris II. Він є співзасновником і активним учасником Французької асоціації досліджень адміністративного права (Association française pour la recherche en droit administratif — AFDA). Також професор є членом редколегії фахового журналу Droit administratif, що видається LexisNexis. Його участь у наукових заходах включає керівництво колоквіумами з проблем адміністративної поліції, цифрового права, екологічної юстиції та реформ інституцій. Плессі виступає за міждисциплінарний підхід до публічного права, підкреслюючи необхідність поєднання традиційного адміністративного аналізу з сучасними викликами. Зокрема, він вивчає питання медіації в адміністративному процесі та цифрової трансформації адміністративної діяльності.

Одним з найвагоміших наукових доробків професора є п’ять видань фундаментального підручника Droit administratif général, останнє з яких вийшло у 2024 році у видавництві LexisNexis. Книга охоплює понад 1800 сторінок і є однією з найцитованіших праць у галузі адміністративного права Франції. Крім того, Плессі є автором короткого вступу Le droit public у серії «Que sais-je?» (PUF, 2022), де популяризує основи публічного права для широкого кола читачів. У 2003 році вийшла його дисертаційна монографія L’utilisation du droit civil dans les rapports juridiques administratifs, яка стала основою його подальших досліджень. Б. Плессі відомий як педагог, який поєднує фундаментальну доктрину з аналітикою сучасного французького адміністративного простору.

Наукові погляди професора Плессі вирізняються еклектичністю та критичністю щодо однобоких інтерпретацій адміністративного права. Він визнає наявність у цій галузі так званих «непродуманих зон» (impensés), які виникають унаслідок однобічної інституалізації адміністративної доктрини. У своїх працях він наполягає на важливості поєднання юридичного формалізму з політико-соціальним аналізом. Професор обґрунтовує необхідність оновлення інструментарію адміністративної науки шляхом залучення до неї елементів цифрового, екологічного та правозахисного дискурсу. Він виступає за міждисциплінарний діалог і нове бачення адміністративного права як сфери, що має відповідати на виклики сучасного глобалізованого суспільства. Його підхід є впливовим серед сучасних французьких адміністративістів і визнається у фаховому середовищі як приклад сучасної доктринальної глибини[1]

[1] Benoît Plessix, Fiche enseignant-chercheur. Université Paris-Panthéon-Assas. URL : https://www.assas-universite.fr/fr/universite/enseignants-chercheurs/m-benoit-plessix?utm_source=chatgpt.com

 

ЛЕКЦІЯ

НОВІТНЄ АДМІНІСТРАТИВНЕ ПРАВО ФРАНЦІЇ

1. Джерела сучасного адміністративного права Франції

Перш за все, джерела адміністративного права не зводяться лише до законів (lois) чи регламентів (règlements): вони охоплюють цілу «сходинку» нормативних актів — від Конституції до адміністративних положень та принципів, а також зовнішні джерела (міжнародні договори, право ЄС). Це означає, що адміністративне право функціонує в багаторівневій правовій системі, де кожен рівень має свою юридичну природу й силу. Водночас природа цих джерел — не лише формальна (що це «акт» чи «норма»), але й функціональна: вони створюють, модифікують або обмежують ці правові відносини між державою-адміністрацією та суб’єктами.

Закон займає центральне місце (centralité) у внутрішній системі джерел: за його змістом, закон — це акт Парламенту, який встановлює правила і рамки дії адміністрації й регулює права й обов’язки громадян у сфері публічного адмінісрування.

Закон має значущість як своєрідна «відправна точка» для інших джерел: як внутрішня норма він створює базу, на якій ґрунтуються регламенти, принципи, контроль конституційної ради тощо. Але його значущість не абсолютна: закон повинен відповідати Конституції, міжнародним договорам, згідно з ієрархією правових норм.

Адміністративне право Франції має три основні блоки законодавчих джерел:

• закони, що визначають процедуру діяльності адміністрації (CRPA, закон 2000-321);
• закони, які формують публічні послуги і цифрову взаємодію (2013-1005, 2016-1321, 2019-1461);
• закони, що регулюють адміністративне судочинство (CJA, 2011-525).

Разом вони створюють цілісну систему публічно-правового регулювання, у якій адміністративна влада діє в межах процедурної законності, забезпечує якісні послуги громадянам і підлягає судовому контролю за будь-яке порушення прав особи.

Кодекс відносин між публікою та адміністрацією (Code des relations entre le public et l’administration, скор. CRPA).

Прийнятий ордонансом № 2015-1341 від 23 жовтня 2015 р. і затверджений законом № 2015-1779 від 28 грудня 2015 р. Він кодифікує всі норми, що регулюють адміністративну процедуру: порядок ухвалення адміністративних актів, права громадян у відносинах з адміністрацією, строки розгляду звернень, правила мовчазної згоди, електронне спілкування між громадянами та органами влади. Юридично цей Кодекс є головним джерелом сучасного адміністративного процесуального права у Франції, що забезпечує баланс між ефективністю адміністрації та правами особи[1].

Закон № 2000-321 від 12 квітня 2000 р. про права громадян у відносинах з адміністрацією (Loi relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations). Цей закон передував ухваленню CRPA і став основою для кодифікації адміністративної процедури. Він установив право громадян на інформування, обов’язок адміністрації відповідати у визначений строк, а також правила мовчазного схвалення адміністративного запиту (“silence vaut accord”)[2].

Закони, що визначають адміністративні послуги у Франції

Закон № 2013-1005 від 12 листопада 2013 р. про спрощення взаємодії між адміністрацією та громадянами (Loi de simplification des relations entre l’administration et les citoyens).

Його мета — спростити процедури отримання адміністративних послуг, зокрема через електронні сервіси. Закон закріпив принцип “єдиного звернення” (guichet unique) та заклав підвалини для створення порталу Service-public.fr, який є офіційним ресурсом державних послуг Франції[3].

Закон № 2016-1321 від 7 жовтня 2016 р. про цифрову республіку (Loi pour une République numérique).

Він створив сучасну нормативну базу для електронних адміністративних послуг: електронного підпису, електронного архівування, відкритих даних (open data) та взаємодії громадян з адміністрацією в онлайн-форматі. Закон суттєво змінив підхід до адміністративного сервісу, зробивши його орієнтованим на користувача й забезпечивши технологічну прозорість у публічному адмініструванні[4].

Закон № 2019-1461 від 27 грудня 2019 р. про взаємну довіру між громадянами та адміністрацією (Loi relative à l’engagement dans la vie locale et à la proximité de l’action publique).

Цей акт упровадив принцип “адміністрації довіри”: якщо громадянин уже надав адміністрації певні документи, повторне подання не вимагається; адміністрація повинна діяти добросовісно й орієнтуватися на потреби користувача. Він закріплює сучасну концепцію публічного сервісу як сервісу, а не владного інструменту[5].

Закони, що визначають процес адміністративного судочинства у Франції

Кодекс адміністративного судочинства (Code de justice administrative, скор. CJA).

Кодифікований декретом № 2000-389 від 4 травня 2000 р., який набув сили закону відповідно до Конституції. CJA визначає організацію адміністративних судів, процедури подання позовів, апеляцій, касацій та перегляду справ Conseil d’État. Кодекс закріплює принципи рівності сторін, доступу до правосуддя, безоплатності та ефективності адміністративного судового контролю. Юридично він є основним процесуальним джерелом адміністративної юстиції у Франції[6].

Закон № 2011-525 від 17 травня 2011 р. про спрощення права та полегшення адміністративних процедур (Loi de simplification et d’amélioration de la qualité du droit). Серед іншого, цей акт спростив порядок розгляду адміністративних спорів і ввів принцип електронного судового зв’язку між сторонами та судом. Він удосконалив процесуальні права сторін у судових справах проти адміністрації[7].

Регламенти (адміністративні регламенти) — це акти адміністративних органів, які деталізують або конкретизують законодавство. Природа цих джерел полягає в тому, що вони мають обов’язкову юридичну силу, але нижчі за законом у ієрархії. Вони створюються на підставі делегованої законодавчої влади або в межах повноважень виконавчої влади. Ця природа означає, що їх легітимність залежить від відповідності вищим джерелам (закон, Конституція, міжнародні договори). Крім того, вони дозволяють адміністрації гнучко реагувати на різні ситуації, але при цьому залишаються під контролем законності.

Франції в системі підзаконних нормативно-правових актів існують і регламенти (règlements), і декрети (décrets), але вони мають різну юридичну природу та місце в ієрархії джерел адміністративного права.

 Приклади адміністративних регламентів (règlements administratifs)

У французькому праві поняття règlement ширше, ніж décret: воно охоплює всі нормативно-правові акти виконавчої влади, незалежно від того, чи їх ухвалив Президент, Прем’єр-міністр чи міністр.

Регламент про публічну службу держави (Règlement général sur la fonction publique de l’État). Затверджений постановою уряду Франції від 10 липня 1984 р. Визначає порядок прийняття, переведення та звільнення державних службовців, правила дисциплінарної відповідальності, систему винагороди та просування по службі. Регламент деталізує положення Закону № 83-634 про права та обов’язки державних службовців і має силу підзаконного акта загального застосування.

Регламент про внутрішню службу міністерств (Règlement intérieur des ministères).Цей тип регламентів ухвалюється окремими міністерствами для організації своєї діяльності. Наприклад, Règlement intérieur du ministère de l’Intérieur (внутрішній регламент Міністерства внутрішніх справ) визначає компетенцію департаментів, порядок підписання документів, роботу канцелярій і процедурні правила взаємодії з іншими органами.
Такі регламенти є типовими джерелами внутрішнього адміністративного права.

Декрет № 2012-1246 від 7 листопада 2012 р. про бюджетне й бухгалтерське управління держави. Визначає порядок ведення бухгалтерії державних органів, контроль за фінансовими потоками та повноваження головних розпорядників коштів.
Є підзаконним актом, який конкретизує положення органічного закону про фінанси (LOLF).

Декрет № 2019-1001 від 27 вересня 2019 р. про створення Генеральної інспекції освіти, спорту та досліджень (IGESR). Створює спеціальний міжвідомчий контрольний орган. Його прийняття ґрунтується на повноваженнях уряду щодо організації виконавчої влади та є прикладом структурного декрету, який має силу обов’язкового акта для всіх адміністрацій.

 Отже, декрет (décret) — це офіційний нормативний акт вищого рівня, який має загальну обов’язкову силу на всій території Франції й видається центральною владою. Регламент (règlement) — це ширше поняття, що охоплює всі нормативні акти виконавчої влади, включаючи декрети, міністерські накази, інструкції, циркуляри. Тим самим, кожен декрет є регламентом, але не кожен регламент є декретом. Різниця між ними полягає в юридичному статусі, рівні компетенції органу та сфері дії: декрети мають національний масштаб і вищу юридичну силу, а регламенти — переважно галузевий або локальний характер.

Принципи (особливо «принципи загального права» — principes généraux du droit) мають особливу природу: це не завжди формалізовані акти (як закон чи регламент), але нормативні імперативи, які витікають з Конституції, прецедентного права чи міжнародних зобов’язань, і які керують дією адміністрації. Вони функціонально мають статус «правової сили», яка іноді дорівнює закону або навіть Конституції у своїй практичній дієвості (залежно від контексту). Приклади: принцип рівності, принцип законності, захист прав людини тощо. Така природа — посередня між нормативно-правим актом і загальним правовим орієнтиром — робить принципи важливим, але гнучким інструментом регулювання.

Конституція та конституціоналізація — ще один вимір: джерелом адміністративного права є не лише закони й регламенти, а й сама Конституція, яка через процедури конституціоналізації (тобто включення до блоку конституційності, прецедентного контролю) стає верховним нормативним джерелом. Природа цього джерела — абсолютна в системі: все інше (закони, регламенти) повинно відповідати Конституції. Водночас сучасна доктрина показує, що конституціоналізація адміністративного права означає не тільки наявність норм на рівні Конституції, але й інтеграцію в адміністративне право принципів, норм і процедур, які походять від конституційного порядку, зокрема через контроль конституційності, через Конституційний рада́, через судову інтеграцію міжнародного права та права ЄС.

Нарешті, джерела зовнішні (міжнародні договори, право ЄС) мають природу, яка виходить за межі національної системи, але застосовується всередині французького адміністративного права: Франція визнає, що міжнародні зобов’язання чи норми ЄС можуть мати пряму або непряму дію в системі адміністративного права, і що адміністративні акти або закони, які суперечать таким джерелам, можуть бути скасовані чи визнані неконституційними (через контроль, наприклад, Conseil d’État чи Conseil constitutionnel). Природа таких джерел — наднаціональна, але інтегрована, що створює багаторівневу правову систему.

2. Інститути адміністративного права Франції

У французькому адміністративному праві інститути регламентарної, поліцейської та управлінської виконавчої влади є ключовими формами здійснення публічної функції держави. Вони розкривають практичну сторону реалізації компетенції адміністрації — від нормотворчості до контролю за суспільним порядком і управління публічними послугами. Концепція «теми дії» (thème de l’action) підкреслює, що адміністрація не лише застосовує закони, а й активно формує нормативне середовище через підзаконні акти. Її повноваження ґрунтуються на Конституції 1958 року, зокрема на статтях 16 і 38, які дозволяють видавати декрети у виняткових ситуаціях або за делегуванням парламенту. Це формує динамічну модель співвідношення між законодавчою та виконавчою владою, де адміністрація виконує роль автономного регулятора. Саме тому регламентарна влада Франції стала самостійним джерелом адміністративного права.

Регламентарна влада (le pouvoir réglementaire) означає компетенцію виконавчої влади видавати загальнообов’язкові підзаконні нормативно-правові акти з метою виконання законів. Її носіями є Президент Республіки, Прем’єр-міністр, а також міністри, префекти й мери у межах своїх повноважень. Розмежування законодавчої і регламентарної компетенції здійснюється на підставі статті 34 Конституції, що визначає сферу законів, і статті 37, яка закріплює автономну регламентарну сферу. Таким чином, адміністрація у Франції має право самостійно деталізувати законодавчі приписи, не чекаючи прямої вказівки парламенту. Здійснення цієї влади передбачає суворе дотримання ієрархії норм — від Конституції до адміністративних циркулярів, що забезпечує юридичну стабільність. Регламентарна діяльність характеризується єдністю процедурних принципів, але різноманіттям органів, які реалізують це повноваження.

Юридичні межі регламентарної влади визначаються принципами законності, юридичної безпеки та пропорційності. Кожен регламент повинен узгоджуватись із актами вищої юридичної сили, і будь-яке перевищення компетенції тягне його скасування адміністративним судом (Conseil d’État). Водночас французька доктрина визнає, що в межах виконання законів адміністрація володіє «нормативною автономією» — правом регулювати технічні або організаційні питання. Таке делегування підсилює ефективність публічного адміністрування, дозволяючи державі оперативно реагувати на соціальні виклики. Конституційна рада (Conseil constitutionnel) встановлює баланс між принципом розподілу влад і необхідністю гнучкого виконання законів. Цей баланс забезпечує стабільність публічної влади та запобігає концентрації повноважень.

Іншим базовим інститутом є поліцейська влада (le pouvoir de police), що у французькому розумінні охоплює комплекс адміністративних заходів для забезпечення громадського порядку. Вона поділяється на загальну адміністративну поліцію, спрямовану на охорону безпеки, спокою та гігієни, і спеціальну поліцію, яка діє у конкретних галузях (транспорт, довкілля, міграція тощо). Цей поділ відображає принцип адаптації — гнучке пристосування поліцейських заходів до характеру загроз. Повноваження поліції обмежуються принципами законності й пропорційності, які гарантують, що втручання адміністрації не порушує прав і свобод громадян. Рішення про обмеження свобод мають бути обґрунтовані публічним інтересом і мінімальним ступенем втручання.

Важливою складовою інституту поліцейської влади є принцип узгодження (principe de conciliation) між свободами та публічним порядком. У звичайний період суди перевіряють пропорційність обмежень, а в надзвичайний період — допустимість посилення контролю. Цей принцип отримав розвиток у практиці Державної ради (Conseil d’État), особливо у справах Benjamin (1933), Ville de Castelnaudary (1932) та Commune de Morsang-sur-Orge (1995), які заклали основи доктрини «розумної рівноваги». Адміністрація не може довільно позбавляти громадян прав навіть в умовах надзвичайного стану. Вона повинна діяти в межах правових процедур і публічно обґрунтовувати свої рішення. Саме така судова практика зробила принцип узгодження фундаментальним елементом французького адміністративного права.

Третім центральним інститутом є управлінська влада (le pouvoir de gestion), яка стосується організації та функціонування публічних послуг (services publics). Французьке право виходить із того, що публічні послуги є проявом загального інтересу (intérêt général) і можуть здійснюватися як державними, так і приватними суб’єктами. Основним критерієм залишається контроль адміністрації над діяльністю цих суб’єктів — саме він визначає публічний характер послуги. Господарські публічні послуги мають враховувати принцип свободи торгівлі, але водночас підпорядковуються вимогам конкурентного права ЄС. Це створює дуалістичну модель, у якій поєднано соціальну функцію держави з економічною ефективністю.

 Інститути французького адміністративного права функціонують у взаємозв’язку: регламентарна влада формує норми, поліцейська забезпечує їх виконання в суспільстві, а управлінська реалізує соціальні функції держави через публічні послуги. Всі три інститути базуються на принципах легальності, пропорційності та відповідальності адміністрації. Їх взаємодія забезпечує баланс між авторитетом держави та правами громадян, що є основою європейської моделі публічного адміністрування. Система французьких адміністративних інститутів демонструє гармонію між правовим формалізмом і практичною гнучкістю. Вона стала зразком для більшості континентальних правових систем, зокрема України, у процесі реформування адміністративного права. Отже, французька доктрина інститутів є не лише історичною спадщиною, а й живою системою сучасного публічного адміністрування.

3. Адміністративний акт в французькому адміністративному праві

 Адміністративний акт (acte administratif) у французькому праві розглядається як юридичне вираження волі адміністрації, спрямоване на породження правових наслідків у сфері публічного адміністрування. Класичне визначення адміністративного акта охоплює будь-який односторонній акт публічної влади, виданий у межах її компетенції з метою створення, зміни або припинення прав чи обов’язків фізичних і юридичних осіб. Його сутність полягає у нормативному або індивідуальному приписі, який набуває юридичної сили незалежно від згоди адресата. До таких актів належать постанови, розпорядження, накази, дозволи чи заборони, видані органами публічної влади. На відміну від приватноправових актів, вони мають імперативний характер і реалізують публічний інтерес.

 Водночас у французькій теорії виділяють акти, які не відповідають цьому визначенню і не породжують безпосередніх правових наслідків. Це інформаційні акти, побажання, проектні або консультативні документи, тлумачення адміністрації чи заохочувальні дії, які мають радше політичний, організаційний або моральний вплив. Такі акти не можуть бути предметом прямого судового оскарження, адже не змінюють правового становища адресатів. Окрему групу становлять внутрішньоорганізаційні заходи (mesures d’ordre intérieur), які регулюють діяльність самої адміністрації, але не втручаються у права осіб поза її структурою. Ці акти демонструють важливу межу між юридичною дією та управлінською практикою. Їхня роль полягає у підтриманні внутрішньої дисципліни та функціональної координації адміністративного апарату.

Для систематизації адміністративних актів французька доктрина розробила кілька класифікацій. Передусім розрізняють акт і факт: акт є юридичним проявом волі, тоді як факт — це подія або дія, що має правові наслідки незалежно від наміру суб’єкта. До останніх відносяться квазіделікти та квазіконтракти, які не ґрунтуються на формальному волевиявленні адміністрації, але зумовлюють її відповідальність. Інша класифікація поділяє адміністративні акти на односторонні (actes unilatéraux) і контракти (contrats administratifs). Односторонній акт є владним приписом, тоді як контракт виникає з узгодженої волі сторін, серед яких хоча б одна є органом публічної адміністрації.

Межа між одностороннім актом і адміністративним контрактом не завжди є чіткою, що визнає і французька судова практика. З одного боку, деякі односторонні акти передбачають участь приватних осіб у процесі ухвалення рішень, що надає їм елемент договірності. З іншого боку, адміністративні контракти часто містять положення імперативного характеру, які наближають їх до владних актів. Тому критерієм розрізнення виступає не лише форма, а й характер волевиявлення та наявність публічної мети. Юридична доктрина, наголошує, що адміністративний акт завжди спрямований на досягнення публічного інтересу, а не на взаємний обмін вигодами. У цьому полягає його особлива роль у публічному адмініструванні — забезпечення верховенства права через інструменти одностороннього владного волевиявлення.

4. Рішення адміністрації

Рішення адміністрації (décision administrative) є центральною формою реалізації владних повноважень публічної адміністрації у французькому праві. Воно становить односторонній юридичний акт, що безпосередньо змінює правове становище адресата, створюючи, змінюючи або припиняючи його права й обов’язки. На відміну від суто адміністративного акта як категорії ширшого змісту, рішення адміністрації є його завершеною, волевиявленою формою, що має безпосередній юридичний ефект. Класичне розмежування проводиться між адміністративними рішеннями та приватноправовими актами, залежно від того, у якій сфері — публічній чи приватній — вони ухвалюються. Якщо адміністративна публічна служба управляється органом влади, її рішення завжди мають характер публічного акта, а коли послугу надано приватній особі, постає питання щодо природи правового режиму. Аналогічне розмежування діє у сфері промислово-комерійних публічних служб, де рішення можуть мати змішаний характер залежно від ступеня делегування владних повноважень.

 Французьке адміністративне право також розрізняє регламентарні та нерегламентарні рішення. Регламентарні рішення мають загальний характер і встановлюють правила поведінки невизначеного кола осіб, тоді як нерегламентарні — індивідуальні та адресовані конкретним суб’єктам. Ця класифікація має фундаментальне значення для визначення компетенції органу, процедур ухвалення, набрання чинності та можливості оскарження. Регламентарні рішення за своєю природою ближчі до нормативно-правових актів, а індивідуальні — до адміністративних приписів. Вони відрізняються не лише обсягом дії, а й способом впливу на правове становище осіб.

Процедура прийняття рішень адміністрації ґрунтується на поєднанні прерогатив публічної влади з гарантіями для адміністрованих осіб. З одного боку, адміністрація володіє правом ухвалювати рішення без згоди адресата, з іншого — вона зобов’язана дотримуватися процесуальних гарантій, що забезпечують справедливість і прозорість. До таких гарантій належать право на інформування, подання запиту, участь у розгляді, а також право бути вислуханим перед ухваленням несприятливого рішення. Адміністративна процедура включає збір і отримання інформації, надання можливості особі висловити свої аргументи та забезпечення доступу до матеріалів справи. Участь заінтересованих осіб підвищує рівень довіри до адміністрації й мінімізує ризик помилкових або свавільних рішень.

 Рішення адміністрації набирають чинності за певних юридичних умов, зокрема після їх офіційного оприлюднення або повідомлення адресатові. Юридичні наслідки рішення діють лише в межах визначеного часу і не мають зворотної сили, якщо інше прямо не встановлено законом. Особливе значення має захист від необґрунтованого відкликання адміністративних рішень, адже принцип правової стабільності вимагає поваги до набутого права. Водночас адміністрація може скасувати незаконне рішення протягом розумного строку, дотримуючись вимог пропорційності. Судовий контроль за рішеннями адміністрації ґрунтується на оцінці законності, компетенції, належної процедури та відповідності публічному інтересу.

5. Контроль за адміністрацією

Контроль за адміністрацією (contrôle de l’administration) є ключовим елементом французької системи публічного адміністрування, що забезпечує дотримання принципу законності, ефективність і відповідальність органів влади. Його мета полягає у запобіганні зловживанню владними повноваженнями, виправленні помилок і забезпеченні рівноваги між публічною владою та правами адміністрованих осіб. Контроль реалізується через систему гарантій — як неюрисдикційних, так і юрисдикційних, які утворюють багаторівневий механізм нагляду за діями адміністрації. Французька доктрина розрізняє політичний контроль, адміністративний контроль і судовий контроль як три взаємопов’язані рівні впливу на діяльність адміністративних органів. Політичний контроль здійснюється парламентом та урядом і спрямований на оцінку політики, ефективності й етичності дій адміністрації. Такий контроль має колегіальний і публічний характер, що сприяє прозорості виконавчої влади у демократичному суспільстві.

Адміністративний контроль поділяється на внутрішній і напівзовнішній. Внутрішній контроль реалізується у межах самої адміністрації через ієрархічний, тютельний і фінансовий механізми. Ієрархічний контроль передбачає підпорядкування нижчих органів вищим, що дає змогу переглядати або скасовувати їхні акти у разі порушення законності. Тютельний (опікунський) контроль застосовується щодо децентралізованих утворень, забезпечуючи їхню відповідність державній політиці без втручання у поточне адміністрування. Фінансовий контроль здійснюють спеціальні органи — Рахункова палата (Cour des comptes), фінансові інспекції тощо, які перевіряють законність, ефективність і доцільність витрачання публічних коштів. Напівзовнішній контроль, у свою чергу, передбачає взаємодію адміністрації з незалежними органами або омбудсманами, що посилює баланс між публічним інтересом і правами громадян.

Одним із важливих механізмів неюрисдикційного контролю є адміністративне оскарження. Адміністровані особи можуть подавати загальні або обов’язкові попередні скарги (recours gracieux, recours hiérarchique), звертаючись до органу, який ухвалив рішення, або до вищого адміністративного рівня. Ці скарги дають можливість переглянути або скасувати рішення без звернення до суду, що сприяє економії часу та ресурсів. Вони можуть також бути необхідним кроком перед поданням судового позову у випадках, коли закон прямо передбачає обов’язкову попередню процедуру. Крім того, громадяни мають право звертатися до незалежних адміністративних органів — таких як Défenseur des droits, Національна комісія з інформатики та свобод (CNIL) чи інші регулятори — для захисту своїх прав. Такі форми контролю поєднують правовий і етичний виміри нагляду, сприяючи гуманізації публічного адміністрування.

Юрисдикційний контроль за адміністрацією у Франції здійснюють адміністративні суди, передусім Державна рада (Conseil d’État), яка є вищим судовим органом у цій сфері. Основними видами судових скарг є позов про надмір повноважень (recours pour excès de pouvoir) і позов повної юрисдикції (recours de pleine juridiction). Перший спрямований на скасування незаконного акта адміністрації, тоді як другий дозволяє суду змінити правовідносини, відшкодувати шкоду чи визнати певні права. Суддя з адміністративних справ володіє правом не лише констатувати порушення, а й забезпечити виконання рішень, у тому числі через неюрисдикційні або проміжні (référé) механізми. Інститут référé забезпечує оперативний судовий захист у випадках невідкладних або тимчасових заходів, що вимагають негайного реагування.

6. Адміністративна юрисдикція у сфері спорів (Le contentieux administratif)

 Адміністративна юрисдикція у сфері спорів (contentieux administratif) становить основу французької системи судового контролю за діяльністю адміністрації, яка покликана забезпечити законність її дій і захист прав осіб. Її центральним органом є Державна рада Франції (Conseil d’État), що виконує функції касаційного суду, апеляційної інстанції та суду першої інстанції для певних категорій справ. Юрисдикція адміністративних судів охоплює всі спори, що виникають із адміністративних актів, контрактів або позадоговірної відповідальності держави. Головним наслідком розгляду є можливість скасування незаконного акта, встановлення меж компетенції органів та відновлення порушених прав. Після скасування акта суд може надати адміністрації припис щодо необхідних дій для усунення наслідків або модулювати чинність рішення у часі, щоб зберегти стабільність публічного адміністрування.

Важливе місце в адміністративній юрисдикції займають спори, пов’язані з укладенням і виконанням адміністративних контрактів. Спори щодо укладення контрактів стосуються дотримання процедур публічних закупівель, тендерів та прав третіх осіб, які беруть участь у конкурсі. Право на звернення до суду мають як сторони контракту, так і потенційні учасники тендеру, права яких порушено. Держава гарантує ефективний судовий захист через механізми référé précontractuel і référé contractuel, що дозволяють швидко реагувати на порушення до або після укладення контракту. У спорах щодо виконання адміністративних контрактів суд розглядає вимоги сторін щодо виконання зобов’язань, компенсацій або односторонніх змін умов.

Окремий блок адміністративної юрисдикції стосується позадоговірної (екстраконтрактної) відповідальності адміністрації, яка настає за завдання шкоди особам або майну внаслідок публічної діяльності. Основою цієї відповідальності є принцип рівноваги між інтересами суспільства та правами індивіда. Відповідальність може виникати як за наявності вини, так і без неї — залежно від характеру публічної служби й обставин справи. Винна поведінка адміністрації визначається як протиправне діяння чи помилка в наданні публічної послуги, що спричинила шкоду. У разі складності або ризику діяльності (медицина, оборона, публічні роботи) застосовується режим безвинної відповідальності, коли держава відшкодовує збитки незалежно від наявності провини.

Юрисдикційна діяльність адміністративних судів Франції є не лише каральним, а й регулятивним інструментом, спрямованим на забезпечення стабільності публічного адміністрування. Адміністративні суди не лише скасовують незаконні акти, але й визначають нові межі поведінки органів влади через обов’язкові приписи, компенсаційні механізми та часову модифікацію рішень. У справах, що мають суспільний резонанс, суд може відкласти дію свого рішення, дозволяючи адміністрації адаптуватися до нових умов. При цьому суддя діє як арбітр публічного інтересу, балансуючи між правами громадян і потребами держави.

Завдання питання для самоконтролю:

1. Поясніть, у чому полягає багаторівнева система джерел адміністративного права Франції, які її основні рівні та як між ними розподіляється юридична сила.
2. Розкрийте зміст закону як центрального елемента системи джерел адміністративного права Франції та поясніть, яку роль він відіграє у регулюванні діяльності адміністрації і захисті прав громадян.
3. Опишіть три основні групи законодавчих актів, що формують адміністративне право Франції, та наведіть приклади законів, які регулюють адміністративну процедуру, публічні послуги та адміністративне судочинство.
4. Поясніть значення Кодексу відносин між публікою та адміністрацією, його головні положення і роль у забезпеченні прав громадян у відносинах з органами влади.
5. Охарактеризуйте підзаконні нормативно-правові акти у системі французького адміністративного права, зокрема регламенти та декрети, визначте їх відмінності та наведіть приклади.
6. Проаналізуйте, яке значення мають принципи загального права у французькому адміністративному праві, які основні з них застосовуються на практиці та як вони впливають на діяльність адміністрації.
7. Поясніть, яке місце займають міжнародні договори та право Європейського Союзу серед джерел адміністративного права Франції та як забезпечується їх дія в межах національної правової системи.
8. Поясніть, як співвідносяться регламентарна, поліцейська та управлінська влади, і наведіть приклад ситуації, де вони діють одночасно, але з різною юридичною метою.
9. Розкрийте межі регламентарної компетенції органів виконавчої влади: що є допустимою деталізацією закону, а що — втручанням у сферу закону.

10. Проаналізуйте принцип узгодження між свободами та публічним порядком: за якими критеріями суд перевіряє пропорційність поліцейського заходу.
11. Дайте дефініцію адміністративного акта та відмежуйте його від внутрішньоорганізаційних заходів
12. Поясніть різницю між актом і фактом у діяльності адміністрації та покажіть, як факт може породжувати відповідальність без ухвалення акта.
13. Розмежуйте односторонній акт і адміністративний договір за критеріями волевиявлення, мети та правових наслідків; наведіть приклад «прикордонної» ситуації.
14. Обґрунтуйте, чому тлумачні, інформаційні та заохочувальні документи зазвичай не підлягають прямому судовому оскарженню, і коли вони все ж можуть мати юридичний ефект.
15. Розкрийте зміст процесуальних гарантій особи під час підготовки несприятливого рішення та покажіть, як їх порушення впливає на законність акта.
16. Проаналізуйте межі відкликання рішень адміністрації: коли скасування можливе, а коли суперечить стабільності правового становища адресата.
17. Порівняйте політичний, адміністративний та судовий контроль: мета, інструменти, наслідки; визначте, коли кожен із них є найбільш доречним.
18. Опишіть внутрішній і напівзовнішній адміністративний контроль; наведіть приклад фінансової перевірки та можливих її правових наслідків.
19. Складіть алгоритм подання адміністративної скарги: до кого звертатися, які строки й очікувані результати, як це співвідноситься з подальшим зверненням до суду.
20. Поясніть, як термінові судові процедури забезпечують негайний захист прав, і коли суд може вдатися до проміжних заходів.
21. Розкрийте наслідки скасування незаконного акта: які дії суд може приписати адміністрації та як він модулює наслідки у часі для збереження правової визначеності.
22. Поясніть особливості спорів щодо укладення адміністративних договорів і роль термінових процедур до та після укладення; хто має процесуальне право на звернення.
23. Охарактеризуйте спори щодо виконання адміністративних договорів: що можуть вимагати публічні установи та які засоби захисту доступні приватним контрагентам.
24. Проаналізуйте підстави позадоговірної відповідальності адміністрації: коли відповідальність настає за вину, а коли — без вини, з прикладами типових сфер підвищеного ризику.

Література для поглибленого вивчення: 

[1] Code des relations entre le public et l’administration (CRPA). Ordonnance n° 2015-1341 du 23 octobre 2015. Légifrance. URL: https://www.legifrance.gouv.fr/codes/id/LEGITEXT000031366350/

[2] Loi n° 2000-321 du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations. Légifrance. URL: https://www.legifrance.gouv.fr/loda/id/JORFTEXT000000580828/

[3] Loi n° 2013-1005 du 12 novembre 2013 de simplification des relations entre l’administration et les citoyens. Légifrance. URL: https://www.legifrance.gouv.fr/jorf/id/JORFTEXT000028107144/

[4] Loi n° 2016-1321 du 7 octobre 2016 pour une République numérique. Légifrance. URL: https://www.legifrance.gouv.fr/loda/id/JORFTEXT000033202746/

[5] Loi n° 2019-1461 du 27 décembre 2019 relative à l’engagement dans la vie locale et à la proximité de l’action publique. Légifrance. URL: https://www.legifrance.gouv.fr/jorf/id/JORFTEXT000039706134/

[6] Code de justice administrative (CJA). Décret n° 2000-389 du 4 mai 2000. Légifrance. URL: https://www.legifrance.gouv.fr/codes/id/LEGITEXT000006070933

[7] Loi n° 2011-525 du 17 mai 2011 de simplification et d’amélioration de la qualité du droit. Légifrance. URL: https://www.legifrance.gouv.fr/loda/id/JORFTEXT000024092696/

8. Поліцейська діяльність адміністрації. Лебретон Жиль. Загальне адміністративне право. 12-е видання. Париж : Lefebvre Dalloz, 2023. Упорядник Валентин Галунько. Київ: Академія АПН, 2025. URL: https://www.ssaals.com.ua/pravo/politseyna-diialnist-administratsii-lebreton-zhyl-zahalne-administratyvne-pravo-12-e-vydannia-paryzh-lefebvre-dalloz-2023-uporiadnyk-valentyn-halunko-kyiv-akademiia-apn-2025-url/10283/
9. Дідьє Трюше, Катрін Лабрюсс-Ріу, Лоїк Кадьє (наук. ред.). Адміністративне право. 10-те оновлене видання. Париж : Presses Universitaires de France / Humensis, серія «THÉMIS Droit», серпень 2023. 1321 с. ISBN 978-2-13-084757-1. С.99-109. Упорядник Валентин Галунько. Київ: Академія АПН, 2025. URL: https://www.ssaals.com.ua/pravo/hromadskist-le-public-didie-triushe-katrin-labriuss-riu-loik-kadie-nauk-red-administratyvne-pravo-10-te-onovlene-vydannia-paryzh-presses-universitaires-de-france-humensis-seriia-themis-droit-s/10271/
10. Методологічна характеристика наукових аспектів французької дослідниці Еліз Унтермаєр-Керлео (Untermaier-Kerléo, Élise). Упорядник Валентин Галунько. Київ: Академія АПН, 2025. URL: https://www.ssaals.com.ua/pravo/metodolohichna-kharakterystyka-naukovykh-aspektiv-frantsuzkoi-doslidnytsi-eliz-untermaier-kerleo-untermaier-kerleo-elise-uporiadnyk-valentyn-halunko-kyiv-akademiia-apn-2025-url/10266/
11. Жорж Ведель (Georges Vedel), П’єр Дельвольве (Pierre Delvolvé): доктринальні профілі із цитатами з ключових праць. Упорядник Валентин Галунько. Київ: Академія АПН, 2025. URL: https://www.ssaals.com.ua/pravo/zhorzh-vedel-georges-vedel-p-ier-delvolve-pierre-delvolve-doktrynalnyy-profil-iz-tsytatamy-z-kliuchovykh-prats-uporiadnyk-valentyn-halunko-kyiv-akademiia-apn-2025-url/10257/
12. Професор Бенуа Плессі (Benoît Plessix): інтелектуальна характеристика провідного французького вченого публічного права з фрагментами наукової спадщини / Упорядник Валентин Галунько. Київ: Академія АПН, 2025. URL: https://www.ssaals.com.ua/pravo/profesor-benua-plessi-benoit-plessix-intelektualna-kharakterystyka-providnoho-frantsuzkoho-vchenoho-publichnoho-prava-z-frahmentamy-naukovoi-spadshchyny-uporiadnyk-valentyn-halunko-kyiv-akademiia-apn/10246/
13. Життєпис і науковий доробок французького вченого: Бернар Стірн (Bernard Stirn) у текстах і рішеннях. Упорядник Валентин Галунько. Київ: Академія АПН, 2025. URL: https://www.ssaals.com.ua/pravo/zhyttiepys-i-naukovyy-dorobok-frantsuzkoho-vchenoho-bernar-stirn-bernard-stirn-u-tekstakh-i-rishenniakh-uporiadnyk-valentyn-halunko-kyiv-akademiia-apn-2025-url/10237/