Адмініструвати — це діяти щодня.
Це означає не слідувати ілюзіям, волі чи пориву моменту.
Не здійснювати безкарно значну частину влади.
Не турбувати громадян у їхніх особах і майні.
Одним словом, це виконувати те, що називають актами влади!
Шарль-Жан Боннен
ЛЕКЦІЯ 1
ЗАСАДИ ПУБЛІЧНОГО АДМІНІСТРУВАННЯ ПЕРІОДУ ЗАРОДЖЕННЯ АДМІНІСТРАТИВНОГО ПРАВА У ФРАНЦІЇ ТА ЇХ ЗВ’ЯЗОК З СУЧАСНИМ АДМІНІСТРАТИВНИМ ПРАВОМ УКРАЇНИ
1. Соціальна зумовленість і місія адміністративного права
2. Трихотомія «уряду», публічного адміністрування та правосуддя в правовій доктрині адміністративного права
3. Межа публічного і приватного та баланс інтересів
4. Превентивна спрямованість і повсякденна дія адміністрації
5. Архітектоніка: загальна й спеціальна адміністрації
6. Принципи адміністративного права
1. Соціальна зумовленість і місія адміністративного права
Адміністративне право утверджується із соціальної природи Людини, в органічних зв’язках між особами, які формують публічний інтерес. Адміністративне право, не існувало завжди воно виникає об’єктивно на певному етапі розвитку суспільства людства.
Таким початковим етапам, зародження адміністративного права була Французька революція 1789 року, яка розпочалася як масовий суспільно-політичний рух, спрямований на повалення абсолютизму і встановлення системи влади на засадах свободи, рівності та братерства. Саме завдяки Французька революція 1789 року було закладено фундамент сучасної державності, що передбачав підпорядкування влади принципам права, в першу чергу верховенства права.
Одним із ключових результатів революції стало виникнення нового соціального феномену — «ГРОМАДЯНИН», який символізував рівність усіх перед законом, наділення суб’єктивними правами, у тому числі невідчужуваними державою, та реальну можливість брати участь у політичному житті. У цьому новому суспільному статусі закладалося підґрунтя для формування правових засад захисту громадян від свавілля влади, що втілюється в адміністративному праві.
Ще одним фундаментальним здобутком революції стало реальне утвердження на конституційному рівні принципу поділу державної влади на законодавчу, виконавчу та судову.
Саме в цій системі адміністративне право зайняло своє невід’ємне місце, оскільки забезпечувало правове функціонування виконавчої гілки влади, визначає її компетенцію, а саме основне ефективно та справедливо врегулювує відносини адміністрації з громадянами та іншими приватними особами. Іншими словами, адміністративне право закріпило баланс між владними повноваженнями держави й особистими правами громадян, надаючи новій виконавчій владі інструменти правового впливу в межах закону.
Отже, слід підкреслити, що соціальною зумовленістю адміністративного права є дві взаємопов’язані умови:
По-перше, поява вільного громадянина як носія суб’єктивних в тому числі невідчужуваних прав;
По-друге, інституційне утвердження виконавчої гілки влади, відокремленої від законодавчої та судової.
Тим самим, без формування статусу вільного громадянина та незалежної виконавчої влади не існувало підстав для виникнення адміністративного права. Попри те, що в науковій літературі триває дискусія щодо часу його остаточного утвердження, беззаперечно, що до 1789 року воно не могло існувати. Лише після Французької революції 1789 року з’явилися реальні передумови для формування адміністративного права, що поєднує функції захисту прав громадян і правового визначення компетенції виконавчої влади.
За твердженням «батька» адміністративного права, французького вченого початку ХІХ століття Шарля Жана Боннена, галузь адміністративного права покликана юридично впорядковувати зв’язки між приватними особами та адміністрацією, забезпечуючи збереження публічних прав особи й підтримання суспільного порядку. Реалізуючи публічний інтерес, який не є абстракцією, а є поєднання приватних інтересів, узгоджених заради спільного блага. Саме тому адміністративно-правові норми мають публічно-владний характер і спрямовані на запобігання соціальному безладу та забезпечення стабільності правової держави.
Соціальний правопорядок є природним і постійним явищем, що зумовлює безперервність дії норм адміністративного права. Воно не може функціонувати епізодично, адже його першоосновою є публічне адміністрування, яке реалізується через діяльність адміністрації щодо виконання законів і забезпечення їх дотримання. На відміну від цивільного права, яке регулює приватні справи між рівними суб’єктами, адміністративне право організує відносини «кожного з усіма», тобто визначає правові рамки для функціонування публічної влади у взаємодії з громадянами та юридичними особами.
Звідси випливає превалювання публічно-правових засобів, що дозволяють легальне та правомірне втручання виконавчої влади для охорони публічного порядку, гарантування безпеки та реалізації суспільних потреб. Адміністративне право стає засобом балансування інтересів: воно з одного боку захищає права громадян, а з іншого — надає адміністрації правові інструменти для здійснення владних повноважень.
Адміністративне право не лише фіксує, а й нормативно формалізує публічний інтерес у формах загальної дії. Воно матеріалізує «зв’язок» суспільства з державою через компетенцію, процедури та саму організацію адміністрації. Саме через адміністративні органи публічний інтерес перетворюється на конкретні правові дії, які забезпечують функціонування соціального правопорядку та реальне здійснення публічного адміністрування.
Отже, місією адміністративного права є регулювання суспільних відносин між адміністрацією (виконавчою владою) та приватними особами з метою забезпечення публічного інтересу.
3. Трихотомія «уряду», публічного адміністрування та правосуддя в правовій доктрині адміністративного права
Основоположними для адміністративного, за поглядами Шарль Жан Боннен є виділення:
1) уряду (в сучасному розумінні – це система виконавчої влади);
2) публічного адміністрування;
3) та правосуддя.
Мислитель будував теорію адміністративного права за наступним послідовним ланцюгом:
Первинною складаною є компетенція адміністрація, як статика адміністративного права.
В яку включать такі сучасні категорії, як:
– предмет відання;
– мета (завдання);
– адміністративні обов’язки та надані діючим законодавством права для справедливої та ефективної реалізації адміністративними органами встановлених обов’язків.
Це потенційні можливості адміністрації. Воно надаються адміністративним органам діючим законодавством з метою реалізації публічного інтересу.
По-друге, публічне адміністрування — це деталізована, локальна й безпосередня дія цієї волі. Іншими словами публічне адміністрування це адміністративна діяльність адміністративних органів. Це динаміка адміністративного права.
В тексті 1808 році Шарль Жан Боннен розкриває, що: Уряд — це спрямовуюча й наглядова воля, що надає імпульс системі адміністративного права.
Адміністративне право насамперед регулює сферу дії публічного адміністрування, а не суду. Саме тому в ньому домінують норми організації, підпорядкування та службової дисципліни. На думку мислителя: адміністрація не «вирішує спір», а забезпечує дію закону наперед і щоденно. Уряд не судить, а спрямовує свою діяльність на виконання законів на контроль за виконанням законів іншими суб’єктами права.
В умовах сьогодення публічне адміністрування здійснюється шляхом надання адміністративних послуг використання інших інструментів публічного адміністрування: видання адміністративними органами підзаконних нормативно-правових актів; адміністративних актів; укладення адміністративних договорів, здійснення фактичних дій; контролю нагляду; використання засобів переконання та адміністративного примусу; електронного врядування та адміністративно-правових режимів
По-третє, правосуддя, як самостійний інститут, покликаний застосовувати закон у справах публічного інтересу та охороняти порядок через покарання. Його адресат — не індивід як приватна особа, а індивід як член політичного цілого.
Суд втручається в адміністративно-правові відносини вже постфактум, коли право порушено. В умовах сьогодення у всіх правових державах функціонують адміністративні суди які здійснюють захист прав свобод та законних інтересів приватних осіб від порушень з боку суб’єктів владних повноважень.
Отже, така трихотомія породжує специфічні засади та інструменти адміністративного права. Яка в умовах сьогодення утвердження в теорії адміністративного права України за наступною системою:
1) статика адміністративного права – принципи та норми адміністративного права які визначають компетенцію адміністративних органів;
2) динаміка адміністративного права – це адміністративна діяльність адміністративних органів, які використовують засоби надання адміністративних послуг та інших інструментів публічного адміністрування;
3) адміністративне судочинство, коли адміністративні суди здійснюють захист прав свобод та законних інтересів приватних осіб від порушень з боку суб’єктів владних повноважень.
3. Межа публічного і приватного та баланс інтересів
В сучасній теорії адміністративного права наголошується що виокремлення межі між публічним і приватним інтересом є складним процесом. Його не можливо здійснити за одним чітким критерієм. В цьому випадку потрібний комплексний аналіз системи факторів.
Межа між публічним і приватним правом у Ш.-Ж. Боннена поділялась за предметом і функцією. Приватне право впорядковує рівність сторін і їхні майнові та сімейні відносини. Публічне право — і передусім адміністративне — опікується відносинами підпорядкування задля спільного порядку. Адміністративно-правовий примус не самоціль, а гарантія гармонії необхідних соціальних зв’язків. Правові форми тут слугують швидкій, превентивній і постійній дії. Переважають владні приписи, ліцензування, нагляд, дозволи й заборони. Разом з тим діють і обмежники публічної влади: законність, підзвітність, зв’язаність компетенцією.
Публічний інтерес не нівелює приватні права, а узгоджує їх у межах загального порядку. Тому адміністративне право балансує між ефективністю дії та охороною суб’єктивних прав. Воно формує процесуальні запобіжники зловживань. Власність захищається як елемент суспільного багатства, але через публічно-правові форми.
Отже, юридична природа галузі адміністративного права це нормативна матриця узгодження свободи та порядку.
4. Превентивна спрямованість і повсякденна діяльність адміністрації
Центральна відмінність адміністративного права його превентивна спрямованість.
Завданням публічного адміністрування є не покарання, а недопущення порушення.
Адміністративна поліція — це система упереджувальних заходів для безпеки осіб і права власності. Вона має діяти в першу чергу до виникнення шкоди, забезпечуючи тишу й спокій у спільноті.
Кримінальне правосуддя, навпаки, реагує після факту. Тому адміністративне право працює «до» і «постійно», а не «після» і «епізодично». Воно організує щоденне функціонування соціальної матерії суспільства.
Адміністративні процедури тут покликані мінімізувати свавілля та забезпечити передбачуваність. Вони визначають компетенції, форми актів, порядок їх виконання й контролю.
Юридичні наслідки хорошого адміністрування мають відновлювальний і превентивний характер.
Правовий режим адміністративних актів, їх оскарження та нагляд постають системоутворювальними.
Саме превенція робить адміністративне право «першим ешелоном» щодо охорони публічного порядку.
Наприклад, Національна поліція України і за функцією як інституційними чинниками була у джина з моменту створенна (2015р.) не як орган охорони громадського порядку, а як суб’єкт превентивної адміністративної діяльності.
5. Архітектоніка: загальна й спеціальна адміністрації
Ш-Ж.Боннен підкреслював поділ на загальне публічне адміністрування та спеціальні адміністрації.
Перше виконує закони загального інтересу на всій території держави.
Другі — це функціональні гілки, що діють у податках, війську, інфраструктурі, лісах, торгівлі, освіті, здоров’ї тощо.
Така диференціація зумовлює складну систему компетенцій і підпорядкування.
Адміністративне право юридично розмежовує їхні повноваження й встановлює зв’язки з «головною гілкою».
Воно визначає організацію, форми рішень і процедури взаємодії. Від правильної побудови компетенцій залежить безперервність і цілісність дії держави.
Адміністративне право виконує роль своєрідної нормативно-правової моделі публічної системи, що забезпечує цілісність, узгодженість і стабільність функціонування засобів публічного адміністрування.
Воно поєднує централізований імпульс із локальним виконанням, формуючи архітектоніку правового регулювання як права організації та практичного виконання. Саме в цій архітектоніці розкривається юридична природа адміністративного права, яке спрямоване на забезпечення упорядкованості функціонування всієї публічної влади.
В Україні зазначена структура є класичною, оскільки ґрунтується на функціонуванні уряду як вищого органу виконавчої влади. Уряд здійснює загальне керівництво, а міністерства та інші центральні органи виконавчої влади спеціалізуються на публічному адмініструванні у відповідних сферах та галузях суспільного життя.
Отже, система виконавчої влади органічно поєднує єдиний центр ухвалення рішень із багатогранною мережею спеціалізованих органів.
Поряд із цим важливу роль відіграють органи місцевого самоврядування, які безпосередньо здійснюють публічне адміністрування в межах територіальних громад, вирішуючи питання місцевого значення.
На місцях також діють представництва центральних органів виконавчої влади, що забезпечують реалізацію державної політики у конкретних адміністративно-територіальних одиницях. Своєрідним інститутом, що поєднує урядову вертикаль із місцевим рівнем, є державні місцеві адміністрації, а в умовах воєнного стану — військові адміністрації, які виконують функції представництва уряду та Президента України.
6. Принципи адміністративного права
За твердження Шарль Жан Боннен адміністративне право базується на фундаментальних принципах. А саме це:
1) верховенство закону як джерела делегованої влади уряду;
2) законність і зв’язаність адміністрації межами компетенції;
3) пріоритет публічного інтересу за умови пропорційності втручання;
4) підзвітність і публічність, що має розвінчувати «таємничу адміністрацію»;
5) превенція як перша мета і відповідальність як гарантія відхилень;
6) процедурні гарантії, що забезпечують передбачуваність і можливість оскарження;
7) розмежування публічного адміністрування й правосуддя;
8) територіальна деталізація дії та наближення адміністрації до громадян;
9) інструментальність форм, підпорядкована змістові порядку та безпеки;
10) функціональна диференціація спеціальних адміністрацій з єдиним координаційним центром;
11) щоденне «життя закону», що робить норми адміністративного права діючою силою.
Отже, як зазначав у своїх працях Шарль Жан Боннен, саме ці засади формують юридичну природу адміністративного права як права публічної організації, реалізації та охорони спільного блага. Всі без винятку наведені принципи залишаються актуальними й у сучасних умовах, оскільки вони становлять фундаментальні орієнтири для функціонування публічного адміністрування.
Їхня універсальність проявляється в здатності пристосовуватися до нових соціально-економічних та політико-правових реалій, але водночас зберігати свою первісну сутність.
У процесі трансформацій сучасної юридичної лінгвістики й доктрини вони постають як основа стабільності, що унеможливлює хаотичність у розвитку правового регулювання.
Саме завдяки цим принципам адміністративне право здатне забезпечувати баланс між владними повноваженнями та гарантіями прав і свобод людини, а також виконувати інтегративну функцію в системі публічного права України.
Питання до самоконтролю
- Поясніть, чому адміністративне право виникає не відразу з виникненням перших держав, а лише на певному етапі розвитку суспільства?
- Проаналізуйте роль Французької революції 1789 року у становленні адміністративного права та сучасної державності.
- Поясніть значення появи нового соціального феномену «громадянин» після Французької революції 1789 року та його вплив на формування адміністративного права.
- Розкрийте роль принципу поділу влади у становленні адміністративного права та визначте місце виконавчої влади в цій системі.
- Проаналізуйте, чому адміністративне право стало балансом між владними повноваженнями держави й особистими правами громадян. Наведіть приклади сучасного застосування цього принципу в Україні.
- Визначте дві соціальні передумови виникнення адміністративного права та поясніть, чому без них воно не могло існувати.
- Поясніть, чому, за твердженням Шарля Жана Боннена, адміністративне право покликане юридично впорядковувати зв’язки між приватними особами та адміністрацією.
- Порівняйте предмет регулювання цивільного та адміністративного права. Чому одне з них регулює приватні справи між рівними суб’єктами, а інше — відносини «кожного з усіма»?
- Проаналізуйте роль адміністративного права у балансуванні інтересів: яким чином воно одночасно захищає права громадян і надає інструменти для здійснення владних повноважень адміністрації?
- Визначте, чому адміністративне право не може функціонувати епізодично і в чому полягає його місія у забезпеченні публічного інтересу та підтриманні соціального правопорядку.
- Розкрите місією адміністративного права.
- Поясніть, у чому полягає трихотомія адміністративного права за Шарлем Жаном Бонненом (уряд, публічне адміністрування, правосуддя) та чому вона актуальна для сучасної української науки адміністративного права.
- Розкрийте, що мається на увазі під «статикою адміністративного права» та які елементи (предмет відання, мета, адміністративні обов’язки і права) до неї відносяться.
- Проаналізуйте, як у сучасних умовах проявляється «динаміка адміністративного права» через адміністративну діяльність органів влади. Наведіть приклади сучасних інструментів публічного адміністрування в Україні.
- Охарактеризуйте, у чому полягає специфіка адміністративного судочинства та чим воно відрізняється від судів загальної юрисдикції у захисті прав, свобод та законних інтересів приватних осіб.
- Зробіть висновок, чому трихотомічна структура адміністративного права (статика, динаміка та адміністративне судочинство) є необхідною для забезпечення балансу між владними повноваженнями держави та правами громадян
- Поясніть, у чому полягає складність визначення межі між публічним і приватним інтересом в адміністративному праві та які фактори необхідно враховувати для комплексного аналізу.
- Проаналізуйте, як адміністративне право забезпечує баланс між владними приписами й охороною суб’єктивних прав громадян. Наведіть приклади сучасних правових інструментів (ліцензування, нагляд, дозволи, заборони, підзвітність)
- Поясніть, у чому полягає превентивна спрямованість адміністративного права та чим вона відрізняється від кримінального правосуддя.
- Розкрийте, які завдання виконує адміністративна поліція та чому її діяльність має превентивний, а не каральний характер.
- Проаналізуйте, яким чином адміністративні процедури забезпечують мінімізацію свавілля та передбачуваність діяльності органів публічного адміністрування.
- Визначте, чому адміністративне право вважають «першим ешелоном» охорони публічного порядку.
- Наведіть приклади превентивної адміністративної діяльності сучасних органів виконавчої влади України (наприклад, Національної поліції) та поясніть їх значення для громадського порядку
- Поясніть, у чому полягає відмінність між загальним публічним адмініструванням та спеціальними адміністраціями за концепцією Шарля-Жана Боннена. Наведіть приклади таких адміністрацій в Україні.
- Проаналізуйте, як адміністративне право забезпечує узгодженість між централізованим імпульсом уряду та діяльністю місцевого самоврядування й спеціалізованих органів. Чому правильна побудова компетенцій вважається ключем до безперервності та цілісності дії виконавчої гілки влади держави?
- Поясніть, чому саме верховенство правового закону виступає єдиним легітимним джерелом владних повноважень уряду. Наведіть приклади з української практики.
- Розкрийте, як принцип законності обмежує адміністрацію. Чому перевищення компетенції є ознакою свавілля?
- Проаналізуйте, у яких випадках втручання адміністрації у приватні права є виправданим. Як визначити пропорційність такого втручання?
- Наведіть приклади інструментів, що забезпечують прозорість діяльності органів виконавчої влади в Україні.
- Поясніть, чому превенція в адміністративному праві має більшу вагу, ніж покарання.
- Які процедурні засоби сьогодні захищають громадян від зловживань адміністрації?
- Чому адміністративні процедури розглядаються як чинник забезпечення інструментів, а не самоціль?
- Наведіть приклади спеціалізованих адміністрацій в Україні та поясніть їхню координацію урядом.
- Поясніть, чому адміністративне право не може бути епізодичним і як його щоденна дія забезпечує сталість суспільних відносин.
ЛІТЕРАТУРА ДЛЯ ПОГЛИБЛЕНОГО ВИВЧЕННЯ
Галунько В. Сучасна галузь адміністративного права України як довершена система правової демократичної держави. 2024. URL: https://www.ssaals.com.ua/pravo/halunko-v-suchasna-haluz-administratyvnoho-prava-ukrainy-iak-dovershena-systema-pravovoi-demokratychnoi-derzhavy/9946/
Шарль-Жан Боннен. (1812) Принципи публічного адміністрування. Упорядники В. Галунько, Р. Шишка. Париж: Renaudière, 2025. URL: https://books.google.be/books?id=_B1EAAAAcAAJ&printsec=frontcover&hl=uk&source=gbs_ge_summary_r&cad=0#v=onepage&q&f=true
Акрівопулу Х., Антхопулос Х. Вступ до предмета та основні принципи адміністративного права Греції. 2025. https://www.ssaals.com.ua/pravo/akrivopulu-kh-antkhopulos-kh-vstup-do-predmeta-ta-osnovni-pryntsypy-administratyvnoho-prava-hretsii/9997/
Чаґлаян Р. Коротка історія курсу адміністративного права. 2025/ URL: https://www.ssaals.com.ua/pravo/chaglaian-r-2021-korotka-istoriia-kursu-administratyvnoho-prava/10009/
Конт О. Промова про позитивний дух. Упорядники В. Галунько, Р. Шишка. Париж: Міжнародне позитивістське товариство, 1908. Академія адміністративно-правових наук. 2025. URL: https://dn790000.ca.archive.org/0/items/discourssurlesp00comt/discourssurlesp00comt.pdf